Utenriksminister Knut Vollebæk

Utenriksministerens innledning på ”Det nye NATO og konsekvenser for Norge”

Atlanterhavskomitéens seminar om Det nye NATO, Nobelinstituttet, 3. september 1999.

Innledning

Det siste året har NATO skapt større overskrifter enn på svært lenge. Alliansens nye strategiske konsept har stått sentralt, men først og fremst er det selvsagt militæraksjonen i Kosovo som har dominert mediabildet.

Den militære konflikten er nå avsluttet. Vi har startet en fredsprosess som med tidens hjelp vil kunne gi folkene i regionen en bedre fremtid. Den spontane tilbakevendingen av hundretusener av flyktninger, også fra Norge, vitner om dette fremtidshåpet.

Samtidig forteller antallet serbere som har forlatt provinsen, hvor vanskelig det er å oppnå et fredelig, demokratisk og multietnisk Balkan.

Derfor er det for tidlig å si at det er fred i Kosovo. Og det er for tidlig å slå fast hvilke sikkerhetspolitiske følger militæraksjonen vil få.

Jeg vil allikevel forsøke å trekke noen foreløpige konklusjoner etter NATOs engasjement i Kosovo-konflikten. En slik gjennomgang er også av betydning i lys av debatten om NATOs nye strategiske konsept, og følgene dette vil få for Norge.

Det er viktig med debatt om sikkerhetspolitikken, og jeg vil derfor takke Atlanterhavskomiteen og Nobelinstituttet for at de arrangerer dette seminaret.

Historisk test av omformet og utvidet NATO

Gjennom hele dette tiåret har vi sett en omforming av samarbeidet i NATO. Denne omformingen er kommet som en følge av endringene i Europa. Alliansens grunnleggende oppgave er den samme, nemlig å trygge medlemslandenes sikkerhet. Dette er i tråd med den kollektive forsvarsforpliktelsen som er nedfelt i Atlanterhavstraktaten.

De transatlantiske båndene, de politiske konsultasjonene og det integrerte militære samarbeidet har avgjørende betydning for Norge. Samtidig har NATO fått en ny rolle i tillegg til den tradisjonelle. Alliansen skal også bidra til å trygge sikkerheten og stabiliteten i nye partnerland og delta i konfliktforebygging og krisehåndtering i et utvidet Europa. Arbeidet for sikkerhet og stabilitet i vår egen verdensdel forutsetter at vi videreutvikler NATO som forum for sikkerhetspolitisk samarbeid. Dette arbeidet er først og fremst av politisk karakter.

Kosovokrisen satte et utvidet NATO på prøve. Vi må erkjenne at det å gripe til våpen er et nederlag i seg selv. Militæroperasjonen ble utformet og gjennomført til støtte for det internasjonale samfunnets krav overfor Det tidligere Jugoslavia (FRJ), slik de var nedfelt i resolusjonene fra FNs Sikkerhetsråd og erklæringene fra FNs generalsekretær.

Her er det imidlertid på sin plass å minne om de utallige forsøkene i fjor høst, i vinter og utover våren for å få Milosevic med på en fredsavtale. Disse forsøkene ble etter hvert ledsaget av alvorlige advarsler om følgene dersom Milosevic fortsatte å si nei. Både i fjor høst og tidlig på vinteren i år bøyde Milosevic av for truslene om at det internasjonale samfunnet ville gripe til makt. At han ikke bøyde av i mars, etter Rambouillet, er et tankekors. Kanskje burde vi latt Milosevic føle seg mindre trygg. Kanskje ga det internasjonale samfunn for sprikende signaler.

Det var luftangrepene som fikk president Milosevic til å gi seg. Men det var ikke gitt at luftoperasjoner alene ville føre frem. Mange hevdet at luftangrep uten bakkestyrker var fåfengt. Det er ikke slik at moderne våpenteknologi har satt tradisjonell militær strategi ut av spill.

Kanskje var denne vurderingen noe av grunnlaget for Milosevic’s steilhet. Han var antagelig overbevist om at Alliansen aldri ville sette inn bakkestyrker, en overbevisning som fikk næring fra uttalelser fra NATO-landenes egne politiske ledere. Befolkningen i en rekke NATO-land ble forståelig nok dypt opprørt over sivile serbiske tap. Milosevic kalkulerte antagelig med dette og regnet med at samholdet i Alliansen ville ryke etter en tid.

President Milosevic feilberegnet imidlertid Alliansens besluttsomhet og utholdenhet. Samholdet og solidariteten mellom de 19 allierte var avgjørende. Støtten fra den offentlige opinionen var også en viktig faktor.

Styrking av preventivt diplomati

Væpnet aksjon er et brutalt maktmiddel, med store menneskelige og materielle omkostninger, selv med bruk av den mest moderne teknologi. Vi må derfor på nytt se på hvordan det internasjonale samfunnet kan videreutvikle evnen til å håndtere konflikter uten å måtte gripe til militære maktmidler.

Svært mye av vårt internasjonale engasjement er rettet mot å forhindre at konflikter fører til maktbruk. Det gjelder i høy grad innsatsen vår i OSSE. Kosovo-konflikten viser til fulle hvor riktig denne prioriteringen er.

I ettertid ser vi at det internasjonale samfunnet burde engasjert seg på en helt annen måte under den gradvise opptrappingen av konflikten i det tidligere Jugoslavia i løpet av 1990-tallet. Det er og blir et problem å oppnå tilstrekkelig oppmerksomhet om kriseforebyggende innsats, på tross av de store kostnadene en manglende prioritering av dette fører med seg. ”Den dyreste freden er billigere enn den billigste krigen,” som president Clinton treffende har sagt det.

Forholdet USA-Europa

Som allianse må vi også analysere lærdommene av Kosovo-aksjonen for forholdet mellom USA og de europeiske allierte, og for utviklingen av Europas egen evne til politisk og militær krisehåndtering. Sammenlignet med USAs kapasitet til denne typen militære luftoperasjoner var Europas tilsvarende mangler slående.

På NATOs toppmøte ble det tatt et initiativ for å tilpasse NATO-landenes styrkestruktur til krisehåndteringsoppgaver. En viktig side ved dette arbeidet vil være å redusere forskjellene i militær kapasitet mellom USA og Europa. Det er nettopp NATOs evne til effektiv krisehåndtering gjennom integrerte multinasjonale operasjoner oppmerksomheten nå rettes mot.

Kosovo-konflikten vil trolig påvirke diskusjonen om økt europeisk evne til krisehåndtering. Det var en forutsetning for en vellykket gjennomføring av en så omfattende operasjon at de europeiske og nord-amerikanske allierte stod samlet, både politisk og militært. Det vil også være nødvendig i fremtiden, selv med en styrking av EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk og en styrking av de europeiske lands evne til krisehåndtering, slik det er lagt opp til i erklæringene fra NATO-toppmøtet i Washington og EU-toppmøtet i Køln.

Kosovo-konflikten har bidratt til et forsterket ønske i europeiske land om at Europa nå for alvor må styrke sin felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, slik at man i større grad kan påvirke og legge til rette for løsninger av konflikter i egen verdensdel. Samtidig viste konflikten betydningen av at Europa og Nord-Amerika står sammen og deler byrdene, både politisk og militært.

For Norge er det viktig at den økte europeiske krisehåndteringsevnen blir del av en felles transatlantisk tilnærming. Våre interesser tilsier tette samarbeidsordninger mellom NATO og EU. Vi må derfor bidra aktivt til NATOs arbeid med dette.

Vår ambisjon er norsk deltakelse i de løpende konsultasjonene om fredsoperasjoner i EU-regi i fremtiden. Det er ikke nok å komme inn i prosessen først etter at et vedtak om en EU-ledet Petersberg-operasjon er fattet. Vi må skape økt forståelse for ønsket om best mulig medvirkning i beslutningsprosessene i EU. Og vi må innlede en dialog med medlemslandene om den konkrete utformingen av disse ordningene etter hvert som arbeidet i EU skrider frem.

Forsvarsreform og det strategiske konsept

Her hjemme vil konsekvensene av Kosovo særlig berøre forsvaret. Allmenn verneplikt er viktig for vår felles forsvarsforståelse. Vi må allikevel være villige til å se på om det norske forsvaret slik vi kjenner det, basert på invasjonsforsvar og allmenn verneplikt, er godt nok forberedt til å møte neste århundres sikkerhetsutfordringer.

Regjeringen mener derfor det er nødvendig å gå grundig igjennom den norske forsvarspolitikken, både med hensyn til forsvarets oppgaver og dets ambisjonsnivå. Dette vil stå sentralt i arbeidet med langtidsmeldingen om forsvaret og i det hurtigarbeidende forsvarsutvalgets arbeid. Neste års stortingsmelding om norsk europapolitikk vil også drøfte disse problemstillingene.

De store endringene NATO har gjennomgått de siste årene, ble bekreftet da det på toppmøtet i vår ble vedtatt et nytt strategisk konsept, som skal være Alliansens overordnede politisk-militære styringsdokument.

Jeg vil presisere at konseptet er basert på FNs sikkerhetsråds overordnete ansvar for internasjonal fred og sikkerhet. Fra norsk side arbeidet vi sammen med Tyskland og andre allierte for en sterk understrekning av dette. Vi kunne nok ønsket oss en enda klarere henvisning til FN. Sluttresultatet ivaretar imidlertid norske synspunkter og interesser.

NATO-landene - og dermed Alliansen – står i dag overfor et endret trusselbilde. Vi har ikke lenger en geografisk definert fiende. Truslene er knyttet til etniske og religiøse motsetninger, svake politiske institusjoner, nød og sosial uro, og til globale trusler som masseødeleggelsesvåpen og terrorisme.

Det strategiske konseptet behandler disse spørsmålene i avsnittet om nye sikkerhetsutfordringer. Dokumentet viser til at ”noen av landene i og omkring det euro-atlantiske området står overfor alvorlige økonomiske, sosiale og politiske vanskeligheter. Etnisk og religiøs rivalisering, territorielle disputter, ufullstendige eller mislykkede reformforsøk, krenkelse av menneskerettighetene og staters oppløsning kan lede til lokal eller til og med regional ustabilitet. De spenningene som blir resultatet av dette, kan lede til kriser som påvirker den euro-atlantiske stabilitet, til menneskelig lidelse og til væpnet konflikt. Slike konflikter kan påvirke Alliansens sikkerhet ved å spre seg til naboland, også NATO-land, eller på andre måter, og kan også påvirke andre staters sikkerhet.”

Dette er en historisk beskrivelse av utviklingen etter jernteppets fall. Gamle konflikter og stridigheter ble vekket til live igjen. Vi kan ikke overse utviklingen i den delen av verden som har størst betydning for oss.

NATOs rolle i fredsoperasjoner i det euro-atlantiske området er blitt utviklet siden NATOs utenriksministre i 1992 besluttet å gå inn på ”peacekeeping and other operations under the authority of the UN Security Council or the responsibility of the OSCE.”

Det nye NATO har tatt tak i dette ved å gjøre stabilitetsbygging og krisehåndtering til sine oppgaver. NATOs utvidelse og ulike partnerskapsordninger har som mål å skape samarbeid og integrasjon på tvers av gamle skillelinjer. Dette er i vår egen grunnleggende sikkerhetspolitiske interesse.

Konseptet peker på at mens væpnet angrep på de allierte vil dekkes av artikkel fem og seks i Washingtontraktaten, må man i vurderingen av Alliansens sikkerhet også ta den globale situasjonen med i betraktningen. Alliansens sikkerhet kan påvirkes av terrorhandlinger, sabotasje, organisert kriminalitet og avbrudd i livsviktige forsyninger.

Dette er en beskrivelse av hva vi på godt norsk kaller det utvidede sikkerhetsbegrepet. NATOs nye strategiske konsept påpeker altså at et tradisjonelt invasjonsforsvar ikke er et tilstrekkelig svar på dagens sikkerhetspolitiske behov.

Forsvar for folkeretten

I går ble det lansert et opprop mot det nye NATO og det strategiske konsept. Her heter det bl.a. at NATO nå tar sikte på en rolle som selvoppnevnt verdenspoliti, og at NATO har tiltatt seg en rett til å gripe inn med militærmakt hvor Alliansen ser sikkerhetsproblemer som kan berøre medlemslandene. Dette er ikke riktig.

Når det gjelder NATOs geografiske virkeområde, vil jeg understreke at ingen allierte har tatt til orde for en ”globalisering.” Det strategiske konsept viser konsekvent til det euro-atlantiske området når det snakkes om NATOs nye oppgaver. Dette har vært grunnlaget for Alliansens samarbeid med nye partnerland siden 1991, også når det gjelder Partnerskap for fred og Det euro-atlantiske samarbeidsrådet. I samme periode har NATO sagt seg villig til å stille styrker til disposisjon for FN eller OSSE for konfliktløsning i denne regionen.

Det som beskrives i konseptet, er sikkerhetspolitiske trusler som i sin ytterste konsekvens kan skape problemer for oss selv. Det er derfor nødvendig for NATO-landene og dermed for Alliansen å forholde seg til dem. Det betyr ikke at man skal gripe inn militært. Løsningene på disse problemene må i stor grad finnes av andre, særlig av FN.

NATO har heller ikke satt til side FN og folkeretten som et foreldet grunnlag for alliansens operasjoner, til fordel for en rendyrket interessepolitikk. Tvert imot viser det nye strategiske konseptet eksplisitt til FN-pakten som grunnlag for alliansens virke. Beslutninger om at NATO skal påta seg krisehåndteringsoppgaver i det euro-atlantiske området fattes fra sak til sak og forutsetter selvsagt konsensus i Alliansen.

Videre må slike beslutninger ikke gripe inn i landenes forpliktelser etter FN-pakten eller i Sikkerhetsrådets hovedansvar for opprettholdelse av internasjonal fred og sikkerhet. Det er derfor ikke riktig at det strategiske konsept bryter med FN-pakten eller undergraver folkeretten.

Konseptet er i pakt med Norges grunnleggende engasjement for en internasjonal orden basert på rettsregler. Regjeringen har hele tiden lagt til grunn at maktbruk må forankres folkerettslig, enten i samtykke fra partene, i retten til selvforsvar etter FN-paktens artikkel 51, eller ved et mandat fra Sikkerhetsrådet. Jeg minner også om at FN på sin side i løpet av 90-årene har gitt regionale organisasjoner som NATO et stadig økende ansvar for fredsoperasjoner.

At Alliansens operasjoner og krisehåndtering er i full overensstemmelse med folkeretten og FN-pakten, er en ufravikelig forutsetning for Norges holdning..

Når det gjelder Kosovo, førte krigshandlinger og massive overgrep mot sivilbefolkningen fra Serbias side allerede i fjor høst til en meget alvorlig situasjon. I følge FN var det allerede på det tidspunktet ca. en kvart million flyktninger og fordrevne. I resolusjon 1199 i september i fjor konstaterte Sikkerhetsrådet, under henvisning til kapittel VII i FN-pakten, at situasjonen utgjorde en trussel mot freden og sikkerheten i området, krevde umiddelbar våpentilstand og varslet at ytterligere tiltak ville bli vurdert dersom Rådets krav ikke ble oppfylt. I klartekst betød dette at militære aksjoner ble vurdert. Sikkerhetsrådets krav ble som kjent ikke etterlevet, noe da også Generalsekretærens rapport og Sikkerhetsrådets president bekreftet 6. oktober. Det var henvisningen til trusselen mot freden og stabiliteten som var avgjørende for at Norge gikk med i aksjonen i Kosovo.

På Stortinget var det bred oppslutning om Regjeringens syn, nemlig at det forelå et tilstrekkelig folkerettslig grunnlag for militære aksjoner mot Jugoslavia, selv om det ikke var mulig å oppnå en uttrykkelig autorisasjon av maktbruk fra Sikkerhetsrådet. Etter nok et forsøk på å løse krisen på fredelig vis, kom man så igjen til samme konklusjon i vår.

Jeg gjennomgår dette såpass detaljert fordi det også på dette området har kommet feilaktige påstander. Det er heller ikke korrekt at alt dette skjedde uten debatt, selv om den sikkert kunne ha vært mer omfattende. Det var flere enn Erik Solheim som snakket om valget mellom ”pest og kolera” da Regjering og Storting tok de viktige beslutningene i oktober i fjor.

Avslutning

La meg avrunde med å si at NATOs reviderte strategiske konsept ble vedtatt etter en grundig og omfattende debatt mellom medlemslandene.

Fra norsk side er vi godt tilfredse med resultatet.

NATOs nye oppgaver erstatter ikke de gamle. NATOs hovedansvar er fortsatt kollektivt forsvar og transatlantisk samarbeid.

Ingen av medlemslandene ønsker å gjøre NATO til en organisasjon med et globalt arbeidsfelt. Alliansens ansvarsområde er det euro-atlantiske.

Det strategiske konseptet undergraver heller ikke FN eller folkeretten. Krisehåndteringsoppgaver må ha et folkerettslig grunnlag.

Sikkerhetsrådet har fortsatt det overordnete ansvaret for internasjonal fred og sikkerhet. Men på 1990-tallet har FN i økende grad gitt regionale organisasjoner som NATO ansvar for fredsoperasjoner.

Sikkerhet og stabilitet i et utvidet Europa er i vår egen interesse. Det er nettopp dette som er blitt slått fast i det strategiske konsept.

Takk for oppmerksomheten