Ot.prp. nr. 75 (2006-2007)

Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven)

17.1.3 Partsbegrepet og rettslig klage­interesse

17.1.3.1 Gjeldende rett

Hvem som er «part» i en forvaltningssak er definert i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e som den «[...] person som en avgjørelse retter seg mot eller ellers direkte gjelder.»

En part har blant annet rett til underretning og begrunnelse for vedtaket, jf. forvaltningsloven §§ 24 og 27, og kan også la seg bistå av fullmektig under sakens behandling. Sakens opplysninger kan dessuten uten hinder av taushetsplikten utleveres til den som er part i saken, jf. forvaltningsloven § 13b første ledd nr. 1.

I utlendingssaker er det en etablert praksis at det kun er søkeren som regnes som part. Det betyr at for eksempel referansepersonen i en søknad om familieinnvandring i praksis ikke blir ansett som part. Selv om avgjørelsen vil kunne få virkning for referansepersonen, og vedkommende således kan sies å ha interesse i saken, betyr ikke dette at avgjørelsen retter seg mot ham eller henne, eller direkte gjelder vedkommende.

Det samme utgangspunktet gjelder i saker som ikke beror på en søknad, for eksempel en utvisningssak. Her vil vedtaket rette seg mot den som vurderes utvist og ikke mot eventuelle familiemedlemmer i riket.

Klagerett tilkommer parten og andre med «rettslig klageinteresse», jf. forvaltningsloven § 28. Uttrykket «rettslig klageinteresse» må ses i sammenheng med begrepet «rettslig interesse» i tvistemålsloven § 54. Praksis omkring denne bestemmelsen er omfattende og har betydning for tolkningen av begrepet i forvaltningsloven § 28. Hvem som kan opptre som klager og ha rettslig klageinteresse har på utlendingsfeltet i det vesentlige korrespondert med forståelsen av partsbegrepet.

I utlendingssaker som ikke beror på en søknad, for eksempel en sak om utvisning, er praksis at bare parten kan klage på vedtaket. Praksis er forankret i en avgjørelse fra Høyesteretts kjæremålsutvalg i Rt. 1995 s. 139. Kjæremålsutvalget uttalte blant annet:

«Saken gjelder et utvisningsvedtak. Dette er av så personlig art at utvalget finner at bare den som er utvist, bør kunne angripe det. Dersom andre berørte skal kunne angripe det, kan dette i prinsippet også innebære at vedtaket kan bli angrepet mot den utvistes vilje. Kjæremålsutvalget tar ikke stilling til om det kan tenkes unntak fra at bare den utviste selv kan gå til sak, f eks hvor den utviste under helt spesielle omstendigheter har vanskelig for å ivareta sine interesser. Dette er ikke situasjonen her.»

Som det fremgår, åpnet Høyesterett for at det kan tenkes tilfeller hvor rettslig klageinteresse foreligger også hos andre enn den utviste, uten at det var grunn til å drøfte dette nærmere i den foreliggende sak.

Praksis er også restriktiv i saker som beror på en søknad. Arbeidsgiver i en sak om arbeidstillatelse har i praksis ikke blitt ansett å ha selvstendig klagerett. I tillegg til den nevnte avgjørelsen i Rt. 1995 s. 139, har en uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling av 23. september 1997 blitt anført til støtte for dette. Nevnte uttalelse fra Lovavdelingen ble også anført til støtte for tidligere praksis om at heller ikke referanseperson i sak om familieinnvandring ble ansett for å ha klagerett. I brev av 22. juli 2004 fra Lovavdelingen til Kommunal- og regionaldepartementet foretar Lovavdelingen en ny vurdering av partsbegrepet og spørsmålet om en herboende ektefelle og familiemedlemmer har rettslig klageinteresse over et avslag på søknad om opphold etter bestemmelsen om familieinnvandring i utlendingsloven § 9. Lovavdelingen uttaler blant annet:

«Spørsmålet om også herboende har partsstilling i saker om familiegjenforening etter utlendingsloven § 9, fremstår [...] som tvilsomt. Ordlyden i partsdefinisjonen i [forvaltningsloven] § 2 første ledd bokstav e, sett i lys av formålet med reglene om familiegjenforening og familiens rolle, trekker i retning av å anse dem som parter. I motsatt retning trekker den ganske faste tradisjon i saker av personlig art, kjæremålsutvalgets kjennelse av 1995 og den praksis som utlendingsmyndighetene hittil har ført.

Lovavdelingen er på denne bakgrunn blitt stående ved å tilrå at dersom Kommunal- og regionaldepartementet ønsker generelt å gi herboende partsstilling i saker om familiegjenforening, bør dette gjennomføres ved forskrift i medhold av forvaltningsloven § 5 første ledd første punktum. Gjennom en slik regulering kan det også tas stilling til hvem av de herboende – eventuelt alle – som skal ha partsstilling i tilfelle det er flere herboende familiemedlemmer.

Vi ser likevel ikke bort fra at det kan forekomme enkelte saker hvor familiemedlemmet i utlandet etter å ha sendt søknad, vil ha så store praktiske vansker med å ivareta sine partsrettigheter at EMK artikkel 13 jf. artikkel 8 jf. menneskerettsloven 21. mai 1999 nr. 30 kan tilsi at de herboende må ha partsstilling eller anses som fullmektig for søkeren.

[...] De argumenter som trekker i retning av partsstilling, taler desto sterkere for at herboende må anses for å ha rettslig klageinteresse ved avslag på søknad om familiegjenforening. Lovavdelingen anbefaler at dette blir lagt til grunn og finner ikke å holde fast ved den oppfatning som vi ga uttrykk for i vårt notat 23. september 1997. Vi tar ikke med dette stilling til om samtlige nærmeste familiemedlemmer som er herboende, vil ha rettslig klageinteresse, eller om dette er begrenset f.eks. til herboende ektefelle eller eldste barn.»

En utlending kan velge å la seg representere ved fullmektig, jf. forvaltningsloven § 12. I de tilfeller hvor søkeren for eksempel ønsker at ektefellen i Norge skal håndtere klagespørsmålet mv. i en sak om familieinnvandring, ordnes dette derfor i praksis ved at søkeren utsteder en fullmakt til herboende.

17.1.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget har ikke gjennomført noen grundig utredning av spørsmål som gjelder partsbegrepet og klageinteressen i utlendingssaker, men viser til ovennevnte brev fra Lovavdelingen av 22. juli 2004 til Kommunal- og regionaldepartementet.

Utvalget legger lovavdelingens vurderinger til grunn. Det foreslås dermed ikke noen særskilt lovregulering i utlendingsloven, men det vises til at partsspørsmålet eventuelt kan reguleres gjennom forskrift til forvaltningsloven. Når det gjelder spørsmålet om hvem som skal anses å ha rettslig klageinteresse, mener utvalget at dette må avgjøres gjennom vurderinger i praksis.

17.1.3.3 Høringsinstansenes syn

Amnesty mener det er hensiktsmessig å forskriftsfeste partsstilling. Også JURK mener det bør forskriftsfestes hvilken personkrets som skal ha partsstilling, for å få en sikrere praksis rundt dette.

POD uttaler:

«Vi forstår henvisningen til lovavdelingens uttalelse slik at utvalget legger til grunn at det bare er søker som er «part» i forvaltningsmessig forstand, men at også andre (eks referanseperson) kan ha rettslig klageinteresse. Vi er enige i denne betraktningen, og anser det ikke ønskelig å lovfeste at flere personer skal anses som parter. Det er imidlertid ikke åpenbart at referansepersonen eller andre bør ha rettslig klageinteresse, og dermed få innsyn i saksdokumentene i en klageomgang. Satt på spissen kan man også risikere å få endret et vedtak søkeren i og for seg er fornøyd med. Det kan derfor være aktuelt å presisere/lovfeste at det kun er søker som har rettslig klageinteresse. Problemer med å ivareta egne interesser fra utlandet, kan løses ved at søker gir en herboende person fullmakt til å representere seg.»

Regjeringsadvokaten uttaler:

«Regjeringsadvokaten kan vanskelig se behovet for at herboende ektefelle og familiemedlemmer skal ha selvstendig klageinteresse over et avslag på søknad om opphold etter bestemmelsen om familieinnvandring i utlendingsloven § 9. Dersom søkeren selv ønsker å klage, eventuelt ved hjelp av et familiemedlem, burde det i de aller fleste tilfeller ikke by på vanskeligheter å fremskaffe fullmakt. Dersom søkeren ikke selv ønsker å klage, er det liten grunn til å gi klageadgang til herboende ektefelle eller andre.»

UDI uttaler:

«Hvis det er ønskelig å gi referansepersonen partsrettigheter, mener utvalget dette kan gjøres i forskrift i medhold av forvaltningsloven § 5 første ledd første punktum. Etter direktoratets vurdering er partsrettigheter for andre enn søkeren et viktig prinsipielt spørsmål, som lovgiver bør ta stilling til. Det er videre ønskelig at eventuelle partsrettigheter blir regulert i særlovgivningen, fremfor i en forskrift til forvaltningsloven. Direktoratet har for så vidt allerede lagt til grunn Lovavdelingens uttalelse om at referansepersonen i sak om familiegjenforening anses å ha rettslig klageinteresse. Etter direktoratets vurdering er det likevel ønskelig at dette kommer klart til uttrykk i ny utlendingslov. Samtidig bør referanseperson i sak om arbeidsinnvandring og visum gis mulighet til å påklage avslag.

[...]

Både etter dagens fullmaktsordning og i en eventuell lovbestemmelse som partsrettigheter for referanseperson, er det viktig å ivareta hensynet til søkeren hvis det foreligger motstridende interesser mellom vedkommende og referansepersonen. I visse problematiske saker, for eksempel ved mistanke om tvangsekteskap eller proformaekteskap, vil det derfor være behov for å nekte referansepersonen innsyn i saksdokumentene, uavhengig av om vedkommende har fullmakt eller lovbestemte partsrettigheter.»

Advokatforeningen mener det bør ses nærmere på partsbegrepet fordi utvalget ikke følger opp uttalelsen fra lovavdelingen i brevet til Kommunal- og regionaldepartementet 22. juli 2004. Advokatforeningen uttaler:

«I henhold til dette brevet drøfter lovavdelingen om herboende skal ha partsstiling i saker om familiegjenforening. Lovavdelingen konkluderer ikke, men skriver at: «De argumenter som trekker i retning av partsstilling, trekker desto sterkere for at herboende må anses å ha rettslig klageinteresse ved avslag på søknad om familiegjenforening». Advokatforeningen har ikke foretatt noen grundig utredning av spørsmål som gjelder partsbegrepet og klageinteressen i utlendingssaker, og legger derfor lovavdelingens vurdering til grunn. Videre skriver utvalget at partsspørsmålet kan eventuelt reguleres i forskrift. Ut fra at partsspørsmålet er av så stor betydning bør utvalget få klargjort spørsmålet.»

17.1.3.4 Departementets vurdering

Departementet mener at det er god grunn til å fastholde tradisjonen med at det bare er søkeren som anses som part i saker etter utlendingsloven. Saker om visum, oppholdstillatelse og bortvisning og utvisning, er saker av personlig art. Selv om det ofte vil være slik at sakens avgjørelse er av vesentlig interesse også for nære familiemedlemmer av søkeren, er det derfor klare betenkeligheter knyttet til at familiemedlemmene av den grunn skal ha partsrettigheter med rett til innsyn i saksdokumentene og varsel om vedtak mv.

Etter departementets vurdering er det heller ikke noe reelt behov for at andre enn søkeren har partsrettigheter. For det første kan familiemedlemmene få full tilgang på saksdokumentene av søkeren, og dersom søkeren ønsker at det er et annet familiemedlem som skal opptre i saken, kan søkeren utstede en fullmakt, jf. forvaltningsloven § 12 som fastsetter at en part har rett til å la seg bistå av fullmektig på alle trinn av saksbehandlingen.

Som Lovavdelingen har påpekt i sitt brev av 22. juli 2004 (jf. kapittel 17.1.3.1), vil det i noen saker forekomme at søkeren har så store praktiske vansker med å ivareta sine partsrettigheter at retten til et effektivt rettsmiddel, som er nedfelt i menneskerettighetene, kan tilsi at de herboende må ha partsstilling eller anses som fullmektig for søkeren. Etter departementets vurdering er dette spørsmål som er best egnet for å avgjøres gjennom skjønnsmessige avveininger i praksis. Som Lovavdelingen har påpekt gir imidlertid forvaltningsloven § 5 første ledd første punktum hjemmel for å gi nærmere forskrifter, og spørsmålet om forskriftsregulering vil bli nærmere vurdert i tilknytning til utformingen av ny utlendingsforskrift.

Når det gjelder hvem som har rettslig klageinteresse, fremgår det av UDIs høringsuttalelse at de allerede har lagt til grunn Lovavdelingens syn om at referansepersonen skal ha rett til å klage i sak om familieinnvandring.

Selv om det er enkelte høringsinstanser som mener at det ikke bør gjelde en slik klageadgang for referansepersonen, mener departementet at det er ønskelig å videreføre den praksis som nå er etablert.

Departementet anser imidlertid ikke at det er grunn til å utvide kretsen med rettslig klageinteresse til generelt også å omfatte referansepersonen i sak om visum eller arbeidsgiver i sak om arbeidsinnvandring. For det første bør ikke forvaltningen ha plikt til å foreta en klagesaksbehandling uten at det er tatt et initiativ til å klage fra den som eventuelt skal ha tillatelsen, og for det andre vil søkeren kunne utstede en fullmakt dersom vedkommende ønsker at andre skal opptre på hans eller hennes vegne i den aktuelle saken.

På samme måte som når det gjelder spørsmålet om hvem som har partsstilling etter loven, gir forvaltningsloven hjemmel for å gi forskrift om hvem som har rettslig klageinteresse. Departementet vil foreta en nærmere vurdering av spørsmålet om forskriftsregulering ved utforming av ny utlendingsforskrift.