Fornying av offentleg sektor – Medverknad? Ja, takk!

Tale av fornyings- og administrasjonsminister Heidi Grande Røys på NTLs landsmøte 3. november 2006.

Gode landsmøte,

Både de og eg har eit felles utgangspunkt: Vi ønskjer ein sterk og god offentleg sektor. Difor må vi fornye han slik at han møter morgondagens utfordringar

I internasjonale krinsar, som før såg på offentleg sektor som ein hemsko for økonomisk vekst, omstilling og ikkje minst utviklinga av privat sektor, snakkar ein no varmt om den nordiske modellen. Eg kjem nett frå 4 dagars sesjon i Nordisk Råd – ein stad der politikarar frå parlament og regjering i dei nordiske landa og sjølvstyreområda land møtest til politisk debatt. I år starta det med eit toppmøte mellom statsministrane og opposisjonsleiarane om ”Norden som global vinnarregion”, der den nordiske velferdsmodellen var ein av suksesskriteriane.

Kva er det som kjenneteiknar den nordiske velferdsmodellen:

• sterke fagforeiningar og ei godt organisert arbeidsgivarside, gir m.a. velordna system for lønsdanning –og ordna forhold i arbeidslivet
• ein sjenerøs velferdsstat med ei stadig utvikling av velferdsgoda
• eit forholdsvis høgt skattenivå som finansierer velferdsgoda

Dei samfunna som har ein relativt stor offentleg sektor og der innbyggjarane opplever grunnleggjande sosial tryggleik, klarer òg å omstille seg lettare enn dei som ikkje har organisert seg slik.

Vi har ein velferdsstat der alle nyt godt av ordningane – òg dei av oss som i utgangspunktet kunne ha ordna seg sjølve. Denne velferdsstaten er levedyktig nettopp fordi han er tufta på solidariske ordningar som alle nyt godt av. Det sikringsnettet som velferdsstaten er, gjer at vi har tryggleik om inntekta skulle falle bort, om vi skulle verte sjuke eller på anna måte falle utanfor det aktive yrkeslivet for ein kortare eller lengre periode. Det gjer oss òg mindre engstelege for endringar. All endring er risikofylt. Velferdsordningane tek unna noko av denne risikoen.

Derfor bør dei som ropar på ein meir omstillingsvenleg arbeidsstokk, vere dei første til å hegne om dei rettane til arbeidstakarane som gir tryggleik ved omstilling. Dessverre, har dei oftast kutta dei.

Vi, derimot, har reversert endringane i arbeidsmiljølova. Vi har oppheva endringane i embets- og tenestemannslova, og den gamle tenestemannslova av 1983 gjeld framleis. Då vi gjorde dette, vart det framstilt som om dette var for å gje LO viljen sin. Eg vil heller seie det slik: Den grunnleggjande tryggleiken i arbeidslivet er ein føresetnad for omstilling og endring i arbeidslivet! Derfor er det både god økonomisk politikk og god næringspolitikk å gi tryggleik for framforhandla og lovfesta rettar i arbeidslivet. Det var difor lurt å gjere det!

Vi har likevel ein jobb å gjere for å forenkle og fornye avtaleverket. Kjenner eg dykk rett, vil vel de og ha nokre forslag til endringar. For oss har det vore viktig å trekkje hovudsamanslutningane i arbeidslivet med i eit nært samarbeid når vi no skal sjå på tenestemannslova på nytt.

Vi har store utfordringar

Vi vert etter kvart mange fleire eldre og færre yrkesaktive til å bere kostnadane. Derfor forslag til pensjonsreform, som òg LO i hovudtrekk har slutta seg til.

Vi er òg heilt avhengige av at vi løyser oppgåvene innafor offentleg sektor på ein betre, smartare og meir effektiv måte, uavhengig av verknadene av pensjonsreforma. Fordi:

• Behova våre endrar seg: Vi snakka på 80-talet om at vi då hadde ein godt utbygd velferdsstat og at det gjaldt å verne han mot nedbygging. I dag trur eg i alle fall dei fleste av dykk vil vere samde i at utan full barnehagedekning kan vi knapt snakke om ein fullt utbygd velferdsstat. Vi må altså skape rom innafor offentleg sektor til å møte nye krav.
• Vi stiller stadig større krav til velferdstenestene: Til dømes innafor helse- og omsorgssektoren finnes det ikkje eit gitt punkt kor etterspurnaden stoppar opp. Medisinsk og teknisk utvikling gjer at vi kan lækje stadig fleire sjukdomar. Vegen til å krevje at det vert gjort, er kort. Vi krev fleire tenester, men vi krev og betre tenester.
• Vi står ikkje lengre med lua i handa. Vi krev at sakene våre vert handsama raskt og effektivt og at vi vert møtte med respekt. Når vi no snakkar om brukarretting av offentleg sektor, går det ei lang line attende til kampen for demokratisering av samfunnet. Auka brukarretting, det å finne løysningar på problem for den einskilde slik at dei passar den det gjeld, er å ta folk på alvor. Vi krev medverknad òg som brukarar av offentlege tenester.

Vi treng altså ein politikk for kvalitet, brukarretting, openheit, effektivisering og medverknad. Det er med andre ord ikkje snakk om ein stans i fornyingsarbeidet.

Biletet av at det ikkje skjer omstillingar i offentleg sektor – og særleg i staten – er rett og slett feil. Det skjer omstillingar heile tida. Det har dei siste åra skjedd større endringar i statleg sektor enn i privat og kommunal sektor, skriv FAFO i ein rapport om den nye staten.

Når no likevel biletet av staten er at det ikkje skjer endringar, må vi spørje oss kvifor det er slik. Eg trur at det rett og slett skuldast at noko faktisk ligg fast.

Rettsstatsprinsippa skal gjelde. Det skal vere likehandsaming – og dermed regelstyre – vi skal ha sakshandsamingsreglar som gjer at like saker vert handsama likt. Statens skal ikkje utøve makta si på ein tilfeldig måte. Statlege myndigheitsorgan skal vege ulike, og ofte motstridande mål mot kvarandre. Staten kan ikkje samanliknast med privat næringsverksemd. Han er noko anna- og skal vere noko anna. Den dagen det ikkje er forskjell, har vi ikkje lenger ein demokratisk rettsstat.

Men stillstand er heller ikkje noko løysing. De får ikkje meg til å lyse fred over statsforvaltninga.

Dei ressursane som vert stilte til disposisjon for offentleg sektor, skal nyttast på den mest effektive måten. Samstundes er det slik at ressursutnyttinga innafor eit politikkområde kan ha effektar for måloppnåinga innafor andre sektorar.

I fleire europeiske land ser ein no at det er naudsynt å komme fram til organisasjonsutformingar og styringsformer som sikrar samordning, god styring og effektiv ressursutnytting på tvers av sektorar, forvaltningsnivå og organisasjonseiningar. Fleire seier altså no farvel til den tenkinga som har vore herskande dei siste åra, og som i stor grad har henta inspirasjon frå privat sektor.

For det er slik at det statlege styringssystemet dei siste åra er omforma i retning av marknadsprinsipp og formell fristilling på den eine sida og framvekst av nye kontrollorgan og tilsyn på den andre. Den einsarta og marknadsorienterte styringsideologien har ikkje gitt eit meir einskapleg og samordna styringssystem.

Tvert om, seier Maktutgreiinga, reformbylgja som har skyld over norsk forvaltning dei seinaste tiåra har resultert i ein meir fragmentert stat.

• Det har vorte færre ordinære forvaltningsorgan: I 1990 var det i overkant av 170 ordinære forvaltningsorgan, medan vi ved inngangen til 2006 har under halvdelen (82). Reduksjonen kan til dels forklarast ved samanslåingar, men fyrst og fremst gjennom framveksten nye organiseringsformer med ulike modellar for tilknyting til staten, til dømes forvaltningsorgan med særskilde fullmakter.
• Det har blitt meir konkurranseeksponering og marknadsorientering, mellom anna ved meir bruk av interne marknader og marknadsløysingar i forvaltninga, fritt brukarval og offentleg stykkprisfinansiering. I tillegg kjem selskapsetableringar av statlege verksemder, mellom anna på område som tele, kraft, post og jernbane. Det har funne stad ei privatisering eller delprivatisering ved at staten har selt aksjane sine i kommersielle verksemder.
• Reindyrking av roller har vore eit sentralt mantra for å skilje klarare mellom når staten er eigar, utøvande tenesteprodusent, regulator eller tilsynsmakt. Utvikling i retninga av meir fagleg sjølvstendige kontroll-, tilsyns- og klageorgan kan sjåast i eit slikt perspektiv. Med omsyn til statleg klagehandsaming har det det seinaste tiåret skjedd ei utvikling der vert oppretta stadig fleire uavhengige klagenemnder på ulike sektområde.

Dette er politikk folkens! Viktig politikk! Ein fragmentert stat er per definisjon ein stat som er broten opp i ulike fragment eller delar; kjenneteikna av uklåre skiljeliner mellom ulike styringsnivå og styringsprinsipp. Det sentrale spørsmålet vi må stille oss er – kva inneber denne utviklinga for vilkåra for politisk styring? Kva inneber det for oversikt, likehandsaming og samordna styring? Det kan sjølvsagt vere mange gode grunnar for å opprette eigne sjølvstendige klagenemnder, men kva er sumverknadene av eit slikt system? Korleis vert det opplevd av innbyggarane? Kva moglegheiter gir det for overordna politiske styresmakter sine ynskjer om styring og oppfølgjing?

For regjeringa er det eit sentralt mål å få ei mindre fragmentert forvaltning. Difor er vi òg opptekne av å utvikle gode styrings- og organisasjonsløysingar som støttar trongen for politisk styring og samordning. ”Fristilling” har hatt ideologisk hegemoni dei seinare åra, men eg vil slå eit slag for ”påkopling” som slagord for reformer i offentleg sektor. I Soria Moria fråsegna seier vi at vi treng ”sterkere politisk styring med prosesser og beslutninger som er viktige for landet, lokalsamfunnene og enkeltindividene”. Å styrke føresetnadane for politisk styring både nasjonalt, regionalt og lokalt er avgjerande for å stanse den forvitringa av demokratiet som maktutgreiinga peikar på.

Staten si organisering og bruken av styringsverkemiddel skal sikre god balanse mellom folkevald styring og kontroll, effektivitet, kvalitet og brukarretting.

Men det er sjølvsagt ei utfordring å forme klare styringssignal og måle resultata på dei områda der det er naudsynt, utan at rommet for lokal tilpassing, lokal medverknad og medråderett går tapt. Korleis skal vi sikre effektivitet og god ressursutnytting i kvar einaste eining, utan at omsynet til heilskapen vert lidande?

Vi må i større grad leggje vekt på fagleg kvalitet, at folk skal vere tilfredse med tenestene, eit arbeidsmiljø som fremjar god helse og ei kontinuerleg oppbygging av kompetansen i verksemda, samstundes som ein har god kostnadskontroll.

Ein gjennomgang av ulike modellar for styring og leiing i statlege verksemder syner at leiarar arbeider med fleire av desse kvalitetselementa, men at dei sjeldan vert sette i samanheng. Vi bør difor utvikle kvalitetsmål som tek slike omsyn, og som, på tvers av sektorane, kan nyttast i mål- og resultatstyringa.

Det er avgjerande å sjå på samspelet mellom politikk og fag og få fram verdiar, kultur og normer i eit arbeid vi har starta for å lage ny plattform for styring, leiing og organisering i Staten. Vi vil òg sjå om det kan vere fleire og betre verktøy å velje mellom for å sikre heilskap og samordning.

Vi må sikre oss at offentleg sektor er i takt med tida. Vi må vere opne for å fornye våre eigne velferdsordningar – og måten desse er organiserte på. Dei har ikkje blitt til ein gong for alle.

Målet er å skape robuste og endringsdyktige einingar som kan sikre velferda og møte nye krav på ein god måte. Vi er opptekne av å finne modellar som gjer omstillingsarbeidet til ein naturleg og konstant del av arbeidet i offentleg sektor. Offentlege einingar skal heile tida vere opptekne av kvalitet i tenestetilbodet. Dei skal vere kostnadseffektive, og ein god arbeidsplass. Vi skal omstille og fornye, men vi skal gjere det saman med dei tilsette.

Denne regjeringa ønskjer medverknad frå dei tilsette sine organisasjonar i fornyingsarbeidet og i arbeidet med å skape ein god og heilskapeleg forvaltningspolitikk. Men dette strekk seg lengre enn til berre å samarbeide med organisasjonane. Heile statsforvaltninga skal gjennomsyrast av ei aktiv haldning til medverknad. Vi trur at dei tilsette på den einskilde arbeidsplassen har viktige bidrag. Det vil stille store krav til leiarpolitikken vår.

På toppleiarkonferansen i staten i september (der hovudsamanslutningane var sjølvsagt var inviterte) understreka eg overfor toppleiarane våre at formålsparagrafen i Hovudavtalen er viktig. Den legg nettopp opp til at arbeidstakarane skal kunne ha direkte innverknad på organisering av arbeidet, og løysing av oppgåver innafor deira eige arbeidsfelt. Dette skal skje på alle nivå i verksemda.

Medverknad og involvering er ein føresetnad for eit godt arbeidsliv og for at større endringar og omstillingar som er på gang, vert gjennomførte. Det vil ikkje seie at medverknad alltid er det same som semje, men at argument er lytta til, oppfatta og reflekterte over. Vi har no òg sett av midlar til eit forskingsprosjekt som kan gi betre kunnskap om korleis medverknad kan støtte opp om fornyinga.

Medråderett og medverknad er ein sentral del av den nordiske modellen. I tillegg til det godt innarbeidde partsamarbeidet vi har i norsk offentleg sektor, dreier dette seg om å fremje ein open og ikkje-hierarkisk kultur på arbeidsplassen, der ein legg vekt på god kommunikasjon og dialog.

Det må leggjast til rette for at medarbeidarar vert stimulerte til å komme med idear og forslag. Kompetente medarbeidarar ventar seg rom for handling, myndigheit og ansvar, slik at oppgåvene kan løysast best mogeleg. Dette er òg eit viktig rekrutteringsvirkemiddel. Vi tener alle på å involvere medarbeidarane i utviklinga av planar og strategiar.

På toppleiarkonferansen understreka eg at toppleiarane systematisk bør undersøkje forholda i deira eigen organisasjon gjennom bruk av medarbeidar – eller miljøundersøkingar og gjennom evaluering av leiarar.

Vi må bygge på dei erfaringane vi har gjort oss dei seinare åra med store omstillingsprosessar i staten. FAFO-rapporten som nyleg vart lagd fram, viser at nokre omstillingar har ført til auka sjukefråver, fleire på attføring og i uførepensjon. Vi veit òg frå før at dei som blir igjen etter ei nedbemanning, føler mindre tryggleik og større arbeidspress enn før omstillinga.

Men dokke, det er altså mogleg å gjennomføre større eller mindre omstillingar utan så store negative verknader for dei tilsette. Og det er det som er vårt svar. Ikkje slutt på omstillingar, men t.d. slik ein gjorde det når ein laga Departementenes Servicesenteret - kor dei tilsette spelte ein konstruktiv rolle i arbeidet.

Noko av det vi må arbeide med i mitt departement er å identifisere kva for føresetnader som må vere tilstades for at omstillingar skal verte vellukka. Og då snakkar eg ikkje berre om store omstillingar som dei som FAFO har sett på i sin rapport. Òg i det daglege – i dei små endringane i måten vi arbeider på, innføring av ny teknologi, nye arbeidsformer, nye leiingsformer – er det store vinstar å hente, men òg store rom for å gjere feil. Det er det siste skal vi unngå.

De er like klar over som eg, at det allereie er vedteke store endringar for mange av dykk. Det eine er NAV-reforma. Her er vi godt i gang.

Det andre er forvaltningsreforma. Dei nye regionane skal få overført oppgåver som no ligg til staten. Regjeringa vil presentere meldinga om dette i desember. Då vert det klart kva for oppgåver som skal flyttast. Men sjølv om det vert mange eller få, om dei vert store eller små – det kjem til å gjelde folk. Nokre av medlemmene dykkar vil få ein ny arbeidsgjevar. Nokre kan og kome til å oppleve at arbeidsplassen vert flytta til ein annan stad.

Forvaltningsreforma får verknad for fleire arbeidsgjevar- og tariffområde. Omstillinga må skje innafor dei ulike sektorane og med ei overordna styring frå dei ulike fagdepartementa.

Som ansvarleg for den sentrale arbeidsgjevarfunksjonen i staten, tar eg eit særleg ansvar for å leggje til rette for at omstilling som gjeld statlege tilsette skjer innafor trygge rammer og i god dialog med dei tilsette sine organisasjonar. Kommunalministeren og eg har allereie hatt nokre møter med fagorganisasjonane. Og det blir fleire!

Avslutningsvis, min viktigaste bodskap her i dag er:

• Vi treng omstilling av offentleg sektor – og det kjem til å skje endringar òg i framtida.
• Dette må vi få til på ein betre måte enn det vi har gjort dei seinare åra.
• For å få det til, treng vi samarbeid mellom regjeringa og dei tilsette sine organisasjonar.
• Vi kjem ikkje til å vere einige i eit og alt, men argument skal vere lytta til og reflekterte over når vedtak skal gjerast

Eg kjem ikkje til å lyse fred over forvaltninga. Om vi ikkje spør oss om korleis vi kan gjere ting betre, får vi eit press på privatisering og manglande oppslutnad rundt dei offentlege velferdstenestene –og vi får heller ikkje rom til alle dei nye tiltaka og den framtidsretta politikken som innbyggjarane og NTL sine medlemmer krev av oss.