NOU 2001: 20

Lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere

10 10 Økonomiske ytelser

10.1 Ulike modeller for økonomiske ytelser

10.1.1 Innledning

Den økonomiske ytelsen i en introduksjonsordning skal, som utvalget har drøftet i kapittel 7, fylle flere formål. Et viktig hensyn er å stimulere til deltakelse i kvalifiseringsprogrammet. Et annet hensyn er å gi den en utforming som i seg selv representerer en forberedelse til deltakelse i det ordinære yrkesliv. Begge disse to hovedgrupper av hensyn kan ha betydning både for den nærmere utformingen av ordningen og for hvilket nivå ytelsene skal ligge på.

Ytelsen bør i tillegg også sikre de nødvendige midler til livsopphold. I dette henseende er den på linje med andre sosiale sikringsordninger.

En vesentlig kritikk av det nåværende systemet har vært at det har gjort flyktninger og innvandrere for avhengige av sosialhjelpen og andre offentlige ytelser. De har lært seg å tilpasse seg disse, men i mindre grad blitt stimulert til deltakelse i det ordinære samfunns- og arbeidsliv. En måte å gripe dette an på er å løsrive seg fra det sosiale sikringssystemet og knytte systemet til den ordinære inntektskilden i samfunnet; lønn. Gjennom et slikt grep kan man bl. a. oppnå et pedagogisk poeng: At en ytelse, også fra det offentlige, krever en motytelse.

Introduksjonsstønaden, slik utvalget legger opp til, krever nettopp en motytelse fra mottakeren. Han eller hun må delta i et kvalifiseringsprogram. Slike motytelser er normalt ikke knyttet til de sosiale sikringsordningene, selv om det fins unntak. Derimot er ytelse-mot-ytelse-prinsippet et hovedkjennetegn ved lønnsbegrepet.

10.1.2 Om lønnsbegrepet

Lønnsbegrepet er i sin alminnelighet knyttet til den motytelse en arbeidstaker får for å stille sin arbeidskraft til disposisjon for arbeidsgiver. Dette vil ikke være noen treffende beskrivelse av en introduksjonsordning. Det kan imidlertid sies å ha større likhetspunkter med ulike former for lønn under opplæring.

Slike eksempler er lærlingeordningen, etatsopplæringer og enkelte videreutdanningsprogrammer. Disse er alle knyttet til yrkesopplæring, og ytelsen betales av arbeidsgivere som mener å ha glede av ordningen. Lønnsnivået fastsettes i forhold til de jobbene det kvalifiseres til.

Tilsvarende ordninger eksisterer ikke for grunnopplæring, og det er heller ikke lett å se for seg hvilke konkrete jobber en lønn for dette skulle relateres til.

Etter utvalgets mening ville det være nokså fiktivt å knytte introduksjonsstønaden til et lønnsbegrep. Lønn knytter seg til ordinære arbeidsavtaler, med de plikter og rettigheter disse medfører. Kvalifiseringsprogrammet er ikke arbeid, selv om arbeidspraksis kan være en viktig del av det. At lønn av pedagogiske årsaker kan være ønskelig, endrer ikke på dette. Lønnsbegrepet er presist, og offentlige formål bør søkes nådd med offentlige virkemidler. Uansett hvordan vi konstruerer ordningen, dreier det seg her om offentlige diktat. De alminnelige lønnsdanningsmekanismene vil heller ikke være i funksjon Dersom vi skulle bruke begrepet lønn, vil det i det hele tatt måtte bli i en annen betydning enn den vanlige.

10.1.3 Sosiale sikringsordninger

Sosiale kontantoverføringsordninger bygger på to forskjellige prinsipper. Det ene er å sikre mot inntektsbortfall, det andre er å sørge for utgiftsdekning. I begge tilfelle kan ordningen enten være universelle eller behovsprøvde.

Pensjonsordningene er de typiske eksempler på inntektssikringssystemer. Det er uten interesse hva pensjonisten bruker pengene sine på. Ordningene er i sin alminnelighet universelle (selv om det kan være et element av inntektsprøving i visse deler av pensjonsordningenes ytterkanter, spesielt knyttet til etterlattepensjoner).

Tjenestepensjonene og folketrygdens tilleggspensjoner, samt arbeidsløshetstrygden, er de systemer som klarest baserer seg på inntektsprinsippet. De skal sikre mot bortfall av eksisterende (eller, ved uføretrygd, fremtidig) inntekt. Det fins noen elementer av prinsippavvik (for eksempel opptjening av pensjonspoeng i husmorvirksomhet, pensjonspoeng for fødte uføre og systemet med omsorgspoeng), men de rokker, iallfall ikke foreløpig, ved systemets karakter.

Minstepensjonen er noe mer tvetydig, i den forstand at den ikke forutsetter tidligere (eller fremtidige) inntekter. Nivåfastsettingen skjer også et stykke på vei utgiftsrelatert. Men det foretas ingen konkret vurdering av utgiftene for den enkelte.

Der hvor trygden klart forlater inntektssikringsprinsippet er ved barnetillegget og ektefelletillegget. Dette kan imidlertid ses som et utslag av at fastsettelse av nivået på trygden til dels er utgiftsbegrunnet: En trygdet har mindre utgifter enn en som er i arbeid, derav følgende lavere inntekt (men det fins naturligvis også andre begrunnelser, noe avhengig av hvor i trygdesystemet man befinner seg). Dette reflekteres i at tilleggene er behovsprøvet, både i forhold til den trygdedes og barnets/ektefellens inntekter (i det siste tilfellet også til dels inntektsmuligheter)

Utgiftsdekningsordningene er alltid behovsprøvde i den forstand at utgiftene skal dekke et anerkjent medisinskt eller sosialt behov, det er ikke nok at utgiften er pådratt eller at det er et individuelt ønske om å pådra seg utgiften. Men med behovsprøving sikter man i denne sammenheng oftest til om det også skjer en inntektsprøving; om vedkommende har økonomisk evne til å dekke utgiften selv. Behovsprøving har altså en dobbeltbetydning: behov for det godet utgiften skal dekke, og behov for å få dekket utgiften.

Sosialhjelpens systemmessige forankring er utgiftsdekningsprinsippet. Det skal skje en individuell vurdering av om vedkommende har behov for visse (aksepterte) goder. Basisgodene (mat, klær, husly) har nok alltid vært standardiserte uten særlig mye prøving av den enkeltes behov i den første betydningen av ordet ovenfor. Det som har endret seg er nivået på standarden. Derimot skjer det klarligvis en prøving av det økonomiske behovet. Sosialhjelpen skal tre inn der alle andre inntektskilder svikter.

I tilfelle av større utgifter, enten fordi et standardbehov dekkes på en særlig kostbar måte (eks. dyr bolig) eller det dreier seg om en ekstraordinær utgift, skjer det både systemmessig og i praksis i større grad en prøving både av det sosiale og det økonomiske behovet.

Slik sosialhjelpen har utviklet seg, kan det være riktig å si at den har fått et element av inntektssikring. De grunnleggende behov er blitt standardiserte og ytelsen er som oftest pengebeløp. Det skjer også bare i beskjeden grad en prøving mot andre inntektsmuligheter for så vidt gjelder disse behovene. At det er innført standarder normert i penger, men at disse varierer fra kommune til kommune, kan også sies å understreke inntektsaspektet. For selv om denne variasjonen ofte begrunnes med ulike kostnadsnivå, er dette neppe helt ut noen realistisk forklaringsmodell.

10.1.4 Inntektssikring eller utgiftsdekning

Som det fremgår av 10.1.3 er inntektssikringssystemene i hovedsak knyttet til tidligere inntekt. Dette bestemmer både hvem som har rett til ytelsen og nivået på den. I denne forstand er det ikke mulig å knytte en ny introduksjonsstønad til disse systemene. Det ligger i sakens natur at målgruppen ikke vil ha opptjent noen inntekt her i landet. Dette kan derfor ikke være basis for stønaden og heller ikke kunne gi noen umiddelbar veiledning for nivået.

Det er derfor vanskelig å komme utenom å måtte ta utgangspunkt i at det er visse nødvendige og rimelige utgifter som skal dekkes gjennom introduksjonsstønaden. Vi er i utformingen av ordningen imidlertid ikke bundet av utformingen av de eksisterende utgiftsbaserte systemene. Også når det gjelder stønadsnivå kan det være andre hensyn å ta enn de som bestemmer eksisterende sosiale sikringsordninger.

Det er for eksempel fullt mulig å gjøre stønaden uavhengig av de konkrete utgiftene vedkommende måtte ha, eller å kombinere ulike utgiftselementer på en slik måte at enkelte forutsettes dekket etter en fast sats uavhengig av faktiske utgifter til formålet, mens andre i større eller mindre utstrekning knyttes til faktiske utgifter.

Både når det gjelder systemutforming og når det gjelder nivå på ytelsen, bør tre særskilte hensyn tas i betraktning. Det ene er at stønaden forutsetter en motytelse fra mottakerens side. Det dreier seg altså i en viss forstand om belønning for deltakelse i kvalifiseringsprogrammet. Det andre er at stønadens nivå bør stimulere til å delta i et slikt program, både av hensyn til vedkommende selv og av samfunnsmessige hensyn. Det tredje er at vedkommende både skal bli i stand til og være motivert for å sørge for sitt eget livsopphold gjennom ordinær deltakelse i det norske samfunnet.

10.1.5 Nærmere om enkelte utgiftsrelaterte ordninger

10.1.5.1 Innledning

Utgiftsrelaterte stønadsordninger til livsopphold oppviser intet enhetlig preg, verken med hensyn til hvordan de er bygd opp eller med hensyn til nivå. Dette kan nok delvis forklares med at de tar sikte på ulike målgrupper og livssituasjoner. Men delvis henger det nok også sammen med forhold av mer systemmessig karakter.

I det følgende behandles oppbyggingen av noen av de sosiale sikringsordningene som er mest relevante for utvalgets arbeid nærmere. Blant disse peker økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester seg særlig ut. Denne ordningen er i dag nyankomne innvandreres primære kilde til dekning av utgifter til livsopphold. Dernest vil vi se nærmere på Aetats kursstønadssystem. Denne tar sikte på å ivareta forsørgelsesbehovet under et kvalifiseringsprogram og har dermed et formål som ligger nær opp til formålet med en ny introduksjonsstønad. Til slutt vil vi skissere prinsippene for folketrygdens grunnpensjon som kan sies å utgjøre et referansepunkt for de ikke opptjeningsbaserte deler av vårt sosiale sikringssystem.

I de følgende punktene vil vi konsentrere oss om de systemmessige sidene ved disse ordningene, dvs hvilke prinsipper og komponenter de er bygd opp om. Vi vil nedenfor under pkt 10.5 komme tilbake til nivået på ytelsen(e).

10.1.5.2 Sosialhjelp

Økonomisk stønad etter lov av 13. desember 1991 nr 81 om sosiale tjenester er regulert i lovens kapittel 5. Grunnvilkåret for å få stønad er at søkeren ikke er i stand til å sørge for sitt livsopphold ved arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter.

Individ eller familie

I utgangspunktet er det søkerens egen livssituasjon som skal vurderes med henblikk på om vedkommende fyller vilkårene for å få sosialhjelp. Ved vurderingen skal det imidlertid tas hensyn til hvilken forsørgelsesbyrde vedkommende har, også i forhold til ektefellen. Det skal på den annen side også tas hensyn til i hvilken grad vedkommende selv kan forsørges av ektefellen.

Ved beregningen av sosialhjelpen kan man i tillegg ta hensyn til de besparelser man oppnår ved å bo i et husstandsfellesskap, også med andre enn ektefelle og barn.

I praksis innebærer det at det er familien, og i noen grad også andre husstandsmedlemmer som er vurderingstemaet for sosialhjelpen.

Inntektsprøving

Sosialhjelpen er subsidiær. Det betyr at man først har krav på slik hjelp etter at alle andre inntektsmuligheter er utprøvd. Det gjelder så vel arbeids- og kapitalinntekter, som trygd og andre offentlige støtteordninger, og også privat forsørgelse i den utstrekning noen har forsørgelsesplikt overfor søkeren, se også ovenfor.

Inntektsprøvingen gjelder ikke bare i forhold til inntekter vedkommende faktisk har, men også i forhold til inntekter det er mulig å skaffe seg.

I prinsippet skjer prøvingen krone for krone. Dvs at enhver inntekt trekkes fra i sin helhet ved beregningen av sosialhjelpen.

Norm eller skjønn

Sosialhjelpen er et kommunalt anliggende. Loven fastsetter ingen normer for hvordan den skal utmåles, bortsett fra at den skal sørge for vedkommendes livsopphold og ta sikte på å gjøre vedkommende selvhjulpen. Med andre ord nokså vage standarder.

I utgangspunktet legger loven opp til at hvert enkelt tilfelle skal vurderes individuelt. Praksis har utviklet seg annerledes. Det skyldes flere forhold. Det treffes det en lang rekke vedtak om sosialhjelp hvert år. I 1999 mottok ca 126 200 personer økonomisk sosialhjelp. Regelmessig treffes det flere vedtak pr person, for eksempel fordi vedtakene vanligvis er tidsbegrenset og fordi det kan være tale om tilleggsytelser. Uten at det fins nøyaktige tall for dette, er det grunn til å tro at antall vedtak ligger i størrelsesorden en halv til én million pr år. Det sier seg selv at dette innebærer et behov for administrativ forenkling.

En standardisering innebærer også et visst vern mot påstander om forskjellsbehandling.

Det har derfor i de aller fleste kommuner utviklet seg et system med kommunale normer for sosialhjelpen, eller iallfall for deler av den. Det fins ikke noe ensartet system for hvordan disse normene er bygd opp.

Sosial- og helsedepartementet har i to rundskriv utformet retningslinjer for tildeling av sosialhjelp, henholdsvis Rundskriv I – 45/98 om forståelsen av livsoppholdholdsbegrepet, , og Rundskriv I – 13/01 om veiledende normer for utmåling av sosialhjelp. Siktemålet er å søke å oppnå en mer ensartet kommunal praksis. For å forenkle beskrivelsen vil vi i det følgende holde oss til disse retningslinjene. Den kommunale praksisen kan imidlertid komme til fortsatt å varierere.

I rundskriv I – 45/98 deles livsoppholdsutgiftene i to grupper, kjerneutgiftene og spesielle utgifter. I rundskriv I – 13/01 deles kjerneutgiftene ytterligere i to: visse utgifter som inngår i bergningsgrunnlaget for de veiledende retningslinjer for sosialhjelpsatser og visse utgifter som forutsettes beregnet ut fra faktisk utgiftsnivå.

De utgifter som går inn i beregningsgrunnlaget for de veiledende satsene er: mat og drikke, klær og sko, helse og hygiene, andre dagligvarer, TV-lisens, avis og telefon, fritidsaktiviteter, fritidsutstyr (gjelder barn) og transportutgifter (bruk av offentlig kommunikasjon i forbindelse med daglige gjøremål).

Livsoppholdsutgifter som inngår i kjerneområdet, men som i rundskrivet er holdt utenfor beregningsgrunnlaget for de veiledende satsene er: boutgifter, strøm og oppvarming, hus- og innboforsikring og innbo og hvitevarer. Her tenker man seg nødvendige utgifter dekket krone for krone, men evt opp til et bestemt tak. Evt statlig bostøtte kommer naturligvis til fradrag.

Utgifter som i rundskriv I–45/98 er definert som “Spesielle utgifter” er ikke inkludert i beregningsgrunnlaget for de veiledende retningslinjene. Dette gjelder utgifter i forbindelse med høytids- og merkedager, fritidsutstyr for voksne, spedbarnsutstyr, barnepass, skolestart, videregående skole, utgifter knyttet til samvær med barn, lege, psykolog og lignende, medisiner, tannbehandling, syns- og hørselshjelpemidler, flytteutgifter, vedlikehold av egen bolig, bilhold og særlige behov for øvrig. Dette er utgifter som avhengig av den konkrete situasjonen kan være nødvendige for livsoppholdet.

Normen er definert på ulike familietyper. Også den mer skjønnsmessige sosialhjelpstildeling vil være familierelatert.

Relativt betydelige utgiftskategorier er holdt utenfor de veiledende satsene. Dette er en av grunnene til at det er vanskelig å sammenlikne kommunenes sosialhjelpsnivå utelukkende ved å se på satsene for sammenliknbare familieenheter.

10.1.5.3 Aetats kursstønad

Arbeidsmarkedsetaten yter i en del tilfelle stønad til livsopphold ved deltakelse i opplæringstiltak i etatens regi. Ordningen er hjemlet i lov av 27. juni 1947 nr. 9 om tiltak til å fremme sysselsetting, og er regulert i forskrift av 4. desember 1990 nr 948 om tilskudd under opplæring med sikte på høvelig arbeid. Grunnvilkåret for å være omfattet av ordningen er at søkeren deltar på arbeidsmarkedskurs for voksne som settes i gang av Aetat Arbeidsdirektoratet i samarbeid med Kirke–, utdannings- og forskningsdepartementet eller annen offentlig fagmyndighet og til deltakere i praksisplasser/yrkesforberedende programmer. Ordningen omfatter også visse nordiske arbeidsmarkedskurs. – I tillegg er stønaden på bestemte vilkår utvidet til også å gjelde personer som ikke deltar i opplæring, men hvis dagpengeperiode er utløpt.

Individ eller familie

Grunnvilkåret for å få kursstønaden er at vedkommende deltar i opplæringstiltaket. Det skjer i utgangspunktet ingen vurdering av den enkeltes behov for penger, og heller ikke av familieøkonomien. Ordningen er individfokusert.

Inntektsprøving

Dersom vedkommende først deltar i opplæringen har han krav på stønaden selv om han måtte ha andre inntekter. Siden det dreier seg om heldags opplæring, vil imidlertid muligheten for andre arbeidsinntekter være begrenset. Inntektene av en evt kveldsjobb, eller av kapital, kommer ikke til fradrag. Derimot skjer det en viss samordning med inntekter fra trygde- og pensjonsordninger. Tiltaksdeltaker kan ikke motta ytelser til livsopphold fra slike ordninger og samtidig få grunnstønad (jf. nedenfor). Tilleggene (jf. nedenfor) faller dessuten bort dersom tiltaksdeltaker har rett til folketrygdytelser til dekning av samme formål som disse.

Norm eller skjønn

Ordningen er strengt normert. Forskriften fastsetter hvilke komponenter den samlete stønad kan bestå av, og det er fastsatt satser for hver enkelt (med unntak av nr 6 nedenfor). Når det gjelder reisehjelp er det i tillegg fastsatt egenandel.

Nærmere om utformingen av kursstønaden

Kursstønaden kan bestå av følgende komponenter:

  1. Grunnstønad, forskriften § 3.Denne stønaden er ment å dekke alle utgifter som ikke spesifikt er omfattet av de øvrige stønadsformene. Det vil både gjelde løpende og mer sporadiske eller ekstraordinære utgifter til livsopphold, samt boutgiftene

  2. Forsørgertillegg, forskriften § 4, ytes dersom vedkommende forsørger eller har plikt til å forsørge barn under 16 år. Det ytes ikke noe ektefelletillegg.

  3. Borteboertillegg, forskriften § 5, ytes dersom kursdeltakeren må bo borte fra hjemmet som følge av kurset, og derfor pådrar seg ekstraordinære utgifter. Det ytes ikke særskilt tilskudd til boutgifter hjemme.

  4. Tilsynstillegg for barn og andre familiemedlemmer forskriften § 6, ytes dersom dette er nødvendig for å kunne gjennomføre kurset.

  5. Reisehjelp til og fra kursstedet, forskriften § 7,

  6. Refusjon av legeutgifter i samband med kurset, forskriften § 10.

Disse stønadsformene forutsettes til sammen å være tilstrekkelig til å dekke utgiftene til livsopphold. Dersom dette viser seg ikke å være tilfelle, må vedkommende søke om sosialhjelp. Ordningen åpner ikke opp for noen skjønnsmessig tildeling av ytelser på grunnlag av individuelle forhold.

Grunnstønaden ytes med høy sats til tiltaksdeltaker over 19 år, og med lav sats til deltaker under 19 år. Begrunnelsen for skillet er at ungdom under 19 år forutsettes å ha lavere utgifter til livsopphold. Skillet har også sammenheng med foreldrenes forsørgelsesplikt.

10.1.5.4 Folketrygdens grunnpensjon

Grunnpensjonen og tilleggspensjonen utgjør hovedelementene i folketrygdens pensjonssystem. Hovedvilkåret for å komme inn i dette systemet er at vedkommende enten er over en viss alder (alderspensjon) eller har en uførhetsgrad av en viss størrelse (uførepensjon). Vedkommendes økonomiske stilling, særlige behov eller andre subjektive elementer er uten betydning.

Grunnpensjonen utgjør grunnelementet i hele pensjonssystemet og må systemmessig ses i sammenheng med dette. Den utgjør imidlertid aldri hele pensjonen. Enten har vedkommende krav på tilleggspensjon eller så ytes det et særtillegg. Grunnpensjonen og særtillegget utgjør til sammen minstepensjonen.

Individ eller familie

Folketrygdens pensjonssystem er individorientert: Det avgjørende er om vedkommende selv fyller vilkårene for å få pensjon. Dette henger nok mye sammen med trygdens sterke rettighetspreg, og med tilleggspensjonssystemet. Ektefellens eller andre familiemedlemmers situasjon er i utgangspunktet uten betydning for pensjonsrettighetene, men kan ha en viss betydning for utmåling og for tilleggsrettigheter.

Inntektsprøving

Inngangsbilletten til folketrygdens pensjonssystem er uavhengig av egne (nåværende) inntekter. Det gjelder helt ut for alderspensjonen der oppnådd alder (samt visse krav til medlemskap i trygden og medlemsskapets lengde) er det eneste vilkåret. Det gjelder også for uføretrygden. Det forutsettes riktignok at den medisinske uførheten har redusert evnen til inntektsgivende arbeid med minst halvparten, sammenliknet med tidligere inntekter.

Arbeidsinntekter få betydning for utmålingen av pensjonen. Alderspensjonen avkortes med 40% av pensjonsgivende inntekter som overtiger grunnbeløpet for personer mellom 67 og 70 år. Er vedkommende over 70 år skjer det ingen avkorting. For uføretrygdete som har en pensjonsgivende inntekt på mer enn fribeløpet, utover det som ble forutsatt ved innvilgelse av uførepensjon, skal uføregraden revurderes.Det gjelder både ved hel og gradert pensjon.

Ektefellens inntekt er av betydning for grunnpensjonens størrelse. Grunnpensjonen reduseres til 75% hvis ektefellen mottar pensjon eller har en årlig inntekt, herunder kapitalinntekt, på mer enn to ganger grunnbeløpet.

Norm eller skjønn

Folketrygden er sterkt regelorientert. Det knytter seg nok et visst skjønn til om vilkårene for uførepensjon er tilstede, men dette skjønnet er gjort svært medisinsk faglig.

På utmålingssiden er trygden nærmest for en tabell å regne. Ut fra tidligere inntekt er det en automatikk i hva trygden utgjør.

Trygdens rettighetspreg har vært ansett som et meget stort gode. Riktignok gjør det trygden kostbar, og følsom for demografiske svingninger. Men det å kunne forutberegne sine trygdeposisjoner, og disponere pengene fritt, har likevel fått fortrinn. I noen grad henger dette sammen med at folketrygdsystemet bygger på en ideologi om opptjente rettigheter. Det gjelder selv om deler av systemet, som minstepensjonen og til dels uføretrygden, neppe lar seg begrunne slik, eller iallfall i beskjeden grad. Den delen av systemet som knytter seg til faktisk opptjening, tilleggspensjonen, har langt på vei dominert oppfatningen av systemet som helhet. Men også utover dette har man ansett det regelorienterte preget for i seg selv å være et gode.

Nærmere om grunnpensjonen

Grunnpensjonen og særtillegget (hvis ikke tilleggspensjonen er høyere) utgjør til sammen minstepensjonen. Størrelsen på denne er fastsatt slik at den skal gi et rimelig utkomme, slik at så vel ordinære som mer ekstraordinære utgifter kan dekkes. Men det er opp til den enkelte selv å disponere sine penger. I motsetning til det som gjelder for sosialhjelpen er det ikke forutsatt noen bestemt bruk av pengene. Det viser da seg også at pensjonister, inkludert minstepensjonistene, er en av de få grupper med netto sparing her i landet uten at det oppfattes som noe systemproblem.

Det gis ingen støtte til ekstraordinære utgifter til livsopphold i pensjonssystemet, heller ikke til boutgifter. Men enkelte spesialregler for pensjonister er knyttet til bostøtteordningen (tidligere fantes det en særskilt ordning for pensjonister).

Både i forhold til uføretrygden og alderstrygden ytes det særskilt barnetillegg, beregnet pr barn. Tillegget utgjør 30% av grunnbeløpet, men er inntektsprøvet både mot barnets egne og pensjonistens inntekter.

Det ytes også eget ektefelletillegg for ektefelle pensjonisten forsørger med i utgangspunktet 50% av grunnpensjonen. Også dette er inntektsprøvet. For ektefelle under 60 år er det dessuten en prøving mot vedkommendes mulighet for egne arbeidsinntekter.

10.1.5.5 Utdanningsfinansiering

Utdanningsstønaden er av en litt annen karakter enn de ordningene som er skissert ovenfor. Den har ikke som primærformål å sørge for mottakerens livsopphold, men å gi økonomisk grunnlag for at den enkelte kan skaffe seg en kvalifisert utdanning. Både for den enkelte og for samfunnet innebærer utdanning en investering, på linje med andre investeringer. Derfor er utdanningsstønaden ikke utelukkende en tilskuddsordning, men også en låneordning (hvilket den opprinnelig utelukkende var). Utdanningsstøtten er hjemlet i lov av 26. april 1985 nr. 21 om utdanningsstøtte til elever og studenter.

Individ eller familie

Utdanningsstøtte kan etter søknad gis til elever og studenter ved videregående eller høyere utdanningsinstitusjoner. Utdanningsstøtte gis som stipend og lån. Gift søker kan få tillegg for forsørging av ektefelle og barn født i 1986 (for støtteåret 2001-2002) eller seinere. Ved tildeling av støtte skal det som regel tas hensyn til søkers og eventuell ektefelle eller samboers inntekt og formue.

Inntektsprøving

Støttebeløpet er behovsprøvd mot egen arbeidsinntekt i støtteperioden. Av egen brutto inntekt over kr 5 200 pr. måned går 60 % til fradrag i støttebeløpet. Forsørgertillegget blir redusert med 60 % av ektefellens bruttoinntekt over kr 17 370 pr. måned. Er begge ektefellene i utdanning som det blir gitt støtte til, blir det sett bort fra ektefellens inntekt. – Utdanningsstønaden til personer under 19 år kan reduseres på grunnlag av forsørgernes (foreldre/steforelder) samlete inntekt og formue

Norm eller skjønn

Ordningen er strengt normert. I støttebeløpet inngår det et grunnbeløp. Dette skal dekke alle utgifter til livsopphold. I tillegg gis det et botillegg til søker som ikke bor hos foreldre. Det gis videre et tillegg for bøker og materiell. Endelig gis det et forsørgertillegg til den som forsørger barn (og evt også ektefelle). Støtten gis bare for skoletiden, normalt maksimalt 10 måneder i året.

10.2 Individ eller familie

10.2.1 Innledning

De ordningene som er skissert ovenfor under kapittel 10.1.5 har ulike perspektiver på hvem som er subjekter for ordningen. Ordningene kan være individbaserte eller familiebaserte. At en ordning er individbasert, innebærer i yttertilfellet at ordningen utelukkende fokuserer på om søkeren personlig fyller vilkårene for deltakelse og at stønaden helt ut utmåles i forhold til den enkelte, uavhengig av familie- og forsørgelsessituasjon. Motsatt vil en familiebasert ordning ta utgangspunkt i familiens situasjon både på vilkårs- og utmålingssiden.

Det er viktig å være oppmerksom på at vi med individbasert her mener noen annet enn en individuell vurdering, som er sosialtjenestelovens hovedprinsipp. Det siste sikter til en skjønnsmessig vurdering av støttebehovet i det enkelte tilfelle. Om støtten skal utmåles ut fra et skjønn eller ut fra faste satser, er ikke avgjørende for om støttebehovet skal beregnes i forhold til den enkelt eller i forhold til husholdet. som er problemstillingen i forhold til begrepsparet individ-/familiebasert.

Sterkest individfokusert er Aetats stønadsordning. Grunnstønaden, stønaden til livsopphold, tar ikke hensyn til vedkommendes familiesituasjon eller livssituasjon for øvrig. Med Aetats utgangspunkt er det naturlig. Enten vedkommende kommer fra arbeidslivet eller ikke, er det iallfall meningen med opplæringen at vedkommende skal ende der. Og i yrkeslivet lønnes ikke folk etter hvilke behov de har, eller hvilken familiesituasjon de er i, men etter hva arbeidsgiver er villig til å betale og partene er i stand til å forhandle seg fram til. Samtidig er det rimelig å se kursstønaden som vederlag for den enkeltes deltakelse i et kvalifiseringsprogram. Deltar for eksempel begge ektefeller i et Aetatsprogram, mottar begge stønad.

Det individbaserte utgangspunktet modifiseres noe ved de konkret utgiftsrelaterte tilleggene som er nevnt i punktene 2 til 6 ovenfor under 10.1.5.3, i denne sammenheng spesielt punktene 2 til 4. Bakgrunnen for en slik kombinasjon av grunnstønad og tillegg for bestemte (familie-)behov er knyttet til størrelsen på grunnstønaden. I motsetning til en normal arbeidslønn kan man ikke forvente at den skal dekke mer enn det absolutt nødvendige for livsopphold for en enkelt person. Ved å sette den relativt lavt, er det mulig å nyansere de samlete utbetalingene i forhold til individuelle behov.

Sosialhjelpsordningen har det motsatte utgangspunktet av kursstønaden. Riktignok bruker sosialtjenesteloven § 5-1 uttrykket “Den som ikke kan sørge for sitt livsopphold…”. Men dersom vedkommende har ektefelle eller barn, vurderes familien som en enhet i forhold til sosialhjelpsbehovet. Her står støttebehovet helt ut i fokus. Både inngangsbilletten og stønadsnivået bestemmes av dette behovet. Noe vederlagssynspunkt er det ikke plass for. Det gjelder selv om det i en viss utstrekning er adgang til å stille vilkår om deltakelse i mer eller mindre kvalifiserende programmer. Kvalifiseringsbehov er ikke i seg selv grunnlag for sosialhjelp.

Trygden står i en viss grad i en mellomstilling. Den tar utgangspunkt i enkeltindividet som enhet. Det er vedkommendes egne opptjente rettigheter eller forventete inntekter som danner basis for tildeling av ytelser. I noen utstrekning er dette modifisert, gjennom avledete rettigheter som etterlattepensjonen, eller familiesituasjonen som for eksempel barnetillegg og redusert grunnpensjon i visse tilfelle. Trygden (minstepensjonen) har på mange måter en normalsituasjon for øye; de behov en enslig alderspensjonist har. Avvik fra denne situasjonen reflekteres i disse modifikasjonene. Dels for å ta vare på behov minstepensjonen ikke tar sikte på å dekke, dels for å hindre overkompensasjon. I motsetning til for kursstønadens vedkommende er det heller ikke noe vederlagssynspunkt å ivareta. I all hovedsak er det likevel riktig å si at pensjonsordningene er individbaserte.

Utdanningsstøtten tar som trygden utgangspunkt i enkeltindividet, men har som denne forsørger- og barnetillegg.

10.2.2 Introduksjonsstønaden

Etter utvalgets mening taler mye for at en introduksjonsstønad bør bygges opp rundt den enkelte deltaker, uavhengig av familiesituasjon. Den økonomiske ytelsen bør av pedagogiske grunner fremtre som et vederlag, eller fungere som belønning, for den som deltar i kvalifiseringsprogrammet. Det vil stimulere til deltakelse i programmet, og også til å gjennomføre det. Det svarer også til den situasjon som er et viktig mål for programmet, nemlig yrkesdeltakelse, med yrkeslivets individbaserte vederlagssystemer. Det kan i seg selv ligge et opplæringsmoment i at den ytelse man mottar er helt ut knyttet til egen innsats. I arbeids- eller forretningsliv spørres det ikke om forsørgelsesbyrde eller utgifter for øvrig.

Videre bør ordningens innretning etter utvalgetsmening stimulere til deltakelse for alle familiemedlemmer, ikke bare for den som måtte definere seg som hovedforsørger. I den grad man ønsker å integrere alle innvandrere i det norske samfunnet bør alle voksne familiemedlemmer tilføres de nødvendige basiskunnskaper. Det er ingen tvil om at et system der stønadsutmålingen knytter seg til den enkeltes behov i større grad stimulerer begge ektefeller til å søke seg til programmet enn om stønaden settes slik at familien kan leve på bare en stønad.

I et likestillingsperspektiv er det viktig med en individbasert ordning. I likhet med det som har vært tilfelle i det norske samfunnet tidligere, vil mange innvandrere komme fra samfunn der mannen vurderes som hovedforsørgeren. Det er ikke lenger en tilpasning som er formålstjenlig. Det er også viktig for barna at begge foreldre deltar i introduksjonsprogrammet. Med den fare som innvandrere løper for isolasjon i forhold til storsamfunnet, er det uheldig om ikke begge foreldre behersker norsk og forstår og kan delta i det norske samfunnet generelt.

Norge har videre et prisnivå som på vesentlige punkter har tilpasset seg toinntektsfamilien som det normale. Det er etter hvert blitt ganske vanskelig å klare seg på én inntekt. Selvforsørging krever langt på vei at begge ektefelle er i yrkeslivet.

Både likestillingsperspektivet og den enkeltes ansvar for egen forsørging ved lønnet yrkesdeltakelse er etter hvert blitt grunnleggende trekk ved det norske samfunnet. Det bør gjenspeiles i utformingen av offentlige støtteordninger beregnet på arbeidsføre mennesker.

Det kan innvendes mot dette at husholdet fortsatt er en sentral forbruksenhet i vårt samfunn. Mange vil mene at det er ønskelig at det fortsatt skal være slik. En strengt individualiserende ordning vil ut fra et slikt syn kunnes sies å bryte med holdninger og tradisjoner det er ønskelig å ivareta. Uansett hvilket syn man har på dette spørsmålet, vil vi peke på at slik utviklingen har vært, har det vesentlig større tyngde på utgifts- enn på inntektssiden.

Tyngre innvendinger er etter utvalgets mening knyttet til den økonomiske siden, både for den enkelte og for det offentlige.

Introduksjonsstønaden skal ikke bare være et pedagogisk virkemiddel, men, i likhet med sosialhjelpen, sørge for tilstrekkelige midler til livsopphold. Hva som er tilstrekkelig vil i høy grad kunne variere med familiesituasjonen. Det er en betydelig økonomisk forskjell på å være enslig og å være en del av en flerbarnsfamilie, også om vi ser bort fra spørsmålet om forsørgelse av ektefellen. En individbasert ordning kan derfor vise seg å treffe litt på siden i forhold til det økonomiske støttebehov en god del av deltakerne i kvalifiseringsprogrammet har.

Dersom nivået på stønaden settes høyt, vil det kunne fange inn det alt vesentlige av økonomisk støttebehov. På den annen side vil det, ut fra en behovssynsvinkel, kunne føre til en betydelig overkompensasjon for store grupper. Ikke minst vil det kunne gjelde i de tilfelle der begge ektefeller og evt voksne hjemmeboende barn deltar i programmet. Et lavt stønadsnivå, primært satt med sikte på en enslig, vil på sin sidelett kunne vise seg utilstrekkelig i de tilfelle der vedkommende faktisk har en forsørgelsesbyrde. Særlig gjelder dette i tilfelle hvor det er mange barn i familien.

Utvalget ser at en individbasert tilnærming i en del tilfelle kan by på problemer. Vi vil komme nærmere tilbake til den samlede utformingen av ordningen etter å ha gjennomgått enkeltelementer i punkt 10.3 og drøftet stønadsnivået i punkt 10.5. Som en foreløpig føring på den videre drøftingen, vil vi imidlertid legge til grunn et slikt individbasert perspektiv.

10.3 Ulike elementer i introduksjonsstønaden

10.3.1 Innledning – utgiftskomponenter

Utvalget har under 10.1.4 tatt utgangspunkt i at introduksjonsstønaden skal dekke utgiftene til et rimelig livsopphold. Begrepet livsopphold brukt i forbindelse med sosiale sikringsordninger er svært vagt. Det gjelder både i forhold til hvilke utgifter som inngår i begrepet, og mht hvilken levestandard stønaden skal dekke. Her skal vi si litt om livsoppholdsbegrepet og om hvordan dette kan spaltes opp. Bakgrunnen for en slik tilnærming er at støtten til ulike formål i prinsippet kan ytes på forskjellige måter, og med ulik grad av skjønn.

Hovedkomponentene i de offentlige kontantytelsene kan til sammen summeres slik:

  • stønad til (ordinært) forbruk

  • særskilt stønad til boutgifter (og evt andre variable utgifter)

  • særskilt stønad til barn(efamilier)

  • støtte til utgifter ved ekstraordinære situasjoner

Dette er naturligvis ingen uttømmende liste. For det første kommer alle de ytelser som i prinsippet er kontantytelser, men som i praksis fortoner seg som en naturalytelse for mottakeren (for eksempel dekning av medisinske utgifter). For det andre eksisterer det også ytterligere tilskuddsformer eller –ordninger, jf for eksempel kursstønadens reiseutgiftskomponent. Slik stønad kan imidlertid ses som en ytterligere spesifisering av de komponentene som er skissert ovenfor, og er først og fremst et utslag av et behov for å individualisere et ellers normbestemt system.

Av de eksisterende ordninger er det bare sosialhjelpen som kan ytes spesifikt til alle disse formålene. Til gjengjeld er den subsidiær; den ytes bare hvis utgiftene ikke kan dekkes på andre måter. De øvrige ordninger har ikke denne subsidiære karakteren, men til gjengjeld vil de bare omfatte en eller flere av komponentene.

Hvor spesifiserte de enkelte stønadsordninger er, varierer en god del. Noen, som for eksempel folketrygden, opererer med få komponenter. Dels skyldes dette at visse behov overlates til andre ordninger. Men det henger også sammen med stønadsnivået knyttet til den enkelte komponent. I noen tilfelle er satsene såpass høye at de tilsikter å dekke alle noenlunde forutberegnelige utgifter, etter mottakerens eget valg. I andre tilfelle er de såpass lave at de bare er ment å skulle dekke et snevrere spekter av utgifter.

10.3.2 Ordinært forbruk

10.3.2.1 Innledning

Introduksjonstønaden skal for det første dekke utgiftene til programdeltakerens løpende forbruk. Videre dreier det seg om boutgifter. Dette svarer til det som kalles kjerneutgiftene i livsoppholdbegrepet, se ovenfor under kapittel 10.1.5.2. Programdeltakeren må også være i stand til å dekke utgiftene til barn hun eller han forsørger.

At disse utgiftene skal dekkes innenfor rammen av et introduksjonsstønadsprogram, vil det være bred enighet om. Derimot kan det være større usikkerhet knyttet til to andre spørsmål:

  • Hvor mye av de ordinære utgifter skal dekkes av én stønad, og hvor mye bør skilles ut i egne stønadsformer. Dette spørsmålet skal behandles her.

  • På hvilket nivå skal stønaden legges. Dette spørsmålet behandles under punkt 13.5 nedenfor.

10.3.2.2 Systemet ved andre stønadsordninger

Som nevnt under kapittel 10.1.5.2 deler Sosial- og helsedepartementets retningslinjer vedrørende sosialstønaden de ordinære utgifter til livsopphold i to: Utgifter som forutsettes dekket inn ved de veiledende normerte satsen uavhengig av om de faktisk pådras eller ikke, og utgifter som dekkes inn etter kommunalt skjønn og da knyttet til en vurdering av den enkeltes behov, som for eksempel boutgifter. Dette innebærer at en nokså stor andel av de ordinære utgiftene til livsopphold undergis særskilt behandling. I tillegg vil mer ekstraordinære utgifter dekkes etter skjønn.

Folketrygden har det motsatte utgangspunkt. Den ordinære pensjonen er i utgangspunktet ment å skulle dekke alle utgifter, store og små, ordinære og ekstraordinære. Dersom store nødvendige, men ekstraordinære utgifter skulle dukke opp, og vedkommende ikke har egne midler, er dette ikke en sak for trygden, men for sosialtjenesten.

Kursstønaden står her i en mellomstilling. Den grunnstønad som ytes, sammen med tillegget for barn er ment å dekke de daglige utgifter, og utgjør denne stønadsformens ytelse til livsopphold. I tillegg dekkes bestemte utgifter som er knyttet til gjennomføringen av arbeidsmarkedstiltaket. Stønaden ytes kun under faktiske kursdager. Dette illustrerer ordningens pliktperspektiv, det er kun ved den faktiske gjennomføringen av tiltaket at stønaden kommer til utbetaling.

10.3.2.3 Ordinære utgifter og introduksjonsstønaden

Etter utvalgets mening er det flere fordeler ved at så mye som mulig av de ordinære utgiftene mottakeren skal dekke gjennom stønaden knyttes til én sats. Det vil gi den enkelte større grad av valgfrihet mht hva vedkommende skal bruke sine penger på. En slik valgfrihet kan anses som et gode i seg selv. Men det representerer også en ansvarliggjøring av stønadsmottakeren. Det er opp til den enkelte å foreta sine prioriteringer, og sørge for at nødvendige utgifter blir betalt.

Det vil også understreke vederlagssynsvinkelen. De pengene vedkommende får, får hun eller han for å delta i kvalifiseringsprogrammet, ikke fordi vedkommende har spesielle individuelle behov. Alle deltakerne vil bli behandlet likt, i større grad enn om man ser på det spesifikke utgiftsnivå den enkelte har. Dette svarer til den situasjonen man vil oppleve i arbeidslivet, og kan i seg selv ses som en forberedelse på å kunne forsørge seg selv.

En ulempe kan være at det kan bli vanskelig å få pengene til å strekke til for en del, av helt legitime årsaker. Hvor mange dette vil gjelde avhenger av hvor høyt man setter nivået på ytelsen. Men det er neppe aktuelt å sette det opp mot full, selv lav, arbeidslønn.

Det kan være vanskelig å komme fram til en sats som passer, uavhengig av familiestørrelse og boutgiftsnivået ulike steder i landet. Dette kommer vi tilbake til nedenfor.

Vi ser det som mindre problematisk å trekke en vid ramme for hva som regnes som ordinære utgifter sett i forhold til mer sporadiske eller ekstraordinære utgifter. Det er ikke hensiktsmessig å stimulere nyankommne innvandrere til å oppfatte det slik at det bare er å henvende seg til det offentlige velferdsapparatet hver gang en utgift utover det vanlige oppstår.

10.3.3 Utgifter til barn – ordinært forbruk

10.3.3.1 Innledning

Dersom vedkommende har barn å forsørge, vil det påløpe tilleggsutgifter til dette formålet, utover det å skulle forsørge seg selv. Dette reiser spørsmålet om en slik forsørgelsesbyrde skal medføre krav på ekstra stønad fra ordningen, eller om utgiftene skal dekkes innenfor den ordinære “grunnstønaden”. Dette må bl. a ses i sammenheng med andre overføringsordninger til dekning av utgifter til barn.

10.3.3.2 Andre offentlige overføringer til barn

Gjennom barnetrygden yter det offentlige støtte til alle barnefamilier. Trygden gjelder alle barn mellom 0 – 18 år og utgjør fra 1. januar 2001 11 664 kroner per barn per år. Småbarnsfamilier får et tillegg i barnetrygden for barn mellom 1 og 3 år på 7 884 kroner per år. Enslige foreldre har krav på barnetrygd for et barn ekstra. Barnetrygden er ikke behovsprøvd og er heller ikke skattepliktig.

Opprinnelig, fra barnetrygden ble innført like etter krigen og til revisjonen av skattesystemet i 1969, utgjorde barnetrygden et mindre beløp. I tillegg ble det gitt offentlig støtte til barneforsørgelse gjennom skatteklasseordningen, det vil si at skattesatsene var lavere for barnefamilier gradert etter antall barn, enn for enslige eller barnløse. Ved skattereformen av 1969 ble skatteklassene avskaffet for så vidt det gjaldt forsørgelsesbyrde ovenfor barn, kompensert ved en forhøyet barnetrygd. Barnetrygden er således ikke bare en stønadsordning, men må også sees i sammenheng med skattesystemet.

10.3.3.3 Systemet ved andre stønadsordninger

Som det fremgår av 10.1.5 er det ikke noe ensartet system for tilleggsytelser i forbindelse med forsørgelse av barn ved de offentlige stønadsordninger til livsopphold. Folketrygdens alders- og uførepensjon yter for sin del et barnetillegg på 30% av grunnpensjonen, hvilket utgjør ca. kr.15.000,- per år.

Arbeidsmarkedsetatens kursstønad yter et barnetillegg på kr 25 pr faktisk kursdag. Sosialhjelpen utgjør, som nevnt, ikke noe enhetlig system, men et gjennomgående trekk er at barnefamilier får mer, til dels vesentlig mer, enn enslig eller ektefeller. Barns utgifter til fritidssysler utgjør for eksempel en del av de ordinære utgifter til livsopphold, i motsetning til det som gjelder for voksne. I de veiledende retningslinjer for sosialhjelpen er det fastsatt særskilte barnetillegg pr måned som utgjør kr. 1 250 for barn 0-5 år, kr. 1 720 for barn 6-10 år og kr. 2 240 for barn 11-17 år i tilfelle av full sosialhjelp. Barnetrygd og evt kontantstøtte går imidlertid inn i inntektsgrunnlaget når sosialhjelpen skal utmåles.

Også i utdanningsfinansieringen opererer man med særskilte barnetillegg, se ovenfor under kapittel 10.1.5.5.

10.3.3.4 Behov for særskilt barnetilleg

Våre sosiale stønadsordninger inneholder gjennomgående et element av barnetillegg. Det reflekterer en oppfatning om at det koster å ha barn, mer enn det som dekkes gjennom barnetrygden og den andel av egne inntekter som stønadsmottakeren kan omdisponere fra andre formål. Behovet for slike tilleggsytelser er imidlertid avhengig av størrelsen på den ordinære ytelsen til forsørgeren. Det er slik sett ikke opplagt at behovet for et barnetillegg er like stort for den som har opptjent fulle rettigheter til en tilleggspensjon, som det er for en minstepensjonist. Her synes først og fremst systemmessige hensyn å ha slått igjennom. Noe av bakgrunnsteppet er nok også at folketrygdsystemet er bygd opp omkring alderspensjonen. Alderspensjonistene er en gruppe som normalt er ferdig med barneforsørgelse. Pensjonens størrelse er derfor fastsatt uten hensyntagen til mulighetene for at gruppen også kan inkludere barnefamilier.

For sosialhjelpen og kursstønaden er dette annerledes. I det store og hele vil disse ordningene omfatte grupper i fertil alder. Ved å nytte en ordning med barnetillegg gis det muligheter til å nyansere utbetalingene ut fra utgiftsdekningsbehovet. Samtidig gis det mulighet for å holde utbetalingene på et beskjedent nivå i forhold til enslige.

Både sosialhjelpen og kursstønaden er i utgangspunktet tenkt som en korttidsstønad. Systemet er basert på å kunne hjelpe mottageren over en temporær kneik. Ytelsen er bestemt ut fra vedkommende utgiftsbehov, og disse vil naturligvis variere for eksempel ved antall barn i familien.

Behovet for en rimelig utgiftsdekning er et relevant hensyn også i forhold til introduksjonsstønaden. Dette er imidlertid ikke det eneste hensynet det er grunn til å legge vekt på. Stønaden bør ha et klart siktemål henimot deltagelse i yrkeslivet. I yrkeslivet ytes det ingen kompensasjon for forsørgelsesbyrde. Videre kan det hevdes at en for sterk vekt på vedkommendes faktiske utgifter, reduserer vedkommendes ansvar for egne forbruksbeslutninger.

Et system med barnetillegg kan også vise seg å ha mindre heldige sider som incentiv til å delta i yrkeslivet. Hvis barnetillegget settes tilstrekkelig høyt, slik man har sett enkelte eksempler på innenfor sosialhjelpen, kan familieinntekten komme til å bli såpass høy at det er lite å vinne på yrkesdeltagelse. På den annen side gir en slik nyansering av stønaden muligheter for en nærmere tilpassing til faktisk utgiftsbehov.

Avgjørende for utvalget har vært at stønaden skal stimulere til deltakelse i kvalifiseringsprogrammet. Selv om det fins grunner for en rimelig utgiftsdekning for barn, er det viktigere for vår målgruppe at det legges til rette for aktiv deltakelse i programmet. Utvalget har derfor valgt å se spørsmålet om barnetillegg i sammenheng med barnetilsyn, jf kapittel 10.3.5. Legges det til rette for barnetilsyn for kursdeltakerne både rent faktisk og økonomisk, er dette mer i tråd med formålene bak loven enn å tilstå et barnetillegg med de svakheter det har i incentivsammenheng.

Utvalget minner om at mandatet har bedt utvalget se særskilt hen til likestillingshensyn. Det trekker også i retning av at ordnet barnetilsyn er å foretrekke framfor et eget barnetillegg.

Fra et vederlagssynspunkt kan det fortone seg urettferdig om deltagelse i et og samme program skal belønnes forskjellig ut fra forhold som ikke har noe med deltagelsen å gjøre. Det er imidlertid ikke til å komme fra at vi her står overfor et blandet system; helt ut avgjørende kan dette argumentet derfor ikke være.

10.3.3.5 Forsørgelsesbyrde i hjemlandet

Generelt sett ytes sosiale stønader bare til den som oppholder seg her i riket. Et viktig unntak fra dette er adgangen til eksport av ytelser knyttet til opptjente rettigheter i folketrygden. Her slår inntektsikrings, eller om man vil forsikrings, prinsippet igjennom. Fra det generelle utgangspunktet representerer EØS-avtalen en modifikasjon. Mens for eksempel barnetrygden i sin alminnelighet ikke kan eksporteres, i den forstand at det ikke utbetales barnetrygd for barn som ikke er bosatt her i landet, gjelder dette ikke for arbeidstagere fra andre EØS-land som har barn i hjemlandet. Dette må imidlertid sees i lys av EØS-avtalens grunnforutsetning om fri bevegelighet av arbeidskraft og ikke som noe mønster for hvordan man skal forholde seg i forbindelse med introduksjonsstønaden.

For sosialhjelpens vedkommende gjelder det fullt ut at ytelser bare går til dekning av utgifter her i landet.

I den utstrekning det er aktuelt å innføre barnetillegg, vil dette være begrunnet med de utgifter som er forbundet med å forsørge barn i Norge. Det vil gjelde så vel begrunnelsen for overhodet å ha et slikt tillegg, som for nivået. Det er derfor etter utvalgets mening ikke under noen omstendighet aktuelt å beregne et forsørgertillegg for barn som ikke oppholder seg i landet.

10.3.4 Boutgifter

10.3.4.1 Innledning

Det er forholdsvis enkelt å beregne rimelige utgifter til det daglige livsopphold. Det være seg for den enkelte kursdeltager eller for de han/hun måtte forsørge. Det kan nok være variasjoner i behov, enten ut fra individuelle forutsetninger eller fordi kostnadene kan variere noe. Men disse variasjonene vil være beskjedne og skaper ingen større vanskeligheter i forhold til det å innføre landsdekkende normer.

En type utgifter til livsopphold skiller seg imidlertid ut på dette punkt. Det gjelder boutgifter. Her vil man oppleve store variasjoner i kostnadene, først og fremst langs tre dimensjoner, tid, geografi og husstandsfellesskap.

På det første over tid. Prisreguleringen i boligmarkedet i Norge er avviklet og nyankomne innvandrere vil være henvist til det ordinære boligmarkedet som andre boligsøkende. Få av dem vil kunne stille med egne midler. De er derfor henvist til å kunne fullfinansiere kjøp eller leie av leiligheter til markedspris og vil være en gruppe som vil omfattes av de boligpolitiske virkemidlene fra Husbanken, herunder lån, tilskudd og statlig bostøtte. Markedsprisen har vært sterkt stigende de siste årene. Det kan være vanskelig å innfange slike prisendringer i et nasjonalt normert system, særlig hvis en sats skal inkludere så vel ordinære utgifter til klær, sko osv. som har en mer stabil karakter, og utgiftene til bolig som i langt større grad er markedsbestemt.

Dette bildet modifiseres noe ved at en del kommuner opererer med egne utleieboliger, samt kommunal og statlig bostøtte, som også vil kunne være aktuelt å ta i bruk i forhold til nyankomne innvandrere. Tradisjonelt har disse ligget lavere i pris enn leiligheter i det åpne markedet. Kommunene benytter seg av prinsippet om kostnadsdekkende husleie i kombinasjon med kommunal og statlig bostøtte, som er i tråd med anbefalinger fra Kommunal- og regionaldepartementet. Dette sikrer akseptable husleier for økonomisk vanskeligstilte husstander og ikke-subsidiert husleie for husstander som er betalingsdyktige og som bor i kommunale utleieboliger.

Mest problematisk er imidlertid de store geografiske variasjonene i boligpriser. Det er vesensforskjell på hva man må ut med til en rimelig bolig i de store pressområdene og det en tilsvarende, eller for den saks skyld, en vesentlig bedre bolig, koster i mindre pressorienterte områder. En nasjonalt basert introduksjonsstønad som presumptivt skal dekke alle utgifter, kan ha problemer med å treffe riktig i forhold til de faktiske, og rimelig, utgifter som vedkommende kursdeltaker har til sitt livsopphold.

Et tredje problem knyttet til boutgiftene er at de vil variere sterkt etter husstandens sammensetning. Det vil være stor forskjell på de faktiske boutgiftene for en enslig som deler bolig med andre i samme situasjon og en familie med flere mindreårige barn.

10.3.4.2 Andre offentlige overføringer til dekning av boutgifter

Selv utgifter til en rimelig bolig kan for enkelte grupper bli så høye at det er vanskelig å finne rom for dekning av andre legitime utgifter til livsopphold innenfor rammen av vedkommendes inntekt. Det eksisterer derfor en offentlig støtteordning til dekning av rimelige boutgifter for lavinntektsgrupper, administrert av Husbanken.

Bostøtte er en statlig økonomisk støtteordning som administreres av Husbanken og kommunene. Formålet med ordningen er å bidra til at eldre, uføre og barnefamilier med svak økonomi skal kunne anskaffe eller bli boende i en god og hensiktsmessig bolig, samt å utjevne inntektsforskjeller mellom pensjonistgrupper som følge av forskjeller i boutgiftene.

I medhold av lov 1. mars 1946 nr. 3 om Den Norske Stats Husbank og Stortingets vedtak av 12. juni 1972 er det fastsatt forskrift av 5. mai 1997 om bostøtte fra den Norske Stats Husbank.

For å kunne motta bostøtte stilles det krav til både husstanden og boligen. Når disse kravene er tilfredsstilt, foretas en behovsprøving av bostøtte ut fra forholdet mellom husstandens faktiske boutgifter, sammensetning og inntekter.

Som husstand i bostøttesammenheng skal regnes, foruten enslig person i selvstendig bolig, enhver gruppe personer som faktisk er bosatt og som ifølge folkeregisterets registreringer bor i samme bolig, uten at noen av dem har avtale om leie/fremleie av noen del av boligen.

Bostøtte gis til husstander med kombinasjon av høye boutgifter og lave inntekter. I regelverket er dette presisert å gjelde barnefamilier, eldre og trygdede. I følge regelverket for bostøtte vil en husstand derfor være støtteberettiget dersom søker selv, eller noen andre i husstanden oppfyller bestemte krav til alder, eller oppebærer en nærmere bestemt trygdeytelse.

Stortingets vedtak, bostøtteforskriften og retningslinjene inneholder bestemmelser om hvilke husstander som vil kunne være støtteberettiget. Dette er husstander med:

  • a) personer som har barn under 18 år

  • b) personer som har fylt 65 år

  • c) personer som har uføre- eller alderspensjon etter folketrygdlovens bestemmelser, eller mottar slik pensjon etter annen statlig- , fylkeskommunal- eller kommunal pensjonsordning, herunder også personer som mottar avtalefestet alderspensjon (AFP).

  • d) personer som har etterlattepensjon eller overgangsstønad til etterlatte etter folketrygdlovens bestemmelser eller mottar etterlattepensjon etter en annen statlig, fylkeskommunal eller kommunal pensjonsordning

  • e) personer med grunn og/eller hjelpestønad etter folketrygdloven

  • f) personer som mottar rehabiliteringspenger eller attføringsstønad.

  • g) personer med yrkesskadetrygd eller krigspensjon

  • h) person som mottar pensjon tilsvarende trygdeytelser som nevnt ovenfor fra et annet land omfattet av EØS-avtalen

  • i) personer med ytelser etter lov om sosiale tjenester, hvor dette er eneste ytelse til livsopphold, med en forventet varighet på minst ett år.

For husstander som ikke har noen form for inntekt eller trygd, er den økonomiske situasjonen ofte vanskelig. Derfor vil husstanden også være støtteberettiget dersom den oppfyller kravene i punkt i ).

Kravet til boligen er knyttet til at boligen må være selvstendig, dvs boligen må ha oppholdsrom med kjøkken, separat soverom med vindu, og sanitærrom med dusj, wc og servant. Videre må boligen ha privat/nøytral atkomst og boligens areal må være minst 40 kvm. Fellesareal regnes ikke med.

I tillegg stilles det i utgangspunktet krav om at boligen enten er tilknyttet et borettslag, eller ha påhvilende godkjent boliglån i Husbanken, Landbruksbanken (SND), eller være leid bolig hvor kommunen står som utleier. Dette må sees i sammenheng med de behovsprøvde låneordningene etableringslån og kjøpslån fra Husbanken. Disse kravene gjelder imidlertid ikke for boliger med oppstartingstilskudd fra Husbanken, og heller ikke for leide boliger bebodd av barnefamilier. Beregningen av bostøtte gjennomføres slik:

Godkjente boutgifter- Rimelige boutgifter = Sum x 70 % = Bostøtte

Bostøtten utgjør 70 prosent av forskjellen mellom det som godkjennes av boutgifter og en fastsatt egenandel (rimelig boutgift). Ved beregningen av bostøtte tas det ikke hensyn til boutgifter som overstiger et nærmere fastsatt beløp – det såkalte boutgiftstaket, eller er særdeles lave. Rimelig boutgift er en beregnet egenandel som er avhengig av inntektsstørrelse og antall husstandsmedlemmer. Hovedregelen for beregningen av bostøtte er med opplysninger om inntekt fra siste tilgjengelige ligningsår, dvs to år tilbake i tid.

Når det gjelder barnefamilier og husstander som mottar ytelser etter lov om sosiale tjenester, skal bostøtten normalt svare til husstandens faktiske boutgifter, men fastsettes slik at det ikke beregnes bostøtte av:

  • a. Den delen av boutgiftene som vedkommende år overstiger følgende beløp (boutgiftstaket):

For 1- og 2-persons husstander kr 55 000

For 3-persons husstander kr 59 500

For 4-persons husstander kr 64 000

For 5-persons husstander og større kr 68 500

  • b. Boutgifter som vedkommende år ikke er større enn

For 1- og 2-persons husstander kr 13.400

For 3-persons husstander kr 15.700

For 4-persons husstander kr 17.200

For 5-persons husstander og større kr 18.700

Som minste rimelig boutgift (egenadelen) regnes 15 prosent av en årlig inntekt på kr 73.000 for en- og topersons husstander, kr 88.000 for trepersonshusstander, kr 98.000 for firepersonshusstander og kr 108.000 for fempersons og større husstander. Deretter stiger prosentsatsen for beregning av rimelig boutgift med 0,3 prosentpoeng for hver påbegynt 1.000 kr. i inntekt.

Dagens regelverk for bostøtten innebærer at nyankomne flyktninger i hovedsak ikke vil være omfattet av bostøtteordningen, med unntak av når husstanden består av barn under 18 år og boligkravene er oppfylt.

Enkelte kommuner opererer med egne kommunale bostøtteordninger på toppen av den statlige. Den brukes bl.a. til å holde husleien i kommunale utleiboliger på et rimelig nivå for leietakere med lav inntekt, og fungerer i den sammenheng som en slags behovsprøvd kompensasjonsordning i forhold til prinsippet om kostnadsdekkende husleie.

10.3.4.3 Systemet ved andre stønadsordninger

Det er vanligvis ikke noe element i de sosiale sikringsordningene å gi særskilt støtte til boutgiftene. I sin alminnelighet er personer med dårlig betalingsevne henvist til bostøtteordningen. Det bør imidlertid pekes på at elementer i denne ordningen opprinnelig var en særskilt støtteordning rettet mot minstepensjonister, men i de siste årene har regelverket til bostøtten blitt forbedret for målgruppen barnefamilier, enslige forsørgere m.m som et ledd i utjamning av levekår, jf bl.a. omtalen av bostøtte i St. meld. nr. 50 (1998.99) Utjamningsmeldinga og St. meld. nr. 49 (1997-98) Om boligetablering for unge og vanskeligstilte.

Sosialhjelpen representerer et unntak fra dette utgangspunktet. Her er boutgiftene, i den grad disse ikke dekkes av bostøtteordningen, et sentralt element i støttegrunnlaget. Etter Sosial- og helsedepartementets veiledende retningslinjer er disse utgiftene holdt utenfor de normerte satsene. Bakgrunnen er at kommunen derved kan tilpasse utbetalingene til den enkeltes konkrete sosiale situasjon. En rapport fra Byggforsk 2000 om forholdet mellom bostøtte og sosialhjelp har anbefalt å styrke bostøtten ytterligere for grupper som har over lengre tid behov for støtte til å dekke de løpende boutgiftene. En konklusjon var at sosialhjelp kun må sees på som et målrettet virkemiddel til å dekke løpende boutgiftene over en kortere periode.

10.3.4.4 Behov for særskilt botillegg til introduksjonsstønaden

Boutgiftene vil for mange utgjøre en vesentlig del av utgiftene til livsopphold. Spesielt gjelder dette for lavinntektsgrupper. Så godt som alle nyankomne innvandrere vil tilhøre denne gruppen.. I større grad enn hva som gjelder for andre utgifter til livsopphold, vil nødvendige boutgifter variere.

I utgangspunktet mener utvalget at boutgifter bør stilles på linje med andre utgifter til livsopphold innenfor rammen av et introduksjonsstønadssystem. Boutgiftene er en av de største utgiftskomponentene som husstandene har. Det innebærer at stønaden ideelt sett bør bygges opp slik at den kan dekke rimelige utgifter til livsopphold, men samtidig være av en slik karakter at den enkelte stønadsmottaker selv kan disponere mellom hvor mye vedkommende ønsker å bruke på boutgifter, og hvor mye han/hun ønsker å bruke til andre formål.

I hvilken grad dette er mulig, er naturligvis avhengig av på hvilket nivå man legger ytelsen. De store variasjonene i boutgiftene gjør det imidlertid uansett vanskelig å fastsette et nivå som vil gi rimelig resultater i alle tilfelle. I enkelte strøk av landet vil en vesentlig del av inntekten bli brukt til å dekke boutgifter, mens innvandrere bosatt i andre deler av landet vil ha en vesentlig større del av stønaden til disposisjon til andre formål.

I utgangspunktet blir de fleste nyinnflyttete innvandrere plassert rundt i kommunen av offentlige myndigheter. De står altså ikke helt fritt til selv å velge kommuner med lave, eller, høye boutgifter. Det kan derfor hevdes at innvandrere som blir plassert i pressområder, ufrivillig blir påført en lavere levestandard enn de øvrige dersom introduksjonsstønaden skal inkludere boutgiftene etter en nasjonal sats. På den annen siden kan man se en viss dragning i retning av pressområdene, såkalt sekundærflytting. En ensartet sats kan tenkes å motvirke dette, i den forstand at den som flytter ikke kan regne med å få dekket de økte bokostnadene.

Et viktig spørsmål er i hvilken utstrekning den ordinære bostøtteordningen, og kommunale tilleggsordninger, kan virke som en buffer mot for store ulikheter mellom deltakere i introduksjonsprogrammene etter hvor de er bosatt i landet. Med dagens utforming av den statlige bostøtteordningen, vil målgruppen for introduksjonsstønaden som tidligere nevnt i hovedsak falle utenfor. Imidlertid vil ulike nivåer på boutgifter fanges opp i bostøtteordningen, slik at husstander med høye boutgifter vil få mer i støtte enn husstander som bor med rimeligere husleie.

Sosialhjelp av langvarig karakter (mer enn ett år) gir krav på bostøtte, også for enslige. Introduksjonsytelsen vil normalt komme i stedet for sosialhjelp og vil ha en slik langvarig karakter. Etter utvalgetsvurdering taler således de beste grunner for å innlemme hele gruppen nyankomne innvandrere i bostøtteordningen.

For sosialhjelpsmottakere er det den begrensing at sosialhjelpen må være eneste inntektskilde. Slik utvalget ser det, bør man behandle mottakere av introduksjonsstønad på linje med mottakere av pensjon og trygd, dvs at det ikke stilles noe krav om at stønaden skal være eneste inntektskilde, men at andre inntekter får betydning ved fastsettelsen av bostøttens størrelse. Selv med store variasjoner i boutgiftene, vil dette bidra til at nyankomne innvandrere med introduksjonsstønad kan betale sine boutgifter.

Forslaget her vil kreve endringer i forskriften til bostøtten og det må følges opp med budsjettmidler. Endringen kan skje ved at det gjøres en tilføyelse i bostøtteforskriftens § 2 nr 5 som inkluderer alle personer som mottar introduksjonsstønad i personkretsen for ordningen.

Bostøtten forvaltes av Husbanken og kommunene. Dersom det legges til grunn at nyankomne flyktninger med introduksjonsstønad også skal berettige til bostøtte, er det enkleste å benytte samme regelverk som i dagens bostøtteordning og det kan gjennomføres uten store administrative endringer. Imidlertid er det slik at husstandens samlede inntektsopplysninger innhentes elektronisk fra siste tilgjengelige ligning. For nyankomne flyktninger vil ikke disse ha registrert inntekt fra ligningen, og saksbehandlingen av bostøtte må således benytte faktisk inntekt, dvs introduksjonsstønaden, for det året det søkes om bostøtte. Dette er noe Husbanken har etablert rutiner for i dag. Dette gjelder i de tilfellene hvor det kan dokumenteres vesentlig inntektsendring i forhold til siste ligning og den faktiske inntekten.

I praksis vil de fleste medlemmer av målgruppen for introduksjonsstønaden ikke skaffe seg bolig på egen hånd, men gjennom en kommunal innsats. Dette innebærer at innvandreren ikke har full styring med boligvalget, og derfor heller ikke med om boligen er av en slik type bostøtteordningen gjelder for. Dette kan være noe problematisk, spesielt begrensningen i eier- og finansieringsform. På den annen side vil dette stimulere kommunene til å fremskaffe boliger som fyller bostøtteordningens krav, noe som er i overensstemmelse med nasjonale boligpolitiske målsettinger. I dagens regelverk for bostøtte er alle kommunale utleieboliger berettiget til bostøtte, og dette uavhengig av hvordan boligen er finansiert.

Utvalget vil likevel foreslå at man ikke stiller strengere krav til boligtypen enn det som gjelder for barnefamilier. Det vil innebære at også introduksjonsstønadsmottakere uten barn under 18 år som bor i andre leide boliger enn kommunale utleieboliger, vil kunne motta bostøtte. Dette vil kunne lette bosettingen av nyankomne innvandrere, og også representere et incitament til å ta loven her i bruk. Sett fra utvalgets side er imidlertid den største fordelen at man slipper å måtte innføre en behovsprøvd boutgiftssats, som også måtte omfatte slike boliger, innenfor rammen av en ellers utgiftsuavhengig introduksjonsstønadsordning.

Så langt utvalget kan se, vil dette kunne skje ved at den tilføyelsen i bostøtteforskriften § 2 som er nevnt ovenfor, utformes slik at stønadsmottakeren stilles på linje med hustander med barn under 18 år. Utvalget fremmer ikke konkret forslag til hvordan dette skal gjøres, men forutsetter at det følges opp av Kommunal- og regionaldepartementet.

Ut fra hensynet bak et nytt system med introduksjonsstønad er det etter utvalgetsmening hensiktsmessig at også boutgiftene legges inn med en fast sats. Det vil svare til den virkelighet vedkommende vil møte i arbeidslivet, og vil i større grad innebære en ansvarliggjøring i forhold til disposisjon over egne midler enn et mer utgiftsorientert system. Forutsatt at de nødvendige endringer i bostøtteordningen gjennomføres, vil dette etter utvalgets mening være gjennomførbart uten at det skaper uoverstigelige problemer for den enkeltes finansiering av egne boutgifter. I den grad dette ikke er tilstrekkelig, bør det løses gjennom kommunens boligpolitikk; fortrinnsvis slik at eventuelle behov for ekstra tilskudd til boutgifter ikke forutsetter søknad om supplerende sosialhjelp, men at kommunen organiserer sin boligstøtte på annen måte.

10.3.5 Barnetilsyn

10.3.5.1 Innledning

En del av de nyankomne innvandrerne vil ha barn i førskolealder. Det er viktig å stimulere ogsådenne gruppen til deltagelse i kvalifiseringprogrammer. En forutsetning vil ofte være at det kan fremskaffes et forsvarlig barnetilsyn. Ikke minst gjelder dette i forhold til mulighetene for å få begge foreldrene inn i programmene.

Utgiftene til barnetilsyn, egenandelen, kan imidlertid virke hindrende for deltakelse dersom foreldrene skal måtte betale full pris på grunnlag av en introduksjonsstønad fastsatt uavhengig av om vedkommende har barn i førskolealder eller ikke. Dette er imidlertid et problem som kan løses på flere måter. Man kan tenke seg særskilte subsidieordninger eller det kan skje i form av et barnetilsynstillegg.

10.3.5.2 Andre offentlige støtteordninger til barnetilsyn

Det offentlige finansierte barnehageplasser opererer kommunene gjerne med et gradert egenandelssystem.

Kontantstøtten innebærer en statlig overføring til barnefamilier som ikke benytter seg av de offentlige finansierte barnetilsynsordningene. Man kan si at ordningene løser de alt vesentlige økonomiske problemene knyttet til barnetilsyn for den gruppen den omfatter. Den er imidlertid begrenset til de første leveårene, 1 og 2- åringene, og dekker derfor ikke behovet i hele førskolealderen. Pengene utbetales uavhengig av om foreldrene benytter seg av betalt barnetilsyn eller ikke. Den representerer derfor et betydelig incitament til å være hjemme med barna, hvilket også er motivet for ordningen. Dette motvirker hensikten med en introduksjonsstønad, nemlig å stimulere nyankomne innvandrere til å delta i en grunnleggende kvalifisering for deltagelse i det norske samfunn. Den er også problematisk, i vår sammenheng, ved at den kan brukes til å finansiere er privat barnetilsyn. Ikke minst barn av nyankomne innvandrere har et særskilt behov for å delta i det pedagogiske opplegget en barnehage representerer. På mange måter kan man si at det er en like viktig måte å kvalifisere nyankomne innvandrerbarn på, som introduksjonsprogrammet er for de voksne .

10.3.5.3 Systemet ved andre stønadsordninger

De sosiale sikringsordninger gir i sin alminnelighet ikke noe eget tilskudd til barnetilsyn. Det gjelder helt ut for folketrygdens pensjonssystem. Heller ikke sosialhjelpen vil i sin alminnelighet gi noe særskilt tilskudd til slikt tilsyn. Det forutsettes at de økonomiske behovene dekkes på andre måter, med mindre vedkommende barn har et særskilt behov for tilsyn. Derimot kan Aetats kursstønad gi et ekstra tilskudd til barnetilsyn. Dette representerer imidlertid et unntak, og henger sammen med oppbyggingen av kursstønaden, i noen grad også knyttet til kursstønadens kortvarige karakter.

10.3.5.4 Behov for særskilt barnetilsynstøtte

Det er etter utvalgetsmening viktig at nyankomne innvandreres barn får plass i det offentlige finansierte barnehagesystemet og til en pris foreldrene kan betale. Det er imidlertid mindre heldig om dette skal dekkes via et særskilt barnetilsynstillegg til introduksjonsstønaden. Det vil komplisere systemet, og det vil også fjerne det fra det vedkommende vil møte i arbeidslivet. I tillegg vil det, med utvalgets individuelle tilnærming, heller ikke treffe riktig fordi det da er mer nærliggende å ta utgangspunkt i familieøkonomien enn i den individuelle økonomien. Slik vi ser det bør barnetilsynsproblemet primært løses innenfor gjeldende ordninger, der de økonomiske forholdene i familien tilsier det, og ikke gjennom en særskilt offentlig overføring.

10.3.6 Ekstraordinære utgifter

I alle husholdninger vil det fra tid til annen inntreffe ekstraordinære utgifter. Det kan dreie seg om plutselige tannlegeregninger, kapitalvarer som må skiftes ut eller annet. De fleste husholdninger vil være i stand til å håndtere dette innenfor rammen av sine ordinære inntekter. Hvor store evner husholdningen har til å bære slike utgifter er naturligvis avhengig av hva slags inntekter de har. Men i utgangspunktet oppfattes det ikke som noen offentlig oppgave å dekke slike utgifter, selv om de fører til en presset økonomi for familien.

Våre sosiale sikringsordninger bygger også på dette prinsippet. Verken pensjonssystemet eller andre overføringsordninger inneholder noe særskilt tilskuddselement til dekning av ekstraordinære utgifter, så å si etter regning. Det forutsettes at stønadsmottakerne dekker slike utgifter innenfor rammen av de ordinære overføringer.

Sosialhjelpen representerer et unntak fra dette, men et unntak som bekrefter hovedregelen. Da sosialhjelpen ble etablert i sin moderne form, ved sosialomsorgsloven av 1964, var det nettopp med sikte på å gi offentlig bidrag til dekning av ekstraordinære utgifter i forhold til lavinntektsgrupper der man ikke med rimelighet kunne forlange at vedkommende skulle dekke utgiftene selv. Denne forutsetningen har ikke slått helt til. Utviklingen har vist at vi har fått en ikke ubetydelig gruppe av langtidsbrukere av sosialhjelp til helt ordinært livsopphold. Blant gruppen nyankomne innvandrere er dette en vanlig situasjon. Det er likevel grunn til å holde å fast ved at et viktig formål med sosialhjelpen nettopp er å yte bidrag i ekstraordinære situasjoner til grupper med liten mulighet for å dekke utgiftene selv.

Det er et viktig formål med en ny introduksjonsstønad å bidra til at de nyankomne innvandrere ikke blir langtids- eller endog permanente sosialhjelpsmottagere. Dette er et hensyn som taler for at stønaden settes såpass høyt at også mer påregnelige, men likevel ikke jevnlige utgifter kan dekkes ved en rasjonell disponering av stønaden. Det bør ikke være noen sak for sosialkontoret at vedkommende trenger nye gardiner eller en ny husholdningsmaskin.

Det er imidlertid ikke noe argument for å legge inn en mulighet for å gi ekstraordinær støtte, etter skjønn i forhold til det konkrete utgiftsbehovet, i introduksjonsstønaden. I den grad det er helt nødvendig bør personer som lever på introduksjonsstønad, etter utvalgets mening, på samme måte som alle andre måtte henvende seg til sosialkontoret dersom det oppstår ekstraordinære situasjoner som de selv ikke kan håndtere økonomisk.

10.3.7 Utvalgets vurderinger

10.3.7.1 Sentrale hensyn

Det er bred enighet om at dagens system der nyankomne innvandrere henvises til sosialhjelpen for sin forsørgelse, med liten eller ingen koblingen til ulike former integreringstiltak, ikke virker etter sin hensikt. Vi viser her til kapittel 7.

Noe av kritikken går på at innvandrere lærer seg til å gå på sosialkontoret. De sosialiseres til å argumentere for behov og ikke til å yte selv. Hovedproblemet er imidlertid ikke den administrative tilknytningen som sådan, men at utformingen av sosialhjelpssystemet har andre konsekvenser for dem som er nyinnflyttet til landet og mangler bakgrunn for forståelse av og deltagelse i det norske samfunnet, enn for dem som gjennom hele sin oppvekst og liv er sosialisert til det.

Dagens system stimulerer til passiv stønadsmottaking, ikke bare ved at det er en manglende sammenheng mellom mottak av offentlige ytelser og integreringstiltakene, men også fordi nyankomne innvandrere på mange måter er henvist til å legge sitt liv i andres hender. Det blir sosialtjenesten som må vurdere hva den enkelte skal få støtte til. Dette svekkes naturligvis i noen grad av at også deler av sosialhjelpen i praksis er normert. Likevel er det et sentralt element i sosialhjelpssystemet at den enkelte til en hver tid skal kunne dokumentere sine individuelle behov. Det skapes derved et avhengighetsforhold mellom innvandreren og det offentlig som er mer skadelig enn det som gjelder for andre grupper av sosialhjelpsmottagere

Dette har også en uheldig pedagogisk effekt. Nyankomne innvandrere kommer fra land med et vesentlig dårligere utbygd offentlig støtteapparat enn det de møter i Norge. Dette er mennesker som er vant til å forsørge seg selv uten hjelp fra det offentlige. Det de da møter i Norge er at de har vansker med å forsørge seg gjennom eget arbeid. Til gjengjeld møter de, sammenlignet med der de kommer fra, et svært velvillig offentlig hjelpeapparat. Det de lærer er på mange måter å tilpasse seg det offentliges krav, ikke yrkeslivets.

En viktig side av integreringsbestrebelsene er å gjøre innvandrere i stand til å forsørge seg selv innenfor rammen av det norske, økonomiske systemet. Introduksjonsstønaden bør bygges opp slik at den representerer en tilpassing til det vedkommende vil møte i yrkeslivet. I yrkeslivet er det ingen som bryr seg med hva den enkelte bruker inntekten sin på, om de vil bruke den på boutgifter, på mer eller mindre eksklusive matvarer, på reiser og fritid eller annet, er opp tid den enkelte selv. På den andre side får man heller ikke utlevert et sjekkhefte som man kan trekke på i den grad utgifter faktisk påløper, eller ønskes pådratt. Den enkelte må klare seg selv med den inntekt man får for arbeidspresentasjonen. På denne bakgrunn mener utvalget at introduksjonsstønaden i minst mulig grad bygges opp på grunnlag av de faktiske utgifter vedkommende måtte ha. Det bør være opp til den enkelte å prioritere mellom sine egne behov, slik det er for alminnelige inntektsmottagere.

Dette er hensyn som taler for å koble sammen den offentlige stønaden med krav til deltagelse i introduksjonsprogrammer. Men det er også hensyn som taler for å løsrive oppbyggingen av introduksjonsstønaden fra den tradisjonelle tilnærmingen til sosialhjelpen. Den enkelte bør så langt som mulig får et selvstendig ansvar for å dekke sine behov innenfor rammen av den støtten som ytes til deltagelse i introduksjonsprogrammene.

Motforestillingen mot å bygge opp introduksjonsstønaden rundt en enhetlig sats for deltagelse i programmet er først og fremst at utgiftsbehovet, helt legitimt, kan være ganske forskjellig for de ulike deltakerne. Livssituasjonen kan variere sterkt, for eksempel etter alder, familiesituasjon, bosted, og for den saks skyld mer tilfeldige forhold. Dette er bakgrunnen for at sosiale sikringsordninger gjerne operere med få eller flere tilleggsytelser til grunnstønaden. Hvor stort behovet for dette er i introduksjonstønadssammenheng er naturligvis, som påpekt tidligere, avhengig av hvilket nivå stønaden legges på. Men ikke bare det. Siden det dreier seg om en offentlig ytelse, kan det komme til å fortone seg som urettferdig dersom noen får en relativt god økonomi, med stor grad av prioriteringsmuligheter, mens andre får det temmelig stramt selv til de mest nødvendige livsutgifter. Dette kan også føre til at flere henvender seg på sosialkontoret med sikte på å få supplerende sosialhjelp til ordinært livsopphold enn om introduksjonsstønaden selv inkorporerte slike utgiftsvariasjoner i sitt system. Dette kan igjen føre til et press på offentlig økonomi i den forstand at enkelte vil få “mer enn de har behov for” fra introduksjonsstønaden, mens de som får en “underdekning”, får ekstraytelser gjennom sosialkontoret.

10.3.7.2 Utvalgets forslag

Etter utvalgets mening taler sterke hensyn for å operere med en enhetlig sats for deltagelse i introduksjonsstønadsprogrammet. På denne måten vil den i størst mulig grad fungere som belønning for deltagelse, samtidig som det bidrar til selvstendiggjøring og til en forberedelse til deltagelse i yrkeslivet. Motforestillingene ligger først og fremt i de store variasjonene i boutgiftene både geografisk og etter husholdningstype. Etter utvalgets mening bør disse variasjonene først og fremst ivaretas gjennom den statlige bostøtteordningen og den boligpolitikken kommunene ivaretar. Forslaget om en enhetlig introduksjonsstønadssats fremgår av lovutkastets § 8.

10.4 Statlig eller kommunal norm

Det kan reises spørsmål om hvor langt man skal gå i nasjonal normering av introduksjonsstønadssatsene. Utvalget mener at man på bakgrunn av diskusjonen foran i det minste bør trekke opp nasjonale retningslinjer for nivået. Det er imidlertid ikke like opplagt at man skal ta skrittet fullt ut og fastsette en nasjonal sats. Flere hensyn kan tale mot dette. Et slikt hensyn er at det kan gjøre kommunene mindre villige til å ta systemet i bruk. Et annet hensyn er at en nasjonal sats vanskelig kan forholde seg helt ut konkret til de faktiske sosialhjelpsutbetalinger i den enkelte kommune. En tredje motforestilling er at nasjonale satser vanskelig kan innfange variasjonene i livsoppholdsutgiftene mellom ulike strøk, spesielt boutgiftene. Bostøtteordningen vil imidlertid langt på vei utjevne disse forskjellene.

Tilsvarende diskusjon føres i forhold til den økonomiske sosialhjelpen. Etter utvalgets mening står imidlertid tanken om en nasjonal normering sterkere i forhold til introduksjonsstønaden enn i forhold til sosialhjelpen. Utvalget legger her særlig vekt på belønningsaspektet ved introduksjonsstønaden. Introduksjonsstønaden skal fungere som en premiering av deltagelse. Selv om programmenes innhold vil kunne variere fra kommune til kommune, vil dette først og fremst være av innholdsmessig art og mindre knyttet til mål for og krav til deltagelsen. Det vil kunne oppleves som urettferdig om kompensasjonen for deltagelse varierte fra kommune til kommune. I samme retning trekker at man gjennom introduksjonsstønadsopplegget ønsker å simulere en tilpasning til arbeidslivets krav. Selv om det er betydelige ulikheter mellom inntektsnivået i ulike deler av landet, er dette primært knyttet til sammensetningen av arbeidsplassene på de ulike steder. Ulikhetene er mindre når man ser på sammenlignbare arbeidsplasser.

10.5 Størrelsen på introduksjonsstønaden

10.5.1 Innledning

I dette punktet skal utvalget drøfte hvilket nivå introduksjonsstønaden bør legges på.

Utvalgets utgangspunkt er at introduksjonsstønaden skal utbetales som et fast beløp, uten noen nærmere vurdering av den enkeltes individuelle utgifter. Det er for utvalget viktig å søke å komme bort fra sosialhjelpstankegangen både når det gjelder begrunnelsen for ytelsen og utformingen av systemet.

Nivået vil ha flere funksjoner. Stønaden skal virke som et incitament til å delta i introduksjonsprogrammet. Det må samtidig ikke virke som et incitament til ikke å gå videre ut i yrkeslivet. Introduksjonsprogrammet er ikke ment å være noe varig oppholdssted. Her er imidlertid programmets innhold det viktigste. Nivået på stønaden bør videre settes slik at alle rimelige og påregnelige utgifter kan dekkes gjennom stønaden, uten at det i noen større utstrekning bør være behov for ekstra tilskudd ut fra en skjønnsmessig og konkret vurdering.

Disse hensynene trekker ikke nødvendigvis i samme retning. Hensynet til at stønaden skal virke som belønning for deltagelse i introduksjonsprogrammet trekker for eksempel i retning av et relativt romslig nivå. Hensynet til å stimulere til å gå ut i yrkeslivet, tilsier imidlertid en begrensning på nivået. Under enhver omstendighet er det nødvendig å forholde seg til nivået på andre inntektsmuligheter, enten det er i form av yrkesdeltagelse eller i form av andre offentlige overføringer.

10.5.2 Sammenlignbare ytelser

Arbeidsinntekt

Den vanligste måten å forsørge seg på, og målet for introduksjonsprogrammet, er gjennom deltagelse i yrkeslivet. Hvilket inntektspotensiale dette representerer for innvandrerene er det ikke mulig å gi noe enkelt svar på. Det er en sammensatt gruppe, også i dette henseende. Siden meningen med introduksjonsstønadsordningen er å stimulere til deltagelse i hele arbeidslivet, ikke bare i utvalgte deler av det, må imidlertid ordningen utformes slik at også typiske lavtlønnsyrker fremstår som et økonomisk tiltrekkende alternativ til ordningen.

Vi opererer ikke med noe minstelønnsystem her i landet. Det er derfor ikke mulig å gi noe presist svar på hva en innvandrer minimum vil kunne komme til å tjene som fullt sysselsatt. Ikke minst i lavtlønnsyrker vil tariffavtalesystemet heller ikke gi noe treffende bilde av hva en forventet inntekt kan tenkes å være. En rask gjennomgang av enkelte aktuelle tariffområder viser imidlertid følgende:

I stat- og kommunesektoren ligger laveste lønn for voksen heltidsarbeidstaker på i underkant av 175 000 pr år (lønnstrinn 10). Lønnstrinn under lønnstrinn 10 brukes bare i helt spesielle tilfeller.I hotell- og restaurantbransjen ligger begynnerlønnen etter tariffavtalen normalt på i underkant av 190 000 kr. For pikkoloer og visergutter er den på rundt 120 000 kr. For lærlinger etter gammel ordning starter lønnen på ca 108 000 og stiger til ca 120 000 i sjette halvår. Lærling i henhold til Reform 94 starter på ca 80 000 og stiger til nær 120 000 i fjerde halvår.

Sosialhjelp

Rent faktisk vil økonomisk sosialhjelp være den viktigste alternative inntektskilden til introduksjonstønaden for nyankomne innvandrere. Slik sosialhjelpen er bygget opp, er det imidlertid ikke lett å gi noe klart svar på hvilket inntektsnivå den representerer for stønadsmottakeren. Det skyldes først og fremst at det er et individuelt skjønnsbasert system, knyttet til den enkeltes utgiftsbehov.

Sosial- og helsedepartementet veiledende normer for sosialhjelpen, forenkler sammenligningen noe. Disse ser slik ut pr måned:

  • Enslige kr. 3 880

  • Ektepar kr. 6 460

  • Samboende – en person kr. 3 230

  • Barn 0-5 år kr. 1 250

  • Barn 6-10 år kr. 1 720

  • Barn 11-17 år kr. 2 240

Satsenes utforming viser sosialhjelpens husholdningsbaserte prinsipp. I sin alminnelighet kan man si at sosialhjelpen for en enslig representerer en beskjeden inntekt, sammenlignet med hva man kan oppnå i arbeidslivet. Situasjonen kan være annerledes for en flerbarnsfamilie. Siden sosialhjelpen er utgiftsrelatert kan den for en familie med mange barn og ingen annen inntekt representere betydelige summer.

Viktigere, i denne sammenheng, er imidlertid at normene bare er ment å dekke visse deler av stønadsmottagerens utgifter. Andre deler er fortsatt skjønnsmessig basert. Fortsatt vil store deler av utbetalingene være unndratt fra normene, og overlatt til kommunalt skjønn basert blant annet på variasjoner i utgiftsnivået mellom kommunene. Dette innebærer at de faktiske sosialhjelpsutbetalinger til den som helt ut lever av sosialhjelpen, ligger vesentlig over de satsene som er referert ovenfor.

Sosialhjelpstatistikken skiller ikke mellom de som helt ut lever på sosialhjelp og de som mottar supplerende sosialhjelp. En enslig sosialhjelpsmottaker som lever alene, vil imidlertid normalt motta noe mindre enn folketrygdens minstepensjon, selv om sosialhjelpsstatistikken ikke har gode tall som kan belegge dette. Sammenliknet med arbeidsinntekt er det viktig å merke seg at sosialhjelpen er skattefri.

Minstepensjon

Folketrygdens minstepensjon er det nærmeste vi kommer til en etablert minsteinntektsstandard her i landet. Fra 1. mai 2001 utgjør den i overkant av 92.000 kroner pr. år. Hvorvidt dette er høyt eller lavt ser ikke utvalget noen grunn til å ha en oppfatning om. Det viktige i vår sammenheng er at det setter en standard det er forholdsvis lett å forholde seg til. Målgruppen for minstepensjonen er imidlertid i en litt annen situasjon enn målgruppen for introduksjonsstønaden. Den er først og fremst rettet mot alderspensjonister, og da alderspensjonister som ikke har hatt opptjeningsår av betydning før folketrygden ble innført i 1967, og dessuten mot personer med gjennomgående små inntekter i sitt yrkesaktive liv. For en ikke ubetydelig del av gruppen representerer minstepensjonen en inntektsøkning. Det dreier seg videre om en gruppe med gjennomgående små utgifter, ikke minst med hensyn til boutgifter. De er for lengst etablerte, og med nedbetalte boliger. De er gjennomgående uten forsørgelsesbyrde, og i en del sammenhenger er deres utgifter subsidierte utenom trygden, også bortsett fra bostøtteordningen. Nyankomne innvandrere vil på sin side ofte være i en etableringsfase, og også på andre måter være i en situasjon der utgiftsstrukturen ser annerledes ut enn den gjør for den gjennomsnittlige minstepensjonist.

Dersom minstepensjonistene forsørger barn (noe de vanligvis ikke gjør), øker pensjonen med ca 15 000 kr pr barn.

På grunn av særskilte skattebegrensingsregler for pensjonister er minstepensjonen (pluss litt til) i praksis skattefri.

En fordel ved å knytte introduksjonsstønaden til folketrygdens minstepensjon er av administrativ karakter. Det skjer en løpende, årlig, regulering av minstepensjonen. En slik reguleringsmekanisme har vi ikke i forhold til alternative tilkoplingspunkter for introduksjonsstønaden. Dette kan representere et argument for å kople seg til minstepensjonen. Derimot er dette administrative hensynet ikke noe argument for at introduksjonsstønaden skal settes nøyaktig like stor som minstepensjonen.

Kursstønad

Aetats kursstønad hadde sin opprinnelige utforming som en ytelse til livsopphold for personer som ikke hadde dagpengerettigheter. Uten en sikring av det daglige underhold, kunne det ikke forventes at personer så seg interesserte i arbeidsmarkedstiltak. Samtidig ble pliktperspektivet understreket; retten til stønad er betinget av faktisk deltakelse på og gjennomføring av tiltak.

Kursstønadens utforming og nivå, må derfor ses i sammenheng med at folketrygdloven kapittel 4, dagpenger under arbeidsløshet, er arbeidsløses primære system for inntektssikring. De aller fleste som hever dagpenger, vil fortsette med dette under tiltak og kurs. De går ikke over på kursstønad mens de deltar på tiltak, jf § 2 annet ledd i forskriften.

Kursstønadens livsoppholdsdel er grunnstønaden, pluss forsørgertillegget for barn. Høy grunnstønad, som de fleste på tiltak er berettiget til (228 kroner) gir per måned en kompensasjon rundt 4.500 kroner. Dette er lavt, men det forhold at øvrige elementer i kursstønadsordningen dekker faktiske utgifter som ellers hadde gått med til livsopphold, er kompensasjonen i realiteten bedre. Dette er også en nettokompensasjon. Etter skatteloven er disse ytelsene under arbeidsmarkedstiltak skattefrie.

Aetats kursstønad gir nokså begrenset veiledning i drøftingen av omfanget. Når nivået på denne ytelsen er så vidt lavt, har det sammenheng med to forhold. Det ene er at selve ytelsen er sekundær for de fleste ledige som har rett til dagpenger. Det andre er at tiden på arbeidsmarkedstiltak er relativt kort. For praksisplassgruppen gjelder i tillegg at en stor gruppe er under 19 år. Dette er den gruppe som ikke gjør bruk av sin rett til videregående opplæring. Denne gruppen er gjenstand for egne tiltak i regi av den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten.

Utdanningsstøtte

For 2001-02 er grunnbeløpet kr 3 480 pr. måned for søker som er født i 1983 eller senere (under 19 år) og kr 4 290 pr måned for søker som er født i 1982 eller tidligere (over 19 år)

Botillegget er på kr 2 190 pr. måned. Tillegget for bøker og materiell er kr 275 pr. måned i videregående opplæring og kr 550 pr. måned i høgre utdanning

Forsørgertillegg gis med opptil kr 2 530 pr. måned for ektefelle og ett barn, opptil kr 1 265 pr. måned for det andre barnet, og opptil kr 815 pr. måned for hvert barn mer enn to. Ektefeller som begge er i utdanning og får støtte, kan hver få forsørgertillegg på opptil kr 1 265 pr. måned for hvert av de to første barna, og opptil kr 815 pr. måned for hvert barn mer enn to.

Utdanningsstøtten til en enslig over 19 år som ikke bor hos sine foreldre utgjør etter dette 64 800 kr for et 10 måneders skoleår, omregnet til årsbasis ca 78 000 kr (støtten til bokinnkjøp holdt utenfor). Rent faktisk utbetales den imidlertid bare for 10 måneder. Også her kommer forsørger- og barnetillegg på toppen. En som forsørger ektefelle og to barn uten inntekter vil kunne få utdanningsstøtte tilsvarende ca 125 000 kr omregnet til årsbasis. Stipenddelen (og selvsagt også lånedelen) er skattefri

10.5.3 Utvalgets vurderinger

10.5.3.1 Forholdet til sosialhjelpen og andre ytelser

Utvalget tar for sin vurdering utgangspunkt i at introduksjonsstønaden bygges opp som en sats, som utbetales som belønning for den enkeltes deltagelse i introduksjonsprogrammet. Når satsen skal fastsettes, er det viktig å ha et blikk for at den settes slik at vedkommende jevnt over er i stand til å dekke sine faktiske utgifter ved hjelp av det vedkommende tjener ved å delta i introduksjonsprogrammet. Et viktig hensyn bak forslaget til ny introduksjonslov er å unngå at nyankomne innvandrere læres opp i “forhandlingsteknikker” i forhold til sosialtjenesten. Det taler for at satsen blir satt såpass høyt at det reelle behovet for supplerende sosialhjelp blir lite, eller sagt på en annen måte : at søknad om sosialhjelp kan avslås under henvisning til at vedkommende mottar introduksjonsstønad.

Sosialhjelpen vil variere etter familietype. Det vil ikke introduksjonsstønaden etter dette opplegget. Til gjengjeld vil familieinntekten variere etter hvor mange av familiens medlemmer som deltar i introduksjonsprogrammet. Derved ivaretas hensynet til ulike utgiftsnivåer etter familietype. Dersom bare en av medlemmene av en familie deltar i introduksjonsprogrammet, og familien søker om supplerende sosialhjelp, må søknaden vurderes på samme måte som man ville gjort for andre en-inntektsfamilier.

Det samme prinsippet gjelder også i forhold til boutgiftene. Boutgiftskomponenten i introduksjonsstønadssatsen bør ikke fastsettes slik at den tar sikte på å dekke husholdningens boutgifter, men den enkelte deltakers andel av boutgiftene.

Ved siden av at introduksjonsstønaden rent faktisk bør sette den enkelte i stand til å kunne dekke sine rimelige utgifter ved hjelp av den, er det også viktig at den fastsettes slik at vedkommende heller ikke av andre grunner har noen oppfordring til å oppsøke sosialkontoret. Dette innebærer at satsen i alle fall ikke bør settes lavere enn det vedkommende ville fått utbetalt på sosialkontoret, og helst noe høyere som uttrykk for en premiering av deltagelse i introduksjonsprogrammet.

Målet om å stimulere til yrkesdeltagelse tilsier imidlertid en begrensning i introduksjonsstønadens størrelse. Det ville være lite hensiktsmessig om vedkommende kan tjene like mye eller mer ved å delta i et introduksjonsprogram som han eller hun ville kunne oppnå ved deltagelse i yrkeslivet. Dette ville gi lite stimulans til å prøve å skaffe seg en jobb, og liten følelse av belønning for å ha oppnådd introduksjonsprogrammets mål, nemlig yrkesdeltagelse.

Et mulig sammenlikningsgrunnlag kan også være utdanningsstøtten. Selve sammensetningen, med en betydelig låneandel, er ikke noe alternativt system. Derimot kan det samlete nivået gi en pekepinn.

Dette nivået atskiller seg antakelig ikke nevneverdig fra sosialhjelpsnivået for en enslig. Grunnstøtten er noe høyere enn Sosial- og helsedepartementets veiledende sats for ordinære utgifter. Til gjengjeld er boutgiftsdelen antakelig noe lavere enn det en del enslige sosialhjelpsmottakere får i stønad til boutgifter.

Utdanningsstøtten har imidlertid en nokså spesiell gruppe for øye: Ungdom under utdanning. Mange etablerings- og løpende utgifter er forutsatt utsatt til senere perioder i livet. Ordningen er også klarere utgiftsrelatert enn det introduksjonssstønaden etter utvalgets mening bør være. Det opereres også med forsørger- og barnetillegg, noe vi ikke foreslår. Denne støtteordningen gir derfor begrenset veiledning.

10.5.3.2 Konklusjon

Alt i alt er utvalget kommet til at vi vil foreslå en nasjonal sats, og at nivået settes nær minstepensjonsnivået. Minstepensjonen synes å ligge noe, men ikke betydelig, over en gjennomsnittlig sosialhjelpsutbetaling regnet pr. voksen person. Den ligger til gjengjeld en del lavere enn det vedkommende må regne med å kunne tjene i yrkeslivet, selv i et lavtlønnsyrke. Det er et administrativt enkelt system, for eksempel i forbindelse med de årlige reguleringer, og det gjør det også relativt enkelt å koble seg på visse andre særordninger det kan være behov for å utnytte i systemet.

Før utvalget trekker de endelige konklusjoner, er det imidlertid nødvendig å drøfte de skattemessige implikasjonene av det system som foreslås. Minstepensjonen er som nevnt nullbeskattet som følge av særregler for pensjonister. Disse er ikke direkte anvendelige på introduksjonsstønaden. En sats lik minstepensjonen gir dermed ikke nødvendigvis samme netto utbetaling som minstepensjonen. Disse spørsmål drøftes nedenfor i kapittel 10.8

10.6 Om aldersdifferensiering

10.6.1 Innledning

Målgruppen for introduksjonsordningen er, som det fremgår av kapittel 8, nyankomne innvandrere mellom 19 og 67 år. Bakgrunnen for en slik avgrensning er at målet med introduksjonsordningen er å gi vedkommende muligheter til å forsørge seg selv gjennom deltagelse i yrkeslivet. For gruppen over 67 år er dette ikke lenger noe alternativ, siden vedkommende da har nådd den alder der pensjon er den normale forsørgelsesmåte. De yngre aldersgruppene vil gjerne ikke være i arbeidslivet av andre grunner.

Det kan imidlertid reises spørsmål om det bør foretas en ytterligere differensiering. Riktignok vil utvalget fastholde den angitte aldersgruppen som målgruppen for ordningen. Men det kan tenkes at både innholdet av opplæringen og stønadens utformingen bør nyanseres i forhold til ulike aldersgrupper.

10.6.2 Om yngre nyankomne innvandrere

Vi har ovenfor vært særlig opptatt av hvordan introduksjonsstønadsnivået kan bidra til å stimulere til yrkesdeltagelse. For de yngre aldersgruppers vedkommende er det imidlertid like viktig å vurdere hvordan nivået kan stimulere til videre utdanning. Dersom nivået settes slik at det å gå over på ordinær utdanningsfinansiering representerer et vesentlig inntektsfall, vil introduksjonsstønaden ikke fungere etter sin hensikt for denne gruppen. Vi er i denne forbindelse mindre opptatt av skillet mellom stipend og lånedelen av utdanningsfinansieringen. For vår målgruppe vil en lånefinansiering av introduksjonsprogrammet neppe virke etter sin hensikt. Programmet vil først og fremst gi basiskunnskaper om norsk og norske forhold, altså slik kunnskap som norskfødte får gjennom sin oppvekst. Dette er en oppvekst som ikke er lånefinansiert. I denne sammenhengen er det først og fremst det samlede utbetalingsnivå som er av interesse.

Etter utvalgets mening bør introduksjonsstønaden ikke overstige beløpet for den aktuelle aldersgruppen. Man kan si at utdanningsfinansieringsbeløpet representerer en samfunnsmessig normering av utgiftsbehovet for ungdom under utdanning. Dette er i seg selv et argument for å legge seg på dette nivået. Et høyere beløp ville også lett motvirke ønsket om å få gruppen over i videre utdanning. I motsetning til det som gjelder for de fleste unge under utdanning, ville utdanningsstønaden representere en dårligere likviditetssituasjon enn det vedkommende hadde på forhånd. Det vil neppe stimulere til å fortsette utdanningen.

Det neste spørsmålet er hvorledes aldersgruppen i så fall skal avgrenses. Det er en betydelig aldersspredning i gruppen av ungdom under utdanning. Med en naturlig studieprogresjon i årene etter avsluttet videregående skole, vil de fleste imidlertid være under 25 år.

10.7 Egne midler

10.7.1 Innledning

De fleste nyankomne innvandrere vil ha få eller ingen andre midler enn det de mottar i økonomisk sosialhjelp. Dette kan imidlertid variere noe. Det kan hende at de har skaffet seg sysselsetting med tilhørende inntekter, noen kan også ha med seg midler fra der de kommer fra, og det kan tenkes at nærstående har inntekter eller formue av en viss betydning. Dette reiser spørsmålet om slike midler, lønnsinntekt, inntekt fra egen eller andres virksomhet, eller formue skal tillegges betydning for utmålingen av introduksjonsstønaden.

10.7.2 Situasjonen ved andre offentlige stønadsordninger

Økonomisk sosialhjelp er en subsidiær ytelse. Det innebærer at enhver inntekt vedkommende måtte ha og enhver formue i prinsippet tillegges betydning for utmålingen. Dette gjelder ikke bare vedkommendes egen inntekt, men også inntekten til den som har forsørgelsesplikt i forhold til vedkommende. Økonomisk sosialhjelp er subsidiær, også i den forstand at søkeren må utnytte også potensielle inntektskilder før sosialhjelp er aktuell. Det er altså ikke bare den faktiske inntekten, men også den mulige inntekten, som er relevant.

I forhold til Folketrygdens pensjonsytelser er egen eller andres formue irrelevant. Som hovedregel gjelder også det samme for inntekter, men her må dette nyanseres.

For kursstønadens vedkommende er formue og andres inntekter uten interesse. Egne inntekter påvirker heller ikke stønaden. Forutsetningen er at det arbeid som gir inntekt i omfang ikke forstyrrer gjennomføringen av kurset.

I utdanningsfinansieringssystemet tillates vedkommende tjene inntil 5200 kroner pr. måned uten at det får betydning for utdanningsstøtten. Av egen brutto inntekt over dette beløpet går 60 % til fradrag i støttebeløpet.

10.7.3 Introduksjonsstønaden

10.7.3.1 Innledning

Som tidligere nevnt, er kritikken mot at nyankomne innvandrere lever på økonomisk sosialhjelp, at dette kan føre til passivisering, idet stønaden utbetales uavhengig av om innvandreren har bidratt med innsats selv eller ikke. Introduksjonsstønaden er ment å være mer som et lønnssurrogat, der innvandreren må yte en innsats for å motta stønaden. Introduksjonsstønaden har derfor ikke på samme måte karakter av en subsidiær ytelse, selv om den er en stønad fra det offentlige.

Det foreslåtte kvalifiseringsprogrammet er ment å være et heltidsprogram, heldags / helårs, slik at det følger arbeidsåret. Full deltakelse i programmet skal gi full stønad. Det legges opp til at ulegitimert fravær skal trekkes time for time.

10.7.3.2 Egne inntekter

Utvalget er av den oppfatning at penger som innvandreren tjener selv, ikke skal komme til fratrekk i introduksjonsstønaden. Dette gjelder i utgangspunktet bare i de tilfeller der innvandreren deltar full tid i det fastsatte programmet, og tar seg ekstra jobb utover det daglige programmet. Dersom innvandreren har kapasitet til å arbeide utover programmet i sin fritid, må dette sees på som positivt. Dette viser en vilje og evne til å gjøre noe med egen situasjon, og de pengene han eller hun tjener på slik innsats, bør kunne beholdes ubeskåret. Dette vil virke motiverende for innvandreren, i tillegg til at det vil virke fremmende på hele ordningens formål.

En tilleggsjobb utover programmet vil vise potensielle arbeidsgivere at innvandreren vil yte noe ekstra. Slik vil en ekstrajobb kunne være et springbrett til videre fast arbeid. Dessuten vet vi at ordinært arbeid på en arbeidsplass der det snakkes norsk, bidrar til at språkforståelsen blir bedre, samtidig som man forhåpentligvis får norske venner og får mulighet til å danne seg et nettverk. Ved å trekke fra ekstrainntekt i disse situasjoner, kan man risikere at innvandreren ikke ser poenget med å slite litt ekstra, men mister motivasjonen, og dropper ut av kurset i stedet.

Dersom at innvandreren får beholde den inntekt han har utover programmet uavkortet, slipper kommunen, som skal administrere ordningen og utbetalingene, diskusjonen om ekstrainntekt og avkortning,. Videre slipper man å bruke ressurser på å kontrollere inntektsopplysningene. Dessuten minsker antagelig motivasjonen for å holde arbeidsforhold og ekstrainntekt skjult. På denne måten kan inntekten komme opp på bordet, og det gir en synbarhet som er viktig, også for andre myndigheter.

I de tilfellene der innvandreren jobber for å tjener penger i stedet for å gå på programmet, kan ulike situasjoner oppstå. Hvis innvandreren skulker programmet for å heller gå på jobb, vil trekkreglene komme inn.

Man kan tenke seg situasjoner der der opplæringsdelen bare utgjør en del av dagen (eller uka/måneden) mens resten av tiden brukes i lønnet arbeid. I disse tilfellene vil introduksjonsstønaden reduseres svarende til den tid det lønnete arbeidet utgjør. Det betyr at om timelønnen på jobb er høyere enn “timelønnen” i programmet, vil innvandreren tjene mer enn en som bare går på programmet.

Utvalget finner grunn til å peke på at man generelt må være varsom med å legge lønnet arbeid inn i programmet. Utgangspunktet skal være deltakelse i et fulltidsprogram mot full stønad. Det er et poeng at den nyankomne innvandreren følger programmet for å få med seg basiskunnskap og språk. Programmet er ment å inneholde basisinformasjon som det er viktig for den nyankomne innvandreren å få kunnskap om tidligst mulig. I perioder med gunstig arbeidsmarked vil motivasjonen for å skaffe seg lønnet arbeid være så stor, at deltakelse i programmet nedprioriteres. En slik kortsiktig prioritering representerer et dilemma. Det er uansett viktig at innvandreren sikres videre norskopplæring slik at vedkommende ikke sakker akterut i konkurransen om jobbene når arbeidsmarkedet er trangere. Dette er naturligvis ikke til hinder for at introduksjonsprogrammet inneholder spåkpraksisplasser, arbeidstrening og annen aktivitet, slik at programmet innledes med undervisning for så å dreie mot full deltakelse i arbeids- og samfunnsliv, eller mot en studiesituasjon med andre finansieringsformer.

10.7.3.3 Andres inntekter

Når det gjelder familiegjenforente som skal gå på programmet, kan det hende at herboende nære slektninger har rukket å etablere seg i en fulltids jobb med lønn som er høyere enn det man vil få som deltaker i programmet. Selv om herboende har en forsørgelsesplikt overfor den nyankomne, bør dennes inntekt ikke berøre retten til å få introduksjonsstønad. Igjen bør man kunne se introduksjonsstønaden som en belønning for å delta i ordningen, og ikke som en behovsprøvd stønad. Deltakelse på fulltid bør således gi full introduksjonsstønad, uavhengig av hva ektefeller eller andre familiemedlemmer tjener.

Også i forhold til administrering av ordningen er det et poeng ikke å vektlegge andre familiemedlemmers inntekter, fordi dette fører til mye kontrollarbeid. Dessuten vil åpenheten omkring arbeidsforhold og inntekter bli større når slike inntekter likevel ikke påvirker utbetaling av introduksjonsstønaden.

10.7.3.4 Formue

De samme synspunkter som nevnt ovenfor kan gjelde i forhold til spørsmålet om formue og dens virkning på utbetaling av stønaden. Ved fulltids deltakelse i programmet vil fortsatt belønningsaspektet gjelde, slik at formuen eller dens avkastning ikke bør gå til fradrag i stønaden etter programmet.

10.7.3.5 Barnebidrag

Utvalget foreslår ikke noe eget element i introduksjonsstønaden knyttet underhold av barn. På det grunnlag er det heller ingen grunn til å la barnebidrag går til fradrag i stønaden.

10.7.3.6 Oppsummering

Utvalget foreslår etter dette at egne og nærståendes inntekt skal være uten betydning for utmålingen av introduksjonsstønaden, jf lovutkastet § 11. Også mottatt barnebidrag holdes utenfor.

10.8 Skattemessige forhold

10.8.1 Innledning

Den skattepliktig inntekten avgrenses etter lov 26.mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt (skatteloven) ved hjelp av begrepet alminnelig inntekt. Hovedregelen om hva som regnes som slik inntekt fremgår av § 5-1. Enhver fordel vunnet ved arbeid, kapital eller virksomhet samt pensjon, føderåd og livrente er skattepliktig etter denne bestemmelsen. For så vidt gjelder pensjoner, periodiske ytelser mv suppleres den av §§ 5-40 til 5-43. Etter § 5-1 jf § 5-42 vil bl.a. alders- og uførepensjon, sykepenger, dagpenger, attføringspenger og overgangsstønad være skattepliktig. § 5-43 gjør unntak fra og/eller presiserer hovedreglen i § 5-1. Av denne bestemmelsen fremgår det at sosialhjelp ikke er skattepliktig (dvs regnes ikke som alminnelig inntekt). Det samme gjelder andre offentlige overføringer til dekning av bestemte sosiale og medisinske utgifter. Heller ikke Aetatens kursstønad regnes som skattepliktig inntekt, uten at det fremgår direkte av loven.

Innenfor rammen av begrepet alminnelig inntekt, opererer skatteloven også med et snevrere inntektsbegrep; personinntekt, jf § 12-2. Dette skiller seg fra begrepet alminnelig inntekt ved at det ikke omfatter inntekt av kapital. Det vil derimot innbefatte alle pensjoner, periodiske ytelser mv som regnes som alminnelig inntekt.. Dette innebærer at dersom en sosial overføringsordning først regnes med til den alminnelige inntekten, vil den også være en del av personinntekten.

Som beskatningsgrunnlag er alminnelig inntekt et nettoinntektsbegrep. Det betyr at det skal gjøres fradrag i bruttoinntektene for utgifter til inntektens ervervelse, sikrelse og vedlikeholdelse, jf skatteloven kapittel 6, før skatten beregnes. Av dette nettoskattegrunnlaget utskrives en (flat) skatt på 28% (2001) som går til kommunen og fylkeskommunen samt til Skattefordelingsfondet.

Personinntekt er på sin side en bruttoskatt, dvs at skattegrunnlaget ikke reduseres som følge av utgifter skattyter har i tilknytning til inntekten. På dette grunnlaget utskrives toppskatt til staten (som er av mindre interesse for oss gitt det nivå introduksjonsstønaden vil ligge på), og trygdeavgift etter folketrygdloven § 23-3. Trygdeavgiften betales med forskjellige satser. Mellomste sats (for tiden 7,8%) betales bl.a. av lønnsinntekt og av ytelser til livsopphold som erstatter slik inntekt (for eksempel sykepenger og dagpenger). Laveste sats betales av pensjoner og tilsvarende ytelser. Dette må ses i sammenheng med at slikt ytelser ikke regnes som pensjonsgivende inntekter jf ftrl § 3-15. Dette vil i tillegg til pensjoner også omfatte slike ytelser som er særskilt regulert som skattepliktige etter sktl § 5-42.

Som det fremgår av kapittel 10.1, kan offentlige overføringer til husholdningen etter sin art deles i to hovedgrupper. Den ene er overføringer som tar sikte på å kompensere inntektbortfall som oppstår i bestemte livssituasjoner, jf arbeidsløshetstrygd, pensjoner osv. Den andre er utgiftsrelaterte overføringer som er ment å dekke bestemte utgifter i husholdningen og som kan mer eller mindre være behovsprøvd, jf sosialstønad, ulike typer stønad etter folketrygdloven. I utgangspunktet synes skatteloven å bygge på et system som skattlegger offentlige inntektsrelaterte overføringer, mens utgiftsrelaterte overføringer fritas for skatt. Det siste gjelder i særdeleshet stønader som er underkastet et behovsprøvd regime.

10.8.2 Utvalgets vurderinger

Introduksjonsstønaden har, slik utvalget har skissert den ovenfor, likhetspunkter både med inntektsoverføringsordningen som minstepensjonen og attføringspengene, som er skattepliktig etter sktl. §5-42, og med sosialhjelpen som ikke er det, jf. 5-43. Hvordan stønaden rent skattemessig ville falle ut ved en tolkning av eksisterende lov, er derfor ikke helt åpenbart. Spørsmålet om beskatning av stønaden bør imidlertid avgjøres av lovgiver.

Introduksjonsstønaden forutsetter en motytelse fra stønadsmottakerens side. Den har altså et belønningsaspekt ved seg. Her atskiller den seg fra sosialhjelpen (og i og for seg også fra pensjoner), og nærmer seg arbeidsinntekten. Denne nærheten til arbeidsinntekt er etter utvalgets mening et pedagogisk poeng det er viktig å etterstrebe. Dette tilsier i seg selv skatteplikt.

Skatteplikt oppfattes ikke (alltid) som en fordel for den skattepliktige. I den grad man har inntekter, er imidlertid normalsituasjonen skatteplikt. Skatt på introduksjonsstønader kan derfor oppfattes som et bidrag til å normalisere nyankomne innvandrers situasjon.

Skatteplikt forutsetter at den skattepliktige ordner sitt forhold til skattemyndighetene. Forskuddsskattetrekk må fastsettes og skattekort utferdiges. Å la deltakerne i programmet gjennomgå denne prosessen er i seg selv en innføring i en viktig del av det norske samfunnssystemet. Ikke minst gjelder det for deltakerne som kommer fra land der skatteinnkrevingen er mindre gjennomregulert.

Det er for utvalget ingen ulempe at skatteplikt også vil markere en avstand mellom sosialhjelpen og introduksjonsstønaden.

Mye av det som har vært sagt ovenfor, knytter seg til en evt. skatteplikts opplæringsmessige sider som gjør skatteplikt ytterligere aktuelt. Spørsmålet har imidlertid noen materielle sider som gjør skatteplikt ytterligere aktuelt.

Både den måten stønaden, etter utvalgets forslag, er bygd opp på, og det nivået utvalget anser for ønskelig, gjør at stønaden i større grad enn sosialhjelpen heller i retning av en inntektssikringsordning. Disse er normalt skattepliktig. Da er det mindre grunn til å unnta introduksjonsstønaden.

Viktigere er imidlertid det følgende: I den grad vedkommende har egne inntekter (i relevante perioder) bortfaller sosialhjelpen. Det er grovt sagt altså ikke mulig å ha egne inntekter og sosialhjelp samtidig. Helt presist er det ikke. Det ytes en god del supplerende sosialhjelp til andre inntekter. Men dette går til spesifikke utgifter.

Utvalget har valgt et annet opplegg for introduksjonsstønaden. Som det fremgår av kapittel 10.7 mener utvalget at det bør være mulig, og at det er ønskelig, at programdeltakerne opptjener egne inntekter på toppen av introduksjonsstønaden. Å holde introduksjonsstønaden utenfor skattesystemet vil i en slik situasjon ikke bare ha de åpenbare skattemessige konsekvenser for stønaden selv, men også for de øvrige inntekter. I stedet for i skattemessig forstand å bli lagt på toppen av introduksjonsstønaden, vil man da bli beskattet med utgangspunkt i en nullinntekt. Dette vil gi betydelig forskjeller i skattebyrden. Denne forskjellen er det vanskelig å begrunne når man sammenlikner med andre skatteytere med samlet inntekt fra arbeid og/eller pensjon på samme nivå. –Tilsvarende problemer oppstår også i forhold til kapitalinntekter.

Disse hensyn tilsier etter utvalgets mening at introduksjonsstønaden bør gjøres skattepliktig.

Motforestillingen knytter seg først og fremst til at dette vil føre til at mottakeren vil sitte igjen med mindre til dekning av sine utgifter enn om den var skattefri. Siden nivået bør fastsettes med henblikk på hva som er et rimelig utgiftsnivå, vil man med skatteplikt måtte ha både et bruttonivå og et nettonivå for øye. Dette vil i sin tur ha konsekvenser for kommuner. Riktignok vil en vesentlig del av skatten være kommune (og fylkes-)skatt. Men slik inntektsoverføringssystemet mellom stat og kommune fungerer, er det ikke gitt at de vil få tilbakeført gjennom egen skatteinngang den delen av introduksjonsstønaden som tilsvarer kommuneskatten.

Når det gjelder skattenivå, er en sammenliknbar gruppe minstepensjonisten. For disse gjelder en del særregler. For det første opereres det med lav sats for trygdeavgift, 3%, i motsetning til 7,8% for lønnsinntekt. Dette er imidlertid felles for alle (skattepliktige) kontantoverføringer som ikke fremtrer som erstatning for lønnsinntekt (eller tilsvarende)og bør derfor også gjelde for introduksjonsstønaden. Dette henger i sin tur sammen med hvorvidt man opptjener pensjonspoeng.

For det andre får alle alders- og utførepensjonister et særfradrag i inntekten. Dette særfradraget er delvis under et visst press. Men det er også vanskelig å begrunne det for mottaker av introduksjonssøknad, sammenliknet med arbeidstakere.

For det tredje eksisterer det som tidligere nevnt særskilte skattebegrensningsregler for pensjonister. Dette innebærer at samtlige minstepensjonister (uten andre inntekter i praksis slipper skatt). Også disse reglene oppfatter utvalget det som mindre aktuelt å innføre for introduksjonsstønadsmottakere.

Konsekvensmessig vil de standpunkter som er skissert ovenfor bety at dersom introduksjonsstønaden eksempelvis settes lik minstepensjonen, vil mottakeren på årsbasis får utbetalt i størrelsesorden 12 000 mindre, dvs ca 80 000 kr mot 92 000 kr (regnet pr oppgjøret 1.5.2001) for minstepensjonister.

Utvalget vil etter dette foreslå at introduksjonsstønaden gjøres skattepliktig på linje med andre inntekter, men at trygdeavgiften fastsettes med lav sats. Utvalget fremmer ikke konkret forslag til hvordan dette teknisk skal gjennomføres i skatteloven, men forutsetter at dette utformes i samarbeid mellom Kommunal- og regionaldepartementet og Finansdepartementet

10.9 Beregning, trekk for fravær og utbetaling

10.9.1 Innledning

Utvalget har i kapittel 10.6 lagt til grunn at introduksjonsstønaden skal utgjøre et bestemt beløp på årsbasis. Dette forutsetter full deltakelse i programmet i et helt år. Denne forutsetningen vil ikke nødvendigvis holde stikk. Delvis kan det tenkes at deltakelsen ikke varer hele år. Delvis kan det tenkes ulegitimert fravær som vil medføre trekk i ytelsen. Det er under enhver omstendighet ikke aktuelt å utbetale stønaden for et år av gangen. Disse forhold skaper behov for å kunne beregne ytelsen for kortere perioder, helt ned på timenivå.

En mulighet er å overlate disse spørsmålene til kommunene. Det vil imidlertid gi manglende konsistens i systemet dersom loven på den ene siden fastsetter stønadsnivået på årsbasis og knytter dette til et helårsprogram, og på den annen side åpner for ulikheter mellom kommunene med hensyn til hvilken økonomisk ytelse en tidsmessig likeverdig deltakelse skal medføre.

10.9.2 Beregning av stønaden

10.9.2.1 Andre ordninger

Dagpenger og sykepenger beregnes pr dag og for 260 dager i året, dvs fem dager i uka i 52 uker. Begge disse ordningene er etter sin art korttidsytelser, dvs man er arbeidsledig eller sykmeldt dag for dag.

Trygdens langtidsytelser beregnes på sin side pr måned. Her oppstår ikke spørsmålet om beregning for kortere perioder.

I arbeidslivet er lønnsystemene nokså forskjellige. Hovedtrekket et enten timebaserte systemer eller fastlønnssystemer. En rekke ordninger med tillegg (akkord, vaktordninger mv) gjør imidlertid bildet nokså broket.

I den statlige hovedtariffavtalen utgjør månedslønnen 1/12, daglønnen 1/360 og timelønnen 1/1850 av årslønnen, jf hovedtariffavtalen § 2 nr 2. Systemet bygger på at det også utbetales lønn under ferie og på høytids- og helligdager. Tilsvarende gjelder for de kommunale lønnssystemene.

10.9.2.2 Introduksjonsstønaden

Utvalgets forslag til introduksjonsstønad ligger i denne sammenheng systemmessig nærmere fastlønnsordningene enn de sosiale inntektssikringsordningene. Det kreves en motytelse fra stønadsmottakerens side for å ha krav på ytelsen. Introduksjonsprogrammet er videre helårig og på heldags basis.

Utvalget forutsetter videre at ytelsen løper under ferie eller ved opphold i programmet som følge av den kommunale organiseringen av det. Også i denne perioden vil deltakerne ha behov for støtte til livsopphold. Dette vil kunne innfanges i et system basert på den offentlige fastlønnsmodellen. Derimot ser ikke utvalget noe behov for å innføre noen feriepengeordning (feriepengetillegg på toppen av den faste ytelsen). Denne er basert på et opptjeningsperspektiv som er lite forenlig med grunnlaget for stønaden.

Den statlige hovedtariffavtalens system er robust mot endringer i ferier og bevegelige helligdager. Dette gjør at tilsvarende regler er praktisk brukbare også for vårt formål. Derimot er den ikke uten videre robust mot endringer i ukentlig arbeidstid. Det gjør at en eventuell generell nedsettelse av arbeidstiden vil kunne få konsekvenser for den timenøkkel som er skissert ovenfor. Slike endringer i den alminnelige arbeidstiden skjer imidlertid ikke særlig ofte.

På den bakgrunn vil utvalget foreslå å lovfeste mønsteret fra hovedtariffavtalen, jf utkastets § 9. Dette gir både grunnlag for å beregne den løpende ytelsen og for å beregne trekk ved ureglementert fravær.

I det statlige lønnssystemet vil utbetaling av full månedslønn forutsette at vedkommende har vært eller vil være i arbeid hele kalendermåneden. Dersom vedkommende starter i arbeid etter den 1. i måneden betales lønn pr kalenderdag til utløpet av måneden (som alltid regnes å ha 30 dager).

10.9.3 Trekk i ytelsen som følge av manglende deltagelse i programmet

Vi har i kapittel 9 behandlet spørsmålet om hvilken betydning fravær skal ha for adgangen til å delta i et introduksjonsprogram. Et annet spørsmål er hvordan fravær skal håndteres rent vederlagsmessig så lenge vedkommende fortsatt er deltager i introduksjonsprogrammet.

Slik utvalget ser det bør legitimert fravær ikke få noen konsekvenser for utbetalingen. Annerledes stiller det seg for ulegitimert fravær. Rent pedagogisk vil det være uheldig om deltagerne kan være fraværende uten rimelig grunn, uten at det skal få konsekvenser for vederlaget. Dette svarer også til systemet i arbeidslivet. Utvalget mener derfor at ulegitimert fravær bør føre til trekk i ytelsen tilsvarende fraværets lengde. Dette bør skje time for time, jf lovutkastets § 10.

Det kan reises spørsmål om reduksjonen i ytelsen bør begrenses til en viss del av den normale utbetalingen. Dette svarer til systemet i Sverige der det maksimalt kan trekkes fra 20%. I den grad vederlagsreduksjonene begrenses til tilfelle av ulegitimert fravær, mener utvalget for sin del at det ikke er grunn til en slik begrensning. Større ulegitimert fravær kan likestilles med nektelse av å delta i programmet, og bør ha de samme konsekvenser.

Et annet spørsmål er om reduksjonen i stønaden bør skje automatisk eller om det skal være opp til kommunen å utvise et skjønn med hensyn til om det skal gjennomføres. Det første alternativet vil understreke vederlagsperspektivet på ordningen. At forutsetningen for full utbetaling ikke oppfylles, vil umiddelbart får konsekvenser. Det er også administrativt enklere, i den forstand at trekket ikke forutsetter noe eget vedtak, men bare er en gjennomføring av det opprinnelige vedtaket om deltakelse i introduksjonsordningen. Å anse hvert enkelt trekk som et eget vedtak vil praktisk sett vanskeliggjøre gjennomføringen av et hovedprinsipp i ordningen, ytelse mot ytelse, med store muligheter for forsøk på trenering. Motforestillingen er at det i enkelte tilfelle kan tenkes å slå urimelig ut. Disse tilfellene kan imidlertid løses på annen måte, for eksempel gjennom forskudd på fremtidig stønad eller gjennom sosialhjelp. Utvalget vil derfor foreslå at reduksjonen i ytelsen er en direkte følge av det ulegitimerte fraværet.

Om fraværet skyldes den ene eller annen grunn, bør også ha betydning for vedkommendes rett til andre offentlige ytelser. Som berørt i kapittel 7.7 og som vi skal komme tilbake til under kapittel 10.11, vil en som har fått tilbud om deltagelse i introduksjonsprogrammene ikke uten videre ha rett til sosialhjelp. Dersom vedkommende går ut av programmet av legitime grunner, bør dette imidlertid ikke får betydning for retten til sosialhjelp. Annerledes stiller det seg for den som faller ut som følge av skoft eller annet ulegitimert fravær. I disse tilfellene tilsier hensynet til effektiviteten i systemet at vedkommende ikke uten videre bør ha krav på full sosialhjelp.

10.9.4 Utbetaling

Det er først og fremst to spørsmål vedrørende utbetaling som skal behandles. Det ene gjelder hvorvidt utbetaling av stønaden skal skje etterskuddsvis, dvs etter at den programdelen det betales for er gjennomført, eller om det skal skje forskuddsvis, evt en kombinasjon av disse to. Det andre dreier seg om hvor ofte utbetaling skal skje.

Fastlønnssystemer innebærer ofte en kombinasjon av forskudd og etterskuddsvis betaling. Tilsvarende gjelder folketrygdens langtidsytelser. Timelønnsbaserte ordninger og noe av folketrygdens korttidsytelser utbetales derimot etterskuddsvis.

Etter utvalgets mening bør introduksjonsstønaden utbetales etterskuddsvis. Det er viktig å markere sammenhengen mellom deltakelsen i programmet og stønaden. Etterskudsvis betaling vil forutsette bruk av tilstedeværelsesregistrering. Selv om dette kanskje kan være en administrativ belastning, mener utvalget at det uansett er ønskelig.

En slik utbetalingsform vil også gjøre det klart at ulegitimert fravær har direkte konsekvenser.

Dette kan delvis også oppnås ved trekk i løpende fremtidig ytelser. Denne måten er imidlertid bare tilgjengelig i de tilfeller hvor vedkommende fortsatt står i programmet. Det vil også bli en mer indirekte sammenheng mellom fraværet og trekket, som jo vil skje i forhold til ytelser som er opparbeidet ved tilstedeværelse.

Etter utvalgetsmening er prinsippet om etterskuddsvis oppgjør såpass viktig at det bør lovfestes. Dette bør skje på bakgrunn av frammøtelister for å sikre at utbetalingen er riktig i forhold til forutsetningene. Dette er foreslått regulert i utkastets § 13.

Derimot er utvalget mer i tvil om det er nødvendig å regulere utbetalingstidspunktet. Kommunen kan ha behov for å knytte utbetalingen til ulike administrative systemer, som påvirker valg av tidspunkter og evt hyppighet. Et sentralt fastsatt system her vil lett virke tungvint og kompliserende for kommunene. I tillegg kan det hende at det bør foretas en lokal vurdering av hvorvidt av utbetalingsperioder kan tenkes å være av pedagogisk interesse. Utvalget vil likevel peke på at for lange utbetalingsperioder kan øke behovet for supplerende sosialhjelp

10.10 Forslag til en introduksjonsstønad

På bakgrunn av drøftelsen tidligere i dette kapitlet vil utvalget presentere følgende forslag til en ny stønad for nyankomne innvandrere, kalt introduksjonsstønad. Stønaden forutsettes å erstatte sosialhjelpen som inntektskilde for programdeltakerne:

· Stønaden forutsetter deltakelse i et introduksjonsprogram

· Stønaden knytter seg til den enkelte, uavhengig av familiesituasjon

· Stønaden er utgiftsuavhengig i forhold til den enkelte. Individuelle utgifter vurderes ikke

· Stønaden er enhetlig. Det gis ikke tillegg for bestemte typer utgifter, heller ikke i normert form, for eksempel til barn eller til boutgifter

· Stønaden normeres nasjonalt

· Det gjøres trekk i stønaden for ulegitimert fravær

· Programdeltakeren kan ha andre inntekter ved siden av, uten at stønaden reduseres, så lenge dette ikke går utover programdeltakelsen

· Stønaden samordnes med andre offentlige kontantoverføringer

· Utbetaling skal skje etterskuddsvis

· Stønaden gjøres skattepliktig

Utvalget har hittil ikke tatt endelig standpunkt til nivået på stønaden. Vi har ovenfor under kapittel 10.5 antydet at et nettonivå på linje med minstepensjonen kan være et rimelig utgangspunkt. Mens minstepensjonen er skattefri, vil dette etter forslaget ikke gjelde for introduksjonsstønaden. For å oppnå om lag samme nettoresultat må derfor stønaden settes noe høyere. Utvalget vil derfor foreslå at:

Introduksjonsstønaden settes til 2 G på årsbasis. Dette utgjør pr 1. mai 2001 kr 102.720 pr år. For ungdom under 25 år reduseres ytelsen med 1/3.

Med dagens skattesatser vil det gi en nettoutbetaling noe i underkant av minstepensjonen.

Retten til stønad og stønadens omfang er regulert i lovutkastets § 8.

10.11 Særlig om forholdet til økonomisk sosialhjelp

10.11.1 Innledning

Utvalget har i kapittel 7.7 pekt på at økonomisk sosialhjelp er en subsidiær ytelse: Først når alle andre kilder til forsørgelse er utnyttet, kan det være aktuelt med slik hjelp. En som har fått tilbud om å delta i et introduksjonsprogram og derigjennom opparbeider seg rett til introduksjonsstønad, vil ha en kilde til forsørgelse. Sosialtjenesten kan derfor avslå en søknad om økonomisk sosialhjelp og henvise vedkommende til å sørge for sitt livsopphold via introduksjonsprogrammet. I det følgende skal utvalget se nærmere på noen konsekvenser av dette.

10.11.2 Normalsituasjonen

Som nevnt ovenfor er introduksjonsstønaden så høy at den dekker nødvendig livsopphold for den enkelte og den eller de han/hun forsørger. Vedkommende vil derfor normalt ikke fylle vilkårene for å få supplerende økonomisk sosialhjelp.

Introduksjonsstønaden utbetales etterskuddsvis. Derfor vil den nyankomne innvandreren kunne ha behov for å få dekket sine utgifter til livsopphold i den første perioden. Hvorvidt kommunen vil dekke dette via sosialtjenesten og over sosialhjelpsbudsjettet eller på annen måte bør, etter utvalgets mening, være opp til kommunen. Det kan imidlertid være et pedagogisk poeng ikke å introdusere vedkommende for sosialkontoret.

10.11.3 Ekstraordinære utgifter

Utvalgets forslag til stønadsnivå satt ut fra en forutsetning om at også utgifter som dukker opp sjelden, men som man må regne med av og til, skal dekkes av introduksjonsstønaden – som for eksempel ved behov for ny vaskemaskin el. I forhold til sosialtjenesteloven blir dermed spørsmålet om en skal følge dette prinsippet fullt ut ved at ingen krav dekkes, eller om en søknad kan imøtekommes i noen tilfeller.

En praksis der ingen krav dekkes, vil stride mot sosialtjenestelovens prinsipp om at enhver søknad skal behandles individuelt, og vil dermed kreve lovendring. Fordelen med en slik regel vil være at den tydelig signaliserer at det forventes en håndtering av økonomien som tar høyde for alle situasjoner. Ulempen er imidlertid at det kan oppstå helt uventede og ekstraordinære utgifter, som heller ikke vanlige lønnsmottakere kan håndtere. Noen slike utgifter kan også være til formål som er objektivt nødvendige og positive for liv og helse.

Utvalget mener at det klart må signaliseres at det ikke kan forventes at manglende planlegging av økonomien avhjelpes av sosialkontoret. Eventuell innvilgelse og utmåling av støtte må sees i lys av den ytelse som søker løpende mottar, og at det forutsettes at støtte bare innvilges unntaksvis, som for eksempel hvis det er tale om store, men helt nødvendige, engangsutgifter

10.11.4 Dårlig økonomi av selvforskyldte grunner

Sosialtjenesteloven legger ikke opp til at en søknad kan avslås fordi søker har opptrådt uansvarlig før søknadstidspunktet, ved at en for eksempel ikke har møtt på jobb eller har brukt opp pengene sine unormalt fort. Dersom søkeren har muligheter til fremtidige løpende ytelser vil imidlertid en eventuell stønad begrense seg til såkalt “nødhjelp”, dvs et absolutt minimum for å klare seg fra dag til dag.

I forhold til deltakere på et introduksjonsprogram vil disse ha mulighet til løpende ytelser i fremtiden, i hvert fall frem til de evt. utvises fra programmet, jf nedenfor. Spørsmålet blir dermed om det er behov for å kunne møte slik uønsket adferd med et fullstendig avslag på ytelser. En slik regel vil ha en preventiv effekt, dersom konsekvensene blir store og absolutte vil de fleste velge å lojalt følge programmet og å disponere sine penger på best mulig måte.

Det kan imidlertid oppstå situasjoner der en slik hard linje kan få uønskede konsekvenser. Bl.a. kan mangelen på stønad gå ut over andre enn den som er ment å rammes av den, for eksempel barn. Å leve på “nødhjelp” fremstår heller ikke som så lukrativt at det preventive aspektet helt faller bort, og utvalget mener derfor at sosialhjelpens vanlige praksis bør følges også for deltakere på introduksjonsprogram.

Utvalget vil peke på at siden det er kommunen står for utbetalinger av introduksjonsstønaden, har kommunen mulighet å gi forskudd på introduksjonsstønad i stedet. Ved gjentakende skulk eller overforbruk kan kommunene utbetale stønaden dag for dag etter oppmøte. Krav på sosialstønad vil da som regel måtte falle bort.

10.11.5 Langvarig fravær fra introduksjonsprogrammet

Hvor lenge tilbudet om program skal opprettholdes ved fravær, bør vurderes ut fra hensynet til progresjon i programmet og fraværsgrunn (jf kapittel 9.8). Normalsituasjonen må være å motivere for videre deltakelse i programmet også etter fravær. Ved langvarig fravær vil det være særlig aktuelt å revurdere og ajourføre den individuelle kvalifiseringsplanen.

Omfattende ulegitimert fravær kan være oppsigelsesgrunn fra programmet dersom kommunen vurderer dette som hensiktsmessig. Dersom tilbudet om program ikke lengre opprettholdes v grunner som kan bebreides den enkelte, må tildeling av sosialhjelp vurderes etter de samme prinsipper som nevnt under pkt 10.11.4. Utvalget vil i tillegg vise til muligheten av å stille vilkår ved tildeling av stønad.

Omfattende legitimert fravær kan gi grunnlag for permisjon .Ved permisjon fra programmet skal søknad om økonomisk sosialhjelp vurderes på vanlig måte.

10.12 Forholdet til andre ordninger

10.12.1 Innledning

I sosialhjelpssystemet er regelen den at søkeren først må utnytte alle andre inntektsmuligheter, også andre offentlige stønadsordninger, før sosialhjelp blir aktuelt. I den grad søkeren har slike inntekter, vil de, selv om de er små, bli trukket inn ved utmålingen av stønaden. Dette gjelder også barnetrygden og kontantstøtten.

Introduksjonsstønaden bygger på andre forutsetninger enn sosialhjelpen. Det er deltakelsen i programmet som er grunnlaget for tildelingen, ikke behovet for dekning av utgifter. Dette kan riktignok ha betydning for hvem kommunen velger å plukke ut for opptak. Men det er ingen direkte kobling mellom inntektssvikt og introduksjonsstønad. I utvalgets forslag er dette synspunktet blant annet lagt til grunn ved vurderingen av muligheten for å ha egne yrkesinntekter ved siden av introduksjonsstønaden.

Det er imidlertid ikke åpenbart at dette synspunktet skal få fullt gjennomslag i forhold til andre offentlige overføringsordninger. Dette viser seg blant annet ved at det er en større grad av samordning mellom trygde- og pensjonsytelser enn det er mellom trygd og arbeidsinntekt.

10.12.2 Samordning mot trygd

Flere av de ordinære samordningssituasjonen er mindre aktuelle for målgruppen. Alderspensjonister faller i utgangspunktet utenfor ordningen. Bare et lite mindretall er overhode aktuelle for uføretrygd eller attføringspenger, og i den grad de er det, kan det reises spørsmål om hvor egnet de er for deltakelse i introduksjonsprogrammet. I den grad det skulle være aktuelt, er utvalgets syn på samordningsspørsmålet følgende: Uføretrygd og attføringspenger er ment å sikre vedkommende inntekter til dekning av utgifter til livsopphold. Det samme gjelder for introduksjonsstønaden. Å få utbetalt begge ytelser fullt ut, ville føre til en dobbeltdekning for samme formål. Riktignok representerer introduksjonsstønaden også en belønning for deltakelse i introduksjonsprogrammet. Som oppmuntringspremie, uten hensyn til vedkommendes behov for midler til livsopphold, ville imidlertid beløpet blitt satt vesentlig lavere. Det ville kunne fortone seg som temmelig urimelig om en deltaker skal kunne motta fulle ytelser fra flere offentlige sosiale sikringsordninger. I den forbindelse kan det pekes på at uføretrygden heller ikke åpner for arbeid i nevneverdig utstrekning uten at det får konsekvenser for trygden.

Uføretrygd og attføringspenger er universelle ytelser. Utvalget ser det ikke som rimelig å lage særregler som innskrenker programdeltakeres rett til slike ytelser i større utstrekning enn for andre. Det vil også kunne oppfattes som urimelig fra kommunens side, i den forstand at uten introduksjonsprogram vill vedkommende (i større eller mindre grad) være forsørget ved statlige midler.

Etter utvalgets mening bør disse synspunktene føre til at retten til uføretrygd og attføringspenger opprettholdes også mens en person deltar i introduksjonsprogram, men at introduksjonsstønaden reduseres tilsvarende det han eller hun mottar fra trygden.

Tilsvarende synspunkter kan anlegges på sykepenger, fødselspenger og rehabiliteringspenger vedkommende har opptjent før introduksjonsprogrammet starter.

Slik utvalget ser det er situasjonen annerledes for sykepenger, fødselspenger og rehabiliteringspenger vedkommende har opptjent samtidig med at han eller hun deltar i programmet. Disse ytelsene kommer til erstatning for arbeid deltakeren har hatt ved siden av programmet, og som hun eller han beholder inntekten av, etter utvalgets forslag. Det bør lede til at vedkommende også beholder retten til disse ytelsene, uten at de går til fradrag i introduksjonsstønaden.

Disse spørsmålene er regulert i lovutkastets § 12 første ledd.

Det ytes i utgangspunkt ikke dagpenger til medlem av trygden som er under opplæring eller utdanning, jf folketrygdloven § 4-6. Introduksjonsprogrammet vil omfattes av denne begrensningen. I bestemmelsen åpnes det opp for visse unntak, bl a gjelder dette for Aetats opplæringstiltak (der dagpenger erstatter evt kursstønad) og for ulønnet arbeid vedkommende er satt til som vilkår for sosialhjelp. I disse tilfelle vil imidlertid vedkommende fylle grunnkravet om å være arbeidssøkende. Det gjelder ikke for de som deltar i en introduksjonsprogram. Utvalget ser derfor ikke grunn til å foreslå noen særregler her.

10.12.3 Kursstønad

Et særskilt spørsmål oppstår i forhold til deltakelse i Aetats tiltak som berettiger til kursstønad. Slik opplæring kan være gjort til en del av introduksjonsprogrammet. Det er etter utvalgets mening ikke aktuelt at deltakerne i introduksjonsprogrammet skal motta dobbelt dekning.

En samordningsregel, dvs at vedkommende mottar kursstønad og samtidig en introduksjonsstønad redusert med tilsvarende beløp, ville kunne virke uryddig. I motsetning til de tilfelle som er nevnt ovenfor, er kombinasjonen av introduksjonsprogram og deltakelse i Aetats opplæringsprogram en praktisk situasjon. En samordningsregel ville føre til en rekke forskjellige utbetalingstidspunkter og uoversiktlige forhold, ikke minst ved trekk for fravær.

Å la kursstønaden bortfalle vil på sin side kunne ha vridningseffekter i forhold til dagens samarbeid mellom stat og kommune om introduksjonsprogrammer, der ordningen iallfall i en del kommuner er slik at deltakerne går på kursstønad mens de deltar i tiltak som berettiger til slik stønad, samtidig som de mottar supplerende hjelp fra kommunen. Bortfall av kursstønad vil derfor føre til en ekstrautgift for kommunene, og derfor gjøre dem mindre interessert i å ta introduksjonsordningen i bruk.

I disse tilfellene bør regelen etter utvalgets mening være at deltakeren skal motta introduksjonsstønad, og ikke kursstønad. Samtidig bør dette ikke føre til at kommunen kommer dårligere ut enn i dag. Slik utvalget ser det kan dette mest hensiktsmessig løses ved at kursstønaden i disse tilfellene tilfaller kommunen.

Selve oppgjøret mellom stat og kommune kan i og for seg løses uten lovregulering. Siden introduksjonsstønaden etter opplegget her er gjort til en rettighet knyttet til deltakelse i introduksjonsprogrammet, forutsetter imidlertid denne løsningen at Aetats regler om kursstønad utformes slik at den ikke tilstås kursdeltakere der kurset inngår i et introduksjonsprogram, men at en tilsvarende sum i en eller annen form overføres til kommunen. Dette er i og for seg en mulig løsning. En annen, og enklere løsning er å la kursstønaden tilfalle kommunen direkte, altså en form for lovfestet overdragelse av kravet. En slik løsning er foreslått i utkastets § 12 annet ledd.

10.12.4 Overgangsstønad

Enkelte deltakere kan tenkes å være berettiget til overgangsstønad etter folketrygdloven kapittel 15. Også her kommer synspunktene om dobbeltdekning til anvendelse. Overgangsstønaden er imidlertid utformet med sikte på å stimulere mottakeren til å komme i arbeid. Stønaden reduseres derfor ikke fullt ut i forhold til arbeidsinntekt. Vedkommende får beholde ½ G og 40% av inntekt som overstiger denne, jf ftrl § 15-9. Tilsvarende resultat bør søkes oppnådd også i forhold til introduksjonsstønaden.

Siden det her imidlertid dreier seg om to offentlige ytelser, oppstår spørsmålet om hvilken av ytelsene som skal reduseres. Slik utvalget ser det, bør det primært være den kommunale ytelsen. Det er ikke grunn til at staten skal spare penger ved at kommunen iverksetter et tiltak som et introduksjonsprogram. I motsetning til de vanlige deltakere på programmet, vil jo vedkommende som hovedregel ikke gå på sosialhjelp, og iallfall ikke ha denne som hovedinntektskilde. Å redusere overgangsstønaden vil i liten grad stimulere kommunene til å ta denne målgruppen inn i programmet.

Ved utformingen av reduksjonens størrelse har utvalget sett hen til de utslag arbeidsinntekt gir for overgangsstønaden, og brukt samme opplegg for introduksjonsstønaden, jf lovutkastet § 12 tredje ledd. Det innebærer at introduksjonsstønaden reduseres med 40% av den overgangsstønad som overstiger ½ G. Med dagens overgangsstønad på 1,85 G innebærer dette at introduksjonsstønaden reduseres med 0,64 G eller ca 32 000 kr.

Barnetrygd og kontantstøtte er ikke-behovsprøvde kontantytelser knyttet til bestemte livssituasjoner (å ha barn under 18 år, respektive barn mellom ett og tre år som ikke går i offentlig finansiert barnehave). Disse går som nevnt inn i beregningsgrunnlaget for sosialhjelpen. Introduksjonsstønaden, slik den er foreslått her, bygger ikke på samme måte som sosialhjelpen på en vurdering av forholdet mellom faktiske inntekter og faktiske utgifter. Dette tilsier i seg selv at barnetrygden ikke trekkes inn ved fastsettingen av introduksjonsstønaden. Dette gjelder desto mer fordi introduksjonsstønaden, i motsetning til sosialhjelpen, ikke opererer med noe eget tillegg for forsørgelse av barn. Utvalget vil derfor ikke foreslå noen samordning mellom introduksjonsstønaden og barnetrygden, jf lovutkastet § 12 fjerde ledd.

Noenlunde tilsvarende synspunkter kan anlegges på kontantstøtten. Så lenge kontantstøtten ikke forutsetter at vedkommende foreldre er hjemmeværende med barnet, legger utvalgettil grunn at det ikke skal skje noen samordning med introduksjonsstønaden, jf lovutkastet § 12 fjerde ledd.

10.13 Tilbakekreving

Spørsmålet om tilbakekreving av for mye utbetalt introduksjonsstønad kan oppstå i to forskjellige situasjoner. For det første i tilfelle der kommunen har gjort en feil ved beregningen av ytelsen. For det andre i tilfelle der deltakeren har gitt uriktige opplysninger av betydning for ytelsen.

Tilbakekreving kan gjennomføres på to måter. For det første ved trekk i løpende fremtidig ytelser. For det annet ved krav om tilbakebetaling. Den første måten er bare tilgjengelig i de tilfeller hvor vedkommende fortsatt står i programmet. Spørsmålet om reduksjon i ytelsen kan imidlertid oppstå også på et tidspunkt der vedkommende har avsluttet sin programdeltagelse. I disse tilfellene er det tale om å etablere et tilbakebetalingskrav.

Disse spørsmålene er utførlig regulert i folketrygdloven §§ 22-14 og 22-15. Disse bestemmelsene regulerer alle de tilfellene som er nevnt ovenfor. En vesentlig forenklet regulering av de samme spørsmål fins i sosialtjenesteloven § 5-6. Denne bestemmelsen omfatter regulerer bare tilbakekreving og bare i tilfelle av uriktige opplysninger. Hvilken betydning feilutbetalinger skal få for fremtidig sosialhjelp, er ikke særskilt regulert, og er slik sett henvist til de alminnelige prinsippene for sosialhjelpen.

I offentlige arbeidsavtaler er det nå en standardklausul om rett til trekk i fremtidig lønn for feilaktige utbetalinger.

Slik utvalget ser det, vil man kunne oppnå hensiktsmessige resultater ved å legge til grunn arbeidslivets regler for så vidt gjelder trekk i fremtidige ytelser. I denne sammenheng er det imidlertid nødvendig å lovregulere spørsmålet, og ikke henvise det til avtaler, siden ordningen bygger på et lovgrunnlag. Det vises til lovutkastets § 14.

Når det gjelder tilbakekreving av ytelser, mener utvalget det er tilstrekkelig å følge opp sosialtjenestelovens ordning, og har brukt denne som mønster for sitt forslag, se utkastet § 15.

10.14 Internasjonale forpliktelser

Norge er bundet av en rekke internasjonale avtaler på det sosialpolitiske området. Det gjelder for eksempel de nordiske sosial- og trygdekonvensjonene, som likestiller borgere fra de andre nordiske land med norske borgere. Det samme gjelder, et stykke på vei, også EØS-borgere, men disse har bl.a. ikke i kraft av EØS-avtalen krav på sosialhjelp.

Med de oppholdsgrunnlag som avgrenser personkretsen etter lovforslaget, er disse avtalene uten betydning i denne sammenheng. Av større interesse er konvensjonen om flyktningers stilling av 28. juli 1951. Konvensjonen inneholder bestemmelser som angir visse normer og prinsipper for kontraherende staters behandling av flyktninger, deres rettigheter og plikter. Et gjennomgående prinsipp i flyktningekonvensjonen er likebehandling av flyktninger med landets egne statsborgere. Dette gjelder bl. a. i forhold til offentlige velferdsordninger.

Utvalgets forslag innebærer at deltakere i introduksjonsprogram ikke lenger får rett til sosialhjelp (med mindre ekstraordinære forhold foreligger). Sosialhjelpen er imidlertid under enhver omstendighet subsidiær. Selv om andre forsørgelsesmåter kan kjennes mer byrdefull for enkelte, gir det ikke rett til å velge bort disse og heller motta sosialhjelp. Så lenge introduksjonsstønaden ligger på om lag samme nivå som sosialhjelpen eller høyere (slik utvalget foreslår), oppstår det etter utvalgets mening ikke noe problem i forhold til flyktningkonvensjonen.

10.15 Opptjening av trygderettigheter

10.15.1 Innledning

En grunnforutsetning for å få ytelser fra folketrygden er at vedkommende er medlem i trygden. Medlemskap oppnås grovt sagt ved bosetting. For en del ytelsers vedkommende må medlemskapet har vart i minst tre år, men dette gjelder ikke for personer på flyktningestatus. Fulle pensjonsytelser oppnås etter 40 års medlemskap. Flyktninger, herunder kvoteflyktninger, ytes fulle ytelser uten hensyn til trygdetid.

Visse ytelser forutsetter imidlertid også at det er opptjent rettigheter, dvs at vedkommende har hatt inntekter av en viss art. Dette gjelder tilleggspensjonen, sykepenger og dagpenger.

10.15.2 Opptjening av pensjonspoeng

Pensjonspoeng er en faktor som brukes ved beregning av tilleggspensjon etter folketrygdloven. Et medlem opptjener som hovedregel pensjonspoeng for hvert kalenderår vedkommende har en pensjonsgivende inntekt som overstiger folketrygdens grunnbeløp, jf. folketrygdloven § 3-13. Begrepet pensjonsgivende er regulert i folketrygdloven § 3-15. Det tar utgangspunkt i begrepet personinntekt etter skatteloven § 12-2. Men ikke all personinntekt er pensjonsgivende. Først og fremst dreier det seg om arbeidsinntekt, men også offentlige overføringer som kommer til erstatning for slik inntekt er pensjonsgivende, som for eksempel sykepenger og dagpenger.

Slik utvalget har konstruert introduksjonsordningen, er stønaden ikke noen arbeidsinntekt. Den kommer heller ikke til erstatning for slik inntekt. Utvalget finner for sin del ikke tilstrekkelige tungtveiende grunner til å bryte med de prinsipper folketrygdloven bygger på. På denne bakgrunn er det etter utvalgets mening ikke aktuelt å la introduksjonsstønaden medføre opptjening av pensjonspoeng, jf det som er sagt om det tilsvarende skattespørsmålet ovenfor under kapittel 10.8.

10.15.3 Opparbeiding av rett til sykepenger og dagpenger

Grunnforutsetningen for å opptjene rett til sykepenger er at vedkommende har vært i arbeid og taper pensjonsgivende inntekt på grunn av sykdommen. Ingen av disse forutsetningene slår til for introduksjonsordningens vedkommende

For å opparbeide seg rett til dagpenger er det en forutsetning at vedkommende har hatt inntekt som arbeidstaker eller oppdragstaker. Introduksjonsstønaden er ikke en slik inntekt.

For den enkelte deltaker i introduksjonsprogrammet ville det nok isolert være en fordel om han eller hun var omfattet av disse ordningene. Utvalget mener for sin del at dette ikke er nok til at man bør bryte med de prinsipper folketrygden bygger på. I tillegg bør det pekes på at sykepengereglene har som bakteppe oppsigelsesvernet under sykdom. Dette vernet bør neppe være like sterkt i en opplæringssituasjon, jf kapittel 9.

10.15.4 Yrkesskadedekning

For å være dekket av reglene i folketrygdloven kapittel 13 om yrkesskadedekning er utgangspunktet at vedkommende må være arbeidstaker, ftrl § 13-6 jf § 1-8. §§ 13-7 til 13-13 utvider imidlertid personkretsen noe. Etter § 13-11 er medlemmer av trygden som deltar i arbeidsmarkedstiltak, attføringstiltak, kurs eller lignende i regi av arbeidsmarkedsetaten eller trygdeetaten dekket dersom tiltaket har yrkesopplæring, sysselsetting eller arbeidstrening som overordnet mål. Det samme gjelder for den som er pålagt å utføre arbeidsoppgaver etter sosialtjenesteloven § 5-3 andre ledd. I disse tilfellene gjelder yrkesskadedekningen for yrkesskader som oppstår på arbeidsstedet i arbeidstiden eller på undervisningsstedet i undervisningstiden.

Etter utvalgets mening er deltakelse i introduksjonsprogram virksomhet på linje med det som er nevnt her. Formålet er å forberede for arbeidslivet, og under enhver omstendighet er programdeltakelse et vilkår for å få stønad. Det foreslås derfor en tilføyelse til folketrygdloven § 13-11 annet ledd som gir yrkesskadedekning for programdeltakerne på linje med disse gruppene.

Lov 16 juni 1989 nr 65 om yrkesskadeforsikring er en obligatorisk forsikringsordning for arbeidsgivere. Ordningen er begrenset til arbeidstakere, og omfatter ikke de øvrige gruppene som er yrkesskadedekket etter folketrygdloven.