Denne rapporten tar for seg norsk utlendingsforvaltnings praksis i forhold til asylsøknader med et kjønnsaspekt. Begrepet kjønnsaspekt slik det er anvendt i denne rapporten dekker både det biologiske og det sosiale kjønn. Rapporten er basert på en gjennomgang av 300 asylsøknader behandlet i Utlendingsdirektoratet og/eller Utlendingsnemnda i perioden 1998-2002 og er et resultat av prosjektet ”Grensegangen mellom Asyl og Oppholdstillatelse på Humanitært Grunnlag”. Den er skrevet på oppdrag av Kommunal og regionaldepartementet.
Med utgangspunkt i det internasjonale ikke-diskrimineringsprinsippet, er konklusjonen på dette prosjektarbeidet at det bør innarbeides et helhetlig kjønnsperspektiv i norsk flyktningrett. Formålet med å innarbeide et slikt kjønnsperspektiv er ikke-diskriminering, eller likebehandling, av asylsøknader. I forhold til asylsaker med et kjønnsaspekt har lovgiver så langt hatt fokus på kjønnsbasert forfølgelse, tilfeller hvor kjønn har betydning for hvorfor en asylsøker blir forfulgt. Implementering av et helhetlig kjønnsperspektiv vil innebære anerkjennelse av at kjønn kan være en relevant faktor ved fortolkning av alle vilkårene i flyktningkonvensjonens artikkel 1 A (2). Det aksepteres således at en asylsøkers kjønn kan ha betydning for mer enn årsaken til forfølgelse.
Gjennomgangen av asylsøknader med et kjønnsaspekt har vist at det i forhold til spørsmålet om innvilgelse av asyl eller opphold på humanitært grunnlag av beskyttelsesgrunner ikke forkommer direkte diskriminering. Både kvinnelige og mannlige asylsøkere, hvis søknader inneholder et kjønnsaspekt, innvilges asyl i Norge. Ett av funnene i analysen er imidlertid at forholdsvis like asylsøknader til tider får ulikt utfall. Tilsynelatende nøytral saksbehandling resulterer i noen tilfeller i forskjellsbehandling, det vil si indirekte diskriminering.
På bakgrunn av de funn som presenteres i rapporten kan det ikke identifiseres en spesifikk årsak som forklarer hvorfor asylsøkere oftere innvilges oppholdstillatelse enn asyl. Flere faktorer synes å bidra til at tallet for innvilgelser av tillatelse på humanitært grunnlag av beskyttelsesgrunner (heretter ”oppholdstillatelse”) er høyere enn tallet for innvilgelse av asyl når det gjelder asylsøknader med et kjønnsaspekt.
Forvaltningens fortolkning av begrepet forfølgelse, ” persecution”, har stor betydning for utfallet av en asylsøknad. I sakene gjennomgått i forbindelse med prosjektet finnes det flere eksempler på at svært grove menneskerettskrenkelser ikke anerkjennes som forfølgelse i konvensjonens forstand. Funn viser at når en asylsøkers kjønn har betydning for hvordan han eller hun forfølges, innvilges ofte oppholdstillatelse istedenfor asyl. Grove kjønnsspesifikke overgrep aksepteres ikke alltid som forfølgelse, ”persecution”.
Undersøkelsen av asylsaker viser at menneskerettsovergrep som regnes for jus cogens, eksempelvis retten til liv, lettere anerkjennes som forfølgelse enn andre grove menneskerettighetskrenkelser, som for eksempel grove seksuelle overgrep og voldtekt. Asylsøkere utsatt for typer overgrep som ikke er å regne som jus cogens er således nærmere til å bli innvilget oppholdstillatelse enn asyl. Dette slår særlig uheldig ut for de asylsøkere hvis asylsøknader inneholder et kjønnsaspekt, da disse søkerne ofte er utsatt for menneskerettsovergrep som ikke regnes for jus cogens.
Utlendingsforvaltningen legger til grunn at konvensjonens forfølgelsesbegrep er fremtidsrettet. Kravet om at forfølgelsen må være fremtidsrettet har betydning for om grensegangen asyl eller oppholdstillatelse. Dette gjelder særlig asylsøkere utsatt for kjønnsspesifikke overgrep. Som følge av dette vilkåret blir det innvilget asyl til svært få kvinner som er utsatt for voldtekt og/eller seksuelle overgrep.
Forfølger (”agent of persecution”), er i de fleste asylsaker med et kjønnsaspekt en eller flere privatpersoner. Anerkjennelse av at forfølgelse i konvensjonens forstand kan utøves av både privatpersoner og offentlige myndighetspersoner, har derfor betydning for utfallet i asylsaker med et kjønnsaspekt.
Det er ikke et vilkår i konvensjonen at forfølgelse må foregå i det offentlige rom. Overgrep som finner sted i den private sfære kan være forfølgelse. Utlendingsforvaltningen kan ikke avslå søknad om asyl med den begrunnelse at overgrep har foregått i hjemmet er et ”privat problem” som faller utenfor flyktningkonvensjonen.
Når forfølgeren er en privat person, må asylsøkeren vise at hans eller hennes hjemland ikke har evne eller vilje til å gi beskyttelse mot forfølgelse. Utlendingsforvaltningens generelle oppfatning av rettsforholdene i et land, basert på landrapporter og rapporter fra internasjonale NGOs, har ofte betydning for om det innvilges asyl eller oppholdstillatelse. Dette fordi generelle oppfatninger gjør at det til tider ikke foretas en individuell vurdering av behovet for beskyttelse i den enkelte asylsak.
Det er den enkelte asylsøker som har bevisbyrden for at hjemlandet ikke har evne eller vilje til å yte beskyttelse mot forfølgelse. Mange asylsøkere, hvis asylsøknader inneholder et kjønnsaspekt, har problemer med å oppfylle bevisbyrden da de aldri har søkt beskyttelse i sitt hjemland. For mange kvinner kan det fremstå som svært vanskelig eller nærmest umulig å oppsøke beskyttelse i hjemlandet enten fordi de ikke har tillatelse til å forlate sitt hjem, eller fordi det å kontakte politi eller rettsvesen vil sette dem i fare for ytterligere overgrep. Anerkjennelse av at en asylsøkers problem med å tilfredsstille bevisbyrden kan ha andre årsaker enn troverdighetsbrist, er av betydning for innvilgelse av asyl eller oppholdstillatelse på humanitært grunnlag av beskyttelsesgrunner.
I forhold til asylsaker med et kjønnsaspekt er konvensjonsgrunnen ”spesiell sosial gruppe” av særskilt relevans. Det hersker stor usikkerhet i utlendingsforvaltningen omkring fortolkningen av denne konvensjonsgrunnen. Usikkerhet med hensyn til fortolkningen gjør at asylsøknader som kunne vært innvilget asyl i flere tilfelle gis oppholdstillatelse, alternativt avslag.
Rapporten ”Implementering av et kjønnsperspektiv i Norsk Flyktningrett��� viser at det ikke eksisterer noen klar grense mellom innvilgelse av asyl og oppholdstillatelse av beskyttelsesgrunner, hva angår asylsøknader med et kjønnsaspekt. Usikkerhet og uklarhet i og rundt dagens regelverk gir seg utslag i de vedtak som fattes. I noen tilfeller forekommer indirekte diskriminering i forholdet mellom asylsøknader med et kjønnsaspekt. Asylsøknader som synes forholdsvis like får ulikt utfall.
Ikke-diskriminering av asylsøkere og en klarere definisjon av grensen mellom asyl og oppholdstillatelse på humanitært grunnlag av beskyttelsesgrunner kan best nås ved endringer i regelverket. Det er behov for et mer detaljert regelverk og klarere begrepsbruk. Løsningen antas å ligge i innarbeidingen av et helhetlig kjønnsperspektiv, hvor fokus rettes mot relevante internasjonale rettskilder.
