Satsing på nordområdene

Foredrag av statssekretær Roger Ingebrigtsen i Luftmilitært samfunn.

Sjekkes mot fremføringen.

Innledning/Bakgrunn

Kjære seminardeltakere.

Jeg vil si noen ord om norske interesser i nord og regjeringens videre satsing på nordområdene, med vekt på sikkerhets- og forsvarspolitiske forhold.

På slutten av 80-tallet framstod nordområdene som en region preget av spenningen mellom øst og vest. Den kalde krigens nordlige flanke. Militær aktivitet var rettet inn mot å øve forsvar av landet mot et mulig angrep fra øst. I samme periode opplevde vi også noen dårlige år for fiskeflåten. Det var svart hav i nord, og det hersket en viss framtidspessimisme. 

Dagens virkelighet viser et fullstendig endret bilde. Nordområdene preges av samarbeid. Militære øvelser og annen militær aktivitet er ikke rettet mot en mulig angriper fra øst. Tvert imot – i dag samøver vi med russerne. Og en framtidsrettet og konsekvent ressurshåndheving til havs gjennom mange år har stabilisert fiskebestanden i nord og gitt grunnlag for en bærekraftig fiskerisektor i regionen.

Da den første rød-grønne regjeringen tiltrådte høsten 2005, framgikk det klart av regjeringsgrunnlaget at nordområdene skulle være regjeringens viktigste satsingsområde.  Hva dette innebar ble etter hvert konkretisert gjennom ”Nordområdestrategien” fra 2006 og ”Nye byggesteiner i nord” fra 2009. Og gjennom de årlige budsjetter.

I Soria Moria II fra høsten 2009 videreføres denne prioriteringen. Det slås klart fast at nordområdene fortsatt er regjeringens viktigste satsingsområde. Fokus vil fortsatt ligge på gjennomføring av tiltakene i ”Nye byggesteiner” og en rekke andre prosjekter. Regjeringen vil også legge fram en stortingsmelding om nordområdene våren 2011. Med andre ord holder vi fullt trykk i nordområdesatsingen.

Den internasjonale samarbeidsdimensjonen har alltid stått sentralt i dette arbeidet. Regjeringens utgangspunkt er at de fleste utfordringene i nord kun kan møtes effektivt gjennom nær samhandling med andre aktører i regionen. Gjennombruddet i forhandlingene med Russland om en delelinje i Barentshavet er en meget viktig milepæl i arbeidet med å opprettholde stabilitet og forutsigbarhet i nord. Det viser også at man i internasjonale prosesser kan være tjent med å legge et meget langsiktig perspektiv til grunn for å komme fram til gode omforente løsninger som begge parter kan leve med.

Det er fortsatt stor internasjonal interesse for nordområdene.  Flere nye aktører, som tradisjonelt ikke har vært til stede i denne regionen, har de senere år kommet på banen. Dette gjelder særlig asiatiske land som India, Kina, Japan og Sør-Korea. Samtidig kan vi kanskje ane en viss utflating av den voldsomme interessen som blusset opp for noen få år tilbake, i den forstand at nordområdene ikke lenger framstår som en ”ny” sak internasjonalt. Mange av hovedutfordringene er nå vel kjent og har vært belyst gjentatte ganger.

Samarbeid – ikke konflikt
Når vi snakker om nordområdene fokuseres det ofte på konkurrerende interesser og mulige konflikter. Ikke minst en del oppslag i utenlandske media har hevdet at det foregår et kappløp om ressursene i nord. Regjeringen deler ikke et slikt syn. Vi mener tvert i mot at det er en rekke forhold som bidrar til å redusere muligheten for konflikter i regionen.

For det første er det bred enighet blant de mest berørte nasjonene/ aktørene om det folkerettslige grunnlaget for aktiviteten i nord. Denne enigheten kom i første rekke til syne i Ilulissat-erklæringen fra 2008, hvor utenriksministrene fra de fem kyststatene som grenser til Arktis slo fast at det er FNs Havrettskonvensjon som skal være det gjeldende folkerettslige grunnlaget for aktiviteten i Arktis. Og det samme rammeverket gir klare anvisninger for hvordan uavklarte jurisdiksjonsforhold skal løses. Dette har blitt fulgt opp gjennom senere uttalelser. Den konsekvente tilnærmingen har bidratt til å skape ro omkring dette spørsmålet. EU-parlamentet tok på et tidspunkt til orde for at det burde utarbeides et separat folkerettslig grunnlag for Arktis, men dette forslaget har ikke blitt tatt videre.

For det andre har flere uavklarte avgrensningsspørsmål funnet sin løsning den senere tid. Det gjelder særlig enigheten om delelinjen mellom Russland og Norge i Barentshavet, og avklaringen våren 2009 av den norske kontinentalsokkelens yttergrense i nord i forbindelse med arbeidet i kontinentalsokkelkommisjonen. Disse hendelsene understreker den positive tendensen vi nå ser i nord når det gjelder vilje og evne til å løse uavklarte jurisdiksjonsspørsmål i regionen ved hjelp av eksisterende internasjonale folkerettslige regimer. Og i tilfeller hvor man ennå ikke har kommet til enighet ser ikke dette ut til å virke negativt inn på samarbeidsklimaet mellom de involverte land.

For det tredje befinner mesteparten av de pr i dag antatte olje- og gassressursene i nord seg i ubestridte områder. Uttalelsene om at det finner sted et kappløp i regionen synes dels å ha sitt utspring i den oppfatning at det finnes store forekomster av slike ressurser i områder hvor det er uklarhet om rettighetsforholdene. Dette er altså ikke riktig, basert på den kunnskap vi i dag har om forholdene i nord.

For øvrig ser vi en rivende utvikling knyttet til produkter som for eksempel skifergass. Dette vil kunne virke inn på lønnsomheten for gassutvinningsprosjekter til havs, særlig i de værharde og krevende områdene i nord, og dermed påvirke nordområdenes rolle som gassprodusent i framtida.

For det fjerde er alle aktører i regionen tjent med forutsigbarhet, stabilitet og samarbeid. De fysiske forholdene i nord er utfordrende, og det vil være avgjørende at alle som opererer i området kan trekke veksler på hverandres erfaringer. Investeringskostnadene knyttet f eks olje- og gass virksomhet og eventuelt framtidig kommersiell skipstrafikk er meget store, og krever et langsiktig perspektiv med forutsigbare rammebetingelser og lavt konfliktnivå.

Russland
Størstedelen av naturressursene i Arktisk er russiske, størstedelen av befolkningen er russisk og omtrent halve kysten mot Polhavet er russisk. Russland vil i kraft av sin utbredelse i nord alltid måtte ha en sentral rolle i nordområdene. Det sier seg selv det vil ikke være mulig med noe bredt samarbeide i nord uten at Russland er involvert, og det er viktig å erkjenne at Russland har store og helt legitime interesser i regionen. Regjeringen har derfor i sin nordområdesatsing lagt meget stor vekt på samarbeidet med Russland.

Ovennevnte innebærer også at Russland har en klar egeninteresse av å opprettholde samarbeid og lavspenning i nord. Russland har gjennom mange år vært et av de land som har hatt mest aktivitet i Arktisk. Hittil har de i liten grad trengt å ta hensyn til andre nasjoner eller aktørers virksomhet i området, men dette vil nå kunne endre seg gradvis.

At Russland er til stede i nord med store militære kapabiliteter er ikke uttrykk for et latent konfliktpotensiale i regionen. Kola-halvøyas strategiske betydning for Russland er vel kjent. Regjeringen ønsker ikke å problematisere det betydelige militære nærværet. Vår innfallsvinkel er at denne situasjonen ikke er en konsekvens av sikkerhetspolitiske spenninger regionalt. Tilsvarende er heller ikke nærvær av norske og allierte militære styrker i nord et signal om tilspissede sikkerhetspolitiske forhold i området.   

Klimaendringer og økt aktivitet i nord
Klimaendringene vi har erfart de senere år har bidratt sterkt til det økte nordområdefokuset. Nedsmelting av deler av polisen vil kunne åpne for ny aktivitet i et område som tidligere var islagt. Nye sjøtransportruter mellom øst og vest framstår som en reell mulighet. Som kjent har det allerede seilt fartøyer gjennom den nordøstlige sjørute og gjennom nordvestpassasjen. I disse dager går et fartøy lastet med jernmalm fra Kirkenes til Kina.

Samtidig er det mange usikkerhetsfaktorer knyttet til omfanget av en slik utvikling. Ekstreme værforhold, drivis og mørke deler av året tilsier uansett at det trolig vil måtte dreie seg om periodisk aktivitet av begrenset omfang. I deler av skipsfartsnæringen er det en viss skeptisk til hvorvidt dette vil bli en hyppig benyttet seilingsrute. Det vil uansett trolig være mer aktuelt for visse typer sjøtransport enn for andre. Imidlertid er det ikke kun antall kilometer som er bestemmende for lønnsomhetsvurderingen. Investeringskostnader, forsikringspremier og muligheten for forsinkelser som følge av vanskelige værforhold er også viktige elementer. 

Temperaturendringer til havs aktualiserer spørsmålet om endret migrasjon av fiskestammer mellom og utover de respektive lands økonomiske soner. Dette er utviklingstrekk som kan tenkes å utfordre forholdet mellom berørte stater. Samtidig har vi innenfor fiskeriforvaltningen i nord tradisjon for et særlig godt internasjonalt forvaltningssamarbeid, jmf den blandede norsk-russiske fiskerikommisjon. Vi må legge til grunn at et tilsvarende ordninger vil kunne etableres i andre deler av nordområdet hvis dette skulle vise seg nødvendig. 

Økt aktivitet i nordområdene reiser en del utfordringer for de stater som grenser mot Arktisk. Det vil bli viktig å styrke myndighetenes tilstedværelse og kontroll i områder som hører inn under den enkelte kyststats jurisdiksjon. Vi ser at alle landene som grenser mot Arktisk nå utarbeider strategier og legger planer for å styrke myndighetsnærværet i nord. I flere tilfeller er det særlig det militære nærværet som styrkes.

Søk- og redningsberedskap er ett område hvor økt aktivitet i nord gir utfordringer. Det er allerede igangsatt et arbeid i regi av Arktisk Råd for å få til en avtale mellom de fem arktiske kyststatene om deling av ansvarsområder for søk og redning i regionen. I denne avtalen vil det imidlertid ikke ligge inne krav om et visst beredskapsnivå eller lignende. Det vil være opp til en enkelte stat selv å definere dette. En eventuell styrking av søk- og redningskapasiteten i de statene som grenser mot Arktis vil uansett måtte ha sine begrensninger. De aktører som i framtida eventuelt ferdes i hvert fall i de mer fjerntliggende deler av de arktiske havområder, vil derfor måtte gjøre det med vissheten om at det vil ta tid før hjelp vil kunne rekke fram i en krisesituasjon.

Norge og de øvrige nasjonene i nord må selv ta stilling til når og i hvilket omfang vi skal øke tilstedeværelse og styrke ulike kapasiteter for å forberede oss på muligheten for betydelig økt aktivitet i regionen. Vi må være forberedt på at det vil kunne være en utfordring å få til eksempelvis store budsjettmessige investeringer rettet mot en utvikling som ennå framstår som ganske usikker. Samtidig er det veldig viktig at vi er forberedt på å håndtere mulige konsekvenser av økt aktivitet i nord. Eksempelvis vil et større oljeutslipp fra fartøyer som transitterer langs norskekysten og i Barentshavet kunne få meget store konsekvenser for fiskernæringen og dermed for norsk økonomi. Vi må derfor ha tilstrekkelig beredskap for å kunne håndtere en slik situasjon.

Forsvarets rolle
Forsvaret har fra langt tilbake hatt fokus på Nord-Norge og etter hvert også på nordområdene i videre forstand. Selv i årene etter den kalde krigens slutt, da det sikkerhetspolitiske bildet endret seg betydelig, ble oppmerksomheten mot nord viderefør. Fortsatt stor russisk militær aktivitet i området som følge av øvingsvirksomhet og tilgang til isfrie havner bidro til dette. Men også gradvis økende norsk fokus på ressursforvaltning i havområdene i nord og Forsvarets rolle i den forbindelse spilte inn.

Således kan det hevdes at Forsvaret allerede i langt tid har vært i gang med sin nordområdesatsing. Forsvarsdepartementet og Forsvarets oppfølging av regjeringens samlede satsing dreier seg derfor mye om å gjøre mer av det vi allerede har gjort gjennom flere år. I samsvar med føringer i ”Nye byggesteiner i nord”, i langtidsproposisjonen og i andre styringsdokumenter.

Etterretning, overvåking og suverenitetshevdelse er viktige oppgaver for Forsvaret i nord. Her spiller Luftforsvaret en meget sentral rolle. Oppgraderingen av de maritime patruljeflyene har bidratt til å styrke overvåknings- og etterretningskapasiteten. Og det ligger i sakens natur at det ofte er Luftforsvaret som raskest vil kunne være på plass når det skjer noe langt ute i havområdene i nord.

Kystvakten ivaretar både suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse, og er til havs på mange måter Norges ansikt utad. Den moderniseringen av fartøyer som har funnet sted den senere tid har økt Kystvaktens operative kapasitet. At vi i løpet av høsten starter innfasingen av det første nye NH-90 helikopteret til Kystvaken er svært gledelig. Etter hvert som de nye fregattene nå blir fullt ut operative vil vi også få anledning til å øke det maritime nærværet i nord ytterligere. Dette vil også medføre en styrking av søk- og redningskapasiteten i nord.     

Vi hører med jevne mellomrom at det advares mot militarisering av nordområdene. Ofte kan det være litt uklart hva som egentlig menes med dette, men begrepet har uten tvil en negativ betoning. Det kan imidlertid ikke være slik at enhver styrking av det militære nærværet er å anse som ”militarisering”. Militær tilstedeværelse i et område er uttrykk for myndighetenes vilje til å kontrollere og ta ansvar i det aktuelle området, og innebærer slik jeg ser det ingen militarisering.  I mange tilfeller, og i hvert fall for Norges vedkommende, er militær tilstedeværelse den eneste form for myndighetsnærvær vi har i de nordlige havområdene. Hvis selve Polhavet en gang i framtida skulle bli benyttet som regulær transportrute deler av året, vil vi trolig få jevnlig militær tilstedeværelse også her, på linje med i andre viktige havområder.

Jeg har tidligere nevnt søk og redning. Forsvaret bidrar med betydelige kapasiteter i søk- og redningsaksjoner. Og dette vil bli stadig viktigere hvis den kommersielle aktiviteten i nord øker. Generelt har samarbeidet med det sivile samfunn fått stadig større plass, i første rekke Forsvarets bistand til politiet og andre sivile instanser. Selv om dette ikke er en dimensjonerende oppgave for Forsvaret, tillegges den stor vekt. Dette signaliserer på ingen måte noe ønske om å trappe opp bruken av militære kapabiliteter for å løse sivile oppgaver, men er heller et uttrykk for at det er lite rasjonelt å bygge opp en parallell sivil kapasitet. I nord, hvor topografi og klima er utfordrende og hvor det er langt mellom befolkningssentra med diverse infrastrukturfasiliteter, er dette særlig relevant. 

Valg av ny kampflybase
Siden dette er et seminar om luftmaktens rolle i nord, la meg også si noen ord om valg av framtidig kampflybase. Kampfly er en av Forsvarets viktigste kapasiteter, og et effektivt kampflyvåpen er avgjørende for at Forsvaret skal kunne løse sine oppgaver, både ute og hjemme, ikke minst i de vidstrakte nordområdene. Med en god og riktig baseløsning vil de nye F-35-flyene gi et stort løft for Forsvaret.

Forsvarsdepartementet har siden i fjor sommer arbeidet med å vurdere ulike alternativer for hvor de nye F-35-kampflyene skal lokaliseres på daglig basis. Valget står som kjent mellom Bodø, Evenes og Ørland, eller kombinasjoner av disse. Imidlertid vil en også i fremtiden være avhengig av å kunne benytte andre flyplasser i forbindelse med operasjoner og øving. Blant annet vil det ved et eventuelt valg av Ørland som enebase måtte vurderes å etablere en kapasitet med fly på høy beredskap i nord.

At forholdene ligger best mulig til rette for at Forsvaret skal kunne løse sine oppgaver og få nødvendig trening må veie tungt i valget av kampflybase, da vi må leve med den løsningen vi nå velger i flere tiår. Vi må sikre en kosteffektiv løsning for Forsvaret som samtidig ivaretar hensyn til miljøet. Løsningen må videre være god i et større, samfunnsøkonomisk perspektiv og sikre stabilitet og forutsigbarhet for Forsvarets ansatte og deres familier. Derfor må et helhetlig perspektiv ligge til grunn for en beslutning med så store økonomiske og samfunnsmessige konsekvenser.

Svalbards posisjon
I samsvar med bestemmelser i Svalbardtraktaten har man fra norsk side gjennom mange år ført en restriktiv politikk når det gjelder anløp av militære fly og fartøyer til Svalbard, med unntak av Kystvakten. Økt aktivitet i nordområdene vil aktualisere spørsmålet om utvide bruken av øyegruppen særlig til søk- og redningsformål. Dette spørsmålet omtales blant annet i regjeringens melding om Svalbard fra 2009. En slik utvikling vil også kunne virke inn på behovet for anløp av Forsvarets fly og fartøyer, utover Kystvakten.    

NATOs rolle
Alliansens oppgaver i nord er i prinsippet den samme som ellers innenfor dens ansvarsområde. Allierte lands territorier i nordområdene omfattes av art 5 på samme måte som andre medlemslands territorier. Følgelig er det ingen tvil om at NATO har en rolle å spille i nord.

At fokus mot nord gjennom mange år har vært begrenset skyldes både regionens reduserte strategiske betydning for alliansen etter den kalde krigen, og alliansens reduserte fokus på sine kjerneområder generelt. Men som i hvert fall dere i lyseblått kjenner godt til har NATO hele tiden vært til stede i nord, gjennom sitt ansvar for overvåking og suverenitetshevdelse i lufta og kommando over kampflyene på høy beredskap stasjonert i Bodø. 

Er det så ønskelig, sett fra norsk side, at NATO i større grad viser flagg i nord? Hvordan skal i så fall dette skje og hva ønsker vi å oppnå med det? Alliert nærvær i nord gjennom deltakelse i øvelse og trening er et sentralt element nordområdesatsingen. Det er helt klart ønskelig at denne aktiviteten fortsetter og eventuelt styrkes. Slik aktivitet gir innsikt i de utfordringer som preger regionen, samtidig som den synliggjør at Norge er en del av NATO.

Ellers har alliansen i realiteten begrensete kapasiteter til disposisjon for å øke sitt nærvær utover dagens nivå. En mulighet kan være besøk av NATOs stående maritime styrke i våre havområder, eventuelt kombinert med et besøk til Russland. Dette vil også kunne ses på som et bidrag til vår suverenitetshevdelse i havområdene i nord.

NATO er en av hovedpilarene i norsk sikkerhetspolitikk. Vi baserer vårt nasjonale forsvar på at NATO vil komme oss til unnsetning hvis det skulle oppstå en større krise eller krig, også i nordområdene. Det er viktig at vi synliggjør denne koblingen og at alliert nærvær i nord skjer rutinemessig, og ikke framstår som noe ekstraordinært og nesten truende i forhold til våre nære omgivelser.

Følgelig bør det være en naturlig del av det strategiske bildet i nord at allierte styrker med jevne mellomrom øver og er til stede i norske og tilstøtende havområder. Slik aktivitet bidrar ikke i seg selv til ”militarisering”, forutsatt at den ikke har en form som kan virke provoserende på andre aktører i området. Samtidig er det ikke en målsetting fra norsk side å få til en betydelig økning i NATOs aktivitet i nordområdene. En mer omfattende alliert nærvær må alltid ses i sammenheng med behovet for å opprettholde stabilitet, forutsigbarhet og alliert samarbeid i regionen.
 
I NATO ser vi nå igjen en viss tendens til at oppmerksomheten igjen rettes mer mot nærområdene, jf nærområdeinitiativet som ble fremmet fra norsk side for et par år tilbake. Dette gjelder også nordområdet. I nærområdeinitiativer foreslås flere tiltak som skal bidra på økt fokus på nærområdene, og som også er viktig i en nordområdesammenheng.

Et av disse forslagene er en sterkere tilknytning til NATO for de nasjonale hovedkvarterene. Dette er et spørsmål som nå er høyt opp på agendaen i forbindelse med diskusjonene om endringer i alliansens kommandostruktur. Fra norsk side vil det bli lagt til rette for at Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) i Bodø skal kunne få en slik tilknytning. Dette ville i så fall kunne gi en meget god mulighet for å få mer oppmerksomhet omkring nordområdene innad i alliansen.

Et annet er forslag er å styrke ytterligere alliansens involvering i trening og øvelser i nærområdet. Dette jobbes det aktivt med fra norsk side.    

Avsluttende kommentarer
Regjeringens nordområdepolitikk videreføres. Dette innebærer et fortsatt meget høyt fokus på nordområdene.

Vi mener forholdene ligger svært godt til rette for en samarbeidsbasert utvikling i nord. Det er i dag ikke forhold som gir grunnlag for å mene at det er et større konfliktpotensiale mellom nasjonene i regionen.

Forsvarets omfattende virksomhet i nord videreføres. Innføringen av nye strukturelementer, også i Luftforsvaret, styrker Forsvarets samlede evne til å utføre sine oppgaver i regionen.

Russland har store og legitime interesser i nord. For å lykkes må ethvert samarbeid på tvers av grensene involvere russerne. Vi anser ikke de omfattende strategiske styrkene på Kola som et tilsvar på en regional situasjon, men som uttrykk for at Russland ønsker å spille en global rolle.  

NATO-samarbeidet forblir en av pilarene i norsk sikkerhetspolitikk. Dette gjelder også i nordområdene. Jevnlig alliert tilstedeværelse i nord er en naturlig følge av dette.

Takk for oppmerksomheten!