1 Innledning

1.1 Bakgrunn og mandat

I St. meld. nr. 17 (1996-97) Om innvandring og det flerkulturelle Norge vises det til at spørsmålet om hvordan kvalifiseringen av nyankomne innvandrere kan forbedres skal utredes nærmere.

Som en oppfølging av St. meld. nr. 17 (1996-97) nedsatte kommunal- og regionalministeren våren 1998 en tverrdepartemental arbeidsgruppe med følgende mandat:

1. Hvordan kan kvalifiseringen av nyankomne forbedres både innenfor dagens organisering og ansvarsdeling og ved alternative former for organisering og ansvarsdeling. Som et ledd i dette skal arbeidsgruppen vurdere muligheter for innføring av: Introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere, som på en helhetlig måte skal ivareta den grunnleggende kvalifisering overfor nyankomne. Arbeidsgruppen skal vurdere om en instans kan tillegges ansvaret for introduksjonsprogrammet, og programmets innhold, varighet og organisering. Introduksjonsplaner, med kartlegging av den enkeltes yrkes- og utdanningsbakgrunn og fremtidsplaner. Arbeidsgruppen skal vurdere om introduksjonsplanen kan være en avtale mellom den enkelte nyankomne og den instans som har ansvar for introduksjonsperioden, og om introduksjonsplanen kan knyttes til utbetaling av offentlig støtte.
   
2. Skal det gis statlige retningslinjer til kommunene om organisering, varighet og innhold av kvalifiseringstilbudet overfor nyankomne, og hvor bindende skal disse være.
4. Hvordan styrke forbindelsen mellom hva nyankomne innvandrere mottar i offentlige stønader og deres deltakelse i kvalifiseringstilbud. Som et ledd i dette skal alternativer til økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven i integreringstilskuddsperioden vurderes. Et alternativ som arbeidsgruppen skal vurdere er innføring av introduksjonsstønad som alternativ til sosialhjelp, der utbetaling gjøres avhengig av den enkeltes deltakelse i kvalifiseringstilbud. Ulike alternativer mht. organisering, ansvar, varighet, innhold og lovfesting skal vurderes.

Arbeidsgruppens arbeid skal munne ut i en rapport som utreder punktene i mandatet, og de økonomiske og administrative konsekvenser ved eventuelle forslag. Minst ett forslag i utredningen skal baseres på uendret eller redusert ressursbruk. Arbeidsgruppens rapport skal leveres til Kommunal- og regionaldepartementet innen utgangen av 1998. Det tas sikte på at eventuelle forslag fra arbeidsgruppen skal iverksettes som prøveprosjekt i 1999, og at evaluering av slike prosjekt vil danne grunnlag for eventuelle forslag til endringer av dagens ordninger.

1.2 Arbeidsgruppens og referansegruppens sammensetning

Arbeidsgruppen har bestått av:

Ruth A. Andersen, fra 01.01.99, leder (Kommunal- og regionaldepartementet, KRD)

Barbro A. Bakken, til 01.01.99, leder (KRD)

Iracles Boumbouras, (KRD)

Barbo Helling (KRD)

Kari Framnes (KRD)

Vibeke Trålim (Finans- og tolldepartementet, FIN)

Kjetil Moen (FIN)

Rønnaug Eitrem (Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, KUF)

Sverre Friis Petersen (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, AAD)

Per Morten Larsen, til 01.01.99 (AAD)

Anne K. Moursund, fra 01.01.99 (AAD)

Tone Wilberg (Sosial- og helsedepartementet, SHD)

Stig Halvor Langmoen (SHD)

KRD ved Urfolks-, minoritets- og innvandringsavdelingen har vært sekretariat for arbeidsgruppen. Arbeidsgruppen har avholdt 7 møter i 1998 og 10 møter i 1999.

I tillegg til arbeidsgruppen ble det nedsatt en referansegruppe som i 1999 har bestått av:

Esmail Akbari (Kontaktutvalget mellom innvandrere og nordmenn, KIM)

Halvor Andresen (Kommunenes Sentralforbund, KS)

Nina Gran (KS)

Lise Grette (Barne- og familiedepartementet, BFD)

Eivind Holen (Utlendingsdirektoratet, UDI)

Marit Solhøi (UDI)

Lisa Hartmark (UDI)

Geir Hovland (Arbeidsdirektoratet, A-DIR)

Arne Hole, fra mai 1999 (Næringslivets hovedorganisasjon, NHO)

Referansegruppen har totalt hatt 8 møter.

I tillegg er det avholdt 2 felles fagseminarer for arbeidsgruppen og referansegruppen.

1.3 Arbeidsgruppens arbeid

Arbeidsgruppens arbeid har avveket noe fra det løpet som er skissert i mandatet. I mandatet er det lagt opp til at arbeidsgruppen skulle levere sin rapport innen utgangen av 1998, og at eventuelle forslag skulle iverksettes som prøveprosjekt i 1999.

Med bakgrunn i at problemstillingene i mandatet er svært omfattende har arbeidsgruppen hatt behov for å bruke mer tid på å utrede og behandle alle punktene.

Forsøksprosjekter ble satt i gang allerede i 1998 og har pågått parallelt med arbeidsgruppens utredning. Dette må ses i sammenheng med at Stortinget mai 1998 vedtok at det skulle igangsettes forsøk med tiltak for å vri inntekten til nyankomne flyktninger og innvandrere fra passiv sosialstøtte til aktive tiltak som fremmer kvalifisering for ordinært arbeid og utdanning (jf. Dokument 8:87 og Innst. S. nr. 192 (1997-1998)). Det er igangsatt forsøksprosjekter i til sammen 16 kommuner. Utlendingsdirektoratet har oppfølgingsansvaret for prosjektene. Prosjektene vil bli videreført i år 2000 og blir løpende evaluert av forskningsstiftelsen FAFO. Stortinget har i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for år 2000 bedt om at flere kommuner får delta i prøveprosjektene.

Arbeidsgruppen valgte å starte med å utrede punkt 3 i mandatet, spørsmålet om hvordan en kan styrke forbindelsen mellom hva nyankomne innvandrere mottar i offentlige stønader og deres deltakelse i kvalifiseringstilbud. Arbeidsgruppens drøfting av dette spørsmålet er presentert i en delrapport, Introduksjonsstønad. Et alternativ til sosialhjelp for nyankomne innvandrere, som ble lagt fram i januar 1999 (http:/www.dep.no/krd/publ/1999/intrstonad).

Med utgangspunkt i arbeidsgruppens utredning og forslag har regjeringen satt ned et lovutvalg som skal utrede og lage forslag til lovgivning om stønad for nyankomne innvandrere. Utvalgets arbeid skal sluttføres innen 1. januar 2001. Lovutvalgets mandat følger som vedlegg.

Punkt 3 i mandatet er ikke omhandlet i denne rapporten. For å få et fullstendig bilde av arbeidsgruppens arbeid må de to rapportene ses i sammenheng.

Rapportens anbefalinger står for arbeidsgruppens regning, og vil være grunnlag for videre administrativ og politisk behandling av de spørsmål som er reist i mandatet.

2 Kvalifisering av nyankomne innvandrere – begrepsavklaring og avgrensning

2.1 Grunnleggende kvalifisering

Arbeidsgruppen har i sitt arbeid avgrenset kvalifiseringsbegrepet til å gjelde grunnleggende kvalifisering. Med grunnleggende kvalifisering forstås i denne sammenhengen tilegnelse av informasjon, kunnskaper og ferdigheter som gjør nyankomne innvandrere i stand til å delta i samfunnslivet og å fungere i ordinært arbeid eller å benytte seg av det ordinære utdannings- og kvalifiseringssystem.

I denne tilnærmingen gjøres det et skille mellom "ordinær" kvalifisering, det vil si den kvalifisering som vil kunne gjelde alle borgere i landet, og "grunnleggende" kvalifisering som gjelder spesielt for nyankomne. I dette skillet ligger en forståelse av at det forutsettes et minimum av kunnskaper i norsk språk, om det norske samfunnet m. v. for å kunne dra nytte av ordinær kvalifisering og utdanning. Skillet utelukker ikke at personer som kommer tidlig inn i ordinær virksomhet også vil kunne ha behov for grunnleggende kvalifisering (jf. kap. 9)

2.2 Nyankomne innvandrere

Innvandrer defineres som utenlandsfødt person, fast bosatt i Norge, som har utenlandsfødte foreldre (jf. St. meld. nr. 17, 1996-97, s. 9). Årsaken til innvandring varierer, i første rekke mellom arbeid, familietilknytning eller flukt.

Nyankomne innvandrere med behov for grunnleggende kvalifisering vil i all hovedsak være flyktninger og personer som har ankommet som familiemedlemmer til personer som er bosatt i Norge.

Med nyankommetperioden menes de første årene etter fast bosetting i Norge. Denne avgrensningen innebærer at arbeidsgruppen ikke har sett på kvalifisering av asylsøkere mens de bor i statlige mottak.

Arbeidsgruppen har i utgangspunktet ikke sett behov for en mer presis definisjon av nyankomne innvandrere. I vurderingen av konkrete ordninger og tiltak vil det derimot kunne være behov for en mer presis definisjon av hvilken målgruppe det er snakk om. Arbeidsgruppen har i sitt arbeid hatt hovedfokus på kvalifiseringsbehovet til nyankomne som etterhvert vil kunne benytte seg av det ordinære utdannings- og kvalifiseringssystemet eller fungere i ordinært arbeid.

Som en forenkling benyttes begrepet nyankomne innvandrere om nyankomne innvandrere med behov for grunnleggende kvalifisering.

Begrepet flyktning brukes i de tilfeller der det refereres til forhold eller ordninger som spesielt gjelder personer som er innvilget asyl/flyktningstatus eller opphold på humanitært grunnlag.

3 Dagens oppgave- og ansvarsdeling i kvalifiseringen av nyankomne innvandrere

3.1 Oppgavefordeling - ansvar for å tilby tjenester

3.1.1 Før bosetting - mottak av asylsøkere og flyktninger

Staten har ansvaret for mottaket av asylsøkere og flyktninger.

For asylsøkere starter kvalifiseringen allerede i mottaksfasen, om enn i begrenset form. Under opphold i statlige mottak skal beboerne delta i et program som inneholder informasjon og aktiviteter. Programmet skal bidra til at beboeren kan ivareta egen livssituasjon under mottaksoppholdet og forberede for bosetting eller eventuell retur til hjemlandet. Informasjonen og aktivitetene i mottakene skal gi beboerne et realistisk bilde av det norske samfunnet.

Det forventes at kommunen hvor mottaket ligger (vertskommunen) gir tilbud om opplæring i norsk med samfunnskunnskap til alle voksne beboere i mottaket. I forskrift til lov om voksenopplæring er kommunene gitt ansvar for, men ikke plikt til å sette i gang norskopplæring. Stortinget har vedtatt at undervisningen skal starte så raskt som mulig, og igangsettes senest tre måneder etter at asylsøkerne har kommet til landet. Opplæringen skal skje i samsvar med Opplæringsplan i norsk med samfunnskunnskap for voksne innvandrere (jf. nærmere omtale av norskopplæringen, kap. 10.1). Tidligere asylsøkere har ved bosetting, avhengig av lengden på mottaksoppholdet, tatt ut en del av undervisningstimene i norsk med samfunnskunnskap.

I samarbeid med FNs høykommisær for flyktninger (UNHCR) tar Norge årlig i mot et fastsatt antall flyktninger med konvensjonsstatus (anerkjent som flyktninger i henhold til FNs flyktningskonvensjon). Disse går under betegnelsen overføringsflyktninger og bosettes som hovedregel direkte i kommunene. Før ankomsten til Norge er overføringsflyktninger gjennomgående lite forberedt på hva et liv i Norge innebærer. Ved ankomst til kommunen har de ikke hatt norskopplæring, og de har som oftest mottatt begrenset informasjon om norsk samfunnsliv, kultur og klima.

3.1.2 Etter bosetting i en kommune

Bosetting av overføringsflyktninger og tidligere asylsøkere som har fått oppholdstillatelse skjer gjennom et samarbeid mellom Utlendingsdirektoratet og kommunene. Direktoratet sender årlig ut en anmodning til aktuelle kommuner om å ta i mot flyktninger for bosetting. Det er deretter opp til den enkelte kommune å ta stilling til om og eventuelt hvor mange flyktninger kommunen ønsker å bosette. Ved bosetting overføres det praktiske ansvaret for bolig, kvalifisering mv. til bosettingskommunen.

Nære familiemedlemmer til personer med lovlig opphold i Norge kan søke om oppholdstillatelse på grunnlag av familietilknytningen (familiegjenforening). Det er i hovedsak ektefeller og barn under 18 år som får opphold på dette grunnlaget. Personer som får oppholdstillatelse på grunnlag av familietilknytning kommer ofte direkte til kommunen hvor den eller de vedkommende er i familie med er bosatt, uten at Utlendingsdirektoratet er direkte involvert i bosettingen.

I utgangspunktet skal generelle ordninger og tiltak gjelde for alle som er bosatt i landet, uansett bakgrunn. Dette innebærer at den fagmyndighet og det forvaltningsnivå som har ansvar på et tjenesteområde også har det samme ansvar for tilbudet til nyankomne innvandrere. På kvalifiseringsområdet vil dette si at kommunen har ansvar for å tilby grunnskole- og voksenopplæring, fylkeskommunen for videregående opplæring og fagopplæring, og staten har ansvar for høyere utdanning og for arbeidsmarkedspoltiske virkemidler, herunder bl.a. formidling og arbeidsmarkedstiltak.

Kommunene har et særskilt ansvar for å legge til rette for flyktningers integrering. Staten har på sin side et ansvar for å finansiere kommunesektorens arbeid de første årene etter bosetting.

3.2 Finansieringsordninger av betydning for kommunenes kvalifisering av nyankomne innvandrere

3.2.1 Integreringstilskuddsordningen

Kommuner som bosetter flyktninger mottar integreringstilskudd etter en gitt sats per flyktning. Integreringstilskuddet utbetales over fem år og skal dekke kommunenes gjennomsnittlige utgifter til bosetting, kvalifisering og integrering av flyktninger i bosettingsåret og de fire påfølgende år.

Ved beregning av kommunenes gjennomsnittlige utgifter er dette konkretisert til å omfatte utgifter til sosialhjelp, sosialkontortjenester, barneverntjenester, innvandrer- og flyktningkontortjenester, tolketjenester, bolig- og boligadministrasjonstjenester, sysselsettingstiltak, yrkeskvalifisering, arbeidstrening, barnehagetjenester, helsetjenester og kultur- og ungdomstiltak.

Overfor den enkelte kommune blir det ikke stilt krav til hvordan tilskuddet skal benyttes. Det forutsettes imidlertid fra statens side at kommunene gjennomfører et planmessig bosettingsarbeid og stimulerer flyktningene til så raskt som mulig å komme over i en situasjon der de er selvhjulpne.

Følgende prinsipper og vurderinger lå til grunn ved innføring av ordningen (jf. St. meld. nr. 61 (1989-90) Bosetting og integrering av flyktninger og personer med oppholdstillatelse på humanitært grunnlag - organisering, ressursbruk og finansieringsordninger):

1. Kostnads- og ansvarsprinsippet, dvs at kommunene, som har ansvaret for gjennomføringen av tiltakene, også får ansvaret for ressursbruken, og dermed stimuleres til mer effektiv og rasjonell drift. Siden statens tilskudd baseres på gjennomsnittsbetraktninger for hele kommunesektoren ligger det også muligheter for en viss økonomisk gevinst for kommuner som driver et særlig godt arbeid for å få folk selvhjulpne.
   
2. Siden tilskuddet ikke er oppgjør for faktisk forbruk av sosialhjelp står kommunene friere i bruken av midlene. Dette vil i større grad kunne stimulere til valg av rasjonelle og gode løsninger, også utenom det sosiale hjelpeapparatet.
   
3. Systemet blir enklere og mer forutsigbart og gir samtidig kommunesektoren sikkerhet for at utgiftsendringer over tid fanges opp. Dette bør bidra til mer systematisk og langsiktig planlegging av arbeidet i kommunene.

Personer som får familiegjenforening med personer i Norge som ikke har flyktningsstatus eller opphold på humanitært grunnlag utløser ikke integreringstilskudd. I hovedsak gjelder dette familiegjenforente til arbeidsinnvandrere.

3.2.2 Tilskudd til voksenopplæring, norsk med samfunnskunnskap

Kommunene mottar et øremerket tilskudd som skal dekke kommunenes utgifter til lærerlønn (inklusive vikarutgifter og sosiale utgifter), administrasjonsutgifter og utgifter til undervisningsmateriell. Tilskuddet kan nyttes til reisestøtte og barnepass i forbindelse med undervisningen i norsk med samfunnskunnskap.

Tilskuddet utbetales ut fra en gitt sats for hver undervisningstime og et gitt tillegg per deltaker per time.

Tilskuddet er ikke ment å dekke leie/stipulert leie av underviningslokale og annet, som strøm, renhold og inventar (jf. Lov om voksenopplæring § 21).

3.2.3 Tilskudd til grunnskoleopplæring for innvandrere i alderen 16-20 år

Nyankomne innvandrere over 16 år med liten eller ingen skolegang fra hjemlandet har pr. i dag ikke rett til eksamensrettet grunnskoleopplæring. Denne gruppen fyller heller ikke vilkårene for inntak til videregående opplæring på grunn av manglende grunnskoleopplæring.

Fra 1. januar 1998 ble det opprettet et særtilskudd til grunnskoleopplæring for innvandrere i alderen 16 – 20 år som kommer til Norge med et kunnskapsnivå som ikke tilsvarer norsk grunnskole. Særtilskuddet skal stimulere kommunene til å igangsette slik undervisning og er ment å dekke kommunenes kostnader knyttet til eksamensrettet grunnskoleopplæring for denne gruppen.

Tilskuddet utbetales ut fra en gitt sats per godkjent gruppe og et gitt tillegg per deltaker i gruppen.

3.2.4 Finansiering av tiltak der kommune og arbeidsmarkedsetat samarbeider om kvalifisering av nyankomne

Nyankomne innvandrere omfattes av arbeidsmarkedsetatens virkemidler (kartlegging, veiledning, avklaring, formidling og arbeidsmarkedstiltak) på lik linje med andre arbeidssøkere. Arbeidsmarkedstiltak er et supplement til formidlingsaktiviteten som kan benyttes overfor nyankomne innvandrere som trenger arbeidsmarkedsrettet kvalifisering for å kunne fungere i ordinært arbeid.

Bosetningskommunene samarbeider i mange tilfeller med arbeidsmarkedsetaten om kvalifisering av nyankomne innvandrere. Den mest vanlige formen for denne typen samarbeid er at den nyankomne deltar på arbeidsmarkedstiltaket praksisplass, enten på heldagsbasis eller på halvdagsbasis, kombinert med grunnopplæring i norsk. Ved deltakelse på praksisplass på heltid dekker arbeidsmarkedsetaten kursstønad til deltakeren (eventuelt dagpenger for de som har rett til det) og driftsstøtte til arbeidsgiver. Kommunene vil i varierende grad kunne ha utgifter til supplerende sosialhjelp til deltakerne (i tillegg til a-etatens kursstønad) og egne utgifter som arbeidsgiver dersom praksisplassen er i kommunal regi. Dersom det er en kombinasjon av norskopplæring og praksisplass, hver på halvdagsbasis, vil a-etatens yte halv kursstønad, mens kommunen dekker det øvrige livsopphold.

Ved bruk av arbeidsmarkedsopplæringskurs (AMO) i samarbeidsopplegg, dekker arbeidsmarkedsetaten kursplassen og kursstønad (eventuelt dagpenger for dem som har rett til det).

I svært begrenset omfang benyttes arbeidsmarkedstiltaket lønnstilskudd til arbeidsgivere overfor nylig bosatte innvandrere. Tiltaket innebærer at arbeidsgiver mottar et prosentvist tilskudd til tiltaksdeltakerens lønn. Deltakeren ansettes på ordinær måte med ordinær lønn. Dette er et formidlingstiltak som ikke skal benyttes tidlig i et kvalifiseringsløp.

4 Hovedutfordringer ved dagens kvalifisering av nyankomne innvandrere

4.1 Et opplæringsområde i utvikling

Den offentlig finansierte grunnleggende kvalifiseringen av nyankomne innvandrere er et felt som så sin start i 1970 da det ble innført refusjon fra Folketrygden for inntil 150 timer norskopplæring for utenlandske arbeidstakere som var i arbeid eller gikk på yrkesopplæringskurs for voksne.

Siden 1970 har det skjedd store endringer i det norske samfunnet. Dette dreier seg dels om generelle utviklingstrekk på sentrale samfunnsarenaer, herunder på arbeidsmarkedet, og dels betydelige endringer i størrelsen og sammensetningen av landets innvandrerbefolkning.

Fra slutten av 80-tallet økte tilstrømmingen av flyktninger til Norge samtidig med at den generelle arbeidsledigheten steg. Landet opplevde en betydelig økning i arbeidsledighet og sosialhjelpsavhengighet i innvandrerbefolkningen, særlig blant nyankomne. I den offentlige debatt ble det rettet et særlig fokus på kvalifisering av nyankomne innvandrere. I de senere årene er ledigheten blant innvandrere gått ned, men fortsatt er arbeidsledigheten langt høyere og yrkesdeltakelsen lavere blant ikke-vestlige innvandrere enn for befolkningen for øvrig.

Siden 70-tallet har den offentlig finansierte kvalifiseringen av nyankomne vært i kontinuerlig utvikling for å møte de behov som har fulgt av de raske endringene som har funnet sted. Tre viktige trekk synes å ha utkrystalisert seg i denne perioden mht. kvalifiseringen av nyankomne.

Et trekk er at norskopplæringen, som en bærebjelke i den grunnleggende kvalifisering, har gjennomgått en utvikling som består i:

1. En økning i antall timer fra 150 i 1970 til dagens nivåbaserte norskopplæring, med en begrensing på 850 timer for de som har grunnskolebakgrunn og 3 000 timer for de uten.

2. En utvidelse av målgruppene fra utenlandske arbeidstakere i 1970 til dagens ordning hvor alle innvandrere med et annet morsmål enn norsk, svensk, dansk eller samisk tilbys norskopplæring.

3. Økt differensiering mht. til målgrupper. Tilbudet skreddersys i større grad den enkeltes behov, bl. a avhengig av skolebakgrunn.

4. Økte krav til kvalitetssikring, mål- og resultatstyring av ordningen.

5. Et annet trekk i utviklingen av den grunnleggende kvalifiseringen er en økende forståelse av at den skolebaserte norskopplæringen nok er nødvendig, men ikke tilstrekkelig for å kvalifisere nyankomne for norsk arbeidsliv.

   Utviklingsarbeid, som for eksempel FLY-prosjektet som ble initiert av KS og KAD i forbindelse med innføring av integreringstilskuddsordningen, viste at det er nødvendig å ta i bruk flere virkemidler enn norskopplæring for å bedre den grunnleggende kvalifisering og øke yrkesdeltakelsen blant nyankomne.

   En del norske kommuner har også gjennom 90-tallet utviklet en rekke tiltak, arbeidsmetoder, organiserings- og samarbeidsmodeller for å ivareta den grunnleggende kvalifiseringen. Et eksempel på arbeidsmetoder er kartlegging av kompetanse og individuelle handlingsplaner. Et eksempel på organisering og tiltak er heldags kvalifiseringsprogrammer med kombinasjon av norsk og arbeidsmarkedstiltak.

   Et tredje trekk i utviklingen av den grunnleggende kvalifiseringen handler om en økt erkjennelse gjennom 90-tallet av at det eksisterer en manglende helhet i den grunnleggende kvalifiseringen. Dels skyldes dette at de forskjellige virkemidler som er tatt i bruk i den grunnleggende kvalifiseringen, som er en naturlig konsekvens av sektoransvarsprinsippet, hører under forskjellige etater. Dels handler det om vilkår for samarbeid og samordning.

   4.2 Grunnleggende kvalifisering – et uklart definert område

   Utover norskopplæringen er det ikke fra sentrale myndigheters side stadfestet hvilke virkemidler i kvalifiseringen som er å anse som nødvendige elementer i den grunnleggende kvalifiseringen. Dagens offentlige finansierte kvalifisering av nyankomne innvandrere kan derfor sies å være et uklart definert opplæringsområde. Etter arbeidsgruppens vurdering er det behov for å klargjøre målsettinger, begrepsinnhold, virkemidler m. v. på dette området.

   4.3 Administrative gråsoner og dødtid mellom kvalifiseringstiltakene

   I St. meld. nr. 17 (1996-97) Om innvandring og det flerkulturelle Norge slås det fast at det er nødvendig med en klar ansvarsdeling og et godt samarbeid mellom trygdeetat, sosialetat, arbeidsmarkedsmyndigheter og utdanningsmyndigheter for å utforme og tilrettelegge tilbud som best mulig kvalifiserer for norsk arbeidsliv. Det står videre at kvalifiseringen av nyankomne innvandrere skal være mest mulig fri for administrative gråsoner og dødtid mellom kvalifiseringstiltakene. Kvalifiseringen skal preges av kontinuitet, planlegging og god informasjonsflyt .

   Nyankomne innvandreres behov for kvalifisering er sammensatt. Planlegging og iverksetting av kvalifiseringstiltak overfor nyankomne innvandrere krever derfor samarbeid mellom ulike etater og forvaltningsnivåer. Det er behov for å avklare oppgavefordeling, ansvarsforhold og samarbeidsforhold mellom de involverte aktører i den grunnleggende kvalifiseringen.

5 Retningsgivende mål og prinsipper

5.1 Retningsgivende mål og prinsipper for utforming av politikk i det flerkulturelle samfunn

I St. meld. nr. 17 (1996-97) Om innvandring og det flerkulturelle Norge (s. 8-9) finner en blant annet følgende retningsgivende mål og prinsipper for utformingen av politikken i forhold til det flerkulturelle Norge:

• Alle, uansett bakgrunn, skal ha like muligheter, rettigheter og plikter til å delta i samfunnet og bruke sine ressurser.
  
• Deltakelse på like vilkår forutsetter at alle tar ansvar og gjør sine plikter i forhold til samfunnet.
  
• Målet om økt sysselsetting skal ligge til grunn for utforming og valg av virkemidler på alle områder.
  
• I utgangspunktet gjelder generelle ordninger og tiltak for alle, uansett bakgrunn.
  
• Det kan være påkrevet å endre eller tilpasse slike ordninger i enkelte tilfeller for å sikre at alle faktisk omfattes av dem, også grupper med særlige behov.
  
• På noen områder er det i samfunnets interesse med særtiltak for å sikre at alle, uansett bakgrunn, skal ha like muligheter til å delta i samfunnet.
  
• Likestilling og integrering i et flerkulturelt samfunn forutsetter, i tillegg til tilrettelegging fra det offentlige, engasjement fra enkeltmennesker og innsats fra frivillige organisasjoner.
  
• Alle, uansett bakgrunn, skal ha mulighet til å bidra til utformingen av tiltak og ordninger som angår dem, og til å påvirke samfunnsforholdene generelt.
  
• For å sikre like muligheter, rettigheter og plikter for alle og motvirke diskriminering, må virkninger av generelle tiltak og nødvendige særtiltak være gjenstand for syst ematisk rapportering og jevnlig vurdering.

5.2 Generelle ordninger og særtiltak

I følge St. meld. nr. 17 (1996-97) Om innvandring og det flerkulturelle Norge er et retningsgivende prinsipp at generelle ordninger og tiltak i utgangspunktet skal gjelde alle, uansett bakgrunn. Dette prinsippet er imidlertid ikke til hinder for tilpasning av generelle ordninger for å sikre at alle faktisk omfattes av dem. I meldingen sies det også eksplisitt at det på noen områder er i samfunnets interesse med særtiltak for å sikre at alle, uansett bakgrunn, skal ha like muligheter til å delta i samfunnet.

Arbeidsgruppen har definert grunnleggende kvalifisering som tilegnelse av informasjon, kunnskaper og ferdigheter som gjør nyankomne innvandrere i stand til å fungere i samfunnslivet generelt og å benytte seg av det ordinære utdannings- og kvalifiseringssystem eller fungere i ordinært arbeid spesielt.

Til grunn for denne definisjonen ligger en erkjennelse av at innvandrere som gruppe har særlige behov for å bli tilført informasjon, kunnskaper og ferdigheter den første tiden etter bosetting i et nytt land. Manglende bakgrunn fra Norge gjør med andre ord nyankomne til en særskilt gruppe med særskilte kvalifiseringsbehov.

Selv om nyankomne som gruppe kan sies å ha et særskilt behov for tiltak for å kunne benytte seg av det ordinære utdannings- og kvalifiseringssystem eller å fungere i ordinært arbeid i Norge, betyr ikke dette at alle har behov for samme type tiltak. Nyankomne innvandrere er en svært uensartet gruppe mht alder, bakgrunn, utdanningsnivå, framtidsplaner mv. Dette nødvendiggjør et differensiert tilbud tilpasset den enkeltes behov.

6 Introduksjonsprogram

6.1 Planmessig og helhetlig tilbud gjennom introduksjonsprogram

Mandatet ber arbeidsgruppen vurdere om innføring av introduksjonsprogram på en helhetlig måte vil kunne ivareta den grunnleggende kvalifiseringen av nyankomne.

Siden grunnleggende kvalifisering er et opplæringsområde som i dag er uklart definert finnes det heller ingen klar definisjon av begrepet introduksjonsprogram. Arbeidsgruppen har vurdert hvordan introduksjonsprogram skal forstås og utformes for at innføringen av et slikt program skal kunne ivareta den grunnleggende kvalifisering overfor nyankomne innvandrere på en helhetlig måte.

6.2 Definisjon

Med introduksjonsprogram forstås en organisering av opplæringstiltak som i løpet av en avgrenset tidsperiode ivaretar den grunnleggende kvalifisering av nyankomne innvandrere på en helhetlig måte.

Arbeidsgruppen har valgt å avgrense begrepet introduksjonsprogram til grunnleggende kvalifisering, og har derfor ikke inkludert andre tiltak som er særlig aktuelle i etableringsfasen (bolig, helsetjenester mv.) i dette begrepet. Begrepet er også avgrenset til bare å omfatte tiltak overfor voksne.

6.3 Målsetting

Det er et overordnet mål for utformingen av tiltak i det flerkulturelle Norge at alle, uansett bakgrunn, skal ha like muligheter, rettigheter og plikter til å delta i samfunnet og bruke sine ressurser. Det er også et politisk mål at nyankomne innvandrere raskest mulig etter bosetting skal bli økonomisk selvhjulpne.

Med basis i disse overordnede målene vil formålet med den grunnleggende kvalifiseringen være

å gjøre nyankomne innvandrere i stand til å delta i samfunnslivet

å gjøre nyankomne innvandrere i stand til å benytte seg av det ordinære utdannings- og kvalifiseringssystem eller å fungere i ordinært arbeid

Målet for organiseringen av introduksjonsprogram er å ivareta den grunnleggende kvalifisering av nyankomne innvandrere på en samordnet måte som preges av plan, kontinuitet og god informasjonsflyt.

I tillegg til disse overordnede målene vil det være behov for å utvikle målsettinger i forhold til de ulike elementer som inngår i introduksjonsprogrammet og for den enkelte deltaker som deltar i programmet. Etter arbeidsgruppens vurdering bør de ulike fagmyndigheter og kommunene sette opp egne mål for sin virksomhet.

6.4 Målgrupper

Nyankomne innvandrere med behov for grunnleggende kvalifisering vil i all hovedsak være flyktninger og personer som har ankommet som familiemedlemmer til personer som er bosatt i Norge.

Arbeidsgruppen har i sitt arbeid hatt hovedfokus på kvalifiseringsbehovet til nyankomne som vil kunne være i stand benytte seg av det ordinære utdannings- og kvalifiseringssystem eller fungere i ordinært arbeid. Det er likevel grunn til å være oppmerksom på at det kan være behov for å tilrettelegge tiltak for særskilte grupper.

Behovet for spesielt tilrettelagte tiltak vil særlig kunne gjelde småbarnsforeldre, eldre og personer med helseproblemer.

En viktig forutsetning for at småbarnsforeldre skal kunne delta i kvalifisering er at det legges til rette for barnepassordninger. Grunnleggende kvalifisering vil være av betydning for den enkeltes muligheter til deltakelse på ulike samfunnsarenaer, og i særdeleshet på arbeidsmarkedet. Denne kunnskapen er også av betydning for å kunne følge opp sine barn i et nytt land.

Det er grunn til å tro at for enkelte nyankomne vil helsetilstanden være uforenlig med deltakelse i et omfattende kvalifiseringsprogram. For andre kan en passiv tilværelse forsterke helseproblemene. I tillegg vil deltakelse i kvalifisering eller arbeidsliv kunne bidra til å skape et nettverk og sosiale kontakter. Et godt fungerende nettverk har stor betydning for den enkeltes psykiske helse.

For mange eldre vil det være urealistisk å tenke at de skal ut i ordinært arbeidsliv. Grunnleggende kvalifisering for denne gruppen vil likevel kunne være av stor betydning for at de skal tilegne seg norsk dagligspråk .

Etter arbeidsgruppens vurdering vil grunnleggende kvalifisering være et viktig tilbud for nyankomne innvandrere, selv om de av ulike årsaker (alder, helse e.a.) ikke vil kunne ha ordinært arbeid som mål. Språklig og kulturell kompetanse er viktig for at den enkelte skal kunne delta i samfunnslivet. Dermed er kvalifiseringstiltak av avgjørende betydning for å kunne nå målsettingen om at alle, uansett bakgrunn, skal ha like muligheter, rettigheter og plikter til å delta i samfunnet og bruke sine ressurser. Arbeidsgruppen vil derfor understreke betydningen av at kommunene tilrettelegger tiltak for særskilte grupper innenfor rammen av et introduksjonsprogram.

Det er viktig at personer som tidlig får ordinært arbeid også gis mulighet til grunnleggende kvalifisering. Grunnleggende kvalifisering parallelt med ordinært arbeid kan bidra til at innvandrere øker sine muligheter til karrieremessig utvikling, og at de blir mindre utsatt for oppsigelser (jf kap. 9).

6.5 Varighet

Nyankomne innvandrere utgjør en uensartet gruppe, med ulike fremtidsplaner. Hensynet til tilpasset opplæring tilsier at introduksjonsprogrammet bør være fleksibelt mht. til varighet.

Det kan tenkes tilfeller hvor nyankomne kan gjennomføre introduksjonsprogrammet i løpet første bosettingsår. Dette kan f. eks. gjelde personer som allerede i mottak har tilegnet seg ferdigheter i norsk som gjør dem i stand til å benytte seg av arbeidsmarkedsetatens tiltak umiddelbart etter bosetting. I andre tilfeller vil personer først trenge alfabetisering, norskopplæring innenfor en ramme på 3 000 timer, og evt. grunnskoleopplæring. Det kan også tenkes at andre tiltak, som for eksempel arbeidsmarkedstiltak, vil kunne være aktuelle mot slutten av et slikt kvalifiseringsprogram. Dette kan i noen tilfeller innebære at den enkelte vil trenge opp til 5 år for å gjennomføre introduksjonsprogrammet.

Dette vil særlig kunne gjelde personer med lav kompetanse og personer med omfattende helseproblemer.

Arbeidsgruppen viser til at det er behov for økt kunnskap mht. hva som for ulike grupper vil være optimal varighet av introduksjonsprogrammet. Arbeidsgruppen foreslår at det gjennom evaluering av forsøksprosjekter i kommunene opparbeides kunnskap med sikte på å kunne gi klarere retningslinjer på dette området. Arbeidsgruppen vil imidlertid understreke betydningen av at programmets varighet tilpasses den enkeltes behov, men at det samtidig tilrettelegges for et effektivt kvalifiseringsløp. Det bør ikke gå for lang tid før kontakten med arbeidslivet etableres. For lange kvalifiseringsløp kan i seg selv være diskvalifiserende.

6.6 Metoder, tiltak og elementer

Individuell tilpasning bør være et grunnleggende prinsipp for utarbeidelsen av introduksjonsprogram. Arbeidsgruppen er likevel av den oppfatning at en del tiltak og elementer er av en slik art at de bør omfatte alle som har behov for grunnleggende kvalifisering. Disse er nærmere beskrevet i 6.7 og omfatter:

Metoder og organisering som sikrer at kvalifiseringen er preget av plan, kontinuitet og god informasjonsflyt:

• kartlegging
• individuell kvalifiseringsplan
• programoppfølging
  

Elementer som motiverer til aktiv deltakelse og som gjør programmet mest mulig likt ordinært arbeidsliv:

• heldagsbeskjeftigelse
• økonomisk ytelse knyttet til deltagelse

Tiltak som alle nyankomne vil ha behov for, uavhengig av utdanningsbakgrunn og fremtidsplaner:

• norskopplæring med samfunnskunnskap

Tiltak som bidrar til å gi introduksjonsprogrammet status som opplæringsområde:

• kursbevis/attest
  

Mange nyankomne vil som en del av den grunnleggende kvalifisering ha behov for tiltak utover de ovennevnte. I kap 6.8 er det gitt en kort beskrivelse av særlig aktuelle tiltak innenfor rammen av et introduksjonsprogram. For den enkelte kan disse tiltakene være like viktige for å kunne nå målet om å komme over i ordinær virksomhet som tiltakene som er beskrevet i 6.7. Forskjellen er bare at de ikke i samme grad kan sies å gjelde for alle.

Særlig aktuelle tiltak er:

• godkjenning av kompetanse
• sosial nettverksbygging
• praksisrelatert norskopplæring
• arbeidsmarkedstiltak
• grunnskole for voksne
• innføringskurs til videregående opplæring

6.7 Metoder, tiltak og elementer som bør gjelde for alle som deltar i introduksjonsprogram

6.7.1 Kartlegging

Forskningsresultater fra vellykkede kvalifiseringsopplegg i Norge og andre land viser at kartlegging av den enkeltes kompetanse og bakgrunn er viktig i forkant av et kvalifiseringsløp. Kartlegging består i registrering av utdanning, opplæring og arbeidserfaring. Videre består kartleggingen av en vurdering av forhold ved den enkeltes situasjon som har innvirkning på mulighetene for å delta i kvalifisering og/eller komme i ordinært arbeid, f. eks. helseforhold.

Kartleggingen gjør det mulig å bygge på det den enkelte kan fra før. Etter arbeidsgruppens vurdering er det gode argumenter for at kartlegging av den enkeltes kompetanse og bakgrunn, herunder både registrering og vurdering av behov for grunnleggende kvalifisering, bør inngå som en nødvendig del av et introduksjonsprogram. Kartlegging som verktøy i et introduksjonsprogram bidrar til planmessighet i kvalifiseringsløpet samtidig som man tar hensyn til den enkeltes behov for kvalifisering.

Arbeidsgruppen viser til at det er behov for kunnskapsutvikling på dette området, herunder utvikling av standarder og metoder for anvendelse av verktøyet (jf. kap. 7.4).

6.7.2 Individuell kvalifiseringsplan

Forskningsresultater viser at individuelle kvalifiseringsplaner kan anses som et verktøy som bidrar til planmessighet og helhet i kvalifiseringen. En individuell kvalifiseringsplan er en plan for et kvalifiseringsløp som utarbeides i samarbeid mellom den nyankomne og den som har ansvar for kvalifisering. I planen skal det fremgå tiltak, tidsangivelser og mål. Planen skal angi hvem som har ansvar for å gjøre hva, når og hvor. Videre skal planen ta hensyn til den enkeltes kompetanse og fremtidsplaner.

Brukermedvirkningen er et vesentlig element i utarbeidelse av slike planer. Det betyr at den enkelte nyankomne gis mulighet og ansvar for å planlegge sin egen kvalifisering. Dette forutsetter at den enkelte har fått informasjon om muligheter og begrensninger mht. hvilke yrkes- eller utdanningsveier som kan velges. Et annet vesentlig element ved en slik plan er at veien til det endelige målet, for eksempel arbeid, oppleves enklere ved at det bygges opp av delmål.

Å utarbeide en individuell kvalifiseringsplan er en prosess. Det vil ofte være behov for å endre og justere kvalifiseringsplanene underveis i introduksjonsprogrammet.

For at individuelle kvalifiseringsplaner skal være et hensiktsmessig verktøy er det viktig at de som arbeider i forhold til nyankomne har kompetanse i å gi veiledning. Utarbeidelse og bruk av slike planer krever også kompetanse om kvalifiseringstilbud, utdanningsmuligheter og yrker i Norge. I tillegg er det viktig å ha kunnskap om det lokale arbeidsmarkedet. Bruk av individuelle kvalifiseringsplaner vil derfor stille krav til samarbeid mellom ulike etater. Etter arbeidsgruppens vurdering utgjør individuelle kvalifiseringsplaner en nødvendig del av et introduksjonsprogram (jf. kap. 7.5).

6.7.3 Programoppfølging

Erfaringer fra introduksjonsprogram i andre land tyder på at ett fast kontaktpunkt og tett oppfølging av den enkelte nyankomnes kvalifiseringsløp er av stor betydning for gjennomføringen av programmet. Denne oppfølgingsfunksjonen kan ivaretas av en programrådgiver som følger den enkelte fra utarbeidelsen av den individuelle kvalifiseringsplanen til introduksjonsprogrammet er slutt. Sentrale oppgaver i oppfølgingen vil være:

1. å kartlegge den enkeltes bakgrunn og kompetanse og utarbeide en individuell kvalifiseringsplan i samarbeid med den enkelte og de ulike involverte instanser
2. å holde jevnlig kontakt med deltakeren gjennom programmet
3. å samordne kontakten med de instanser som til enhver tid står for kvalifiseringen
4. å gi råd og veiledning
5. å overvåke progresjonen og gi støtte for å løse eventuelle problemmer som den enkelte måtte ha ved gjennomføring av programmet
6. å motivere den enkelte

Den tette individuelle oppfølgingen gir mulighet for å oppdage og forebygge problemer. Dette har vist seg særlig viktig ved utplassering ute på arbeidsplasser, noe som for flere vil være et aktuelt tiltak i løpet av introduksjonsprogrammet.

Etter arbeidsgruppens vurdering bør programoppfølgingen være en nødvendig del av introduksjonsprogrammet for å sikre kontinuiteten og gjennomføringen av programmet.

6.7.4 Heldagsbeskjeftigelse

Med heldagsbeskjeftigelse siktes det her til at kvalifiseringsløpet skal ha et omfang, i form av antall timer pr. uke, som er tilnærmet normal arbeidstid.

Erfaring fra norske kommuner viser at bruk av heldagstilbud er viktig for å skape en meningsfull arbeidsdag og for å motvirke at arbeidsledighet skaper tilleggsproblemer. Det vil også kunne være av stor betydning for å etablere et effektivt kvalifiseringsløp.

Den vanligste form for heldagstilbud i bruk i dag synes å være en kombinasjon av norskopplæring med arbeidspraksis. Det er imidlertid ikke alle som vil ha behov for en slik kombinasjon. For noen vil derfor heldagstilbudet kunne bestå av andre tiltak.

Det er en avveiningsspørsmål hvorvidt heldagsbeskjeftigelse bør inngå som en nødvendig del av et introduksjonsprogram. For mange kommuner kan det være en stor utfordring å tilrettelegge et heldagstilbud med et kvalitetsmessig bra innhold. Det kan f. eks. være vanskelig å finne praksisplasser som er tilpasset den enkeltes behov.

Etter en helhetsvurdering vil arbeidsgruppen likevel anbefale at heldagsbeskjeftigelse anses som en nødvendig del av introduksjonsprogrammet.

6.7.5 Økonomisk ytelse knyttet til deltagelse

Økonomiske ytelser til livsopphold knyttet opp mot aktiv deltagelse i et kvalifiseringsprogram kan antas å motvirke klientifisering og øke den enkeltes motivasjon for deltakelse i kvalifisering (jf. arbeidsgruppens delrapport januar 1999).

Etter arbeidsgruppens vurdering bør dette prinsippet for utbetaling av økonomiske ytelser til livsopphold være en nødvendig del av et introduksjonsprogram. Arbeidsgruppen er kjent med at kommunene i dag kan møte problemer dersom de ønsker å innføre alternative ordninger til sosialhjelp, og vil vise til det pågående arbeid for å vurderer lovgivningen på dette området.

6.7.6 Norskopplæring med samfunnskunnskap

Etter arbeidsgruppens vurdering er betydningen av norskopplæring som en del av den grunnleggende kvalifisering udiskutabel. Arbeidsgruppen mener derfor at norskopplæring må være en nødvendig del av introduksjonsprogrammet.

Det vises ellers til kap. 10.1 der norskopplæring med samfunnskunnskap er nærmere beskrevet og vurdert.

6.7.7 Kursbevis/attest

Etter arbeidsgruppens vurdering er det gode argumenter for å utarbeide og innføre en ordning med kursbevis eller attest. Av denne skal det fremgå hvilke tiltak i introduksjonsprogrammet den nyankomne har deltatt i og resultatene fra evt. tester som er tatt. I dag er det lagt opp til at norskopplæringen avsluttes med en test.

Innføring av kursbevis eller attest vil kunne bidra til å øke statusen til introduksjonsprogrammet som et opplæringsområde på linje med andre opplæringsordninger. Det er imidlertid en utfordring å gi et slikt kursbevis en status i forhold til det å komme i ordinært arbeid.

6.8 Andre særlig aktuelle tiltak innenfor rammen av introduksjonsprogram

6.8.1 Godkjenning av kompetanse

Dette tiltaket vil gjelde for nyankomne som har medbrakt kompetanse i form av tidligere utdanning på videregående opplæringsnivå og høyskole- / universitetsnivå.

Det er som regel enklere og raskere å bygge kvalifiseringen på det en kan på forhånd enn å starte helt på nytt. For de som har dokumentasjon på tidligere formell utdanning skal kartleggingen som foretas i begynnelsen av introduksjonsprogrammet danne basis for igangsetting av arbeidet med godkjenning av denne. For de som ikke har slik dokumentasjon, men mener å ha realkompetanse, danner kartleggingen basis for igangsetting av arbeidet med yrkesprøving for å finne ut hvor mye tilleggsutdanning man trenger for å kunne stille opp til fagprøve.

Det vil være en viktig oppgave for den som har koordinerende ansvar for introduksjonsprogrammet å gi informasjon og veiledning til personer som er aktuelle for å søke om godkjenning av utdanning. Igangsetting av prosessen med godkjenning av kompetanse eller yrkesprøving bør skje snarest mulig etter kartleggingen. For den enkelte er det viktig å få hjelp med å finne frem til rette instans. Da forskning tyder på at mange gir opp å få godkjent sin utdanning i en lengre godkjenningsprosess vil det være en viktig oppgave å følge opp den enkelte underveis. Arbeidsgruppen viser for øvrig til omtalen i kap. 10.3 om godkjenning av medbrakt utdanning.

6.8.2 Sosial nettverksbygging

Med sosial nettverksbygging menes tiltak for å styrke den sosiale kontakten og lette nettverksdannelsen mellom nyankomne og befolkningen for øvrig.

Nyankomne innvandrere trenger kunnskaper og ferdigheter som gjør dem i stand til å fungere i et nytt samfunn. Å få innpass i et nytt samfunn krever mestring av nye kulturelle koder, det dreier seg om sosiale og kulturelle ferdigheter slik at den nyankomne blir i stand til å fungere og samhandle som samfunnsborger, arbeidstaker, forelder og nabo.

Et godt sosialt nettverk har betydning for et individs selvfølelse og selvbilde. Sosiale kontakter kan bidra til at den nyankomne får samfunnsinformasjon og får en arena for å praktisere språket. I tillegg kan sosiale kontakter bidra til at nyankomne får innpass på arbeidsmarkedet.

Den som har ansvar for programmet vil være avhengig av at frivillig sektor er villig til å delta. I Sverige har man positive erfaringer med bruk av frivillig sektor. Foreløpige resultater fra en forsøkskommune i Norge tyder også på positive erfaringer mht. frivillig sektors engasjement.

Arbeidsgruppen viser for øvrig til omtalen av sosiale nettverk i kap. 10.2.

6.8.3 Praksisrelatert norskopplæring

Arbeidspraksis kan fylle ulike funksjoner. Arbeidsplassen kan fungere som arena for språkopplæring og for sosial læring. Den kan også fungere som arena for mer arbeidsrettet læring. Fokus og innretting vil variere noe ut fra funksjon. Arbeidspraksis med primært formål å være virkemiddel i norskopplæringen vil her bli omtalt som praksisrelatert norskopplæring. Behovet for praksisrelatert norskopplæring er knyttet til at mange innvandrere best lærer norsk gjennom en kombinasjon av klasseromsundervisning og praksis. Praksisrelatert norskopplæring kan være aktuell i hele perioden med grunnleggende norskopplæring.

Denne praksisen kan foregå på arbeidsarenaer som er bygget opp som et metodisk element i denne typen opplæring. Den kan også foregå på ordinære arbeidsplasser.

Det forutsettes at både norskopplæringen og praksisdelen er pedagogisk tilrettelagt deltakernes behov for kvalifisering.

Arbeidsgruppen viser til kap. 10.1 for nærmere beskrivelse av norskopplæringen.

6.8.4 Arbeidsmarkedstiltak

En del av deltakerne i introduksjonsprogrammet vil ikke kunne formidles direkte til ordinært arbeid, og har behov for arbeidsmarkedstiltak for å komme i jobb. Det er behov for et visst nivå i norsk språk for å kunne nyttiggjøre seg arbeidsmarkedstiltak. Det mest aktuelle arbeidsmarkedstiltaket for nyankomne er "praksisplass med arbeidstrening", som innebærer at de nyankomne har arbeidsmarkedsrelatert arbeidspraksis i en ordinær virksomhet. Tiltaksdeltakelsen kan enten være på halvdagsbasis i kombinasjon med kommunal norskopplæring eller på heldagsbasis.

Deltakerne mottar kursstønad for den tiden de har praksisplass.

I tillegg er arbeidsmarkedskurs, AMO, i en del tilfeller et aktuelt tiltak for nyankomne innvandrere. Lønnstilskudd til arbeidsgivere er kun aktuelt for å bidra til formidling til ordinært arbeid.

Som del av samarbeidsopplegget mellom partene i arbeidslivet og arbeidsmarkedsetaten, samarbeides det om den såkalte "Næringslivets fadderordning". Grunntrekkene i ordningen er at det knyttes en fadderavtale til bruk av arbeidsmarkedstiltak, særlig praksisplass, overfor innvandrere i privat sektor. Bedriften utpeker en fadder som skal ha det faglige og sosiale oppfølgingsansvaret og fungere som kontaktperson med arbeidskontoret.

IFF-kursene (Introduksjonsprogram for fremmedspråklige) er et annet eksempel på tilrettelagt bruk av arbeidsmarkedstiltak for innvandrere med et visst nivå i norsk språk. IFF-kursene består vanligvis av 15 ukers teori og 25 ukers praksis på en arbeidsplass. Teoridelen av IFF-kurs består bl.a. av arbeidslivskunnskap, jobbsøkerkurs, opplæring (bl.a. yrkesrettet norsk) og yrkesveiledning. Konsulenter fra IFF følger opp deltakerne i praksisperioden. IFF-kurs tilbys ved egne sentra i Oslo, Bergen og Trondheim.

Bruk av arbeidsmarkedstiltak i introduksjonsprogrammet er nærmere drøftet i kap. 7.7.

6.8.5 Grunnskole for voksne

Dette tiltaket er beregnet for nyankomne som mangler utdanning på grunnskolenivå fra hjemlandet. Etter arbeidsgruppens vurdering vil det være rimelig at disse kan få grunnskoleopplæring som et ledd i den grunnleggende kvalifiseringen for å komme inn på arbeidsmarkedet. Innvandrere som har grunnskoleutdanning fra hjemlandet vil i noen tilfeller også kunne ha behov for å ta hele eller enkelte fag fra norsk grunnskole som en del av den grunnleggende kvalifiseringen.

Arbeidsgruppen viser til at Stortinget ved behandling av St. meld. nr. 42 (1997-98) Kompetansereformen har bedt Regjeringen fremme forslag om individuell rett for voksne til grunnskoleopplæring. Stortinget har forutsatt at kommunenes ekstrautgifter ved en slik ordning skal dekkes av staten. KUF arbeider med å følge opp vedtaket (se for øvrig kap. 10.4)

6.8.6 Innføringskurs til videregående opplæring

For å kunne nyttiggjøre seg ordinær videregående opplæring vil nyankomne kunne ha behov for forkurs. Fylkeskommunen kan tilby minoritetsspråklige innføringskurs som forkurs til grunnkurs. Dette forkurset inngår ikke som en del av opplæringsordningen etter lov om videregående opplæring og omfattes heller ikke av retten til videregående opplæring. Fylkeskommunen får øremerket statstilskudd for deltakere i innføringskurs etter nærmere regler gitt av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, jf rundskriv F-36-99. Innføringskurs kan også tilbys nylig bosatte voksne.

7 Retningslinjer for samarbeid, oppgavefordeling og ansvarsforhold ved innføring av introduksjonsprogram

7.1 Generelle retningslinjer for samarbeid

Som en oppfølging av Velferdsmeldingen ble rundskriv H-28/97 Opprettelse av samarbeidsforum og samarbeid om personer med behov for bistand fra flere instanser for å komme i arbeid utarbeidet. Intensjonen med rundskrivet er å formalisere samarbeidet mellom kommune, arbeidsmarkedsetat, trygdeetat og eventuelt andre etater og instanser for å legge til rette for planlegging og koordinering mellom etatene. Målgruppen er personer med behov for bistand fra flere instanser, og målsettingen er aktivisering, kvalifisering og formidling til arbeid for den enkelte.

Ifølge rundskrivet skal den koordinerende instansen ta initiativ til at det utarbeides en individuell plan. Det presiseres at etablering av praktiske samarbeidsrutiner bør nedfelles i lokale samarbeidsavtaler, at etatene bør være representert på ledernivå og at samarbeidet bør formaliseres.

7.2 Hovedansvaret for introduksjonsprogrammet

Med hovedansvar for introduksjonsprogrammet mener vi ansvar for
igangsetting av programmet og ansvar for oppfølging av de arbeidsmetoder og tiltak som programmet består av. Forutsatt dagens sektorsansvarsprinsipp og måten programmet er foreslått utformet, vil det være nødvendig at flere instanser har delansvar for utføring av programmet. Å ha hovedansvaret for programmet medfører ansvar for å koordinere tiltak som utføres i samarbeid mellom flere instanser.

Målsetningen om å få til et helhetlig kvalifiseringstilbud for nyankomne tilsier etter arbeidsgruppens vurdering at hovedansvaret for introduksjonsprogrammet tillegges en instans. En klar plassering av hovedansvaret for programmet på en instans kan bidra til å fremme planmessighet og kontinuitet i tilbudet. I tillegg kan det bidra til en god samordning og et bedre samarbeid mellom de involverte etater.

Arbeidsgruppen ser sterke argumenter for at hovedansvaret for introduksjonsprogrammet tillegges kommunen. Etter dagens system har kommunen ansvar for bosetting og integrering av nyankomne flyktninger. I dette ansvaret bør den grunnleggende kvalifisering av nyankomne inngå som et viktig element. Statens oppgave er å legge til rette for at kommunene skal kunne utføre dette arbeidet på en god og effektiv måte. Dette gjøres bl.a. gjennom særskilte finansieringsordninger som integreringstilskuddet og tilskuddet til norskopplæring. Et viktig hensyn som er lagt til grunn for dagens løsning er at kommunene skal ha frihet til lokal tilpasning ut fra nærheten til brukeren og til de lokale behov.

Etter arbeidsgruppens vurdering vil alternative løsninger, herunder at staten eller frivillige organisasjoner tillegges hovedansvaret for den grunnleggende kvalifisering av nyankomne, innebære et brudd med dagens ansvarsdeling mellom stat og kommunene for bosetting og integrering av nyankomne flyktninger. En vurdering av alternativ ansvars- og oppgavefordeling vil kreve en større utredning der grunnleggende kvalifisering bl.a. ses i sammenheng med mottaks- og bosettingspolitikken. En slik gjennomgang hvor hele feltet ses i sammenheng er utenfor arbeidsgruppens mandat.

Gitt dagens ansvarsdeling, og ut fra hensynet til nærheten til brukeren og tilpasning ut fra lokale behov, foreslår arbeidsgruppen at kommunene har hovedansvaret for introduksjonsprogrammet.

7.3 Nærmere om kommunenes ansvar

Arbeidsgruppen har drøftet spørsmålet om hvilke tiltak kommunen bør ha ansvaret for og hvilke tiltak andre instanser bør ha ansvaret for. I det siste tilfelle vil kommunens ansvar være av koordinerende karakter, mens de andre instansene vil ha ansvaret for utføring av selve tiltaket.

Etter arbeidsgruppens vurdering bør kommunen ha hovedansvaret for de tiltak som har som målsetning å ivareta helheten i introduksjonsprogrammet. Disse består i kartlegging av kompetanse, utarbeidelse av individuelle kvalifiseringsplaner, programoppfølging og utsteding av kursbevis/attest. Disse tiltakene utgjør kjernen i organiseringen av programmet og bør derfor ses i sammenheng.

Kommunen bør videre ha et ansvar for nettverksbygging mellom nyankomne innvandrere og lokalsamfunnet. Når det gjelder nettverksbygging, ligger det i selve utformingen av tiltaket at det er de frivillige organisasjonene som bør stå for selve utføringen. Kommunen bør imidlertid være en pådriver for å igangsette tiltaket og bidra til å legge forholdene til rette for et samarbeid med frivillige organisasjoner.

Kommunen har i dag allerede ansvaret for å tilby norskopplæring med samfunnskunnskap og grunnskoleopplæring for voksne. Når det gjelder praksisrelatert norskopplæring eksisterer det i dag uklarheter mht. om det skal være kommunen eller arbeidsmarkedsetaten som skal stå for arbeidspraksisen. Arbeidsgruppen har derfor i kap 7.7 vurdert ansvarsforholdene for dette tiltaket spesielt.

Prosessen med godkjenning av kompetanse må begynne umiddelbart etter bosetting, dersom denne ikke allerede er i gang. Som et ledd i introduksjonsprogrammet må kommunen ta ansvar for å gi råd og veiledning til den enkelte, igangsette søknadsprosedyren og bistå med oppfølging underveis i prosessen. Selve godkjenningen er et statlig og fylkeskommunalt ansvar.

Formidling til ordinært arbeid og arbeidsmarkedstiltakene, herunder uttak av deltakere og oppfølging av disse, er arbeidsmarkedsetatens ansvar. Kommunens ansvar vil være å henvise de aktuelle nyankomne, i riktig tid, til arbeidsmarkedsetaten og stå for oppfølging av den enkelte i forhold til helheten i kvalifiseringsopplegget.

I tråd med de generelle retningslinjene for statlig styring av kommunene (jf. kap. 8.1) finner ikke arbeidsgruppen det riktig å gå nærmere inn på i hvilken etat og på hvilken måte arbeidet skal organiseres i den enkelte kommune. Arbeidsgruppen forutsetter imidlertid at kommunene organiserer arbeidet på en samordnet og helhetlig måte.

For flere av de tiltak som introduksjonsprogrammet består av vil ansvarsforholdene mellom kommunene og andre instanser være klare. For enkelte av arbeidsmetodene og tiltakene er det imidlertid behov for avklaring av ansvarsforhold. Arbeidsgruppen gjennomgår i det følgende spesielt disse tiltakene.

7.4 Kartlegging

Arbeidsgruppen har foreslått at kartlegging av nyankomne skal være kommunens ansvar å utføre, som en del av introduksjonsprogrammet. Arbeidsgruppen ser imidlertid at det er behov for avklaring mht. ansvarsforhold og overføring av informasjon mellom de forskjellige aktører. Det er også et stort behov for forbedring av kunnskap og metodeutvikling på dette området.

Etter arbeidsgruppens vurdering preges situasjonen i dag av at kartlegging utføres i svært varierende grad. Samtidig er det mange aktører som utfører registrering og kartlegging av nyankomnes kompetanse. Kartlegging i form av registrering av den enkeltes bakgrunn og kompetanse utføres i statlige mottak. Noe overlappende kartlegging gjøres også av den kommunen mottaket ligger i. Hensikten er å gi riktig tilbud om norskopplæring til nyankomne som bor i statlige mottak. Kartleggingen utføres også av bosettingskommuner, og til slutt også av arbeidsmarkedsetaten. Arbeidsgruppen vil oppsummere situasjonen på dette området som følger:

• Det eksisterer i dag ingen klar ansvarsdeling når det gjelder registrering/kartlegging av kompetanse for nyankomne innvandrere. Det er ikke klart hvilke instanser som har ansvar for å informere/bistå de nyankomne i forbindelse med godkjenning av kompetanse.
• Eksisterende retningslinjer gitt av UDI, ser ut til å følges i varierende grad av de statlige mottakene.
• Kartlegging utført av kommuner og statlige mottak i mottaksfasen overlapper hverandre.
• Kommunene kartlegger i ulik grad nyankomnes kompetanse etter bosetting. Det er også varierende hvorvidt kommunene har et system for veiledning og klargjøring av søknader for nyankomne som er aktuelle for godkjenning av utdanning.
• Arbeidsmarkedsetaten har hittil primært gått inn med registrering/kartlegging etter at nyankomne registreres som arbeidssøkere.
• Overføring av registrert informasjon mellom de ulike instanser som kartlegger hver ut fra sine behov ser ut til å skje i liten grad.
• Det er grunn til å se nærmere på kompetanseforhold når det gjelder kartlegging, herunder utvikle kunnskap på området.

Arbeidsgruppens foreslår at kommunen der den nyankomne er bosatt skal ha det primære ansvar for å kartlegge den enkeltes kompetanse med sikte på å gi tilpasset grunnleggende kvalifisering. Vi foreslår videre at det legges til rette for et system som preges av tydelige ansvarsforhold, og god informasjonsflyt. For å få til dette foreslår vi følgende tiltak:

1. Det nedsettes en arbeidsgruppe bestående av KS, UDI, Statens utdanningskontor og Arbeidsdirektoratet. Arbeidsgruppen får som mandat å kartlegge den faktiske situasjonen på feltet, herunder de forskjellige instansers behov for kartlegging. På bakgrunn av dette bør det utarbeides forslag til et system for å bedre oppgavefordelingen og informasjonsflyten mellom aktørene. Det kan være aktuelt at samme arbeidsgruppe også vurderer behov for rutiner for samarbeid i den grunnleggende kvalifiseringen, samt utreder kriterier for vurdering av når de aktuelle deltakerne kan begynne med arbeidsmarkedstiltak, jf. kap. 7.6 og 7.7.
   
2. Det igangsettes forsknings- og utviklingsarbeid på feltet for å utvikle metoder og standarder for kartlegging.
   

7.5 Individuelle kvalifiseringsplaner

Individuelle kvalifiseringsplaner kan etter arbeidsgruppens vurdering ses på som selve kjernen i det helhetlige kvalifiseringsløpet som introduksjonsprogrammet skal tilby de nyankomne. Planen skal sikre helhetstenkning, målrettethet og planmessighet i arbeidet.

Det er i dag stor variasjon i hvorvidt individuelle kvalifiseringsplaner utarbeides av bosettingskommunene som en del av kvalifiseringsarbeidet overfor nyankomne. Utarbeidelse av individuelle kvalifiseringsplaner er et område der det i dag finnes uklare ansvarsforhold. Det råder usikkerhet rundt i kommunene om hvem som har ansvar for å utarbeide individuelle kvalifiseringsplaner. Usikkerheten mht. til ansvarsplassering kan gjelde internt i kommunen, der for eksempel både flyktningkontoret og etaten for voksenopplæring kan være aktuelle aktører. Enkelte kommuner tar i bruk individuelle kvalifiseringsplaner i arbeidet med nyankomne, mens andre mener at det er arbeidsmarkedsetatens ansvar. I enkelte tilfeller kan både kommunen og arbeidsmarkedsetaten utarbeide hver sine individuelle kvalifiseringsplaner med den nyankomne.

En viktig faktor ved utarbeidelse av individuelle kvalifiseringsplaner handler om at planen i seg selv ofte består av flere tiltak under forskjellige etaters ansvarsområde. Erfaringer fra vellykkede samarbeidsprosjekter viser at systematisk bruk av individuelle kvalifiseringsplaner ofte forutsetter et formalisert samarbeid mellom etatene. Som regel vil dette være et samarbeid mellom arbeidskontor og kommunen, der ansvarsforhold, herunder spørsmål om hvem som skal utarbeide og følge opp planen, er avklart på forhånd.

Kommunen bør ha hovedansvaret for å utarbeide individuelle kvalifiseringsplaner i samarbeid med den enkelte og de øvrige instanser som skal ha en rolle i introduksjonsprogrammet. Kommunen bør videre ha ansvar for oppfølging av den enkelte gjennom kvalifiseringsløpet.

Avklaringen mht. til når de involverte instanser skal inn med tilbud vil kunne bidra til et godt samarbeid mellom kommunen og de øvrige instanser.

Etter arbeidsgruppens vurdering har arbeidsmarkedsetaten en betydningsfull rolle i utarbeidelsen av individuelle kvalifiserinsplaner, også i tilfeller der det ikke er aktuelt med bruk av arbeidsmarkedstiltak. A-etaten kan bidra med sin kompetanse når det gjelder råd og veiledning om hvilke muligheter den nyankomne har for et fremtidig yrkesliv i Norge. Etter arbeidsgruppens vurdering bør arbeidsmarkedsetaten inn i utarbeidelse av individuelle kvalifiseringsplaner i den grad det dreier seg om veiledning, formidlingsbistand eller arbeidsmarkedstiltak.

Det er også et viktig poeng at kvalifiseringsplaner ikke lages en gang for alle, men at de justeres etter behov og etter hvert som den enkelte får bedre kunnskap om mulighetene i Norge. I slike tilfeller kan det være hensiktsmessig at arbeidsmarkedsetaten kommer inn senere i kvalifiserinsløpet, med råd og veiledning overfor den enkelte.

Arbeidsgruppen foreslår at det igangsettes forsknings-, og utviklingsarbeid på feltet for å utvikle metoder og standarder for utarbeidelse og oppfølging av individuelle kvalifiseringsplaner.

7.6 Retningslinjer for samarbeid i den grunnleggende kvalifiseringen

Det vil være behov for samarbeid mellom ulike etater bl.a. når det gjelder kartleggingsarbeid, utarbeiding av kvalifiseringsplaner og bruk av opplæringstilbud/arbeidsmarkedstiltak. Arbeidsgruppen anbefaler at det gjøres en vurdering av om det med utgangspunkt i rundskriv H-28/97 "Opprettelse av samarbeidsforum og samarbeid om personer med behov for bistand fra flere instanser for å komme i arbeid" er behov for nærmere retningslinjer for samarbeidet i den grunnleggende kvalifiseringen av nyankomne innvandrere.

Arbeidsgruppen ser det som aktuelt at denne oppgaven utføres av arbeidsgruppen, bestående av KS, UDI, Statens utdannningskontor og Arbeidsdirektoratet, som er omtalt i kap. 7.4.

7.7 Tidspunkt for arbeidsmarkedstiltak

Arbeidsgruppen har drøftet spørsmålet om tidspunktet for når arbeidsmarkedsetaten bør gå inn med tiltak i introduksjonsprogrammet. Avklaring av dette spørsmålet er av betydning for ansvarsdelingen og samarbeidet mellom kommunen og arbeidsmarkedsetaten i introduksjonsprogrammet.

Det ligger til grunn for drøftingen nedenfor at bruk av arbeidsmarkedstiltak skjer etter en individuell vurdering av bl.a. den enkeltes behov for tiltak for å komme i ordinært arbeid, arbeidsmarkedet lokalt og arbeidsmarkedsetatens tilgjengelige tiltaksressurser. Nyankomne som kan formidles direkte til ordinært arbeid vil ikke være aktuelle for arbeidsmarkedstiltak.

Spørsmålet om når arbeidsmarkedsetaten skal inn med tiltak gjelder særlig i forhold til arbeidspraksis. Arbeidspraksis er et av de hyppigst brukte tiltak overfor nyankomne. I den videre drøftingen skiller arbeidsgruppen mellom to typer arbeidspraksis som nyankomne har behov for.

1. Arbeidspraksis knyttet til norskopplæringen, der hensikten først og fremst er å gjøre det lettere for den enkelte å lære det norske språket, såkalt praksisrelatert norskopplæring.
3. Arbeidspraksis i ordinære virksomheter, der hensikten først og fremst er at den enkelte skal opparbeide seg kunnskap og erfaring fra arbeidslivet. Arbeidspraksis vil være viktig for å opparbeide seg relevant yrkeserfaring fra Norge med sikte på innpass i det ordinære arbeidsmarkedet.

Arbeidsgruppen har drøftet følgende modeller for når arbeidsmarkedsetaten går inn med tiltak i introduksjonsprogrammet:

1. Arbeidsmarkedsetaten går inn med arbeidsmarkedstiltak etter at deltakerne har hatt noe norskopplæring. Modellen innebærer at praksisrelatert norskopplæring er en del av den kommunale norskopplæringen.
   
2. Arbeidsmarkedsetaten går inn med tiltak som supplement til kommunal grunnopplæring i norsk umiddelbart etter at innvandreren er bosatt i en kommune og kommunal norskopplæring er startet opp. Modellen innebærer at arbeidsmarkedsetaten tilbyr praksisrelatert norskopplæring.

Arbeidsgruppen har vurdert ovennevnte modeller for ansvarsdeling i forhold til følgende hensyn:

• påregnelighet og styrbarhet
• faglig godt tilbud til nyankomne
• gode vilkår for samarbeid mellom de involverte instanser
• ikke flere kontaktpunkter enn nødvendig for den nyankomne.

MODELL 1

Arbeidsmarkedsetaten går inn med tiltak etter at deltakerne har hatt noe norskopplæring. Modellen innebærer at praksisrelatert norskopplæring er en del av den kommunale norskopplæringen.

Denne modellen innebærer at dagens ansvarsdeling mellom kommunen og arbeidsmarkedsetaten opprettholdes, men betyr samtidig en utvidet innsats fra arbeidsmarkedsetaten ved at tiltaksbruk mer systematisk blir satt inn enn dagens praksis. Modellen innebærer at arbeidsmarkedstiltak benyttes når de nyankomne har behov for og kan nyttiggjøre seg arbeidsmarkedsrelatert kvalifisering. For de som har behov for praksisrelatert norskopplæring forutsetter modellen at kommunene står for hele denne opplæringen, også praksisdelen.

Ansvarsdelingen i denne modellen baseres på de samme prinsippene som arbeidsmarkedsetatens samarbeid med andre myndigheter, dvs. at arbeidsmarkedsetatens innsats skal være arbeidsmarkedsrelatert og at ordinære tiltaksplasser skal være i ordinær produksjonsvirksomhet. Dette er lagt til grunn i rehabiliterings- og attføringsarbeid, jf. Rehabiliteringsmeldingen som slår fast at kommunen har ansvar for å tilby mestrings- og motivasjonstiltak, mens arbeidsmarkedsetaten har ansvar for arbeidsmarkedsrelatert kvalifisering. Samme ansvarsdeling ligger til grunn for innsatsen overfor langvarige sosialhjelpsmottakere, jf. Utjamningsmeldingen. Et annet eksempel er samarbeidet med den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten når det gjelder kvalifiseringstilbud til ungdom under 20 år som ikke benytter seg av retten til ordinær videregående opplæring. Bruk av arbeidsmarkedstiltak i denne sammenhengen skjer for en stor del gjennom såkalte kombinerte opplegg, der utdanningsmyndighetene står for den formelle kompetansegivende opplæringen (også tilrettelagt opplæring) og arbeidsmarkedsetaten står for praksisdelen dersom den skjer i det ordinære arbeidslivet.

Påregnelighet og styrbarhet

En systematisk tiltaksinnsats fra arbeidsmarkedsetatens side overfor nyankomne innvandrere vil kunne være avhengig av at dimensjoneringen av ordinære arbeidsmarkedstiltak står i forhold til omfanget av nyankomne innvandrere. Videre vil det være avgjørende at det gis styringssignaler til arbeidsmarkedsetaten om å prioritere arbeidet med nyankomne. I styringsdialogen mellom departementet og Arbeidsdirektoratet vil det være mulighet for å gi etaten styringssignaler når det gjelder tidlig bruk av arbeidsmarkedstiltak overfor nyankomne innvandrere. Det vil være viktig både å sikre påregnelighet i form av ikke-hensiktsmessig variasjon mellom arbeidskontor, og såpass fleksibilitet at det kan tas hensyn til individuelle behov til formidling, raskere progresjon, overgang til ordinær utdanning mm.

Det er viktig at kommunen har tilstrekkelig omfang og kvalitet på grunnopplæringen i norsk, herunder at behovet for praksisrelatert norskopplæring i den første fasen dekkes.

Faglig godt tilbud til nyankomne

At arbeidsmarkedsetatens tiltaksinnsats knyttes opp mot når den enkelte kan nyttiggjøre seg de ulike ordinære arbeidsmarkedsrettede tiltakene, innebærer at kvalifiseringen blir arbeidsmarkedsrelatert og at etatens kompetanse kommer til full nytte.

Skal denne modellen gi de nyankomne kvalifiseringstilbud til rett tid, er det viktig at en finner fram til egnete metoder for å avklare når de nyankomne kan nyttiggjøre seg arbeidsmarkedstiltak. Det er her bl.a. spørsmål om å få økt erfaring med på hvilket nivå i norskopplæringen den enkelte kan gå over i arbeidsrelatert kvalifisering. De sentralt utarbeidede modulprøvene vil, i kombinasjon med individuell vurdering, kunne være egnete verktøy i denne sammenheng. Det er også spørsmål om andre kriterier enn norskkunnskaper er aktuelle, f.eks. hvordan de nyankomne fungerer i arbeidslivet.

Gode vilkår for samarbeid mellom de involverte instanser og ikke flere kontaktpunkter enn nødvendig for den nyankomne

Denne modellen innebærer kommunalt eneansvar i den første fasen. For neste fase forutsetter modellen et tett samarbeid mellom kommunale etater og Arbeidsmarkedsetaten, evt. også andre involverte instanser. Påregnelige og hensiktsmessige kriterier for når de nyankomne kan nyttiggjøre seg arbeidsmarkedsetatens tilbud vil være viktig for å få til et godt samarbeid mellom de involverte offentlige instansene. Dersom en ikke lykkes med å få til dette, kan det tenkes at involverte instanser vil vurdere språkferdigheter ulikt. Dette kan føre til uklarheter i ansvarsforholdene mellom instansene og bidra til å vanskeliggjøre samarbeidet.

Ser en kun på kombinasjonen av grunnleggende norskopplæring og arbeidspraksis, vil en fordel med denne modellen være at den nyankomne kun har kommunen å forholde seg til den første tiden. For kommunen, som eneste ansvarlig instans på dette området den første tiden, vil modellen også innebære at det blir lettere å utforme et mer enhetlig system mht. til regelverk og ytelser for nyankomne i introduksjonsprogrammet.

MODELL 2

Arbeidsmarkedsetaten går inn med tiltak som supplement til kommunal grunnopplæring i norsk umiddelbart etter at innvandreren er bosatt i en kommune og kommunal norskopplæring er startet opp.

Denne modellen innebærer bl.a. at arbeidsmarkedstiltaket praksisplass med arbeidstrening brukes i den praksisrelaterte norskopplæringen.

Påregnelighet og styrbarhet

Den viktigste forskjellen fra modell 1 når det gjelder påregnelighet/styrbarhet er at det ikke er tvil om når arbeidsmarkedsetaten skal inn med tiltak. På den andre siden vil denne bruken av praksisplasser knyttet til norskopplæringen innebære at ordinære arbeidsmarkedstiltak benyttes til kvalifisering som ikke er arbeidsmarkedsrettet og at en går utenfor dagens ansvarsdeling mellom kommuner og arbeidsmarkedsetaten (jf. omtale under modell 1).

Modellen kan forstås i retning av at arbeidsmarkedsetaten skal inn med arbeidsmarkedstiltak etter bosetting. Dette ville i såfall bryte med prinsippet om at arbeidsmarkedstiltak skal benyttes utfra en individuell vurdering, bl.a. av den enkeltes muligheter for å komme i jobb og eventuelle behov for kvalifisering i denne sammenheng.

Modellen er i prinsippet lik modell 1 når det gjelder muligheter for påregnelighet vedr. dimensjonering av arbeidsmarkedstiltak og styringssignaler til arbeidsmarkedsetaten.

Faglig godt tilbud til nyankomne innvandrere

En svakhet med denne modellen er at forbindelsen mellom klasseromsbasert og praksisrelatert norskundervisning kan bli svakere siden den innebærer deling av norskopplæringen på to instanser. Kommuner kan antagelig lettere gi den type oppfølging som er mest relevant i denne fasen. Det er dessuten grunn til å tro at opplæringsmyndighetene i kommunen har bedre kompetanse til å lage pedagogisk gode opplegg for den praksisrelaterte norskopplæringen i arbeidslivet.

Gode vilkår for samarbeid mellom de involverte instanser og ikke flere kontaktpunkter enn nødvendig for den nyankomne

Dersom en ikke lykkes med å finne fram til gode kriterier for når arbeidsmarkedsetaten skal inn i modell 1, vil modell 2 medføre mindre grad av usikkerhet om når arbeidsmarkedstiltak skal benyttes, og dermed klarere rammer for samarbeid mellom de involverte instanser. Lykkes en med å finne gode kriterier, er det liten forskjell mellom modell 1 og 2 når det gjelder vilkår for samarbeid mellom de ulike involverte instanser.

Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen legger til grunn at systematisk bruk av arbeidsmarkedstiltak vil være aktuelle overfor nyankomne innvandrere som har behov for arbeidsmarkedsrelatert kvalifisering. Det kreves i så fall en utvidet innsats fra arbeidsmarkedsetatens side i forhold til dagens praksis. Deltakelse i tiltak vil som regel forutsette at nyankomne har hatt noe norskopplæring (jf. modell 1 ovenfor). Dette innebærer at den praksisrelaterte norskopplæringen vil være kommunens ansvar. Det forutsettes at nyankomne som kan formidles direkte til ordinært arbeid ikke er aktuelle for arbeidsmarkedstiltak.

Et viktig argument for valg av denne modellen er påregneligheten i bruk av kombinasjonskurs ved at bare en instans har ansvar for både norskopplæringen og arbeidspraksis knyttet til norskopplæring. Ved at arbeidspraksis gis i kommunal regi, har kommunen bedre muligheter for å tilrettelegge norskopplæringen på arbeidsplassen. Et annet argument for bruk av denne modellen er at ansvarsdelingen mellom arbeidsmarkedsetat og kommunen baseres på de samme prinsippene som arbeidsmarkedsetatens samarbeid med andre myndigheter, dvs. at arbeidsmarkedsetatens innsats skal være arbeidsmarkedsrelatert. Modellen innebærer en systematisk bruk av arbeidsmarkedstiltak, samtidig som utplasseringen til ordinær virksomhet i arbeidslivet ikke skjer for tidlig.

Arbeidsgruppen viser til at ovennevnte modell for samarbeid mellom arbeidsmarkedsetaten og kommunene er i tråd med KS sitt innspill til arbeidsgruppen av 18.8.99, der det i hovedkonklusjonen står at:

"Kommunene har hovedansvaret under norskopplæringen, hvor arbeidsmarkedsetaten bidrar som en viktig samarbeidspartner. Arbeidsmarkedsetatens tiltak tas hovedsakelig i bruk etter at man har nådd et visst språklig nivå. I den kommunale kvalifiseringsperioden må det være et strukturert samarbeid for å komme fram til best mulig løsninger i enkeltsaker og tiltak."

Arbeidsgruppen viser til at en viktig forutsetning for en vel fungerende ansvarsdeling mellom kommunene og arbeidsmarkedsetaten etter denne modellen, er at det eksisterer gode kriterier for når overgangen fra norskopplæring (evt. kombinasjonskurs norsk med arbeidspraksis) til arbeidsmarkedstiltak for nyankomne som ikke kan formidles til ordinært arbeid bør skje. Slike kriterier vil bl.a. kunne basere seg på en kombinasjon av dokumentasjon av et visst nivå på norskkunnskaper og en arbeidsmarkedsfaglig vurdering. Det vil her være en avveining mellom påregneligheten ved å ha eksakte objektive kriterier for opptak, og mulighet til individuell tilpasning gjennom en arbeidsmarkedsfaglig vurdering.

Arbeidsgruppen foreslår at det utarbeides kriterier for vurdering av når de aktuelle deltakerne i introduksjonsprogrammet kan begynne med arbeidsmarkedstiltak. Denne oppgaven foreslås lagt til arbeidsgruppen med representanter fra KS, Arbeidsdirektoratet, Statens utdanningskontorer og UDI, som er omtalt i kap. 7.4.

Arbeidsgruppen vil vise til at en systematisk tiltaksinnsats fra arbeidsmarkedsetatens side overfor nyankomne innvandrere vil bety en utvidelse av arbeidsmarkedsetatens innsats på feltet. Arbeidsgruppen, med unntak av Finansdepartements representanter, foreslår at en ved dimensjonering av arbeidsmarkedstiltak tar hensyn til omfanget av bosetting av nyankomne innvandrere med behov for arbeidsmarkedsrettet kvalifisering. En er innforstått med at forslaget må vurderes av departementene og eventuelt tas opp i forbindelse med de vanlige budsjettdrøftingene.

Finansdepartementets representanter viser til at forslag til dimensjonering av ordinære arbeidsmarkedstiltak i statsbudsjettet tar utgangspunkt i utsiktene på arbeidsmarkedet, samtidig som tiltaksnivået sees i sammenheng med det generelle økonomiske opplegget. Finansdepartementets representanter legger til grunn at nyankomne som gruppe gjennom dette får tilbud om arbeidsmarkedstiltak.

8 Statlige virkemidler for innføring av introduksjonsprogram

8.1 Generelle retningslinjer for statlig politikk overfor kommunene

St. meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane slår fast at kommunalt selvstyre er en av de overordnede verdiene ved det norske politiske og administrative systemet. Som begrunnelse for behovet for lokalt selvstyret understreker meldingen de tre verdiene frihet, deltakelse og effektivitet.

I meldingen vises det til at kommunalt selvstyre vil kunne komme i konflikt med andre sentrale verdier. Hensynet til nasjonale mål gjør det derfor nødvendig at kommunene blir underlagt statlig styring. Særlig sentralt står hensyn til likhet, nasjonaløkonomiske hensyn, rettssikkerhet, samordning og omstillingsorientert forvaltning, og bærekraftig utvikling.

Statlig styring blir definert som bruk av det sett av virkemidler som staten har, med sikte på å fremme vedtatt mål. Statens politiske beslutninger vil som regel både være knyttet til valg av virkemiddel og valg av mål.

St. meld. nr. 23 (1992-93) deler de aktuelle styringsvirkemidler i tre grupper:

• Lovbasert styring
• Økonomiske ordninger
• Andre tiltak (planlegging, støtte/formidling og veiledning, rapportering og evaluering, forsøk, forskning og utdanningstiltak)

Det er en politisk målsetting å dreie statlig styring i retning av mindre styring av ressursbruken og kommunal organisering, og mer mot resultater.

I følge St. meld. nr. 23 (1992-93) innebærer statlig styring mot resultater av kommunal virksomhet at statlige myndigheter stiller opp mål/resultatkrav for kommunal tjenesteyting, og at dette gir retning for den kommunale oppgaveløsningen på området. I kommunal- og miljøvernkomiteens innstilling, Innst. S. nr. 156 (1992-93), heter det: "Komiteen forutsetter at det ved økt bruk av målstyring fra statens side så langt som mulig gjøres klart hva som er å anse som nasjonale mål. Disse skal være hjemlet i vedtak fattet av Stortinget" (s. 12)

I St. meld. nr. 23 (1992-93) er det fremholdt at den karakteren samhandlingsmønsteret mellom staten og kommuneforvaltningen etter hvert har fått, gjør at informasjon og veiledning blir sentrale virkemiddel. Formidling av kunnskap og erfaringer fra arbeid i noen kommuner til andre er avgjørende for å få gode modeller til å spre seg.

Disse føringene finner vi bl.a. igjen i Retningslinjer for statlige regelverk overfor kommuner og fylkeskommuner (fra KRD til departementene 26.03.98). Her står bl.a.: "Bindende regler om hvordan kommunal eller fylkeskommunal tjenesteproduksjon eller forvaltning skal utøves skal bare finnes på områder der hensyn til rettssikkerhet, likhet eller andre nasjonale hensyn tilsier det. Departementer og direktorater bør i størst mulig utstrekning benytte veiledning og formidling av gode eksempler som metode."

8.2 Lovbasert styring

Arbeidsgruppens mandat ber arbeidsgruppen utrede om det skal gis statlige retningslinjer til kommunene om organisering, varighet og innhold av kvalifiseringstilbudet overfor nyankomne, og hvor bindende disse skal være. I det følgende vurderer arbeidsgruppen om en ordning med introduksjonsprogram bør innføres som en lovfestet eller som en ulovfestet ordning. I den sammenhengen vurderer vi også forholdet mellom introduksjonsprogram og introduksjonsstønad.

8.2.1 Egen lov om introduksjonsprogram

Lovfesting av en ordning med introduksjonsprogram kan foreslås utformet som en lov som pålegger kommunene å innføre ordningen. Arbeidsgruppen legger til grunn at de politiske retningslinjene for statlig regelverk overfor kommunene legger klare føringer på at det ikke skal innføres pålegg eller bindende regler overfor kommunal tjenesteproduksjon med mindre tungtveiende argumenter tilsier det. Selv om slike tungtveiende argumenter skulle være til stede, kan ikke et eventuelt pålegg overfor kommunene på kvalifiseringsområdet ses uavhengig av statlige retningslinjer for mottak og bosetting av nyankomne innvandrere. En vurdering av et eventuelt pålegg må derfor gjøres som en større utredning der mottak, bosetting og grunnleggende kvalifisering av nyankomne ses i sammenheng.

På dette grunnlag finner arbeidsgruppen ikke å kunne anbefale en lov som pålegger kommunene å ta i bruk en ordning med introduksjonsprogram.

8.2.2 Innarbeidelse av introduksjonsprogram i en eventuell lov om introduksjonsstønad

Lovfesting av en ordning med introduksjonsprogram kan foreslås innarbeidet i en eventuell lov om introduksjonsstønad. En viktig forutsetning som er lagt til grunn for ev. utforming av en slik lov er at kommunene skal ha frihet til selv å velge om de vil innføre ordningen.

Det vises i denne sammenheng til at arbeidsgruppen i sin delrapport av januar 1999, allerede har anbefalt at en ordning med introduksjonsstønad innføres som en lovfestet ordning som gir kommunene frihet til å selv å kunne velge om de vil ta ordningen i bruk. I arbeidsgruppens forslag er det forutsatt at kommunen har ansvar for å tilby et kvalifiseringsløp som har et omfang, i form av antall timer pr. uke/måned som er tilnærmet normal arbeidstid. Et relevant spørsmål i denne sammenhengen er om dette bør utvides til en forutsetning om at kommunen skal tilby introduksjonsprogram.

Et utvalg er allerede oppnevnt for å utrede og lage forslag om lovgivning om stønad for nyankomne innvandrere. I følge mandatet skal utvalget bl.a.: "Vurdere spørsmålet om hvorvidt stønaden/økonomiske ytelser kan/bør ytes i form av vederlag for deltakelse i kvalifiseringsprogram."

Argumenter for at introduksjonsprogram bør knyttes til en eventuell lov om introduksjonsstønad

Forutsatt at en eventuell lov om introduksjonsstønad gir kommunen adgang til å pålegge de nyankomne deltakelse i grunnleggende kvalifisering mot utbetaling av stønad/økonomiske ytelser, ser arbeidsgruppen argumenter for at loven også bør inneholde krav om at kommunene tilbyr introduksjonsprogram.

1) Hensynet til den enkeltes rettssikkerhet

Et viktig argument for at introduksjonsprogram innarbeides som et pålegg til kommuner som vil ta i bruk en evt. lov om introduksjonsstønad er hensynet til den enkeltes rettssikkerhet.

Dersom det stilles krav til nyankomne om deltagelse i kvalifisering for utbetaling av økonomisk ytelse kan det argumenteres for at den enkelte bør sikres at kvalifiseringen holder en minimumsstandard.

2) Hensynet til at kvalifisering av nyankomne skal forbedres

Et annet argument som taler for at introduksjonsprogram pålegges de kommunene som vil ta en evt. lov om introduksjonsstønaden i bruk, er hensynet til at kvalifisering av nyankomne skal forbedres.

Dette er den overordnede målsetningen for arbeidsgruppens mandat, og bør derfor også være den overordnede målsetning for innføring av en lov om introduksjonsstønad. Forutsatt at det er enighet om at introduksjonsprogram innebærer en bedring av dagens praksis for kvalifisering av nyankomne, bør loven utformes slik at den på den ene siden legger til rette for en økt deltakelse av nyankomne i kvalifiseringen. På den andre siden bør loven også legge til rette for at kommunene tilbyr et kvalifiseringstilbud som innebærer en forbedring i forhold til dagens praksis. Dette kan oppnås gjennom et krav om at kommuner som vil ta loven i bruk bør innføre introduksjonsprogram.

3) Hensynet til signaleffekten

Et tredje argument som taler for at introduksjonsprogram pålegges de kommunene som vil ta en evt. lov om introduksjonsstønad i bruk, er hensynet til å markere at tilbud om introduksjonsprogram kan bidra både til økt deltakelse fra nyankomne, men også til en vesentlig forbedring av dagens kvalifisering av nyankomne.

Etter arbeidsgruppens vurdering er ofte problemet i dag at kvalifiseringstiltakene mangler, eller ikke er gode nok, og ikke at de nyankomne er uvillige til å delta. Dersom en eventuell lov om introduksjonsstønad ensidig behandler spørsmålet om hvorvidt offentlig stønad skal ytes som vederlag for deltakelse i kvalifisering, vil dette kunne gi signaler om at de nyankomne er "problemet" når kvalifiseringen skal forbedres.

Argumenter mot at introduksjonsprogram bør knyttes til en eventuell lov om introduksjonsstønad.

1) Hensynet til at flest mulig kommuner tar en ordning med introduksjonsstønad i bruk

Et argument mot å pålegge kommunene å innføre introduksjonsprogram, er at færre kommuner da kanskje vil ta ordningen med introduksjonsstønad i bruk.

Fra statens side vil det på den ene siden være positivt hvis ordningen med introduksjonsstønaden stimulerer til en oppbygging av kvalifiseringen, i form av introduksjonsprogram. På den andre siden vil det være negativt om et pålegg om å innføre introduksjonsprogram for å ta loven om introduksjonsstønad i bruk, fører til at verken introduksjonsprogram eller introduksjonsstønad blir iverksatt.

Det er ikke mulig å fastslå hvor stort ovennevnte problem vil bli. Det kan være flere faktorer som påvirker kommunens beslutning. Stor sekundærflytting kan for eksempel være en medvirkende faktor til at en kommune ikke ser seg tjent med å bygge opp sitt kvalifiseringsapparatet med bakgrunn i en erfaring om at de nyankomne flytter fra kommunen etter en stund.

2) Hensynet til at innføring av introduksjonsprogram krever bedre kunnskap før den gjøres til en betingelse i en evt. lov om introduksjonsstønad

Vi har i dag en del kunnskap basert på erfaringer fra norske kommuner som har igangsatt introduksjonsprogram. Vi har også kunnskap fra andre land, som Norge kan sammenlikne seg med, som har innført introduksjonsprogram og introduksjonsstønad ved hjelp av lov. Det kan imidlertid innvendes at vår kunnskap om hvordan ordningen med introduksjonsprogram skal utformes for best mulig å tilpasses norske forhold, bør forbedres før ordningen pålegges kommunene som en betingelse i en eventuell lov om introduksjonsstønad. Dertil hører også at de juridiske aspektene ved innføring av en lov om introduksjonsstønad skal utredes nærmere. På bakgrunn av ovennevnte kan det argumenteres med at man bør vente med å inkludere introduksjonsprogram i en lov om introduksjonsstønad til man har gjennomført og evaluert forsøk, forbedret kunnskapsgrunnlaget på området og utredet de juridiske aspektene.

Konklusjon

Spørsmålet om hvilke krav som skal stilles til kommuner som tar en ev. lov om introduksjonsstønad i bruk, og på hvilken måte dette skal hjemles, vil bli vurdert av lovutvalget som er oppnevnt for å utrede og lage forslag om lovgivning om stønad for nyankomne innvandrere. Det legges til grunn at arbeidsgruppens vurderinger og anbefalinger mht. til hva som bør være innholdet i kvalifiseringen vil være særlig relevant for lovutvalgets utredning.

8.3 Økonomiske virkemidler

Staten søker å nå målene om effektiv ressursbruk og et godt bosettings- og integreringsarbeid gjennom å gi kommunene økonomisk incitament til å velge de gode løsningene (jf. omtalen av integreringstilskuddsordningen, kap. 3.2.1).

Isolert sett skulle en kunne anta at integreringstilskuddsordningens utforming bidrar til at kommunene gjennomfører planmessige og helhetlige kvalifiseringstilbud. Dette tilskuddet utgjør imidlertid bare en del av kommunenes rammebetingelser på dette området, og er dermed ikke det eneste som kan antas å påvirke kommunenes tilpasning og innretning av arbeidet.

Det kan være grunn til å anta at utformingen av tilskuddsordningen knyttet til norskopplæring kan påvirke kommunenes tilpasning. Kommunene kan påvirke tilskuddsbeløp per undervisningstime gjennom gruppestørrelsen. Likeledes vil kommunenes nettoutgifter til norskopplæringen bl.a. påvirkes gjennom de valg som gjøres i forbindelse med ansettelser av lærere og leie/bruk av lokaler. Dette igjen vil kunne påvirke undervisningens omfang, kvalitet, når på døgnet den tilbys osv.

Arbeidsgruppen ser at det kan være grunn til å se nærmere på i hvilken grad statens samlede bruk av virkemidler på dette området bidrar til et planmessig og helhetlig kvalifiseringstilbud. Arbeidsgruppen ser det som viktig at et bedre kunnskapsgrunnlag etableres.

Etter arbeidsgruppens vurderinger foreligger det i dag ikke tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag til å kunne vurdere og eventuelt foreslå endringer i forhold til dagens finansieringsordninger. Eventuelle endringer på dette området må også ses i sammenheng med andre mål og virkemidler på flyktningfeltet. En slik samlet vurdering vil være utenfor arbeidsgruppens mandat.

Arbeidsgruppen viser til at det for tiden pågår en evaluering av integreringstilskuddsordningen. Det vil være naturlig at en vurdering av dagens finansieringsordninger på dette området gjøres etter at resultatene fra denne evalueringen foreligger.

8.4 Andre tiltak

Den enkelte sektormyndighet har, og må fortsatt ha det overordnede ansvaret for kunnskapsutvikling, formidling, kvalitetssikring og annen oppfølging på eget fagfelt. I utgangspunktet er imidlertid ingen instans tildelt ansvar for å følge opp arbeidet med en helhetlig og samordnet grunnleggende kvalifisering i kommunene. Arbeidsgruppen foreslår at en statlig instans får hovedansvaret for en slik oppfølging i forhold til kommunene.

Arbeidsgruppen foreslår at UDI gis denne oppgaven.

UDI har i dag en sentral rolle i gjennomføringen av flyktning- og innvandringspolitikken på statlig nivå. Direktoratet har etablert et samarbeid med kommunene gjennom sitt ansvar for mottak, bosetting og utbetaling av integreringstilskudd. En annen oppgave UDI har i dag er innhenting og rapportering om situasjonen for innvandrere i kommunene, og

innhenting av erfaringer om hvilke tiltak som best tilrettelegger for integrering.

Arbeidsgruppens forslag innebærer at UDI både gis en veiledningsrolle i forhold til kommunene og en rolle som premissleverandør for videre politikkutvikling på feltet. Det er behov for mer kunnskap på dette området, og det bør derfor iverksettes systematisk oppfølging og evaluering av introduksjonsprogrammene som igangsettes i kommunene. Det bør opparbeides kunnskap som kan danne grunnlag for kommunenes og statens mål- og resultatstyring. Det vil også kunne være behov for å videreutvikle introduksjonsprogrammet og tilpasse programmet utviklingen i samfunnet generelt, og arbeidsmarkedet spesielt. Til dette punktet hører også igangsetting av forskning, utvikling av metodikk og utvikling av rutiner som kan forbedre resultatoppnåelsen.

9 Grunnleggende kvalifisering for personer som kommer tidlig inn i ordinært arbeid

9.1 Utfordring

Enkelte nyankomne vil raskt kunne komme i ordinært arbeid. Særlig gjelder dette i tider med stor etterspørsel etter arbeidskraft. Justisdepartementet har vedtatt endringer i utlendingsforskriften §§ 61 og 62. Endringene trådte i kraft 15. juni 1999 og innebærer at midlertidig arbeidstillatelse kan gis til asylsøkere umiddelbart etter at det er foretatt avhør. Det kreves at det ikke er tvil om asylsøkerens identitet, at søkeren er over 18 år og at det ikke er aktuelt å bortvise søkeren til et annet land.

Forskning fra Norge viser at det er av betydning at nyankomne raskt kommer inn på arbeidsmarkedet. Forskningsstiftelsen FAFOs rapport om levekår blant flyktninger i Oslo viser at innpass i arbeidsmarkedet bør skje i løpet av de tre til fire første årene i Norge. (Hagen, Djuve, Fafo-rapport 184, 1995). For gruppen som var omfattet av undersøkelsen økte ikke sannsynligheten for å få innpass på arbeidsmarkedet i de kommende årene.

Erfaringer fra andre land peker også i retning av at det kan være hensiktsmessig at nyankomne raskt kommer i ordinært arbeid. I rapporten "Virker tvang?" (Djuve, Pettersen 1997) vises det til erfaringer fra blant annet USA hvor nyankomne oppfordres til å ta jobber på et lavere nivå enn de befant seg på i hjemlandet. Dette fordi erfaringer tilsier at nyankomne som raskt kommer i arbeid har større mulighet til å forbli selvforsørget på sikt. Det formidles sterk tro på sosial mobilitet og at etter hvert som språkkunnskapene bedres vil nyankomne kunne avansere.

Det kan, på den andre siden, tenkes at for enkelte vil tidlig innpass på det ordinære arbeidsmarkedet kunne føre til at det blir vanskelig å fortsette en grunnleggende kvalifisering. Språkutviklingen kan dermed stoppe opp og innvandreren forblir i ufaglærte yrker. På sikt vil innvandrere som kommer i jobb med mangelfulle grunnleggende kvalifikasjoner kunne være utsatt for å miste jobben ved omstillinger, innskrenkninger mv.

Etter arbeidsgruppens vurdering er det to hensyn som her bør sees i sammenheng. På den ene siden nyankomnes behov for grunnleggende kvalifisering. På den andre siden hensynet til raskt å få innpass i det ordinære arbeidsmarkedet. Utfordringen er hvordan disse hensynene på en mest mulig hensiktsmessig måte kan kombineres.

9.2 Norskopplæring kombinert med ordinært arbeid

9.2.1 Tilrettelegging av kurstilbud

Arbeidsgruppen er av den oppfatning at det er viktig at de som tidlig får ordinært arbeid også gis mulighet til grunnleggende kvalifisering. Grunnleggende kvalifisering parallelt med ordinært arbeid kan bidra til at innvandrere øker sine muligheter til karrieremessig utvikling, og at de blir mindre utsatt for oppsigelser.

Arbeidsgruppen mener det er spesielt viktig at det legges til rette for å kombinere ordinært arbeid med norskopplæring. Enkelte nyankomne vil kunne arbeide på dagtid og følge et grunnleggende kvalifiseringsløp på kveldstid. Dette vil imidlertid være krevende for den enkelte, og arbeidsgruppen er av den oppfatning at det ikke er realistisk å basere kombinasjon av grunnleggende kvalifisering og ordinært arbeid på en slik modell.

Ofte må løsningen på dette området finnes lokalt gjennom at en tilrettelegger kurstilbud i et samarbeid mellom kommune og arbeidsliv.

I St. meld. nr. 42 (1997-98) Kompetansereformen legges dagens ansvarsdeling på dette området til grunn. Det primære ansvaret for kompetanseutviklingen i arbeidslivet ligger hos arbeidsgiverne, arbeidstakerne og partene i fellesskap, mens tilrettelegging av grunnutdanningstilbudet i hovedsak er det offentliges ansvar.

Det er kommunen som har ansvar for organisering og drift av norskundervisningen. Kommunene bør etter arbeidsgruppens vurdering ha egeninteresse av å legge til rette for undervisningsopplegg som muliggjør grunnleggende kvalifisering parallelt med arbeid, slik at innvandrere blir attraktiv arbeidskraft også i nedgangstider. Etter arbeidsgruppens vurdering bør også bedrifter ha en egeninteresse i å legge til rette for norskopplæring for arbeidstakere som trenger dette for å fungere godt på arbeidsplassen.

9.2.2 Permisjonsregler

Som oppfølging av St. meld. nr. 42 (1997-98) Kompetansereformen la regjeringen fram en odelstingsproposisjon for Stortinget (Ot. prp. nr. 68 (1998-99)) der det foreslås at alle arbeidstakere skal gis en lovfestet rett til permisjon til å ta videre utdanning. Kommunalkomiteen sluttet seg 28.10.99 til regjeringens forslag. I forslaget er det imidlertid et krav at arbeidstakeren har vært i arbeidslivet i minst tre år, og tilsatt hos arbeidsgiver de søker permisjon hos de siste to år. Det er derfor lite sannsynlig at denne ordningen vil være relevant for nyankomne innvandrere med liten ansiennitet i norsk arbeidsliv. Den generelle retten til utdanningspermisjon vil derfor ikke omfatte nyankomne, noe som innebærer at deres permisjonsbehov må ivaretas gjennom særavtaler.

I 1978 ble det inngått en avtale mellom LO og NAF (nå NHO) om at arbeidsgiver forplikter seg til å gi innvandrere permisjon i arbeidstiden når de ønsker å delta på norskkurs. Det står i avtalen at "det forutsettes at arbeidsgiveren positivt forsøker å motivere fremmedarbeideren til å delta på slik undervisningen". Det står videre at arbeiderne bør være forpliktet til å gjennomgå slik opplæring når kjennskap til norsk er nødvendig av tekniske eller sikkerhetsmessige hensyn. Retten til permisjon gjelder for to timer pr. uke, og for disse timene betales full lønn. En forutsetning i avtalen er at alle utgifter med hensyn til selve undervisningen dekkes av det offentlige.

Dersom opplæringen i norsk ikke skal strekkes over for lang tid bør den omfatte minst 10-15 timer pr uke. Dersom det gis permisjon med lønn i to av disse timene, må enten resten av opplæringen legges til kveldstid eller til dagtid med trekk i lønn. For mange vil dette være svært krevende gitt andre forpliktelser og at det også skal være tid til forberedelser.

Avtalen mellom LO og NAF (nå NHO) er omlag 20 år gammel. Siden 1978 har staten utvidet rammen for gratis norskopplæring vesentlig uten at dette er fulgt opp tilsvarende gjennom avtaleverket. En mulighet til å bedre rammebetingelsene for norskopplæring for arbeidstakere kan være å utvide den avtalefestede retten til permisjon med lønn. Dette er imidlertid en vurdering som må foretas av arbeidslivets parter.

KUF anmodet i brev til arbeidsgivere 28.02.97 om at kandidater som meldes til Språkprøven gis permisjon med lønn på prøvedagen. Arbeidsgruppen støtter dette initiativet.

10 Utdypende beskrivelse og vurdering av enkeltelementer i den grunnleggende kvalifiseringen

10.1 Norskopplæring med samfunnskunnskap

10.1.1 Beskrivelse av dagens ordning

Så vidt arbeidsgruppen kjenner til tilbyr i dag alle bosettingskommuner norskopplæring til nyankomne innvandrere, enten i egen kommune eller gjennom et samarbeid med andre kommuner. Kommunene arrangerer i all hovedsak undervisningen selv, men kan også overlate den til et godkjent studieforbund.

Nivåbasert opplæring

Fra 01.01.98 ble norskopplæringen (Norsk med samfunnskunnskap for voksne innvandrere) lagt om fra timebasert til en nivåbasert undervisningsmodell. Nivåbasert norskopplæring innebærer at voksne innvandrere skal kunne få opplæring inntil de når et fastsatt nivå av språkferdigheter som man regner er nødvendig for videre utdanning og arbeid. Ved innføring av nivåbasert norskopplæring har KUF ut i fra en helhetsvurdering likevel funnet å sette en maksimums timeramme på 3 000 timer for de som har liten eller ingen skolebakgrunn, og 850 timer for de som har en skolebakgrunn tilnærmet norsk grunnskolenivå. Alle innvandrere som har gjennomgått den grunnleggende opplæringen forutsettes å avlegge Språkprøven som avslutning på den statsfinansierte opplæringen. I 1997 avla 3 297 kandidater Språkprøven av 11 252 personer som deltok i opplæringen. I 1998 avla 2 070 kandidater Språkprøven og 17 345 personer deltok i opplæringen. Økt deltakertall skyldes både økt tilstrømning av flyktninger og at hver enkelt blir lengre i opplæringen på grunn av utvidet timeramme. Reduksjonen i antall kandidater har sammenheng med at den enkelte blir lenger i opplæring.

Opplæringsplan i norsk med samfunnskunnskap for voksne innvandrere

I retningslinjer fra KUF (F-4058) legges det stor vekt på at opplæringen skal ta utgangspunkt i en kartlegging av den enkeltes utdannings- og språkbakgrunn, samt deres planer framover. Opplæringen skal ellers skje i samsvar med Opplæringsplan i norsk med samfunnskunnskap for voksne innvandrere (med virkning fra skoleåret 1998/99). Denne bygger på at deltakerne i opplæringen kan ha meget forskjellig bakgrunn, den vektlegger egenaktivitet og at arbeidsmåtene skal varieres, noe som bl a innebærer at opplæringen kan knyttes til en arbeidsplass. Opplæringen skal nå være delt i to hovedløp: en for personer med tidligere skolebakgrunn og en for personer uten slik bakgrunn. Begge løp er videre inndelt i moduler.

Samfunnskunnskap

Samfunnskunnskap er i dag en integrert del av norskopplæringen jf. Opplæringsplanen i Norsk med samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Opplæringsplanen beskriver konkret hvilke emner en skal ta opp i samfunnskunnskap i hver enkelt modul. Samlet dekker temaene et vidt spekter av norsk historie, kultur, familie- og samfunnsliv.

Til forskjell fra språkkunnskaper der det foreligger egne prøver, legges det ikke opp til at den enkelte skal testes i samfunnskunnskap direkte. Indirekte testes de ved at oppgaver som skal prøve språkforståelse tar utgangspunkt i emner en har behandlet i samfunnskunnskap.

Lærernes kvalifikasjoner

Det stilles ikke formelle krav til lærernes kompetanse fra sentralt hold, men KUF tilrår at det nyttes følgende kvalifikasjonskrav ved tilsetting av lærere i prioritert rekkefølge:

1. Lærere med godkjent utdanning og med norsk som andrespråk og/eller migrasjonspedagogikk i fagkretsen.
   
2. Lærere med godkjent utdanning og med lang erfaring fra undervisning av personer fra språklige minoriteter, særlig av voksne.
   
3. Lærere med godkjent utdanning og med norsk og/eller andre relevante fag i fagkretsen.
   
4. Lærere med godkjent utdanning, uten norsk og/eller andre relevante fag i kretsen.

I henhold til forskriftene til § 9 i Lov om voksenopplæring gis det anledning til å tilsette lærere uten godkjent utdanning til undervisning i voksenopplæringen, f.eks. lærere uten fullført utdanning, men med lang erfaring fra undervisning av voksne. (NVI, 1998)

Lærere blir tilsatt av kommunen, studieforbundet eller den undervisningsinstitusjonen som har fått ansvaret for undervisningen. Tilskuddsberettigede studieforbund fastsetter selv krav til kvalifikasjoner for egne medarbeidere, jf. pkt. 1.1.1 i forskriftene til § 9 i Lov om voksenopplæring.

10.1.2 Vurderinger

Tilbudets omfang

Timetallsrammene på 850 timer innebærer at det kan gis 22-23 timer undervisning per uke i ett skoleår (38 uker) 10-11 timer pr uke fordelt over to skoleår eller 5-6 timer fordelt over tre skoleår. Undersøkelser viser at det timetallet som tilbys varierer fra 2-25 timer per uke, med et snitt mellom 10-15 timer per uke. Et lavt timetall kan innebære liten progresjon i læringen og at det tar lang tid før innvandreren når et tilfredsstillende nivå. Rammevilkår som kommunikasjonsforhold, tilgang på lokaler og kvalifiserte lærere og kommunens økonomi er faktorer som påvirker omfanget av undervisningen. Et lavt timetall kan i enkelte tilfeller være en tilpasning til den enkelte innvandreres behov når en tar hensyn til motivasjon, evne til å lære språk, arbeid og omsorgsforpliktelser.

Arbeidsgruppen mener det i denne omgang ikke er aktuelt å foreslå at det stilles statlige minstekrav til kommunene om antall timer norskopplæring per uke. I første omgang bør effekten av andre virkemidler vurderes nærmere, herunder eventuell innføring av introduksjonsprogram.

Det er et problem hvis opplæringen strekkes over svært lang tid. Et effektivt kvalifiseringsløp vil i seg selv innebære at norskopplæringen konsentreres.

Norskopplæringens innhold og organisering

Innlæringen av et nytt språk må for mange ta tid og læringen må skje på forskjellige arenaer: i klasserommet, på arbeid, gjennom deltakelse i forenings- og samfunnsliv og i det daglige møtet med nordmenn.

Erfaringer viser at mange har lettere for å lære norsk når opplæringen kombineres med arbeidspraksis. På bakgrunn av slike erfaringer foreslo et utvalg i 1995 at kombinasjonsløsninger, norsk med arbeidspraksis, i form av heldagstilbud bør videreutvikles (NOU 1995:12 Opplæring i et flerkulturelt Norge). Disse erfaringene bekreftes i UDIs kommunerapport for 1998, basert på kartlegging av 46 kommuner og bydeler. Iflg. UDI synes betydningen av denne kombinasjonen udiskutabel ikke bare for personer med svak kompetansebakgrunn, men også for ressurssterke.

Til tross for positive erfaringer er det en utfordring at mange kommuner ikke iverksetter slike kombinasjonskurs. En undersøkelse foretatt i 1994 viste at 55% av 156 forespurte kommuner kombinerte norskopplæringen med arbeidspraksis. I UDIs rapport viser det seg at bare omtrent halvparten av de forespurte kommunene har et slikt tilbud.

Opplæringsplanen i norsk med samfunnskunnskap for voksne innvandrere anbefaler at opplæringen i størst mulig grad ses i sammenheng med samfunnet omkring. Opplæringsplanen skisserer flere måter å ivareta dette på: Opplæringen kan knyttes til en arbeidsplass, opplæringen kan for yrkesaktive relateres til språklige utfordringer og krav på arbeidsplassen, kombinasjon av kursdager og arbeidspraksis og hospitering på arbeidsplass i kortere eller lengre tid. Utfordringene lokalt blir å organisere undervisningen slik at dette kan ivaretas når en vet det vil fremme språkutviklingen.

Arbeidsgruppen mener det for mange vil være gunstig at en del av timerammen til norskopplæring (850/3 000 timer) tas ut i forbindelse med arbeidspraksis eller på arbeidsstasjon. Forutsetningen for at dette kan defineres som norskopplæring er at det er aktiv oppfølging av lærer i praksisperioden. Læreren må observere deltakeren og veilede vedkommende når en observerer kommunikative problemer. Antall timer norskopplæring knyttet til praksis må vurderes i forhold til hva som fremmer den enkeltes språkutvikling best.

Arbeidsgruppen anbefaler at det framskaffes informasjon om omfanget og organiseringen av kommunal praksisrelatert norskopplæring, med sikte på en senere vurdering av om de eksisterende og foreslåtte virkemidlene er tilstrekkelige for å sikre en systematisk kommunal innsats på dette feltet.

Samfunnskunnskapsdelens innhold

I rapporten "Bedre norskopplæring" (NVI, 1998) pekes det på behov for forbedringer i denne delen av norskopplæringen, bl.a. utvikling av metodisk veiledning.

Utlendingsdirektoratet skriver i et innspill til arbeidsgruppen at samfunnsorienteringen i første fase bør orienteres mot hvem mottakeren er, hvilke behov vedkommende har og hvilken etnisk gruppe vedkommende tilhører. UDI understreker videre betydningen av brukermedvirkning ved utformingen av innholdet i samfunnsorienteringen. Det er verdifullt å bruke den innsikt og kompetanse som innvandrere som har bodd i kommunen i mange år besitter.

Etter arbeidsgruppens vurdering gir samfunnskunnskapsdelen i norskopplæringen en basis. Det imidlertid behov for å styrke samfunnsorienteringen også ved hjelp av andre tiltak. Deltakelse i samfunnet er viktig for å lære om samfunnet. Grunnleggende kvalifisering med innebygget arbeidspraksis i bedrift kan i så måte være et virkemiddel i samfunnsorienteringen. Arbeidsgruppen ser det som en utfordring å finne egnete måter å involvere frivillige organisasjoner på i dette arbeidet.

Kvalitetssikring

Prinsippet om nivåbasert norskopplæring, opplæringsplan med mål- og resultatstyring, utvidet timetall, etterutdanningstilbud til lærere og innføring av avsluttende prøve (Språkprøven) er ledd i arbeidet med å forbedre opplæringen.

En undersøkelse foretatt av NVI på oppdrag av KUF og KRD peker likevel på manglende kvalitetssikring som et hovedproblem for norskopplæringen i dag. I følge rapporten er det en utfordring å utvikle standarder og rutiner for jevnlig vurdering av tilstanden mht. kvaliteten på norskopplæringen. Bl.a. bør statistikken over antall deltakere, oppmøte, frafall og resultater forbedres.

Vi har i dag liten kunnskap om lærernes kompetanse, og likeledes om hva slags voksenpedagogiske og språkpedagogiske kunnskaper de etterspør. I NOU 1995:12 Opplæring i et flerkulturelt Norge mener utvalget, som bl.a. vurderte norskopplæringstilbudet, at den varierende lærerkompetansen er en utfordring for feltet. Utvalget foreslo at kompetansekrav til lærerne bør vurderes lovfestet slik det er for lærere i andre skoleslag. Utvalget mente at dette vil bidra til å forbedre og normalisere denne type undervisning. Utvalget viser ellers til at det er like viktig å styrke lærerkompetanse ved etter- og videreutdanning. Ettersom norskopplæring ikke er en individuell rett har KUF funnet det vanskelig å lovfeste krav om lærerkompetanse. KUF har isteden valgt å gi en veiledende norm som anbefaler kommunene å bruke kvalifiserte lærere til denne opplæringen.

Arbeidsgruppen mener at variasjonen i lærernes kompetanse og det lave utdanningstilbudet er en utfordring innenfor feltet, både mht. kvaliteten på undervisningen, men også mht. feltets status. Statens ressurs- og voksenopplæringssenter har på oppdrag fra KUF utviklet etterutdanningstilbud til lærere.

10.2 Samfunnsorientering og nettverksbygging

10.2.1 Beskrivelse av dagens situasjon

Nyankomne innvandrere vil i de fleste tilfeller mangle et sosialt kontaktnett i det nye samfunnet. Behovet for et sosialt kontaktnett er et grunnleggende behov hos alle, og et viktig virkemiddel for at den enkelte nyankomne skal få innpass i det nye samfunnet.

FAFO´s undersøkelse av levekår blant flyktninger i Oslo (FAFO-rapport 184, 1995) viste at det er liten kontakt mellom flyktninger og den norske majoritetsbefolkningen. Bare hver fjerde flyktning i denne undersøkelsen sier de har en norsk venn.

Ofte har den nyankomne tilgang til sosiale nettverk blant andre innvandrere, og særlig blant innvandrere fra samme region med felles kulturell og språklig bakgrunn. Denne type nettverk har sin begrensning i at det består av personer som ofte befinner seg i en liknende situasjon som den nyankomne selv. Resultatet kan være at nettverket blir liggende "på siden" av majoritetssamfunnet.

Det er en utfordring for den nyankomne å bygge opp et nytt sosialt nettverk i et nytt samfunn. Kontakten med majoritetssamfunnet er for mange nyankomne begrenset til kontakten med ansatte i det offentlige tjenesteapparatet. Bakgrunnen for denne kontakten er at innvandreren er nyankommen, og trenger hjelp fra det offentlige apparatet. I denne relasjonen blir det som hovedregel lagt sterk vekt på det som kan omtales som "det flyktningspesifikke".

Det er av stor betydning at den nyankomne får mulighet til å videreutvikle andre deler av sin person enn det flyktningspesifikke. Det er i stor grad her ressursene til den enkelte ligger. Nyankomne ønsker, i likhet med andre, å bli sett som hele personer. I et likeverdig møte mellom to personer vil det flyktningspesifikke være av underordnet betydning. Sosiale kontakter kan dermed være et viktig virkemiddel mot klientifisering.

Et godt sosialt nettverk har betydning for et individs selvfølelse og selvbilde. Sosiale kontakter kan bidra til at den nyankomne får samfunnsinformasjon, og det skaper en naturlig arena for å praktisere språket. I tillegg kan sosiale kontakter bidra til at nyankomne får innpass på arbeidsmarkedet.

Frivillige organisasjoner fungerer som et supplement til det offentlige på en lang rekke områder, bl.a. kultur, utdanning og helse- og sosialområdet. I tillegg representerer de brukergrupper på de fleste felt i samfunnet. Rundt halvparten av den norske befolkningen bruker i dag jevnlig sin fritid til å gjøre en frivillig innsats (NOU 1998:18 Det er bruk for alle).

Erfaringer fra andre land viser at frivillige organisasjoner kan bidra til å skape arenaer for kontakt mellom nyankomne og majoritetsbefolkningen. På tross av frivillige organisasjoners sentrale rolle i det norske samfunnet, spiller organisasjonene i dag, dersom en ser bort fra innvandrernes egne organisasjoner, en beskjeden rolle i introduksjonen og kvalifiseringen av nyankomne innvandrere.

10.2.2 Vurdering

Nyankomne innvandrere trenger kunnskaper og ferdigheter som gjør den enkelte i stand til å fungere i et nytt samfunn. Å få innpass i et nytt samfunn krever mestring av nye kulturelle koder. Det dreier seg om ferdigheter i sosial og kulturell kompetanse slik at den nyankomne blir i stand til å fungere og samhandle som samfunnsborger, arbeidstaker, forelder og nabo.

I hvilken grad den nyankomne mestrer disse kodene og ferdighetene er i stor grad avgjørende for hvorvidt den nyankomne lykkes i å få innpass i det norske samfunnet. Liten kjennskap til sentrale trekk ved det norske samfunnet kan bidra til at den nyankomne opplever den norske virkeligheten som uforutsigbar og fremmedartet, og kan i enkelte tilfeller føre til en opplevelse av ekskludering fra det norske samfunnet.

Nyankomne innvandrere kan oppleve at sosiale roller, kjønnsroller og relasjoner mellom enkeltindivider har et annet innhold i Norge enn i deres hjemland. Forskningsresultater viser at manglende kunnskaper om norsk samfunn og kultur kan føre til at innvandrere med høy fagkompetanse og gode norskkunnskaper likevel ikke får arbeid. Dette kan både skyldes diskriminering og at arbeidslivet stiller krav til sosiale ferdigheter som går langt utover språkbeherskelse og formelle kvalifikasjoner.

I norsk med samfunnskunnskap lærer nyankomne innvandrere hvordan det norske samfunnet er organisert og fungerer. Samfunnskunnskapen er en integrert del av norskopplæringen (jf. kap. 10.1). Etter arbeidsgruppens vurdering er dette nødvendig kunnskap, men ikke tilstrekkelig for å opparbeide ferdigheter i sosial og kulturell kompetanse. Arbeidsgruppen er av den oppfatning at frivillige i langt større grad enn i dag kan bidra til at nyankomne tilegner seg kompetanse og lærer å mestre en norsk hverdag.

Frivillig virksomhet bygger på interesse og ideell innsatsvilje hos deltakerne. For å lykkes i å utløse frivillige ressurser bør det etter arbeidsgruppens vurdering være rom for ulike modeller og stor grad av fleksibilitet mht. valg av løsninger.

Arbeidsgruppen anbefaler at det gjennom forsøk og bruk av økonomiske virkemidler legges til rette for og stimuleres til økt innsats fra frivillige i introduksjonen av nyankomne i samfunnet.

10.3 Godkjenning av medbrakt utdanning

10.3.1 Beskrivelse av dagens ordning

Ansvaret for godkjenning av medbrakt kompetanse er delegert til ulike offentlige instanser avhengig av utdanningsnivå. KUF har et overordnet ansvar for at det eksisterer et system for godkjenning av utenlandsk utdanning og yrkeskompetanse.

Utdanning på videregående opplæringsnivå

De enkelte fylkeskommuner har ansvar for godkjenning av opplæring fra utlandet med tanke på inntak til videregående opplæring. Inntakskontorene i de enkelte fylker har ansvaret for godkjenning av utdanning på videregående nivå i fag der det ikke er aktuelt med fag- eller svenneprøve.

De statlige utdanningskontorene godkjenner fagutdanning fra utlandet som sidestilles med norsk utdanning i faget. Yrkesopplæringsnemda i fylkeskommunen foretar en faglig vurdering før et begrunnet forslag om godkjenning eller avslag legge fram for Statens utdanningskontor i fylket. Det er Statens utdanningskontor som har myndighet til å fatte beslutning. Ved manglende dokumentasjon kan utdanningen helt eller delvis bli godkjent ved at søkeren framstiller seg for norsk fag- eller svenneprøve.

Yrkesopplæringsnemda vurderer utenlandsk praksis og skolegang fra utlandet, og vil opplyse om hva som gjenstår av teori/praksis.

Høyere utdanning

Det framgår av lov av 12. mai 1995 nr 22 om universiteter og høyskoler (§ 48) at den enkelte institusjon er godkjenningsinstans for utenlandsk utdanning. Godkjenningsmyndighet for høyere utdanning er lagt til den enkelte statlige høyskole eller universitet. Det skilles mellom søknader om akademisk godkjenning og profesjonsgodkjenning. Den siste gruppen vurderes og godkjennes av de respektive faginstanser.

Informasjonssenteret for internasjonal utdanning ved Norgesnettrådets sekretariat (NAIC) kan gi en generell vurdering av nivået og omfanget av høyere utdanning fra utlandet, men har ikke hjemmel til å foreta godkjenningene. NAIC ble etablert i 1991 for å koordinere arbeidet med godkjenning av utdanning fra utlandet.

Søknad om å få godkjent utenlandsk grad eller utdanning sendes til NAIC som registrerer og videresender søknaden til det aktuelle lærestedet. Søker må selv sørge for at aktuelle vitnemål og sakspapirer er oversatt til norsk, skandinavisk eller engelsk. NAIC har ansvaret for at søknaden inneholder de riktige opplysningene. Enhver søknad som oversendes fra NAIC til faginstansen inneholder en anbefaling fra NAIC.

Hvis en søker ikke kan få full godkjenning av sin akademiske utdanning, skal søkeren orienteres om hvordan utdanningen kan suppleres. Det kan arrangeres tilleggseksamener, eller søkeren kan gå opp til deleksamener som kompletterer den utdanningen man allerede har. Ved denne type supplering kan innvandreren oppnå en norsk akademisk grad.

Utenlandsk utdanning som gir rett til autorisasjon til lovregulerte yrker, eksempelvis lege, psykolog og advokat, må vurderes av autorisasjonsmyndighetene (f.eks. Fylkeslegen og Justisdepartementet).

Yrkesprøving

Det er KUF som har ansvaret for å utarbeide retningslinjer for en ordning med yrkesprøving. Arbeidet med å legge til rette for yrkesprøving har pågått siden desember 1990. Som en del av internasjonaliseringsprosjektet i Rådet for fagopplæring i arbeidslivet (RFA) behandlet rådet et forslag om å få til en ordning med yrkesprøving. Det ble nedsatt en arbeidsgruppe og styringsgruppe for dette arbeidet, som fremla sin innstilling i november 1993.

Dette arbeidet ble videreført i St. meld. nr. 17 (1996-97) Om innvandring og det flerkulturelle Norge hvor regjeringen foreslo å sette i gang en praktisk dokumentasjonsordning/yrkesprøving for å forenkle vurderingen av utenlandsk utdanning. Høsten 1997 utarbeidet KUF forslag til retningslinjer for en slik ordning. I 1998 var forslaget på høring. KUF har avventet behandlingen av St. meld. nr. 42 (1997-98) Kompetansereformen, for å se godkjenning av utenlandsk fagutdanning i sammenheng med å etablere et system generelt for dokumentasjon og anerkjennelse av voksnes realkompetanse. Meldingen er nå ferdigbehandlet i Stortinget. For å vinne praktisk erfaring med yrkesprøving er det satt i gang prosjekter i Oslo og Oppland. Disse prosjektene inngår som en del av realkompetanseprosjektet.

10.3.2 Vurdering

Det er avdekket en del svakheter ved dagens system for godkjenning av utenlandsk utdanning. I SINTEF IFIMs evaluering av Handlingsplan for bedre bruk av innvandreres kompetanse (1999) fremgår det at det er mangel på informasjon om hvordan systemet for vurdering /godkjenning av utenlands utdanning fungerer . Det er mange instanser for er involvert ved praktiseringen av godkjenningsordningene, og det vil ofte være krevende for den enkelte innvandrer å finne frem til rette instans. Ifølge undersøkelsen er det også flere kommuner som ikke har system for veiledning om hvordan en går fram for å søke om godkjenning av utdanning.

SINTEFs undersøkelse viser at saksbehandlingstiden hos NAIC stort sett ligger på 6 måneder. Et hovedproblem synes imidlertid å være at det kreves omfattende dokumentasjon for at en søknad om godkjenning skal registreres og behandles av godkjenningssystemet. Mange av sakene sendes ikke over til lærestedet fordi tilsvarende utdanning ikke finnes i Norge eller dokumentasjonen er mangelfull. Resultatet kan i enkelte tilfeller bli at søkeren ikke klarer å fremskaffe nødvendig dokumentasjon, og blir dermed ikke registrert som søker om godkjenning av utenlandsk kompetanse.

SINTEFs undersøkelse viser videre at innvandrere har problemer med å få suppleringskurs for komplementering av utenlandsk utdanning. Suppleringsordningene har vært vanskelig å gjennomføre blant annet på grunn av manglende finansiering. Fleksibiliteten ved de ulike læresteder varierer også sterkt.

Etter arbeidsgruppens vurdering er det viktig at prosessen med godkjenning av utenlandsk utdanning starter så tidlig som mulig. Det er derfor helt vesentlig at kommunene har god kjennskap til hvordan systemet for godkjenning av utenlandsk utdanning fungerer. Kommunene vil ha en viktig rolle både i forhold til å starte prosessen, men også i forhold til å gi veiledning og oppfølging underveis i prosessen. Kommunene bør også så langt det er mulig være behjelpelig med å fremskaffe nødvendig dokumentasjon. Det bør også vurderes om NAIC skal ha en mer aktiv rolle i forhold til å fremskaffe nødvendig dokumentasjon.

Arbeidsgruppen forutsetter at KUF vil fortsette arbeidet med å bedre informasjonen om godkjenningsordningene og det norske utdanningssystemet, og arbeidet med å legge til rette for yrkesprøving. For øvrig viser arbeidsgruppen til at KUF skal gjennomføre en evaluering av systemet for godkjenning av høyere utdanning i 2000. Det vil derfor ikke være aktuelt for arbeidsgruppen å foreslå nye tiltak før resultatene fra denne evalueringen foreligger.

10.4 Grunnskoleopplæring for voksne

10.4.1 Beskrivelse av dagens ordning

Etter voksenopplæringslovens § 5 har kommunene ansvar for organisering av grunnskoleopplæring for voksne, men uten angivelse av omfang. Voksne uten fullført utdanning har i dag ikke individuell rett til slik opplæring. Det finnes pr. i dag ingen egen tilskuddsordning til grunnskoleopplæring for innvandrere over 20 år. Tilskuddet til grunnskoleopplæring for voksne er lagt inn i de statlige rammeoverføringer til kommunene.

Mange nyankomne trenger grunnskoleopplæring som et ledd i kvalifiseringen for å komme inn på arbeidsmarkedet. A-etaten kan, i enkelte tilfeller, samarbeide med kommunene om gjennomføring av opplæringen. A- etaten går da gjerne inn med midler til undervisningen.

I St meld. nr. 17 (1996-97) Om innvandring og det flerkulturelle Norge ble det foreslått at innvandrere mellom 16-20 år, som ikke har norsk grunnskole eller tilsvarende, skulle få tilbud om eksamensrettet grunnskoleopplæring. En slik ordning trådte i kraft fra 01.01.98 og finansieres gjennom statlige øremerkede tilskudd til kommunene.

Ved behandlingen av St. meld. nr. 42 (1997/98) Kompetansereformen vedtok Stortinget å be regjeringen fremme forslag om en individuell rett for voksne til grunnskoleopplæring. Stortinget forutsatte at kommunenes ekstrautgifter ved en slik ordning skulle dekkes av staten. KUF har startet arbeidet med å følge opp vedtaket. En slik lov vil gi personer med mangelfull grunnutdanning større muligheter til å erverve seg en grunnleggende kompetanse som kan gjøre dem mer konkurransedyktige på arbeidsmarkedet.

10.4.2 Vurdering

I forhold til et helhetlig kvalifiseringsløp er det viktig at innvandrernes behov for og ønske om grunnskoleopplæring blir kartlagt, og at kommunene legger til rette for at tilbudet enten blir gitt som en del av eller som en videreføring av den grunnleggende kvalifiseringen. Tilretteleggingen må ta høyde for at det vil variere hva slag opplæring den enkelte trenger. Noen vil trenge flere år for å lære å lese og skrive, og dermed få grunnlag for å ta grunnskolen. Andre vil kun trenge oppfriskning i enkelte fag.

10.5 Videregående opplæring

10.5.1 Beskrivelse av dagens ordning

Ungdom har lovfestet rett til tre års heltids videregående opplæring. Det innebærer rett til inntak på ett av tre alternative grunnkurs og to års videregående kurs som bygger på grunnkurset. Opplæringen skal føre fram til studiekompetanse, fag- eller svennebrev eller annen yrkeskompetanse eller dokumentert delkompetanse. Bestemmelsen om rett trådte i kraft i 1994, og gjelder for alle som avsluttet grunnskolen dette året eller senere. Etter at grunnskolen er avsluttet må retten normalt tas ut innen fire år, ev. fem år for de som følger hovedmodellen i fagopplæring.

Det er ikke innført spesielle rettigheter for minoritetsspråklige elever i tilknytning til Reform 94. En elev som trenger særskilt tilrettelagt opplæring kan imidlertid få opplæring utover tre år. Innvandrere med dårlige norskkunnskaper kan etter en sakkyndig vurdering komme inn under denne bestemmelsen. Det er fylkeskommunen som har ansvar for å tilrettelegge opplæringen for denne gruppen. Ordinære grunnkurs kan eksempelvis tilrettelegges som ettårig grunnkurs over to år.

For innvandrere som har rett til videregående opplæring er det ikke krav om kunnskaper i norsk. For søkere uten rett til opplæring kreves det tilstrekkelig norskkunnskaper til å kunne følge undervisningen.

Fylkeskommunen avgjør om det skal organiseres innføringskurs som forkurs til den ordinære videregående opplæringen. Innføringskurs er en forberedelse til videregående opplæring og er derfor ikke en del av opplæringen som omfattes av den enkeltes rett.

Regjeringen vil foreslå å innføre rett for voksne som ønsker å ta videregående opplæring, jf. St. prp. nr. 1 (1999-2000). En slik individuell rett må ta utgangspunkt i voksnes realkompetanse og må tilrettelegges for voksnes behov. Ved å bygge på realkompetanse kan en gi et avkortet tilbud som gir mulighet for å fortsette sin utdanning på det nivå de faktisk befinner seg på. Det er nå i gang et arbeid for å utvikle et system for verdsetting av realkompetanse inn mot videregående opplæring. I år 2000 vil en sette fokus på utvikling av dokumentasjonsordninger, yrkesprøving for innvandrere og ordninger for opptak og tilrettelegging av undervisningen.

Arbeidet med dokumentasjon av realkompetanse inn mot videregående opplæring er organisert som et treårig prosjekt. Det er opprettet en gjennomføringsenhet ved Statens utdanningskontor i Oppland og en faglig utviklingsenhet ved Statens ressurs- og voksenopplæringssenter i Oslo.

10.5.2 Vurdering

Etter arbeidsgruppens vurdering vil ikke videregående opplæring være en del av den grunnleggende kvalifiseringen. Men i og med at den grunnleggende kvalifiseringen både vil omfatte kartlegging av tidligere utdanning, arbeidserfaring og annen type kompetanse er det viktig at det etableres systematisk kontakt mellom kommunen og fylkeskommunen. Gjennom denne kontakten vil en kunne få informasjon om gjeldende regler og rutiner for dokumentasjon av realkompetanse og yrkesprøving. I tillegg vil den sikre tilgang på oppdatert kunnskap om videregående opplæring som er nødvendig for den veiledningen som skal gis i den grunnleggende kvalifiseringen.

10.6 Egenetablering

10.6.1 Beskrivelse av dagens ordning

Etablerere kan søke om offentlige finansieringsordninger på ulike forvaltningsnivåer. Dette er ordninger som gjelder for hele befolkningen, ikke innvandrerbefolkningen spesielt. Det er ofte mange søkere og lite midler. I mange tilfeller ligger føringer på tildeling av midlene ved at noen bransjer prioriteres, og det legges vekt på å unngå konkurransevridning og overetableringer. Kommunale og fylkeskommunale instanser er tillagt ansvar for den lokale næringsutviklingen. Det er Næringsdepartementet som er overordnet instans på dette feltet.

Arbeidsledige personer med dagpengerettigheter har mulighet til å beholde dagpengene i inntil ni måneder ved egenetablering. Forutsetningen er at det foreligger en næringsfaglig vurdering og anbefaling av etablererens planer.

Det finnes ingen nasjonale ordninger som skal bidra til egenetableringer blant flyktninger og innvandrere spesielt. Den virksomhet som finnes på dette området har karakter av midlertidige prosjekter.

Arbeidsmarkedsetaten har etablereropplæring for språklige minoriteter i form av arbeidsmarkedsopplæring (såkalte AMO-kurs). Omfanget varierer imidlertid over tid og fra fylke til fylke.

10.6.2 Vurdering

Hvorvidt egenetablering skal inngå som et element i den grunnleggende kvalifiseringen kan diskuteres. I mange tilfeller vil egenetablering komme i etterkant av den grunnleggende kvalifiseringen, da de fleste nyankomne innvandrere vil ha behov for kvalifisering før de kan starte arbeidet med å etablere egen virksomhet. For nyankomne som ytrer et sterkt ønske om å etablere egen virksomhet, er det imidlertid viktig at det på et tidlig tidspunkt gis informasjon og veiledning om mulighetene for og vanskene med å etablere egen bedrift i Norge. Det bør derfor ikke utelukkes at egenetablering for noen kan være et element i den grunnleggende kvalifisering.

11 Oppsummering av arbeidsgruppens vurderinger og forslag

Hovedutfordring

Arbeidsgruppen viser til at dagens offentlige finansierte kvalifisering av nyankomne innvandrere er et uklart definert opplæringsområde. Etter arbeidsgruppens vurdering er det behov for at sentrale myndigheter utformer retningslinjer og klargjør forventninger til arbeidet på dette feltet. For å sikre et planmessig og helhetlig tilbud er det videre behov for å tydeliggjøre oppgavefordeling, ansvarsforhold og samarbeidsforhold mellom de involverte aktører i den grunnleggende kvalifiseringen.

Grunnleggende kvalifisering

Arbeidsgruppen har i sitt arbeid avgrenset kvalifiseringsbegrepet til å gjelde grunnleggende kvalifisering.

Formålet med den grunnleggende kvalifiseringen bør etter arbeidsgruppens vurdering være å gjøre nyankomne innvandrere i stand til

• å delta i samfunnslivet
• å benytte seg av det ordinære utdannings- og kvalifiseringssystem eller å fungere i ordinært arbeid

Nyankomne innvandrere med behov for grunnleggende kvalifisering vil i all hovedsak være flyktninger og personer som har ankommet som familiemedlemmer til personer som er bosatt i Norge.

Arbeidsgruppen har i sitt arbeid hatt hovedfokus på kvalifiseringsbehovet for nyankomne som vil kunne benytte seg av det ordinære utdannings- og kvalifiseringssystem eller fungere i ordinært arbeid.

Det er viktig at personer som tidlig får ordinært arbeid også gis mulighet til grunnleggende kvalifisering. Grunnleggende kvalifisering parallelt med ordinært arbeid kan bidra til at innvandrere øker sine muligheter til karrieremessig utvikling, og at de blir mindre utsatt for oppsigelser. Arbeidsgruppen mener det er spesielt viktig at det legges til rette for å kombinere ordinært arbeid med norskopplæring. Løsningen på dette området bør finnes lokalt gjennom at en tilrettelegger kurstilbud i samarbeid mellom kommune og arbeidsliv.

Introduksjonsprogram

Målet for organiseringen av opplæringstiltak i introduksjonsprogram er å ivareta den grunnleggende kvalifisering av nyankomne innvandrere på en helhetlig måte, som er preget av plan, kontinuitet og god informasjonsflyt.

I tillegg til overordnede mål vil det være behov for at de ulike fagmyndigheter og kommuner setter opp egne mål for sin virksomhet.

Hensynet til tilpasset opplæring tilsier at introduksjonsprogrammet bør være fleksibelt mht. til varighet. Det er imidlertid viktig å tilrettelegge for et effektivt kvalifiseringsløp. Arbeidsgruppen viser til at det er behov for økt kunnskap mht. hva som for ulike grupper vil være optimal varighet av introduksjonsprogrammet. Arbeidsgruppen foreslår at det gjennom evaluering av forsøksprosjekter i kommunene skaffes kunnskap med sikte på å kunne gi klarere retningslinjer på dette området.

Individuell tilpasning bør være et grunnleggende prinsipp for utarbeidelsen av introduksjonsprogram, likevel er arbeidsgruppen av den oppfatning at en del metoder, tiltak og elementer er av en slik art at de bør omfatte alle som har behov for grunnleggende kvalifisering. Arbeidsgruppen anbefaler at alle introduksjonsprogram inneholder:

• kartlegging
• individuell kvalifiseringsplan
• programoppfølging

• heldagsbeskjeftigelse
• økonomisk ytelse knyttet til deltagelse

• norskopplæring med samfunnskunnskap

• kursbevis/attest

Mange nyankomne vil innenfor rammen av et introduksjonsprogram ha behov for tiltak utover det som er nevnt ovenfor. Særlig aktuelle tiltak vil være:

• godkjenning av kompetanse
• sosial nettverksbygging
• praksisrelatert norskopplæring
• arbeidsmarkedstiltak

• grunnskole for voksne
• innføringskurs til videregående opplæring

Hovedansvaret for introduksjonsprogrammet

Ut fra hensynet til nærheten til brukeren og tilpasning ut fra lokale behov, foreslår arbeidsgruppen at kommunene har hovedansvaret for introduksjonsprogrammet.

I tråd med de generelle retningslinjene for statlig styring av kommunene finner ikke arbeidsgruppen det riktig å gå nærmere inn på i hvilken etat og på hvilken måte arbeidet skal organiseres i den enkelte kommune. Arbeidsgruppen forutsetter imidlertid at kommunene organiserer arbeidet på en samordnet og helhetlig måte.

Kartlegging og individuelle kvalifiseringsplaner

Arbeidsgruppen foreslår at kartlegging av nyankomne skal være kommunens ansvar å utføre. Arbeidsgruppen ser imidlertid at det er et stort behov for avklaring mht. ansvarsforhold og overføring av informasjon mellom de forskjellige aktører. Det er også et stort behov for forbedring av kunnskap og metodeutvikling på dette området.

Kommunen bør også ha hovedansvaret for å utarbeide individuelle kvalifiseringsplaner i samarbeid med den enkelte og de øvrige instanser som skal ha en rolle i introduksjonsprogrammet. Kommunen bør videre ha ansvar for oppfølging av den enkelte gjennom kvalifiseringsløpet.

Etter arbeidsgruppens vurdering har arbeidsmarkedsetaten en betydningsfull rolle i utarbeidelsen av individuelle kvalifiseringsplaner, også i tilfeller der det ikke er aktuelt med bruk av arbeidsmarkedstiltak. Etter arbeidsgruppens vurdering bør arbeidsmarkedsetaten inn i utarbeidelse av individuelle kvalifiseringsplaner i den grad det dreier seg om veiledning, formidlingsbistand eller arbeidsmarkedstiltak.

Det foreslås nedsettes en arbeidsgruppe bestående av KS, UDI, Statens utdanningskontor og Arbeidsdirektoratet med mandat

• å gjennomgå den faktiske situasjonen på kartleggingsområdet, herunder de forskjellige instansers behov for kartlegging. På bakgrunn av dette utarbeides forslag til et system for å bedre oppgavefordelingen og informasjonsflyten mellom aktørene.
  
• å gjøre en vurdering av om det med utgangspunkt i rundskriv H-28/97 "Opprettelse av samarbeidsforum og samarbeid om personer med behov for bistand fra flere instanser for å komme i arbeid" er behov for nærmere retningslinjer for samarbeidet i den grunnleggende kvalifiseringen av nyankomne innvandrere.
  

Arbeidsgruppen foreslår videre at det igangsettes forsknings- og utviklingsarbeid for å utvikle metoder og standarder for kartlegging og for utarbeidelse og oppfølging av individuelle kvalifiseringsplaner.

Norskopplæring med samfunnskunnskap

Etter arbeidsgruppens vurdering er betydningen av norskopplæring som en del av den grunnleggende kvalifisering udiskutabel. Undersøkelser viser at timetallet som tilbys i kommunene varierer. Arbeidsgruppen mener det i denne omgangen ikke er aktuelt å foreslå at det stilles statlige minstekrav til kommunene om antall timer norskopplæring per uke. Det er likevel et problem hvis opplæringen strekkes over svært lang tid. Et effektivt kvalifiseringsløp vil i seg selv innebære at norskopplæringen konsentreres.

Praksisrelatert norskopplæring

Arbeidsgruppen mener at det for mange vil være gunstig at en del av timerammen til norskopplæring tas ut i forbindelse med arbeidspraksis eller på arbeidsstasjon. Kommunene bør ha ansvar for den praksisrelaterte norskopplæringen. Forutsetningen for at dette kan defineres som norskopplæring er at det er aktiv oppfølging av lærer i praksisperioden. Arbeidsgruppen anbefaler at det framskaffes informasjon om omfanget og organiseringen av kommunal praksisrelatert norskopplæring, med sikte på en senere vurdering av om de eksisterende og foreslåtte virkemidlene er tilstrekkelige for å sikre en systematisk kommunal innsats på dette feltet.

Tidspunkt for arbeidsmarkedstiltak

Arbeidsgruppen legger til grunn at arbeidsmarkedstiltak vil være aktuelle overfor nyankomne innvandrere som har behov for arbeidsmarkedsrelatert kvalifisering. Deltakelse i tiltak vil som regel forutsette at nyankomne har hatt noe norskopplæring. Det forutsettes at nyankomne som kan formidles direkte til ordinært arbeid ikke er aktuelle for arbeidsmarkedstiltak.

Arbeidsgruppen viser til at en viktig forutsetning for en vel fungerende ansvarsdeling mellom kommunene og arbeidsmarkedsetaten etter denne modellen, er at det eksisterer gode kriterier for når overgangen til arbeidsmarkedstiltak for nyankomne som ikke kan formidles til ordinært arbeid bør skje.

Arbeidsgruppen foreslår at det utarbeides kriterier for vurdering av når de aktuelle deltakerne i introduksjonsprogrammet kan begynne med arbeidsmarkedstiltak. Denne oppgaven foreslås lagt til forannevnte arbeidsgruppe med representanter fra KS, Arbeidsdirektoratet, Statens utdanningskontorer og UDI.

Arbeidsgruppen vil vise til at en systematisk tiltaksinnsats fra arbeidsmarkedsetatens side overfor nyankomne innvandrere vil bety en utvidelse av arbeidsmarkedsetatens innsats på feltet. Arbeidsgruppen, med unntak av Finansdepartements representanter, foreslår at en ved dimensjonering av arbeidsmarkedstiltak tar hensyn til omfanget av bosetting av nyankomne innvandrere med behov for arbeidsmarkedsrettet kvalifisering. En er innforstått med at forslaget må vurderes av departementene og eventuelt tas opp i forbindelse med de vanlige budsjettdrøftingene.

Finansdepartementets representanter viser til at forslag til dimensjonering av ordinære arbeidsmarkedstiltak i statsbudsjettet tar utgangspunkt i utsiktene på arbeidsmarkedet, samtidig som tiltaksnivået sees i sammenheng med det generelle økonomiske opplegget. Finansdepartementets representanter legger til grunn at nyankomne som gruppe gjennom dette får tilbud om arbeidsmarkedstiltak.

Statlige virkemidler for innføring av introduksjonsprogram

Arbeidsgruppen finner ikke å kunne anbefale en lov som pålegger kommunene å ta i bruk en ordning med introduksjonsprogram.

Spørsmålet om hvilke krav som skal stilles til kommuner som tar en ev. lov om introduksjonsstønad i bruk, og på hvilken måte dette skal hjemles, vil bli vurdert av lovutvalget som er oppnevnt for å utrede og lage forslag om lovgivning om stønad for nyankomne innvandrere. Det legges til grunn at arbeidsgruppens vurderinger og anbefalinger mht. til hva som bør være innholdet i kvalifiseringen vil være særlig relevant for lovutvalgets utredning.

Arbeidsgruppen ser at det kan være grunn til å se nærmere på i hvilken grad statens samlede bruk av virkemidler på dette området bidrar til et planmessig og helhetlig kvalifiseringstilbud.

Etter arbeidsgruppens vurderinger foreligger det i dag ikke tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag til å kunne vurdere og eventuelt foreslå endringer i forhold til dagens finansieringsordninger. For tiden pågår det en evaluering av integreringstilskuddsordningen. Det vil være naturlig at en vurdering av dagens finansieringsordninger på dette området gjøres etter at resultatene fra denne evalueringen foreligger.

Etter arbeidsgruppens vurdering er det viktig at staten legger til rette for innføring og videreutvikling av introduksjonsprogram gjennom pedagogiske virkemidler.

Arbeidsgruppen foreslår at Utlendingsdirektoratet gis hovedansvaret for oppfølging av introduksjonsprogram i kommunene. I denne rollen ligger også kunnskapsutvikling, formidling, veiledning og resultatrapportering. Det er behov for mer kunnskap på dette området, og det bør derfor iverksettes systematisk oppfølging og evaluering av introduksjonsprogrammene som igangsettes i kommunene. Det vil også kunne være behov for å videreutvikle introduksjonsprogrammet, og tilpasse programmet utviklingen i samfunnet generelt, og arbeidsmarkedet spesielt. Under dette punktet hører også igangsetting av forskning, utvikling av metodikk og utvikling av rutiner som kan forbedre resultatoppnåelsen.

Arbeidsgruppen er av den oppfatning at frivillige i langt større grad enn i dag kan bidra til at nyankomne tilegner seg kompetanse og lærer å mestre en norsk hverdag. Arbeidsgruppen anbefaler at det gjennom forsøk og bruk av økonomiske virkemidler legges til rette for og stimuleres til økt innsats fra frivillige i introduksjonen av nyankomne i samfunnet. For å lykkes i å utløse frivillige ressurser bør det etter arbeidsgruppens vurdering være rom for ulike modeller og stor grad av fleksibilitet mht valg av løsninger.

12 Økonomiske og administrative konsekvenser

Arbeidsgruppen vil vise til at en systematisk tiltaksinnsats fra arbeidsmarkedsetatens side overfor nyankomne innvandrere vil bety en utvidelse av arbeidsmarkedsetatens innsats på feltet. Arbeidsgruppen, med unntak av Finansdepartementets representanter, legger til grunn at det krever økt ressurstilførsel til arbeidsmarkedstiltak. Finansdepartementets representanter legger til grunn at en eventuell utvidelse av arbeidsmarkedsetatens innsats på feltet kan finansieres innenfor etatens eksisterende budsjettrammer.

For å øke yrkesdeltakelsen blant nyankomne innvandrere er det behov for mer målrettede og helhetlige kvalifiseringsprogram. En mer helhetlig og effektiv kvalifisering vil på kort sikt kreve økt ressursinnsats og nye måter å organisere arbeidet på i kommunene. Innføring av økonomisk ytelse knyttet til deltagelse vil også kunne kreve innføring av nye administrative rutiner i kommunen.

Innføring av introduksjonsprogram med heldagstilbud vil for mange kommuner innebære at de må gi et mer omfattende tilbud enn i dag, og det vil bl.a. være behov for nye løsninger i form av ulike kombinasjoner av norskopplæring og praksis, tettere oppfølging av den enkelte og økt samarbeid med frivillige organisasjoner. God planlegging og koordinering mellom de ulike aktører og etater som er involvert i utarbeidelsen av introduksjonsprogram vil kunne kreve et mer formalisert samarbeid.

Innføring av ev. ny lovgivning som kan benyttes av kommuner som ønsker å knytte økonomisk ytelse til livsopphold til deltagelse i et avtalt kvalifiseringsløp vil kunne gi kommunene et redskap som gjør det enklere for kommunene å innføre introduksjonsprogram.

Med dagens sammensetning av nyankomne innvandrere antar arbeidsgruppen at personer som er omfattet av integreringstilskuddsordningen vil utgjøre et flertall av de som vil ha behov for tilbud om introduksjonsprogram. For denne gruppen vil kvalifiseringstilbud som ikke finansieres gjennom andre statlige tilskudd inngå i de gjennomsnittsutgifter integreringstilskuddet i snitt er ment å dekke.

Dersom introduksjonsprogram blir innført i kommunene og dette gir seg utslag i økte utgifter vil dette fanges opp av Beregningsutvalget årlige kartlegging av kommunale utgifter til bosetting og integrering av flyktninger. Gitt at Beregningsutvalgets kartlegging ligger til grunn for vurderingen av statens overføringer til kommunesektoren på dette området er det, etter arbeidsgruppens vurdering, rimelig å anta at statens gjennomsnittsutgifter knyttet til bosetting av flyktninger vil øke.

De samlede utgifter på dette området vil både være avhengig av hvor mange kommuner som velger å ta i bruk introduksjonsprogram og antall nyankomne som vil ha behov for et slikt tilbud.

Arbeidsgruppen har foreslått igangsetting av forsøk og utviklingsarbeid på flere områder, en styrking av UDIs rolle mht. kunnskapsutvikling, rapportering og oppfølging av kommunene, og økonomiske virkemidler for å stimulere til økt innsats fra frivillige organisasjoner. Arbeidsgruppen har ikke tatt stilling til om disse forslagene bør dekkes innenfor eksisterende økonomiske rammer eller ved økning i bevilgninger på de aktuelle områdene. Arbeidsgruppen antar at det her ikke er snakk om omfattende beløp. En ev. økning i eksisterende budsjettrammer må håndteres i tråd med ordinære budsjettprosedyrer.

Arbeidsgrupper vil understreke at selv om tiltak som øker nyankomne innvandreres samfunnsdeltakelse og muligheter til å komme i arbeid på kort sikt gir offentlige merutgifter, vil økt yrkesdeltakelse på lengre sikt medføre økte skatteinntekter og reduserte utgifter både for staten og kommunene.