Ot.prp. nr. 43 (2000-2001)

Om lov om endringer i barnelova, forskotteringsloven og i enkelte andre lover (nye regler for beregning av barnebidrag m.m.)

5.4.1 Forholdsmessig fordeling av underholdskostnaden

Departementet opprettholder forslaget om at begge foreldres inntekter skal ha betydning ved bidragsfastsettelsen. Forslaget fikk stor støtte i høringsrunden. Etter departementets vurdering tydeliggjør et slikt prinsipp lovens ordlyd om at begge foreldrene skal bære forsørgelsesutgiftene etter evne, og understreker at underholdsplikten er et felles ansvar selv om foreldrene ikke bor sammen. En slik understrekning er i samsvar med samfunnsutviklingen som har gått i retning av mer likestilling mellom foreldrene både med hensyn til forsørgelsesplikter og fordeling av omsorgsarbeid. Barnetilsynsordninger og foreldrerettigheter i arbeidslivet er med på å legge forholdene til rette for denne utviklingen. Etter departementets vurdering bør bidragsreglene gjenspeile at barnets behov for midler til underhold vil ha sammenheng med bidragsmottakers inntekt. Ved å legge begge foreldres inntekt til grunn ved bidragsfastsettelsen, tas i større grad høyde for helheten i den økonomiske situasjonen til barnet.

Når det fastsettes en kostnad til barnets underhold, følger det av barneloven § 51 at hver av foreldrene skal dekke sin andel av kostnadene. Den av foreldrene som bor sammen med barnet, forutsettes å dekke sin andel ved å betale de løpende utgiftene til barnets forsørgelse. Den andre av foreldrene må dekke sin andel i form av løpende bidrag jf. barneloven § 52.

Departementet opprettholder forslaget om at bidraget fastsettes ved at underholdskostnaden fordeles forholdsmessig mellom foreldrene etter deres inntekter. Også dette prinsippet fikk støtte fra høringsinstansene som ønsket en kostnadsbasert bidragsfastsettelse. Forholdsmessighetsprinsippet innebærer at den av foreldrene som har best økonomi, skal dekke den største delen av forsørgelsesutgiftene. Hvis foreldrene har inntekt på sammenlignbart nivå, skal hver av dem dekke en like stor del av utgiftene. Etter departementets oppfatning gir en slik fordeling en prinsipielt rimelig løsning i tråd med barnelovens ordlyd.

I høringsnotatet ble det foreslått at bidragspliktiges andel av forsørgelsesutgiftene regnes ut som den eksakte forholdsmessige andel av foreldrenes samlede inntekter. Bidragspliktiges andel ble foreslått utregnet som U x Ibp/(Ibp + Ibm), der U er underholdskostnaden og Ibp og Ibm er henholdsvis bidragspliktiges og bidragsmottakers inntektsgrunnlag.

Flere høringsinstanser mente at konfliktpotensialet som ligger i bidragsfastsettelse var undervurdert i høringsnotatet. Samvirkningen mellom foreldrenes økonomi var ett av flere nevnte mulige konfliktområder som ble påpekt av bl.a. Rikstrygdeverket, Justisdepartementet, NOVA og Advokatforeningen. Høringsinstansene tar opp muligheten for at foreldrene reduserer sine inntekter relativt til hverandre. I tillegg påpekes at alle endringer i hver av foreldrenes inntekter vil gi et nytt utregnet bidrag, og at det vil være vanskelig å vite på forhånd om inntektsendringen er stor nok til å oppfylle 10 % - kravet til bidragsendring. Dette kan føre til at det ofte blir søkt om endring, noe som kan være med å skape ustabilitet og konflikter rundt bidragsfastsettelsen. Advokatforeningen påpeker de mulige konfliktene ved at partene «kontinuerlig går hverandre etter i økonomien på en uheldig måte».

Departementet viser til at det også etter dagens regelverk er en samvirkning mellom foreldrenes inntekter, men at det bare er bidragsmottakers økonomi som påvirkes av bidragspliktiges disposisjoner. Samvirkningen er en konsekvens av at foreldrene har et felles ansvar for forsørgelsen. Den eneste måten å unngå en samvirkning på, er å sette et fast bidrag per barn uten å ta hensyn verken til fars eller mors inntektsforhold. Departementet anser ikke dette som et aktuelt alternativ til kostnadsmodellen. Hensynet til å redusere konfliktpotensialet ved å styrke stabiliteten rundt bidragsfastsettelsen, veier imidlertid tungt. Departementet foreslår derfor en mer avrundet og robust utforming av prinsippet om forholdsmessig fordeling av underholdskostnadene.

I stedet for en eksakt utregning av bidragspliktiges forholdsmessige andel, foreslår departementet at bidragspliktiges andel settes ut fra gitte, alternative andeler av underholdskostnaden. Departementet foreslår at det settes fem alternative andeler av underholdskostnaden (U); halvparten; 3/6 U, to andeler større enn 3/6 U: 4/6 U og 5/6 U, og to andeler mindre enn 3/6 U: 1/6 U og 2/6 U. Andelene er basert på sjettedeler og er valgt etter en avveining av hensynene til forenkling og fordeling.

Prinsippet om at den av foreldrene som har høyest inntektsgrunnlag skal dekke den største delen av underholdskostnadene, er ved dette bevart, men i avrundet form. Forslaget om avrunding innebærer at bidraget fastsettes med utgangspunkt i halvparten av underholdskostnaden, ikke bare der foreldrene har eksakt likt inntektsgrunnlag, men også der foreldrene har inntekt på et sammenlignbart nivå. Det må en kvalifisert inntektsforskjell til for at bidraget skal fastsettes med utgangspunkt i høyere/lavere andeler enn halvparten av underholdskostnaden.

Når bidragspliktige har kvalifisert høyere inntektsgrunnlag enn bidragsmottaker, skal bidragsfastsettelsen foretas med utgangspunkt i andelene 4/6 U eller 5/6 U. 4/6 U skal anvendes når bidragspliktiges inntektsgrunnlag er mellom i underkant av halvannen gang og tre ganger så høyt som mottakers. 5/6 U skal anvendes når bidragspliktiges inntektsgrunnlag er mer enn tre ganger så høyt som mottakers. Bidragspliktige har kvalifisert høyere inntekt enn bidragsmottaker i ca. 50 % av tilfellene (SSB, 2000).

Når det er bidragsmottaker som har den kvalifisert høyeste inntekten, skal bidragspliktige dekke mindre enn halvparten av underholdskostnaden. Bidragsfastsettelsen skal skje med utgangspunkt i 2/6 U eller 1/6 U. 2/6 U skal anvendes når bidragsmottakers inntektsgrunnlag er mellom i underkant av halvannen gang og tre ganger så høyt som pliktiges. 1/6 U skal benyttes når bidragsmottakers inntektsgrunnlag er minst tre ganger så høyt som bidragspliktiges. Bidragsmottaker har kvalifisert høyere inntekt enn bidragspliktige i ca. 22 % av tilfellene (SSB, 2000).

Hvilken andel som skal anvendes, vil altså ha sammenheng med forholdet mellom foreldrenes inntekter. Foreldrene vil ofte kunne se hvilken andel som er anvendelig i deres tilfeller. I grensesonene vil det imidlertid være nødvendig å regne ut hvilken andel av underholdskostnaden som skal benyttes. Dette gjøres ved å beregne hvor stor del bidragspliktiges inntekt utgjør av foreldrenes samlede inntektsgrunnlag; Ibp/(Ibp + Ibm). Den nærmeste sjettedelen skal benyttes. Det er viktig å merke seg at det her ikke er snakk om arbeidsinntekt, men inntektsgrunnlag for beregning som nærmere utdypet i punkt 5.4.2. Det vises til punkt 5.4.2.4 for en nærmere beskrivelse av andelenes anvendelsesområde.

Fordi hvert alternativ omfatter relativt store variasjoner av inntektssammensetninger, vil bidragsfastsettelsen bli mer robust overfor endringer i inntektsgrunnlaget. Forenklingen medfører at det skal mer til før inntektsendringer kan begrunne bidragsendringer. Forståelsen av at hver andel omfatter relativt store inntektsspenn, kan skape større stabilitet rundt bidragsfastsettelsen, og forhindre at foreldrene blir for detaljert opptatt av inntektsforskjeller og endringer i hverandres inntekter.

Ulempene vil først og fremst være knyttet til terskler. For foreldre hvis inntektssammensetning ligger i en grensesone mellom to andeler, kan det være mye å tape og vinne på å komme over i en ny kategori. For barn i alderen 11-18 år, vil forskjellen mellom hvert alternativ utgjøre ca. kr 600 per måned. For barn der underholdskostnaden er lavere, vil terskelen bli mindre. Hvis barnet er 0 år, vil forskjellen utgjøre ca. kr 370,- per måned. Departementet har vurdert å lage flere alternative andeler av U for å dempe terskeleffekten, men har av forenklingshensyn valgt å beholde systemet med 5 andeler.

Som følge av avrundingen til gitte andeler, vil bidraget innenfor hvert alternativ avvike i forhold til et bidrag regnet ut etter eksakt forholdsmessighet. Det vil være tilfeller der avrundingsutslaget slår ut til fordel for den av foreldrene som har best og rimelig god råd samtidig som den andre har relativt lav inntekt. I de fleste tilfellene synes imidlertid avrundingsutslagene å være akseptable.

De foreslåtte andeler medfører at verken bidragspliktige eller bidragsmottaker blir pålagt å betale hele underholdet alene. Bidragsevnevurderingene medfører at bidrag likevel kan bli fastsatt til kr 0 der bidragspliktige har svært lav inntekt. I disse tilfellene vil det offentlige bidra til underholdet gjennom forskotteringsordningen.

Departementet foreslår at prinsippet om at bidrag som fastsettes av det offentlige, beregnes slik at underholdskostnadene til barnet fordeles forholdsmessig mellom foreldrene etter deres inntekt, lovfestes i ny § 54 a i barneloven. Fordelingen i gitte andeler foreslås regulert i forskriftutkastet § 2.

5.4.1.1 Forholdet til utvidet samvær og delt bosted

Etter dagens unntaksbestemmelse for skjønnsfastsettelse av bidrag ved delt omsorg i forskriften § 4 f er det gitt en særlig definisjon av når delt omsorg i bidragsforskriftens forstand anses å foreligge. Bestemmelsen skiller ikke mellom de tilfellene hvor barnet har delt bosted (tidligere delt daglig omsorg), og de tilfellene hvor barnet bor fast hos en av foreldrene og har utvidet samvær med den andre. I forbindelse med at kostnadsmodellen foreslås innført, anser departementet det ønskelig å benytte den ellers gjeldende juridiske terminologi for hva som defineres som delt bosted og utvidet samvær.

Det avgjørende skille mellom delt bosted og utvidet samvær refererer seg ikke til tid, men til avgjørelsesmyndighet. Ved utvidet samvær bor barnet fast sammen med den ene av foreldrene. Bostedsforelderen kan ta avgjørelser i spørsmålet om barnet skal være i barnehage, hvor i landet barnet skal bo, og andre større avgjørelser om dagliglivet, jf. barneloven § 35 b. Den som har samvær kan ta avgjørelser som gjelder omsorgen for barnet under samværet, jf. barneloven § 44 andre ledd. Dersom barnet har delt bosted tas de større avgjørelsene om dagliglivet av foreldrene i fellesskap. Delt bosted forutsetter så stor grad av samarbeid mellom foreldrene at det ikke kan pålegges av domstolene eller fylkesmennene. Foreldrene må derfor avtale at barnet skal ha delt bosted. Det er imidlertid ingen formelle skranker i barneloven mot at domstolene eller fylkesmennene kan pålegge samvær opp til halvparten av tiden.

Etter departementets oppfatning kan kostnadsmodellen anvendes i saker med utvidet samvær. I disse tilfellene kan det, på samme måte som ved en mindre omfattende samværsordning, naturlig legges til grunn en forutsetning om at bostedsforelderen løpende dekker utgiftene til barnets underhold, med unntak for den del av disse som dekkes av bidragspliktige under samvær. Samværsfradrag i saker med utvidet samvær er nærmere omhandlet under punkt 7.4.2.3.

Problemstillingen blir noe annerledes i tilfeller hvor foreldrene har avtalt delt bosted. Barneloven § 52 første punktum har følgende ordlyd: «Der ein eller begge foreldra ikkje bur saman med barnet, skal vedkomande betale faste pengetilskot til forsyting og utdanning.» I Backers kommentarutgave er det i tilknytning til barneloven § 52 bl.a. uttrykt følgende om forståelsen av dette: «Uttrykket «bur saman», som loven bruker, er ikke helt presist, jf. om det tilsvarende spørsmål merknad 2 til § 36. Det avgjørende blir om vedkommende kan sies å ha et felles hjem med vedkommende av foreldrene. Underholdsbidrag skal betales også når foreldrene har felles foreldreansvar. Bor barnet fast hos den ene, er dette klart nok, men det samme gjelder som utgangspunkt når barnet bor skiftevis hos hver av foreldrene...» Videre følger det av samme paragrafs tredje ledd første punktum at bidraget skal betales til «den barnet bur saman med fast». Etter departementets oppfatning må bestemmelsen kunne leses slik at begge foreldrene både bor og ikke bor sammen med barnet når de har avtalt delt bosted. Begge er bidragspliktige for den perioden hvor de ikke bor sammen med barnet.

En avtale om delt bosted krever at partene kan samarbeide om alle øvrige spørsmål. Det er lite sannsynlig at fordelingen av underholdskostnaden mellom dem normalt vil eller bør stå i noen annen stilling. Departementet har på bakgrunn av ovennevnte vurdert helt å unnta disse tilfellene fra offentlig fastsettelse, men har kommet til at likebehandlingshensyn tilsier at også foreldre som har avtalt delt bosted bør ha mulighet til å la det offentlige ta hånd om bidragsspørsmålet, dersom dette er det eneste temaet de ikke kan bli enige om. Hvis en eller begge foreldrene krever forskott, kan det offentlige dessuten uansett måtte fastsette et bidrag i forbindelse med et eventuelt refusjonskrav.

For at hver av foreldrene i disse tilfellene skal kunne kreve offentlig fastsettelse av bidrag for den tiden vedkommende ikke bor fast sammen med barnet, mener departementet at det bør stilles krav om at det er på det rene at foreldrene har avtalt delt bosted. I forskriftutkastet § 8 foreslås det derfor nedfelt vilkår om at foreldrene er enige om at de har avtalt delt bosted og dokumenterer dette skriftlig.

Det ligger ingen naturlig forutsetning om at en av foreldrene løpende dekker utgiftene til barnets underhold dersom foreldrene har avtalt delt bosted. Dette bør gjenspeile seg i hvordan underholdskostnaden fordeles mellom dem.

I høringsnotatet ble det foreslått at det ved offentlig fastsettelse legges til grunn at begge foreldrene i utgangspunktet har det samme utgiftsbeløpet per dag til barnet den tiden barnet bor hos vedkommende. En slik forutsetning er nødvendig for å finne en praktiserbar fastsettelsesmåte i tilfellene med delt bosted og synes for øvrig logisk ut fra hva som ellers legges til grunn etter kostnadsmodellen. Hvis dette ikke passer med virkeligheten for det enkelte foreldrepar, må de selv tilpasse dette seg i mellom. Fastsettelsen av bidraget for hver av foreldrene foreslås, som i høringsnotatet, å følge kostnadsmodellens hovedregel, jf. forskriftutkastet §§ 2 til 6. Den foreslåtte regelen om fradrag for samvær i utkastet § 9, er ikke anvendelig ved delt bosted.

I høringsnotatet foreslo departementet at man ved beregningen av bidrag ved delt bosted først fordelte barnets sjablonfastsatte underholdskostnad jf. kapittel 4 i forhold til tid, ut i fra den forutsetning at hver av foreldrene som bidragspliktig bare skal betale eventuelle bidrag for den tiden vedkommende ikke bor sammen med barnet. Den aktuelle andelen av underholdskostnaden ble deretter foreslått fordelt proporsjonalt i forhold til foreldrenes inntekt på vanlig måte.

Departementet foreslår at framgangsmåten skissert i høringsnotatet forenkles på den måten at det offentlige legger til grunn at barnet ved delt bosted bor like mye hos begge foreldre. Det fastsettes ikke nettobidrag med mindre fordelingsbrøken (inntekt) tilsier en annen fordeling enn ½ U. Hvis fordelingsbrøken er en annen, fastsettes bidrag fra den som har høyest inntekt. Regnestykket blir: bidragspliktiges andel av underholdskostnaden (fastsatt bidrag) minus ½ U. Dvs. enten 5/6 U minus ½ U = 1/3 U eller 4/6 U minus ½ U = 1/6 U.

Forslaget er nedfelt i forskriftutkastet § 8 med vedlegg.