RH Knoff AS og Agenda Utredning & Utvikling AS
for Kommunal- og regionaldepartementet

Sammendrag

Utlendingsnemnda (UNE) er et "frittstående domstollignende forvaltningsorgan" som behandler klager på vedtak i Utlendingsdirektoratet. UNE har vært i virksomhet siden 01.01.2001. Evalueringen er rettet mot hvordan opprettelsen av UNE påvirker klagernes rettssikkerhet, tilliten til klageinstansen, effektivitet og saksbehandlingstid, og departementets styring av fagfeltet. Delrapporten er i hovedsak rettet inn mot temaet effektivitet.

Sammenligning av norske, svenske og danske forhold

Det er tildels store forskjeller i rammebetingelser og organisasjonsform mellom UNE og UNEs svenske og danske søsterorganisasjoner. Man kan derfor ikke uten videre sammenligne produktivitetsmål eller overføre løsninger landene imellom.

I Norge er avgjørelsesmyndighet i åpenbare saker lagt til UNEs sekretariat. Slik er det ikke i Sverige og Danmark. Langt flere saker avgjøres der av nemndleder alene eller i nemndmøte. I Danmark avskjæres imidlertid "åpenbart grunnløse" klager etter vurdering i en frivillig organisasjon (Dansk Flygtningehjælp). I motsetning til i Norge og Sverige skriver det danske sekretariatets saksbehandlere ikke innstilling i forkant av nemndmøtene.

Det er verdt å merke seg at antall legmedlemmer er betydelig lavere i Sverige og Danmark enn i Norge (henholdsvis 30 og 92 mot 500 i Norge). Legmedlemmene får dermed mer rutine, noe som kan antas å bidra til likebehandling og mindre sprik i avgjørelsene. Flere av dem vi har intervjuet mener antall nemndmedlemmer bør reduseres her i landet.

Forventninger til UNE

Vi har intervjuet fått en del indikasjoner på hva interne og eksterne aktører vil betrakte som tegn på at UNE fyller sine funksjoner.

Åtte forhold gikk igjen som kjennetegn på styrket rettssikkerhet for klagerne. De viktigste kriteriene later til å være (1) at legmannsskjønnet får virke inn på avgjørelsene og at (2) klagere får anledning til personlig fremmøte. Så langt er bare 5-10 % av sakene blitt behandlet i nemndmøter. UNEs kritikere fremholder at klagerne dermed berøves de rettigheter de er tiltenkt. Vi kommer senere til å studere et utvalg saker med ulik behandlingsmåte for å konstatere om sorteringen er gjort på betryggende måte. Vi har imidlertid allerede konstatert at den endelige beslutningen om behandlingsmåte ofte utsettes til saksbehandlingen i realiteten nærmer seg slutten, nettopp fordi det ikke er mulig å avgjøre om saken byr på "vesentlige tvilsspørsmål" eller ikke uten grundig undersøkelse. Denne praksisen er egnet til å styrke klagernes rettssikkerhet.

UNE har etterlatt et inntrykk av å ha produsert lite det første halvåret. Det er imidlertid forståelse for at UNE trengte noe tid til å etablere organisasjon og rutiner. Det forventes nå en produksjon på nivå med den UNE greide senhøstes 2001.

De eksterne aktørene som har hatt innblikk i UNEs vedtak, roser dem for stor grundighet, samvittighetsfull saksfremstilling, oppdaterte landbeskrivelser og fyldige begrunnelser. Dette er selvsagt positivt, men det er mulig at UNE er grundigere enn nødvendig i saksforberedelse og utforming av vedtak.

Fleksibilitet og reaksjonsevne nevnes som andre kriterier på effektivitet. UNE roses for å kunne reagere raskt når spesielle hensyn tilsier det, f eks ved selvmordsforsøk etter massevoldtekt.

Flere av de eksterne aktørene stiller seg noe undrende til at "bedre politisk styring" er definert som et mål for reformen. Det fremholdes at politikerne snarere har gitt avkall på styring gjennom å tre ut av behandlingskjeden for enkeltsaker. Tegn til "god politisk styring" vil være at departementet tar for seg de store linjer i innvandrer- og flyktningepolitikken, gir tydelige prioriteringer av sakstyper og sørger for jevnlige revisjoner av regelverket.

UNEs produktivitet så langt

Etter vår vurdering er UNE kommet bemerkelsesverdig langt med hensyn til å bygge opp systemer og rutiner. Resultatene fra UNEs Effektiviseringsprosjekt og våre egne data tyder likevel på at det forsatt er gevinster å hente.

I oppstartsåret utviklet UNE seg fra å være lite produktivt i starten til å bli mer produktivt etter hvert. UNE overtok en svær bunke med restanser fra Justisdepartementet ved oppstart, og det totale etterslepet økte frem til november. I november og desember behandlet imidlertid UNE flere saker enn det kom inn. Også tidligere lyktes UNE med å bygge ned restansebunken på enkeltområder gjennom "dugnadsinnsats". Vi kan imidlertid se en tendens til at restansene har økt på de områder som ikke har vært spesielt prioritert i angjeldende måned. Slike bieffekter bør unngås.

Ser vi på siste halvår i 2001, ser det ut til at UNE har en god produktivitet sammenliknet med den svenske nemnda. Produktiviteten i UNE varierer imidlertid mellom landseksjonene og er ujevn fra måned til måned. Dette kan ha flere årsaker: Forskjeller i sakstyper, andel opplagte saker, varierende kompetanse, og mer effektiv innsats. UNEs ledelse bør se nærmere på variasjonene og eventuelt se til at de mest produktive seksjonene får tjene som eksempler for andre.

Et domstollignende organ med nemndledere og nemndmøter må nødvendigvis bli mindre effektivt enn et ordinært forvaltningsorgan der sakene sluttbehandles av saksbehandlere. Hittil har imidlertid UNE behandlet langt færre saker i nemndmøter enn det som var antatt på forhånd - som nevnt bare 5-10 %. I 2001 ferdigbehandlet sekretariatet rundt 40% av sakene og nemndlederne rundt 50 %.

Tiltak vedrørende regelverk og prioritering

Erfaringene fra Sverige og Danmark antyder at det er mulig å gjennomføre enkelte tiltak som vil styrke UNEs domstollignende karakter, dersom dét er ønskelig. Ett slikt tiltak, som vi anbefaler, kan være å legge prosedyren i nemndmøtene nærmere det klagere, advokater og frivillige organisasjoner oppfatter som naturlig i et domstollignende organ.

Det foreligger også en rekke idéer til forenklingstiltak som vil øke UNEs produktivitet. Ett tiltak som drøftes nå, er å kopiere den danske ordningen der en frivillig organisasjon "kvalitetssikrer" UDIs utpeking av "åpenbart grunnløse" klager, slik at UNE slipper å behandle disse. Vi tar ikke stilling til slike forslag nå.

Vi anbefaler imidlertid UNEs ledelse å vurdere hvordan man kan sikre en felles forståelse hos saksbehandlere og nemndledere av prioriteringen av saker. Vi tror også det kan være en fordel å innføre produksjonsmål pr saksbehandler og nemndleder.

Mulige tiltak vedrørende saksgang og arbeidsformer

Saksbehandlingen kan trolig effektiviseres gjennom videreutvikling av maler, mer bruk av standardformuleringer, og mer bruk av muntlig fremfor skriftlig kommunikasjon mellom saksbehandler og nemndleder/seksjonssjef.

UNE gjør øyensynlig bruk av lange sitater i vedtakene, særlig fra UDIs sakspapirer. UNE bør enten be om å få dokumentene oversendt elektronisk så materialet kan kopieres inn, eller nøye seg med henvisninger. Scanning av innkomne papirer og elektronisk dokumentbehandling kan være besparende og forenkle tilgjengeligheten til sakspapirene.

Som tidligere antydet ser vi et behov for en felles forståelse i UNE av hva som er et akseptabelt nivå for grundighet i de ulike sakstypene. I dag brukes det for mye tid og ressurser på å behandle de enkle sakene. Merknadene til nemndmøtesaker er ofte for lange og skrevet slik at de ikke kan brukes av nemndleder direkte. Dette fører til dobbeltarbeid.

Det varierer noe om tidspunkt for nemndmøte fastsettes før saken er ferdigbehandlet eller ikke. Det har åpenbart en gunstig virkning på totalt tidsforløp at møtet berammes før saksbehandlingen er fullført.

Effektiviteten kan trolig bedres noe hvis det arbeides med å få sakene til å flyte bedre mellom nemndledere og sekretariatet.

Innkallingskontoret og Serviceenheten har en ujevn arbeidsbelastning som følge av ujevn produksjon i fagseksjonene. Vi anbefaler at UNE tilrettelegger for en jevnere saksproduksjon. UNEs ledelse bør se nærmere på om det er en jevn arbeidsfordeling nemndledere imellom og saksbehandlere imellom.

I dag tilflyter stadig nye sakspapirer UNE mens saken er under behandling. Det er mulig å bøte på dette problemet gjennom bestemmelser om en "deadline" for innsendelse av dokumenter. Dette krever en endring i regelverket, og gevinsten må veies opp mot rettssikkerhetshensyn.

Sakspapirer sendes ikke ut til nemndmedlemmene før møtet. Det vil åpenbart være fordelaktig om iallfall landinformasjonen sendes ut på forhånd.

Det er antakelig fortsatt behov for opplæring av saksbehandlere og nemndledere i saksbehandlingsrutiner.

Mulige tiltak vedrørende organisasjonsstruktur

Juridisk avdeling er i dag inndelt etter land. Den interne Effektiviseringsgruppen har lagt frem to alternativer til ny organisering. Begge innebærer en hovedinndeling etter sakstype, idet behandlingen av asylsaker skilles fra behandlingen av saker vedrørende oppholds- og arbeidstillatelse og øvrige utlendingssaker. I ett alternativ, Alternativ 2, fordeles asylsakene på flere seksjoner inndelt etter land. I Alternativ 1 ser en for seg at arbeidet i asylseksjonen organiseres i prosjekter eller team med skiftende fokus og sammensetning.

Kosovo- og Irak-prosjektene har etter alt å dømme vært meget vellykkede. De positive erfaringene fra prosjektene bør bringes inn i linjen. Forslaget om fast prosjektorganisering av arbeidet med asylsakene fremstår imidlertid som litt utydelig. Vi er i tvil om en slik "ad hoc"-modell er et naturlig valg for UNE. UNE bør i hovedsak oppfattes som et ganske typisk "produksjonsbyråkrati". Før man eventuelt bestemmer seg for å prøve ut Alternativ 1, anbefaler vi UNE å "simulere" dette alternativet på papiret, og å vurdere nøye om de gevinster man er ute etter med Alternativ 1 kan oppnås gjennom tilpasninger av Alternativ 2 eller et tredje alternativ.

Ved en omorganisering bør UNE vurdere å etablere noe større enheter enn i dagens modell. Prosjekterfaringene tyder ellers på at det trolig vil være fordelaktig for samarbeidet mellom nemndledere og sekretariat dersom nemndlederne spesialiseres mer og knyttes til bestemte seksjoner, gjerne etter et rulleringsprinsipp. Det kan imidlertid være noen fordeler ved å organisere landrådgiverne i egen seksjon.

Den svenske ordningen der hver seksjon disponerer assistenter som bl a sørger for utsending og kopiering, bør også vurderes av UNE.

Mulige tiltak vedrørende roller og kompetanse

Intervjumaterialet tyder på at UNE bør satse sterkere på utvikling av en felles forståelse av lovverk og rettskildebruk, herunder noe mer standardiserte lovtolkninger. UNEs koordineringsutvalg har foreløpig ikke hatt så mange saker til behandling. Det virker som om det bør arbeides mer med å gi utvalgets mandat konkret innhold. Vi har notert oss at det er ulike oppfatninger om direktørens adgang til å gi "generelle retningslinjer" for klagesaksvurderingen.

Det er behov for avklaringer av rollene for både nemndledere, seksjonssjefer og saksbehandlere. Særlig er det ønskelig med klarere retningslinjer for saksbehandlernes rolle og bidrag i nemndmøtene, og hvordan de skal forholde seg til ulike prioriteringer hos nemndledere og seksjonssjef.

Avsluttende kommentar

Vi har opplevd UNE som en organisasjon med ledere og ansatte med et stort engasjement og en utpreget vilje til å revurdere egen rolle og arbeidsmåte. Vi tror de følgende momenter vil være avgjørende for UNEs omdømme om et år fra nå:

• Høy produktivitet og nedbygging av restanser.
• At en høyere andel saker behandles i nemndmøter - eventuelt at det dokumenteres at beslutningene om behandlingsmåte er tilforlatelige.
• At prosedyren i nemndmøtene ligger nærmere det klagere, advokater og frivillige organisasjoner oppfatter som naturlig i et domstollignende organ.
• At UNE får etablert en praksisbase som ikke bare kan virke veiledende innenfor UNE, men som gir UDI, KRD og andre innblikk i hva som er "gjeldende rett".