Prop. 73 S (2011–2012)

Et forsvar for vår tid

6 Fornyelse av Luftforsvaret

Dette kapitlet beskriver fornyelsen av Luftforsvaret, herunder anskaffelsen av og lokaliseringsløsning for F-35 kampfly, samt utviklingen av Luftforsvarets basestruktur og kapasiteter for øvrig.

De øvrige forsvarsgrener er langt på vei reformert gjennom de to forutgående langtidsplanene. Luftforsvaret bygger på stolte tradisjoner. Det ble etablert allerede i 1914, det er og har vært vår minste våpengren, men har vist en sterk evne til å utnytte våre kapasiteter til det fulle. Operasjoner over den senere tid viser at vårt luftforsvar holder et svært høyt nivå. Nytt materiell må anskaffes og en ny basestruktur må defineres. Slik kan vi sikre at Luftforsvaret utgjør en avgjørende del av vår krigsforebyggende terskel.

Kontroll i luftrommet er en forutsetning for at land-, luft, og sjøstyrker kan løse sine oppdrag. Luftforsvaret bidrar kontinuerlig i rutinemessig overvåkning, suverenitetsutøvelse og myndighetsutøvelse i nordområdene og nasjonalterritoriet for øvrig, blant annet gjennom luftovervåking og kontroll, kampflyberedskap, maritime overvåkingsfly og helikoptre til støtte for Kystvakten og Marinen.

Luftforsvarets ressurser kan raskt settes inn der hvor behov måtte oppstå både nasjonalt og internasjonalt. Den operative strukturen inkluderer mobil logistikk og beskyttelse, slik at den raskt kan flytte til baser nær innsatsområdet. Luftforsvaret har evne til overvåking, informasjonsinnhenting, luftkontroll, suverenitetshevdelse, engasjering av mål i luften, på land, på og under sjøoverflaten, og transport av personell og materiell.

Luftforsvarets ressurser benyttes ofte i fellesoperasjoner sammen med ressurser fra andre forsvarsgrener. Dette samvirket gjør at vi kan få vesentlig mer ut av kapasitetene i Sjøforsvaret, Hæren, Heimevernet og spesialstyrkene, både gjennom at disse ressursene raskere kan settes inn der behovet oppstår, og ved at kombinasjonen av enten sjø- og luftmakt, eller land- og luftmakt har vesentlig større kapasitet enn summen av enkeltbidragene.

Sammen med elementer fra Forsvarets sanitet har Luftforsvaret kapasitet til å levere taktisk medisinsk evakueringskapasitet, under operasjoner i inn og utland.

Luftforsvaret opererer også redningshelikoptrene på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet, og støtter også operasjoner innen ressurs- og miljøoppsyn.

Luftforsvaret vil i det nærmeste tiåret være preget av innføring av ny kampfly, samt overgangen til en ny basestruktur. Denne prosessen vil også innebære en modernisering og tilpasning av Luftforsvarets utdannings og operasjonsmønster.

6.1 Anskaffelse av nye kampfly

6.1.1 Innledning

Anskaffelse av nye kampfly til Forsvaret er denne langtidsplanens største enkeltsak. Den vil fastlegge hovedlinjene for Luftforsvaret i mange tiår fremover. Kampflybeslutningen vil i høy grad definere Norges forsvarsambisjon. Lokaliseringsbeslutningen setter retningen for hele Luftforsvarets lokalisering og organisering.

Å forvalte et moderne og relevant forsvar krever fra tid til annen ekstraordinære løft. I 1977 foretok nasjonen et slikt løft, gjennom den generasjonens største forsvarsanskaffelse; 72 jagerfly av typen F-16. F-16 går nå mot slutten av sin levetid. Arbeidet med å erstatte F-16 startet opp i 2001 ved at Stortinget vedtok at en fremskaffelse av nye kampfly skulle forberedes.

Regjeringen har siden tiltredelsen høsten 2005 vært opptatt av å legge forholdene til rette for reell konkurranse i kampflyanskaffelsen. Regjeringen forsterket og utvidet den etablerte dialogen med de aktuelle kandidatene for nye kampfly. Våren 2007 etablerte Forsvarsdepartementet et eget utredningsprosjekt for å utarbeide beslutningsgrunnlaget for valg av nytt kampfly. Kampflykandidatene ble vurdert i en grundig, sammenlignbar, rettferdig og etterprøvbar prosess. Dette arbeidet resulterte i en utvidet fremskaffelsesløsning som grunnlaget for regjeringens kampflyvalg.

F-35 var den av kandidatene som tilfredsstilte våre krav til operativ og teknisk ytelse, samt den kandidaten med de vurderte laveste investerings- og levetidskostnader. Gjennom behandlingen av St.prp. nr. 36 (2008–2009), sluttet Stortinget seg til at F-35 skal avløse F-16 som kjernekapasitet i Luftforsvaret de neste 40 årene, og således styrke Forsvarets samlede slagkraft. Videre vedtok Stortinget at det skulle innledes en forhandlingsprosess for anskaffelse av nye kampfly av typen F-35 i perioden 2016 til 2020.

Gjennom våren og sommeren 2010 ble det gjennomført restruktureringer i det flernasjonale F-35-programmet. Hensikten med denne restruktureringen var å sikre fremdriften i programmet. Basert på den informasjon som på dette tidspunkt var tilgjengelig valgte regjeringen å justere den norske anskaffelsesplanen. I Prop. 1 S (2010–2011) ble det anbefalt å anskaffe et begrenset antall treningsfly i 2016 og at starten på hovedleveransen ble justert fra 2016 til 2018. I juni 2011 godkjente Stortinget, gjennom behandling av Innst. S nr. 441 (2010–2011) til St.prp. nr. 100 S (2010–2011) anskaffelsen av fire F-35 kampfly til treningsformål. I Prop.1 S (2010–2011) høsten 2010 informerte regjeringen Stortinget om at den som en del av ny langtidsplan ville legge frem helheten i anskaffelsesprogrammet i vårsesjonen 2012.

Regjeringen legger den forsvarsambisjonen som er trukket opp i St.prp. nr. 48 (2007–2008) til grunn for langtidsplanen. Regjeringen har derfor ambisjon om å anskaffe 48 kampfly i tillegg til den allerede vedtatte anskaffelsen av fire treningsfly, det vil si til sammen 52 kampfly. Regjeringen legger opp til å gjennomføre anskaffelsen over noen flere år enn tidligere lagt til grunn. Regjeringen vurderer å fremskynde anskaffelsen av to av de fire flyene Stortinget allerede har gitt fullmakt til å anskaffe til 2015. Tilsvarende vurderes det å fremskynde oppstarten av hovedanskaffelsen med ett år fra 2018 til 2017. De to siste treningsflyene anskaffes i 2016 som tidligere planlagt.

Kampfly er en grunnleggende kapasitet i Forsvaret og har stor innvirkning på Forsvarets totale evne. Samtidig er kampflyanskaffelsen en av fastlandsøkonomiens største enkeltinvesteringer. For å kunne gjennomføres i tråd med det ambisjonsnivået Stortinget har bedt regjeringen arbeide videre med, vil anskaffelsen legge beslag på betydelige deler av det økonomiske handlingsrommet på statsbudsjettet i årene fremover. Dette vil kunne få konsekvenser for hvilke ambisjoner og mål som vil kunne innfris i årene som kommer på en rekke andre politikkområder.

Regjeringen er opptatt av at den videre prosessen blir lagt opp på en måte som ikke i utilbørlig grad låser det økonomiske handlingsrommet på statsbudsjettet i årene som kommer. Derfor legger regjeringen opp til å gjennomføre anskaffelsen over noen flere år enn tidligere lagt til grunn. Dette vil redusere den budsjettmessige belastningen av anskaffelsen i de enkelte år. Selv med en lengre gjennomføringsperiode vil kampflyanskaffelsen være krevende og ha langsiktige konsekvenser både for forsvarsstrukturen og andre politikkområder. For den videre gjennomføringen av anskaffelsen legger regjeringen derfor opp til å gjennomføre anskaffelsen på en måte som sikrer tett og jevnlig involvering av Stortinget.

Etter bestillingsprosedyrene i avtalen mellom partnernasjonene skal det meldes inn og bekreftes bestilling 4 år før leveranse. Det planlegges å gjennomføre kampflyanskaffelsen som fortløpende anskaffelsesbeslutninger i det enkelte bestillingssår. Dette innbærer at regjeringen legger opp til å legge frem beslutningsgrunnlag for Stortinget i forkant av hver bestilling av fly.

På denne måten vil regjeringen sikre en bred og tverrpolitisk forankring av det neste tiårets største forsvarsanskaffelse.

6.1.2 Nye kampfly til Forsvaret: - Dette tilfører F-35 Forsvaret.

Da Norge gikk til anskaffelse av F-16, var flyenes oppdrag i hovedsak å forsvare norsk luftrom. På 1980-tallet kom behovet for også å kunne uskadeliggjøre mål på bakken eller på havoverflaten. Det ble investert i nye våpen og F-16 ble oppgradert for å kunne møte dette behovet. Ut over 1990-tallet ble uskadeliggjøring av mål på bakken enda viktigere, og det ble stilt større krav til at flyene også skulle kunne levere presisjonsleverte våpen mot bakkemål. Med gjennomføringen av Mid-Life Update (MLU), våpeninvesteringer og videre oppgraderinger har F-16 gjennom en periode på 30 år utviklet seg fra et jagerfly for luftforsvarsrollen og til et flerrolle kampfly.

F-16 går mot slutten av sin levetid. I 2009, gjennom behandlingen av Innst. S. nr. 299 (2008–2009), jf. St.prp. nr. 36 (2008–2009) Nye kampfly til Forsvaret sluttet Stortinget seg til at F-35 skal avløse F-16 som ryggraden i Luftforsvaret og Forsvaret de neste 40 årene.

Kampfly er en helt grunnleggende kapasitet i vår forsvarsstruktur. Moderne kampfly er en forutsetning for å opprettholde Forsvarets evne til å reagere hurtig over store avstander. Intet annet våpen kan på samme måte beskytte egne styrker, befolkning og områder mot luftangrep. Kampfly er en forutsetning for å håndheve norsk suverenitet i luftrommet, i fred, krise og krig. Et moderne kampflyvåpen er en helt nødvendig del av en krigsforebyggende terskel. Siden kampfly er en kapasitet som det er svært vanskelig for en angriper å omgå eller gjøre irrelevant vil selv ikke en teknologisk avansert motstander kunne ignorere den motstand som et moderne kampflyvåpen kan yte. Ved å skape stor usikkerhet hos en motstander rundt mulige konsekvenser forbundet med aggresjon mot Norge, har flyene en betydelig avskrekkende effekt.

Teknologisk utvikling

Rask teknologisk utvikling øker mulighetene for at nye høyteknologiske våpen og sensorer blir utviklet, og at eksisterende våpen forbedres ved avanserte styringssystemer eller annet tilleggsutstyr. Dette åpner opp for nye perspektiver på krigføring som vi må være forberedt på å møte.

Våre kampfly må i fremtiden ha evne til å operere effektivt i et slikt moderne stridsmiljø, og ha evne til fremskutte operasjoner eller rekkevidde til å påføre motstanderen tap fra sikker avstand. Kampflyvåpenet må være forberedt på de midler motstanderen kan anvende, og i stand til å benytte den samme bredden av midler selv. Følgelig skal et moderne kampfly være en fleksibel kapasitet som både kan ramme motstanderen og samtidig skjerme egen evne til å operere i hele stridsmiljøet.

Fremtidig trusselbilde

Fremtidens trusselbilde vil gi andre utfordringer enn i dag. Den største antatte trusselen mot kampfly som system er fiendtlige kampfly, bakke-til-luft-missiler og annet luftvern. Elektronisk krigføring er også en trussel, og motstandsdyktighet overfor dette er essensielt. Flere av de ledende kampflyprodusentene vektlegger lav radarsignatur i sine utviklingsprosjekter, blant annet USA, Russland og Kina. F-35 har en lav radarsignatur som resultat av både flyets særegne utforming og materialvalg på de ytre flater.

Fellesoperativ evne

F-35 vil med sin allværskapasitet, unike sensorer og avanserte våpen, kombinert med avansert kommunikasjonsteknologi, være et nav i fremtidige nettverksbaserte fellesoperasjoner.

Kampflyets evne til å samvirke med andre systemer styrker den fellesoperative evnen og er avgjørende for at Forsvaret skal være i stand til å håndtere de mest krevende oppgavene. Et nettverksbasert forsvar med blant annet kampfly og fregatter vil kunne hente økt effekt ut av begge strukturelementer og oppnå store synergieffekter under land- og sjøoperasjoner. For å oppnå synergieffekter med andre egne styrker trenger Norge et kampflyvåpen av tilstrekkelig størrelse, som både er i stand til å etablere luftkontroll i tid og rom og samtidig gjennomføre offensive operasjoner til understøttelse av land- og sjøoperasjoner.

Evnen til å sikre luftkontroll i tid og rom er avgjørende viktig for beskyttelse av egne land- og sjøstyrker samt kunne legge forholdene til rette for mottak av allierte forsterkninger. Moderne kampfly er helt sentralt for å håndtere luftstyrker og luftvern en motstander benytter for å nekte norske luftoperasjoner over operasjonsområdet. En motstander uten luftkontroll vil være tilsvarende sårbar for angrep fra luften. Ved å inneha evne til luftkontroll kan en slik sårbarhet utnyttes og dermed gi egne styrker store fortrinn i sjø-, land- og luftdomenet.

Flyets evner i luft-til-bakke-operasjoner vil gi mulighet for direkte og indirekte støtte til bakkestyrker og bidra til mer effektive landoperasjoner. Dette gjelder også direkte ildstøtte under ledelse av Forward Air Controllers (FAC). Flyet bidrar til økt situasjonsforståelse gjennom sensorer og mobilitet, utvidet rekkevidde for integrerte sambands- og informasjonssystemer, samt evnen til å levere langtrekkende presisjonsild, både som selvstendig innsatselement og til støtte for land- og sjøelementer.

Anskaffelsen av nye kampfly innebærer ikke bare at dagens kampflykapasitet videreføres ved å bytte ut en aldrende kampflyflåte med en ny. F-35 vil tilføre Forsvaret en vesentlig styrket evne, ikke bare for kampflyvåpenet isolert sett, men for hele Forsvaret. Anskaffelsen innebærer både en strengt nødvendig fornying av en viktig komponent i vår samlede forsvarsstruktur og en betydelig forbedring av Forsvarets samlede slagkraft.

Innretting av fremtidens luftforsvar

I St.prp. nr. 48 (2007–2008) påpekte regjeringen at base- og støttestrukturen ”fortsatt [er] preget av en arv som representerer en kostnadskrevende spredning av virksomheten. […] Luftforsvaret bør i fremtiden videreføre bredden av sine kapasiteter, men konsentrert til færre baser med utgangspunkt i at like fagmiljøer samlokaliseres der det er rasjonelt.” Anskaffelsen av nye kampfly med tilhørende behov for oppdatering av base- og støttestruktur, vil i denne sammenheng tjene som katalysator for en nødvendig reform av Luftforsvarets base- og støttestruktur generelt.

Luftforsvarets struktur reflekterer en historisk arv og er for en stor del basert på operative behov som ikke i samme grad er aktuelle. Innføringen av nye kampfly gjør det både ønskelig og nødvendig å se på helheten i Luftforsvarets struktur og gjennomføre tiltak for å effektivisere og modernisere denne.

6.1.3 F-35 utviklingsprogrammet

Den grunnleggende ideen bak det flernasjonale F-35-programmet var utvikling og produksjon av et fly som med sin multirollekapasitet kunne erstatte en rekke av dagens flytyper. Parallell utvikling og testing, kombinert med produksjon av et stort antall fly skulle medføre en kort utviklingsfase og lavere enhetskostnad. Dette er en krevende målsetning og en høy ambisjon for et flyutviklingsprogram. Tross utfordringer i utviklingen av flyene og restrukturering av produksjons- og utviklingsprosessene, kan programmet nå vise til gode resultater både med hensyn til forventet ytelse og pris. Det flernasjonale programmet har det siste året fulgt den reviderte utviklingsplanen med kun mindre avvik. Den norske anskaffelsen har vært gjenstand for en kontinuerlig vurdering parallelt med utviklingen i F-35-programmet, og høsten 2010 ble den norske leveranseplanen justert og tilpasset den oppdaterte utviklingsplanen.

I dag er den største utfordringen for programmet den internasjonale finansielle situasjonen som gjør at flere nasjoner av budsjettmessige årsaker har justert sine anskaffelsesplaner og anskaffer et noe lavere antall fly senere enn planlagt. Samtidig er F-35-programmet det eneste vestlige femtegenerasjons multirolle kampflyet under utviking. Mange nasjoner planlegger nå å erstatte sine tredje- og fjerdegenerasjons kampfly. Ni partnerland deltar i det flernasjonale F-35-programmet, og anskaffer et fly som er i stand til å møte fremtidens utfordringer. Det er derfor fortsatt en sterk støtte for programmet blant partnernasjonene. I tillegg er det flere nye land som har besluttet, eller planlegger med, å anskaffe F-35. Samlet planlegges det fortsatt en total produksjon av mer enn 3 000 fly i tre versjoner.

6.2 Norges kampflyanskaffelse

Grunnlagsarbeidet for den norske kampflyanskaffelsen startet opp i 2001 ved at Stortinget vedtok at en fremskaffelse av nye kampfly skulle forberedes.

I 2002 ble det besluttet at Norge skulle delta som partner i utviklingsfasen av F-35 (System Development & Demonstration - SDD) sammen med USA, Canada, Italia, Nederland, Danmark, Storbritannia og Tyrkia. Australia sluttet seg til SDD fasen senere samme år. Samtidig med inngåelsen av SDD kontrakten på F-35 ble de andre kampflykandidatene, Eurofighter og Rafale, fulgt tett opp videre. Produsenten av Rafale valgte senere å ikke involvere seg videre i den norske kandidatvurderingen.

Regjeringen har siden tiltredelsen høsten 2005 vært opptatt av å legge forholdene til rette for reell konkurranse i kampflyanskaffelsen. I 2006 forsterket og utvidet regjeringen den etablerte dialogen med leverandørene av de den gang tre aktuelle kandidatene for nye kampfly; Eurofighter, Gripen NG og F-35. I arbeidet med kampflyanskaffelsen la regjeringen til grunn at kampflyvalget skulle baseres på, i prioritert rekkefølge, kandidatenes evne til å oppfylle de operative krav Norge stilte, kostnader, samt muligheten for deltakelse av norsk forsvarsindustri.

I januar 2007 undertegnet Norge F-35 Production, Sustainment & Follow-on Development Memorandum of Understanding (PSFD MoU).

Våren 2007 etablerte Forsvarsdepartementet et eget utredningsprosjekt for å utarbeide det sentrale beslutningsdokumentet i denne fasen, kalt utvidet fremskaffelsesløsning (UFL). For å kunne vurdere kampflykandidatene på en grundig, sammenlignbar, rettferdig og etterprøvbar måte, sendte Forsvarsdepartementet i januar 2008 ut en ”Request for binding information” (RBI) til myndighetsorganisasjonene som stod bak de tre aktuelle kampflykandidatene. Besvarelsene ble evaluert langs tre hovedakser: måloppnåelse i forhold til de tekniske og operative kravene (militærfaglig vurdering), kostnader og industrimuligheter. Evalueringen vurderte 953 spesifikke krav, samt 70 områder innenfor industri.

Den utvidede fremskaffelsesløsningen var grunnlaget for regjeringens kampflyvalg. F-35 var den av kandidatene som tilfredsstilte våre krav til operativ og teknisk ytelse, samt den kandidaten med de vurderte laveste investerings- og levetidskostnader.

Basert på regjeringens konklusjon, fremlagt for Stortinget i St.prp. nr. 36 (2008–2009), vedtok Stortinget i juni 2009 at det skulle innledes en forhandlingsprosess for anskaffelse av nye kampfly av typen F-35 i perioden 2016 til 2020.

Gjennom våren og sommeren 2010 ble det gjennomført restruktureringer i det flernasjonale F-35 programmet. Hensikten med denne restruktureringen var å sikre fremdriften i programmet. Disse endringene medførte at den norske anskaffelsesplanen også måtte revideres.

I Prop. 1 S (2010–2011) ble det anbefalt å anskaffe et begrenset antall treningsfly i 2016 og at starten på hovedleveransen ble justert fra 2016 til 2018. I juni 2011 godkjente Stortinget, gjennom behandling av Innst. 441 S (2010–2011) til Prop 100 S (2010–2011) anskaffelsen av fire F-35 kampfly til treningsformål.

Boks 6.1 Stortingets behandling av kampflyanskaffelsen

Stortinget vedtok i 2001 ved behandlingen av Innst. S. nr. 342 (2000–2001), jf. St.prp. nr. 45 (2000–2001) at en fremskaffelse av nye kampfly skulle forberedes.

I St.prp. nr. 1 (2006–2007) ble prosessen for oppfølging av de tre aktuelle kandidatene, Eurofighter, JAS Gripen NG (Next Generation) og F-35 Joint Strike Fighter (JSF), nærmere beskrevet.

Stortinget har, gjennom behandlingen av Innst. S. nr. 318 (2007–2008) sluttet seg til ambisjonsnivået for den fremtidige kampflykapasiteten, slik dette er beskrevet i St.prp. nr. 48 (2007–2008).

Stortinget ga, gjennom behandlingen av Innst. S. nr. 299 (2008–2009), jf. St.prp. nr. 36 (2008–2009) Nye kampfly til Forsvaret, sin tilslutning til at det skal innledes en forhandlingsprosess om kjøp av nye kampfly til Forsvaret av typen F-35 Lightning II.

Stortinget har, gjennom behandling av Innst. nr. 441S (2010–2011), jf. St.prp. nr. 100 S (2010–2011) godkjent anskaffelse av fire F-35 kampfly til treningsformål.

6.2.1 Ambisjonsnivå for kampflyvåpenet

Ambisjonsnivået for kampflystrukturen, slik det er beskrevet i St.prp. nr. 48 (2007–2008), ligger fast. Dette ble bekreftet gjennom Stortingets behandling av St.prp. nr. 36 (2008–2009), jf. Innst. S. nr. 299 (2008–2009). I denne forbindelse ble regjeringen også bedt om å arbeide videre med anskaffelsen basert på dette ambisjonsnivået.

Ambisjonsnivået bygger på at kampflyene er en grunnleggende kapasitet som har en lang rekke konkrete oppdrag i hele spekteret fra kontinuerlige oppdrag i fredstid, i krise og over i krig. Disse oppdragene er indirekte eller direkte avledet av den gjeldende forsvarsambisjonen. Det er derfor en nær og direkte sammenheng mellom ambisjon og flåtestørrelse for kampflyvåpenet og Norges forsvarsambisjon.

For den totale dimensjoneringen av kampflyvåpenet er to grunnleggende forutsetninger lagt til grunn. For det første bygger ambisjonsnivået på at kampflyvåpenet - i tillegg til å ha selvstendige luftforsvarsroller - også skal kunne støtte luft- og bakkestyrker. Tilsvarende er Hæren og Sjøforsvaret utviklet med forutsetningen om at kampflyene kan støtte i deres oppdragsløsning. Videre er det lagt til grunn at kampflyvåpenet skal kunne støtte sjøstyrker og landstyrker, uten å måtte tas vekk fra luftforsvarsoppgavene. Dette fordi Norges luftforsvar heller ikke er utviklet med sikte på å kunne opprettholde kontroll i luften uten at kampflyene er kjernekapasiteten i et slik oppdrag.

Videre er det definert et ambisjonsnivå for hvor mye og over hvor lang tid kampflyvåpenet skal kunne yte operative leveranser. Det er lagt til grunn at Norge skal ha evne til å kunne stille en kontinuerlig kampflyberedskap, samt kunne øke denne beredskapen opp til å kunne ivareta kontinuerlig luftpatruljering over et gitt område.

Ut i fra ambisjonsnivået for kampflyvåpenet slik det er beskrevet i St.prp. nr. 48 (2007–2008) er det utledet et antall kampfly og mannskaper som gir evne til beredskap med forskjellig omfang, reaksjonstid og varighet, og med et krav om samtidighet mellom aktivitetene. Disse er:

  • NATO Quick Reaction Alert (QRA)

  • Høy luftmilitær beredskap (HLB)

  • Kontinuerlig luftpatrulje (CAP)

  • Multirolle kampfly av skvadronstørrelse i henhold til NATOs styrkemål

QRA er en del av NATOs permanente luftromsberedskap over alliansens territorium, som består av et antall kontroll- og varslingsstasjoner og kampfly som alliansemedlemmene daglig stiller til rådighet for, og under kommando av, NATO. Ved behov for en nasjonal luftromsberedskap kan det etableres såkalt høy luftmilitær beredskap (HLB) med kampfly på fra ett til tre steder samtidig i Norge. Normalt ivaretas en slik beredskap ved at flyene står klargjort på bakken og på ordre kan gå på vingene innen den gitte beredskapstiden. Ved spesielle situasjoner skal denne beredskapen kunne etablere en kontinuerlig luftpatrulje (CAP) over et område i en viss tid.

Dette utgjør i sum grunnlaget for den totale dimensjoneringen av kampflyvåpenet.

I St.prp. nr. 36 (2008–2009) ble totalbehovet for antall F-35 vurdert til å være inntil 56 fly. Arbeidet som er gjort i det norske F-35-programmet siden den gang har hatt som målsetting å optimalisere programmet. Et resultat av dette arbeidet er blant annet et justert et justert operasjonsmønster; hvor det legges til grunn at man i tillegg til beredskap fra hovedbasen kan etablere HLB fra to andre steder i landet. Videre medfører økt bruk av avanserte simulatorer for F-35 et redusert behov for antall årlige flytimer. Det er også lagt til grunn en nasjonal logistikkløsning som, sammen med en utstrakt bruk av flernasjonalt samarbeid, kosteffektivt skal ivareta Norges behov. Basert på dette er det gjennomført en oppdatert antallsvurdering som gir et behov for 48 operative fly pluss fire fly for treningsformål.

Den gjeldende ambisjonen for kampflyvåpenet er lagt med hensyn til å bidra til at spenningsfeltet mellom selvstendig nasjonal evne og de situasjoner som må forventes å utløse kollektivt forsvar av alliansen skal være begrenset. Kampflyvåpenet skal være dimensjonert for å kunne følge utviklingen i en spent situasjon over tid. Samtidig er den totale flåtestørrelsen dimensjonert slik at kampflyene vil kunne løse rene luftoppdrag og støtte andre egne styrker.

Det er således en direkte sammenheng mellom ambisjonsnivå for kampflyvåpenet, og Norges forsvarsambisjon.

6.2.2 Gjennomføring av anskaffelsen

Kampfly er en grunnleggende kapasitet i Forsvaret og har stor innvirkning på Forsvarets totale evne. Samtidig er de nye kampflyene en meget kostnadskrevende kapasitet som, hvis den fullt ut skulle dekkes innenfor gjeldende forsvarsramme ville måtte medføre betydelige reduksjoner i øvrig struktur, og tilsvarende reduksjon i evne til å innfri forsvarsambisjonen. En videreføring av oppgavene og ambisjonsnivået, forutsetter en kampflykapasitet i tråd med det ambisjonsnivået som er lagt. En videreføring av en forsvarsstruktur som er i stand til å ivareta oppgaveinnretting og ambisjonsnivå vil derfor kreve en midlertidig økning av forsvarsrammen. Som en grunnforutsetning for kampflyanskaffelsen legger regjeringen derfor opp til en midlertidig, men betydelig, styrking av forsvarsrammen for å dekke inn utgifter til anskaffelse av kampfly og tilhørende baseløsningen.

Regjeringen har her stått overfor flere dilemma. På den ene siden er det behov for å sikre en av forsvarsstrukturens viktigste kapasiteter for fremtiden. På den andre side er denne utskiftingen så kostnadskrevende at den vil kunne legge beslag på betydelige deler av det økonomiske handlingsrommet på statsbudsjettet i årene som kommer. Alternativt må en større del av kostnadene til anskaffelsen dekkes innenfor den ordinære forsvarsrammen, med tilhørende konsekvenser for øvrige deler av Forsvaret. Det er utfordrende å finne den rette balansen mellom et nytt kampflyvåpen, rom innenfor den ordinære forsvarsrammen og nødvendige økninger av forsvarsammen for å dekke anskaffelsen, sett opp mot forventet fremtidig handlingsrom på statsbudsjettet. Regjeringen mener disse ulike avveiningene er ivaretatt gjennom det helhetlige forslag som fremlegges i denne proposisjonen.

I Prop 1 S (2010–2011) orienterte regjeringen om at det legges opp til å anskaffe 4 fly for treningsformål i 2016 og at oppstart av hovedanskaffelsen ville bli gjennomført i perioden 2018–2021. Dette var en operativt sett gunstig gjennomføringsplan som var optimalisert i forhold til at det nye kampflyvåpenet skulle nå full operativ status raskest mulig, sett opp mot forventet prisbilde. En så kort anskaffelsesperiode innebar samtidig av utgiftene knyttet til anskaffelsen i enkelte år ville bli meget høye, noe som igjen kunne medføre betydelige konsekvenser for forsvarssektoren og andre prioriterte politikkområder.

Regjeringen legger den forsvarsambisjonen som er trukket opp i St. prp. 48 (2007–2008) til grunn for langtidsplanen. Følgelig har regjeringen en ambisjon om å anskaffe 48 kampfly i tillegg til den allerede vedtatte anskaffelsen av fire treningsfly, dvs. til sammen 52 kampfly. Samtidig legger regjeringen opp til at en løpende vurderer anskaffelsens endelige omfang og realiseringstempo. Det planlegges derfor for at den endelige kampflyanskaffelsen kan ligge i et intervall på 42 til 48 kampfly, i tillegg til treningsflyene. Endelig beslutning om anskaffelse av de siste seks kampflyene tas etter at de første 42 kampflyene er bestilt.

For å jevne ut den budsjettmessige belastningen av investeringen legger regjeringen opp til å gjennomføre anskaffelsen over noen flere år enn tidligere lagt til grunn. Det vurderes derfor å fremskynde anskaffelse av to fly for treningsformål til 2015. De siste to siste treningsflyene anskaffes i 2016 som tidligere planlagt. Videre vurders det å fremskynde oppstarten av hovedanskaffelsen til 2017 fra 2018, samt at det vurderes å forlenge anskaffelsesperioden til 2024. Regjeringen vil på denne måten sørge for at Norge ikke på noe tidspunkt er uten en nasjonal kampflyevne.

Det planlegges å gjennomføre kampflyanskaffelsen som fortløpende anskaffelsesbeslutninger i det enkelte år. Etter bestillingsprosedyrene i avtalen mellom partnernasjonene skal det meldes inn og bekreftes bestilling fire år før leveranse.

6.2.3 Kostnader

6.2.3.1 Bakgrunn

Til grunn for valg av kampflykandidat høsten 2008 ble det gjort meget grundige kostnadsanalyser av de aktuelle kandidatene; F-35 og JAS Gripen NG. F-35 ble valgt primært på grunn av flyets operative og teknologiske ytelse, men de økonomiske analysene var også klart i favør av F-35. Beslutningsgrunnlaget for kandidatvalget gjennomgikk også ekstern kvalitetssikring.

Valget av F-35 ble fremlagt for Stortinget høsten 2008 i St.prp. nr. 36 (2008–2009). I denne forbindelse ble kostnaden for anskaffelse av inntil 56 F-35 anslått til en økonomisk ramme på om lag 42 mrd. nåverdi 2008-kroner for selve anskaffelsen av fly, inkludert våpen og logistikkstøtte. Videre var de totale levetidskostnadene, med en 30-års driftsperiode, beregnet til å være 145 mrd. nåverdi 2008-kroner.

Våren 2011 la regjeringen i Prop 110 S (2010–2012) frem for Stortinget en anbefaling om fullmakt til å anskaffe fire F-35 for treningsformål. Som en del av beslutningsgrunnlaget for treningsflyanskaffelsen ble Stortinget orientert om et oppdatert kostnadsbilde for hele anskaffelsen av totalt 56 F-35 inkludert våpen og logistikk. Dette kostnadsbildet omfattet oppdaterte vurderinger av alle elementer i anskaffelsen med tilhørende usikkerhetsvurderinger. Oppdateringen var også basert på ny informasjon fra leverandøren og amerikanske myndigheter. Gjennomgangen viste at forventede kostnader for hele anskaffelsen hadde økt med omlag én milliard kroner, sammenlignet med hva som ble beregnet i 2008. Sett i sammenheng med anskaffelsens totale omfang viser dette at kostnadsestimatet som ble gjort i 2008 så langt hadde truffet godt.

Siden kostnadsberegningene ikke lenger primært skulle anvendes til å sammenligne flere kandidater, og for å tilrettelegge beslutningsgrunnlaget mot den standard som er vanlig for investeringsbeslutninger, ble nåverditallene i denne oppdateringen omregnet til reelle 2011 kroneverdier. Anskaffelseskostnaden fra 2008 på 42 mrd. nåverdi 2008-kroner ble teknisk omregnet til reelle 2011-kroner om lag 60 mrd. Tillagt den reelle økningen i anskaffelseskostnad på 1 mrd. kroner ble anskaffelseskostnaden våren 2011 for hele kampflyanskaffelsen beregnet til 61 mrd. 2011-kroner (P-50). Inkludert usikkerhetsavsetning ble kostnadsrammen for totalanskaffelsen den gangen beregnet til 72 mrd. 2011-kroner (P-85). Oppdateringen av kostnadsbildet våren 2011 omfattet ikke oppdatering av levetidskostnadene.

I vedlegg 2 er gjennomførte kostnadsberegninger, kostnadsberegningsmodell, samt sentrale forutsetninger for beregninger og omregninger grundigere beskrevet.

6.2.3.2 Oppdatert kostnadsbilde for anskaffelsen

Som grunnlag for regjeringens anbefalinger fremlagt i denne proposisjonen er det siden våren 2011 gjennomført et omfattende arbeid med å gjennomgå, oppdatere og kvalitetssikre, beslutningsgrunnlaget for kampflyanskaffelsen. En viktig del av dette arbeidet har gått ut på å optimalisere ressursforutsetningene i forhold til forventet ytelse. Dette optimaliseringsarbeidet har blant annet gitt en reduksjon i behovet for flytimer, piloter og fly, sammenlignet med hva som tidligere er lagt til grunn. Sammenlignet med konklusjonene fra oppdateringen fra våren 2011 er den sammenlignbare kostnaden nå 61 mrd. reelle 2012-kroner, altså på om lag samme nivå som anslagene i 20108.

Teknisk justert for kostnader som ikke treffer investeringsbudsjettet, samt allerede påløpte kostnader gir dette en forventet kostnadsramme for programmet på 60 mrd. reelle 2012 kroner (P-50), som med en beregnet usikkerhetsavsetning på 11 mrd. kroner gir en kostnadsramme på 71 mrd. reelle 2012 kroner (P-85). Dette inkluderer den tidligere godkjente anskaffelsen av fire fly til treningsformål og ikke påløpte kostnader knyttet til våpenutvikling.

6.2.3.3 Oppdaterte levetidskostnader

Oppdateringen av beslutningsgrunnlaget omfattet også en oppdatering av levetidskostnadene for kampflyanskaffelsen. Oppdateringen av kostnadsbildet våren 2011 omfattet ikke en gjennomgang av levetidskostnadsberegningen. Det må derfor trekkes en sammenlikning tilbake til 2008. Levetidskostnadene i 2008 utgjorde 145 mrd. nåverdi 2008-kroner. Teknisk omregnet til reelle 2012-kroner blir dette 254 mrd. kroner. Den oppdaterte levetidskostnadsberegningen gir nå en forventet kostnad i 30 års perspektivet på 230 mrd. kroner, det vil si en estimert reduksjon på 24 mrd. kroner over perioden. Denne signifikante reduksjonen i den beregnede levetidskostnaden skyldes primært færre fly, færre flytimer, reduksjon til en kampflybase, samt forbedrede løsninger sammenlignet med 2008, spesielt innenfor logistikk og utdanning. De oppdaterte levetidskostnadene ble ekstern kvalitetssikret i februar 2012.

6.2.3.4 Kostnadsendringer som følge av endret gjennomføring

De endringer som regjeringen nå legger opp til knyttet til gjennomføringen av anskaffelsen, herunder gjennomføring av anskaffelsen over et lengre tidsrom enn tidligere lagt til grunn vil forventes ikke vesentlig å påvirke det kostnadsbildet som det er redegjort for i foregående punkt.

Det er forventet at beslutningen om en endret leveranseplan i den hensikt å jevne ut utbetalingsprofilen vil kunne gi enkelte endringer i gjennomsnittlig flypris, da noen av flyene planlegges levert på et annet tidspunkt enn tidligere lagt til grunn. En lengre anskaffelsesperiode vil også kunne påvirke kostnadene til initiell utdanning og gjennomføring av anskaffelsen.

Regjeringen vil på vanlig måte komme tilbake til Stortinget med anbefaling om fullmakt til bestilling av de første flyene i hovedleveransen. Regjeringen legger videre opp til å holde Stortinget orientert om eventuelle endringer i total anskaffelses- og levetidskostnad, som en del av grunnlaget for anbefaling om bestillingsfullmakt for påfølgende bestillinger.

6.2.4 Innretning av det nye kampflyvåpenet

Innretningen av det nye kampflyvåpenet må reflektere det faktum at Luftforsvaret er en kompetanseintensiv og teknologidrevet organisasjon.

6.2.4.1 Organisasjon

Det planlegges med en kampflyorganisasjon bestående av to skvadroner lokalisert til hovedbasen på Ørland. Ut over skvadronsflygerne legges det opp til et mindre antall flygere for å fylle funksjoner i sentrale organisasjoner, staber på flystasjoner, hovedkvarter og inspektorater for direkte understøttelse av kampflyfunksjoner.

Det planlegges videre med en tilpasset operativ støtteorganisasjon for å understøtte kampflyvirksomheten.

6.2.4.2 Operativ og teknisk trening

Det operative utdanningskonseptet for F-35 beskriver et utdanningsløp for F-35 kampflygere fra fullført grunnleggende flygerutdannelse og frem til de oppnår kampklar status ved skvadronen. Først gjennomføres grunnleggende kampflytrening før start av opplæringen på F-35 ved et flernasjonalt treningssenter for flygere i USA. Ved hjemkomst til Norge skal alle flygerne gjennomføre et tilpasset norsk kvalifiseringsprogram. Etter endt kvalifiseringsprogram vil flygerne tjenestegjøre ved skvadronen og i den påfølgende tjenesten holde kvalifikasjonene ved like gjennom et årlig treningsprogram tilpasset norske forhold og de rollene norske kampflygere skal være kvalifisert for.

Mest mulig av den årlige treningen skal gjennomføres i avanserte F-35-simulatorer knyttet sammen i nettverk. Simulatorkonseptet bidrar til at flygerne får bedre effekt av den treningen som utføres i flyet og at flygerne kan trene på forhold som ikke lar seg gjennomføre i flyet av sikkerhetsmessige forhold. Trening i simulator vil gjennomføres i et betydelig større omfang enn i dag.

I overgangen fra F-16 til F-35 vil det i en periode være behov for å konvertere norske F-16 flygere til flytypen F-35. Disse flygerne vil gjennomgå et tilpasset kurs ved det flernasjonale treningssenteret for flygere i USA, slik at de raskest mulig kan returnere til Norge og bidra til oppbyggingen av den operative kapasiteten i Norge.

Utdanningen av vedlikeholdspersonell vil tilpasses norsk vedlikeholdskonsept og norske teknikeres grunnleggende kompetansenivå.

F-35-typeutdanningen kan utføres på to forskjellige måter: En konverteringsutdanning for allerede tjenestegjørende og sertifisert personell, og et utdanningsløp for nyutdannede teknikere. Konverteringsutdanningen av norsk personell planlegges startet opp ved et flernasjonalt treningssenter i USA i løpet av 2015.

6.2.4.3 Logistikk og vedlikehold av F-35

Det skal etableres en nasjonal logistikkløsning som ivaretar Norges behov i henhold til gjeldende ambisjonsnivå.

Logistikkløsningen skal bidra både til kostnadseffektiv og forsvarlig forvaltning av F-35, samt gi en operativ leveranse som beskrevet gjennom ambisjonsnivået for kampflyvåpenet.

Logistikkløsningen for F-35 er basert på et nasjonalt logistikkonsept, som i sin tur er basert på implementering av det flernasjonale logistikkonseptet for F-35. Samtidig vil driftsløsningen tilpasses de nasjonale trenings-, operasjons- og operative driftskonsepter som utarbeides.

Logistikkunderstøttelse av F-35 vil bli basert på et ytelsesbasert konsept. Dette konseptet er basert på et flernasjonalt samarbeid mellom brukernasjoner og industrien, hvor brukernasjonene og industrien danner langsiktige samarbeidsordninger. Leverandøren gjøres ansvarlig for å sikre en avtalt ytelse for brukerne, i hovedsak i form av et bestemt antall flytimer og operativ tilgjengelighet på flyene.

En flernasjonal logistikkorganisasjon innebærer at flere oppgaver som i dag ivaretas av Forsvarets Logistikkorganisasjon (FLO), eller av andre på vegne av FLO, overføres til et flernasjonalt rammeverk, som vil utføre disse oppgavene på vegne av Forsvaret. Unntakene vil være kjerneaktiviteter og spesielt kompetansekritiske oppgaver, eller oppgaver som vurderes påkrevd gjennomført nasjonalt for å sikre nasjonale strategiske krav og behov.

Logistikk på brukernivå regnes som kjernevirksomhet for Forsvaret, og skal i utgangspunktet ivaretas av personell tilsatt i Forsvaret. Tyngre vedlikehold på depotnivå vil for F-35 bli gjennomført av industrien gjennom den flernasjonale løsningen.

Dimensjoneringen av logistikkunderstøttelsen vil gradvis bygges opp i takt med innfasingen av flyene. Nødvendig logistikkorganisasjon, -infrastruktur og -utstyr må være tilgjengelig ved kampflybasen før mottak av første fly i Norge, mens full kapasitet vil etableres gradvis.

Forsvaret skal i høyest mulig grad tilrettelegge for og utnytte effekten av flernasjonalt samarbeid innenfor logistikkstøtte for de nye kampflyene. Det legges blant annet til grunn at den flernasjonale logistikkorganisasjonen som etableres for F-35 skal forestå depotvedlikehold av motor, komponenter og logistikkutstyr, og ivareta et sammenhengende ansvar for etterforsyning av komponenter og reservedeler. Innenfor kompetanseutvikling og utdanningsvirksomhet for personell tilknyttet logistikk- og støttevirksomheten vil samarbeid med andre bli vektlagt. Forsvaret skal være en aktiv pådriver innenfor den flernasjonale logistikkorganisasjonen med sikte på at det etableres kostnadseffektive og helhetlige løsninger.

Logistikkstøtten for Luftforsvaret videreutvikles i tråd med forbedrings- og fornyingsarbeidet i Forsvaret. Virksomheten skal tilpasses i takt med at gamle materiellsystemer blir utfaset og nye materiellsystemer med nye logistikkløsninger blir innført.

6.2.4.4 Våpenbehovet

Basert på det ambisjonsnivået som er lagt for kapasiteten er det utarbeidet et våpenprogram for hvilke typer og antall våpen kampflyvåpenet trenger. Dette innebærer behov for våpen for å ivareta luft-til-luft, luft-til-bakke- og luft-til-overflate-operasjoner. Det planlegges med bruk av eksisterende våpenbeholdning fra F-16, der dette er formålstjenlig. Ambisjonsnivået er sammenholdt med eksisterende føringer fra Forsvarets operative kommando, eksisterende forsvarskonsepter, doktriner, samt NATO-krav og føringer.

En viktig del av våpenanskaffelsen er utviklingen av Joint Strike Missile (JSM), som Stortinget ga sin tilslutning til ved behandlingen av Innst. 441 S (2010–2011) jf. Prop 110 S (2010–2012).

6.3 Industriprogrammet

Regjeringen legger stor vekt på etableringen av et industrisamarbeid mellom norsk og amerikansk industri i tilknytning til anskaffelsen av nye kampfly. Målsettingen for industrisamarbeidet er å sikre en nasjonal verdiskapning over tid i samme størrelsesorden som anskaffelseskostnaden for flyene. Anskaffelseskostnaden utgjør om lag halvparten av kostnadsrammen for hele F-35-programmet.

Regjeringen la i St.meld. nr. 38 (2006–2007) frem en helhetlig strategi for de næringspolitiske aspekter ved Forsvarets anskaffelser. Strategien skal bidra til å videreutvikle norsk industris kompetanse til å understøtte Forsvarets materiellbehov og styrke norsk industris muligheter til å delta i internasjonalt materiellsamarbeid. Denne strategien ligger også til grunn for arbeidet med å sikre norsk industri oppdrag i tilknytning til F-35 programmet. I St.prp. nr. 36 (2008–2009) redegjorde regjeringen for ambisjonsnivået for norsk industris deltagelse i F-35-programmet.

Det er generelt krevende for utenlandsk industri å få adgang til det amerikanske forsvarsmarkedet. Dette er også krevende i F-35 programmet, blant annet fordi industrien i parternasjonene, med unntak av USA, kun får anledning til konkurrere om utvalgte komponenter og delsystemer. I stor grad er det leverandørene Lockheed Martin og Pratt & Whitney som bestemmer hvilke industrielle muligheter de forskjellige partnernasjonene skal få anledning til å konkurrere om. Industrisamarbeidet blant partnernasjonene har fra starten av vært basert på prinsippet om «best value» der industrien og forsknings- og utviklingsmiljøene i nasjonene må konkurrere om oppdrag i prosjektet. «Best value» er valgt som prinsipp for å sikre lavest mulige levetidskostnader for F-35. Norges deltagelse i utviklingsfasen av F-35 har gitt norsk industri anledning til å konkurrere om noen leveranser til F-35, og norsk industri har hittil vunnet kontrakter om deleproduksjon til en verdi av om lag to mrd. kroner (346 mill. US dollar) før Norge har signert kontrakt om kjøp av fly.

Med utgangspunkt i Forsvarets behov har regjeringen og industrien arbeidet aktivt og langs flere spor for å øke bredden i den norske industrideltakelsen:

Spor 1:Industriplanen til Lockheed Martin (fly)
Spor 2:Industriplanen til Pratt & Whitney (motor)
Spor 3:Nasjonale satsninger – kompositt, Joint Strike Missile, 25 mm. kanonammunisjon (APEX), Levetidsstøtte (Product Life Cycle Support – PLCS)
Spor 4:Industrisamarbeid utenfor selve F-35-programmet

Flyleverandøren Lockheed Martin (spor 1) og motorleverandøren Pratt & Whitney (spor 2) har presentert industrielle muligheter for produksjon til selve flyet for om lag 36 mrd. kroner (6 mrd. US dollar). Norsk industri har begrenset kompetanse innenfor utvikling og produksjon av luftfartøyer, og kunne først engasjere seg tungt etter at valget av F-35 var gjort. I dag har syv bedrifter kontrakt om leveranser til F-35. I tillegg er det etablert en samarbeidsavtale mellom Lockheed Martin og Aerospace Industrial Maintenance Norway (AIM Norway) for å posisjonere AIM Norway inn mot fremtidige produksjons- og vedlikeholdsoppdrag. Innenfor spor 3 godkjente Forsvarsdepartementet trinn 1 for utvikling av Joint Strike Missile (JSM) i 2009 og videreutvikling av 25 mm. kanonammunisjon (APEX) hos Nammo ble godkjent høsten 2010. I juni 2011 sluttet Stortinget seg til regjeringens anbefaling om en videreutvikling av JSM – trinn 2. Kongsberg Defence & Aerospace AS (KDA) har opplyst at de vil kunne engasjere mer enn 15 norske underleverandører i utviklingen av JSM. Regjeringen legger stor vekt på at satsningen på JSM også skal bidra til å utvikle små og mellomstore teknologibedrifter i hele landet. Derfor forventer Forsvarsdepartementet at KDA øker engasjementet av små- og mellomstore bedrifter i takt med utviklingen og eventuell produksjon av JSM. KDA anslår et potensial på 20–25 mrd. kroner knyttet til eventuelt salg av JSM, og for APEX anslår Nammo et potensial på 10 mrd. kroner. Med JSM og APEX vil således flere enn 20 norske bedrifter være involvert i industrisamarbeidet i tilknytning til anskaffelsen av F-35.

Totalt foreligger det et potensial for norsk industri på 60–70 mrd. kroner over produksjonstiden til F-35. Langsiktigheten, kostnadsfokuset og konkurransen med industrien i andre partnernasjoner gjør at det er usikkerhet knyttet til dette potensialet.

Både JSM og APEX er sentrale kapasiteter på F-35 for Norge, og gitt at utvikling og integrering er vellykket vil Norge anskaffe disse systemene til F-35. Det er tatt høyde for anskaffelse av JSM og APEX innenfor kostnadsrammen til F-35-programmet. JSM vurderes å være det eneste våpenet under utvikling som kan møte det operative kravet om et langtrekkende antioverflatevåpen med sjø- og landmålskapasitet, som kan bæres innvendig i F-35. Også når det gjelder APEX anser Forsvarsdepartementet at det i dag ikke finnes reelle alternativer som tilfredsstiller kravene i det flernasjonale F-35-programmet og samtidig møter Forsvarets behov.

For å sikre en vellykket integrasjon av JSM og APEX på F-35 er Norge avhengig av at USA deltar i dette arbeidet. Amerikansk deltagelse i integrasjonen er også svært viktig for at det skal bli attraktivt for andre partnernasjoner å delta i integrasjonen av JSM, og å anskaffe missilet. Regjeringen vil derfor fortsatt legge stor vekt på å få til et flernasjonalt samarbeid med amerikansk deltakelse frem mot endelig kontraktsinngåelse. I lys av dette vil den videre fremdriften knyttet til utvikling og integrering av JSM også måtte vurderes opp mot partnerlandenes behov.

Det har vært dialog mellom Lockheed Martin og norsk industri om samarbeid innenfor andre områder (spor 4). I tråd med den etablerte strategien for å ivareta næringspolitiske aspekter ved Forsvarets anskaffelser, jf. St. meld. nr. 38 (2006–2007), vektlegger Forsvarsdepartementet at slikt samarbeid utformes innenfor de teknologiske samarbeidsområdene, jf. Prop. 1 S (2011–2012) og Innst. 7 S (2011–2012). Forsvarsdepartementet vil også videreføre arbeidet innenfor spor 4.

Forsvarsdepartementet har også etablert et eget program for å styrke norsk industris konkurransekraft i forhold til å kunne delta i på utvikling og produksjon av delkomponenter spesifikt til F-35. Programmet har en varighet på fire år (2012–2015) og en samlet økonomisk ramme på 50 mill. kroner. Dette skal bidra til å styrke industriens muligheter til å vinne kontrakter de nærmeste årene. For å sikre oppfyllelse av den industrielle målsettingen er det svært viktig at norsk industri konkurrerer seg til flere nye kontrakter og muligheter frem til det skal skrives bindende kontrakter om kjøp av F-35. Bakgrunnen for ordningen er at fremdriften i det flernasjonale programmet har vært gjenstand for justeringer som har medført senere produksjonsopptrapping, økt kostnadspress og økt usikkerhet knyttet til leveransevolum de nærmeste årene. Dette har gjort det mer krevende for industrien å vinne nye kontrakter.

Status så langt i industrisamarbeidet tilsier at den politiske målsettingen for industriell retur kan nås. Imidlertid vil det fortsatt være flere usikre faktorer som påvirker fremdriften og utviklingen i dette samarbeidet, herunder fly- og motorleverandørenes oppfølging av sine industriplaner. Før det inngås juridisk forpliktende avtaler om kjøp av fly vil derfor Forsvarsdepartementet også vektlegge leverandørenes oppfølging og realisering av sine industriplaner, i tillegg til status for flyets modenhet og kostnadsutvikling. I tillegg vil Forsvarsdepartementet legge stor vekt på, og bidra til, at både JSM og APEX blir integrert i F-35 innen Norge skal ha sin hovedleveranse av fly.

Langsiktigheten knyttet til F-35 medfører derfor at industrien og myndighetene må opprettholde et aktivt engasjement også i årene som kommer. Det legges til grunn at Lockheed Martin og Pratt & Whitney fortsetter arbeidet med å utvikle sine industriplaner slik at den politiske målsettingen for industriell retur fremstår som realiserbar også når kommende kontrakter skal signeres. Det er videre en sentral målsetting at norsk industri inkludert AIM Norway SF også er med å konkurrere om fremtidige vedlikeholdsoppdrag knyttet til kampflyene. Forsvarsdepartementet vil derfor videreføre arbeidet med å understøtte norske industrielle posisjoner i forhold til fly- og motorleverandøren.

6.4 Luftforsvarets operative kapasiteter for øvrig

6.4.1 Anbefalt styrkestruktur og operativ evne

Luftforsvarets operative struktur omfatter i dag kontroll- og varslingssystem, kampfly, bakkebasert luftvern, fly til elektronisk krigføring, VIP og kalibreringsflyging, maritime overvåkingsfly, maritime helikoptre, taktiske transporthelikoptre, taktiske transportfly, baseforsvar og redningshelikoptre. Luftforsvarets operative evne er også en funksjon av basestrukturen og den logistiske understøttelsen. Felles for luftstyrker er at oppdrag i de fleste tilfeller løses i en fellesoperativ ramme.

Luftforsvaret er nå etablert med strukturelementer i henhold til St.prp. nr. 48 (2007–2008), men med forsinkelser på innfasingen av NH 90. Lynx helikoptrene fases ut. Pågående oppgradering av P-3 maritime overvåkingsfly, og forberedelsen av innfasing av F-35 kampfly i Luftforsvaret, fortsetter.

Det legges opp til å videreføre bredden av dagens kapasiteter i Luftforsvaret. Operativ ledelse av luftstridskrefter er i dag ivaretatt sentralisert gjennom Forsvarets operative hovedkvarter i nasjonale operasjoner, og gjennom NATOs kommandokjede for kontroll- og varslingsstasjonene og kampfly på QRA-beredskap, samt når luftstyrker bidrar i utlandet eller ved flernasjonale operasjoner i Norge.

Regjeringen anbefaler at det opprettes et luftoperasjonssenter, med funksjonalitet for å ivareta oppdrag i hele spekteret av nasjonale luftoperasjoner. Luftoperasjonssenteret anbefales lokalisert til Reitan, og vil på vegne av sjef for Forsvarets operative hovedkvarter utøve kommando og kontroll over nasjonale luftstyrker. Løsningen vil gi tydelige kommando- og ansvarsforhold. Løsningen vil også gi en nasjonal ledelsesmodell som er godt tilpasset de endringer som nå gjøres i NATOs luft kommandostruktur. Den nye innretningen vil bedre evnen til å omsette informasjon til effekt gjennom ledelse, og understøtter dermed selve kjernen i et nettverksbasert forsvar. En hensiktsmessig integrering mellom det fellesoperative nivå og luftoperasjonssenteret vil styrke nasjonal selvstendig evne til å planlegge, lede og gjennomføre integrerte luftoperasjoner med egne luftstyrker i tett koordinering med land- og sjøstyrkene. Den operative kontroll og varslingsstrukturen bidrar til NATOs strategiske luftovervåking. Samtidig er den en vital del av den nasjonale kommandokjeden både ved kontinuerlig overvåking av norsk og tilstøtende luftrom, og for å lede og kontrollere den utøvende innsatsen til luftstyrker i luftoperasjoner. Kontroll og varsling er derfor en forutsetning for å kunne gjennomføre suverenitetshevdelse og andre typer luftoperasjoner i det nasjonale interesseområdet.

Evne til overvåking av luft- og sjøområdet prioriteres. Dagens seks P-3C/N Orion maritime overvåkingsfly videreføres. Flyene er sentrale i overvåking av større havområder og til informasjonsinnsamling og miljø- og ressursforvaltning, samt i søk- og redningstjeneste.

Innfasingen av NH 90 maritime helikoptre er i full gang og vil, sammen med Orionflyene, gi en forsterket kapasitet for havovervåking og evne til å bekjempe ubåter. NH 90 helikopterne vil også bidra til å øke Kystvaktens evne til myndighetsutøvelse. Denne økningen, sammen med evnen til å sammenstille informasjon fra et bredt spekter av andre sensorer og kilder, gir grunnlaget for en styrket tilstedeværelse blant annet i nordområdene. Innfasingen av NH 90 maritime helikoptre vil også styrke Forsvarets totale evne til søk og redning i kyst- og havområder.

Flyene for elektronisk krigføring, VIP og kalibreringsflyving (DA-20) er fortsatt et viktig støtteelement for luftoperasjoner og for trening av en rekke av Forsvarets operative kapasiteter. Plattformen brukes i stor grad til å hente inn, etablere og vedlikeholde data, og bidrar slik til forberedelse og gjennomføring av operasjoner. Dagens tre DA-20 videreføres i strukturen.

Boks 6.2

Den 16. mars 2012 ble Luftforsvaret rammet av en tragisk ulykke der fem offiserer mistet livet da en av Forsvarets C-130 J havarerte under øvelsen Cold Response. Regjeringen vil på egnet måte komme tilbake til Stortinget med eventuelle tiltak for å erstatte flyet som gikk tapt.

C-130J transportflyene representerer en selvstendig nasjonal evne til taktisk lufttransport, og vil gi nødvendig understøttelse av operasjoner nasjonalt og i utlandet. Tilgangen på strategisk lufttransport opprettholdes gjennom det flernasjonale samarbeidet om felles bruk av C-17 transportfly, og flernasjonalt samarbeid om strategisk lufttransport (Strategic Airlift Interim Solution – SALIS)

Luftforsvarets Bell 412 taktiske transporthelikoptre gir primært Hæren og spesialstyrkene nødvendig luftmobilitet og fleksibilitet. De gir også evne til hurtig medisinsk evakuering i forbindelse med operasjoner. Forsvaret har gjennom mange år stilt helikopter til disposisjon for politiet i forbindelse med trening, øving, og operativ innsats. Denne støtten videreføres og utvikles i tråd med Forsvarets og politiets behov. Forsvarets 18 Bell 412 anbefales videreført.

Justis- og beredskapsdepartementet har ansvaret for redningshelikoptertjenesten med dagens tolv Sea King-helikoptre. Forsvaret har driftsansvaret. Redningshelikoptrene utfører i tillegg til redningstjeneste og ambulanseflyging, også oppdrag for Forsvaret. Anskaffelse av nye redningshelikoptre er under utarbeidelse i Justis- og beredskapsdepartementet. Forsvaret drifter totalt sett en betydelig helikopterkapasitet som har flere oppgaver og roller, med en tilpasset beredskap og tilgjengelighet, for eksempel gjennom Kystvaktens helikoptre. Forsvaret er også operatør for helikoptrene som benyttes i den sivile redningstjenesten. Redningshelikoptrene løser daglig oppdrag til støtte for sivile myndigheter, og med innfasingen av NH 90 økes den totale helikopterkapasiteten ytterligere.

Bakkebasert luftvern og baserforsvar er viktige integrerte deler av et luftforsvarssystem. Uten denne beskyttelsen av flyenes baser både i lokalt luftrom og på bakken, vil kampflysystemet være vesentlig mer sårbart. Et mobilt kampflysystem som skal kunne operere fra fremskutte baser så vel som fra hovedbasen, krever derfor fleksible og mobile luftvern og baseforsvarskapasiteter, i tillegg til deployerbar logistikkstøtte. Bakkebasert luftvern kan i tillegg nyttes til forsvar av andre prioriterte objekter mot trusler fra luften. Det bakkebaserte luftvernet NASAMS II videreføres i tråd med tidligere planer. Baseforsvaret er også en forutsetning for Luftforsvarets øvrige styrkebidrag i en krisesituasjon. Luftvernet, baseforsvaret og den logistiske understøttelsen må tilpasses operasjonskonseptet for nytt kampfly og behovet for å kunne deployere til aktuelle innsatsområder, herunder til baser som Luftforsvaret ikke selv drifter til daglig.

6.4.2 Operative støttefunksjoner

Både nytt kampfly, taktisk transportfly og maritime helikoptre har ytelsesbaserte logistikkløsninger. Dette innebærer at en større del av forsyningskjeden og deler av vedlikeholdet gjennomføres i regi av leverandør eller partnerskap inngått i forbindelse med anskaffelsen av systemet.

De mulighetene som ligger i å samarbeide med eksterne aktører, herunder industrien og forsvarssektoren i andre land, vil utnyttes i størst mulig grad. Balansen mellom hva Forsvaret selv skal gjøre og hva andre skal bidra med, må skapes med grunnlag i løsninger som gir tilstrekkelig operativ evne og kostnadseffektiv drift.

Logistikkstøtten for Luftforsvaret videreutvikles i tråd med forbedrings- og fornyingsarbeidet i Forsvaret. Virksomheten skal tilpasses i takt med at gamle materiellsystemer utfases og nytt materiell med nye logistikkløsninger innføres.

Tabell V2.5 Luftforsvarets operative kapasiteter

Operativ evne

Strukturelement

Evne til å lede egne og flernasjonale styrker i Norge

Luftoperasjonssenter

Evne til effektiv luftromsovervåking og kontroll av luftstridsmidler

1 K&V- enhet og K&V-funksjonalitet ved luftoperasjonssenteret

Evne til suverenitetshevdelse og krisehåndtering i luften

57 F-16 deretter inntil 52 F-35 kampfly

Evne til elektronisk krigføring, kalibrering, kontrollflyging og transport

3 DA-20 EK/VIP fly

Evne til å beskytte utvalgte militære og sivile installasjoner

NASAMS II luftvern

Evne til taktisk transportstøtte til andre forsvarsgrener med transportfly og transporthelikoptre for nasjonale operasjoner og operasjoner i utlandet

4 C-130 J transportfly

18 Bell 412 helikoptre

Evne til å løse oppdrag knyttet til suverenitetshevdelse og maritim overvåking, i tillegg til miljø og ressursforvaltning, samt søk- og redningstjeneste

6 P3-C/N maritime overvåkingsfly

14 NH 90 helikoptre

12 Sea King redningshelikoptre

Evne til understøttelse av styrkebidrag

Baseforsvarskapasitet (basesett) Logistikkbase, Luft

6.5 Endringer tilknyttet Luftforsvaret base- og støttestruktur

Norge har valgt F-35 som sitt nye kampfly og dette flyet vil, på lik linje med F-16, utgjøre kjernen i et system av systemer som den resterende luftforsvarsstrukturen skal bygges rundt. F-35 har et betydelig større evneregister enn dagens kampfly. Moderniseringen handler derfor om noe mer enn å bytte ett aldrende kampfly med et nytt; det handler like mye om å gjennomgå det konseptuelle tankegodset og måten Luftforsvaret organiserer og gjennomfører virksomheten på. På denne måten er beslutningen om anskaffelse av F-35 den viktigste driveren for innrettingen av fremtidens luftforsvar. Det er nødvendig å sikre god sammenheng mellom innføring og lokalisering av nye kampfly og lokalisering av Luftforsvarets øvrige struktur.

Luftforsvarets brede materiellstruktur, kombinert med virksomhet på en lang rekke steder i landet gir en omfattende og kostnadskrevende organisasjon med hensyn til materiell, personell og EBA. Dagens basestruktur er større enn hva det er operativt eller styrkeproduksjonsmessig behov for. Regjeringen har igjennom endringstiltakene presentert i denne proposisjonen vektlagt en videreføring og styrking av den operative strukturen, samtidig som det gjøres nødvendige grep i base og støttestrukturen. Etablering av en hovedbase for nye kampfly er et viktig grep for å sikre en bedre forbindelse mellom strukturen som skal styrkeprodusere og understøtte, og de operative leveransene

En rendyrket enebaseløsning for kampfly ville være å foretrekke ut fra et økonomisk perspektiv, men dette må etter regjeringens syn veies opp mot behovet for tilstedeværelse av kampfly i både nord og sør. Evne til overvåking av luftrommet over Norge og tilstøtende områder er viktige fredsoperative oppgaver som gjennomføres kontinuerlig hver dag året rundt. Regjeringen har derfor lagt vekt på en baseløsning som sikrer at denne type oppgaver kan utføres på dagens nivå. En samling av kampflyene til Ørland ville gjort det utfordrende å ivareta behovet for suverenitetshevdelse og kampflytilstedeværelse i nord. Regjeringen vil derfor etablere en fremskutt operasjonsbase på Evenes, i tillegg til hovedbasen på Ørland. En fremskutt operasjonsbase er ikke noen tobaseløsning, men vil sikre tilstedværelse av kampfly på daglig basis i nord, til en akseptabel merkostnad. Regjeringen har lagt avgjørende vekt på å sikre muligheten til å få maksimal operativ effekt ut av Forsvarets mest sentrale strukturelement.

I fredstid er det mest ressurseffektivt å gjennomføre daglig styrkeproduksjon på færrest mulig steder, samtidig som det er viktig å kunne deployere og operere fra andre baser ved behov, enten for å øke overlevelsesevnen eller for å komme nærmere det aktuelle operasjonsområdet. Med dagens mobile basesett og logistikkløsninger kan norske luftstridskrefter settes sammen i modulære styrkepakker som kan operere fra de fleste norske eller internasjonale flyplasser. Flyaktivitet fra andre baser enn hjemmebasen er ikke avgrenset til situasjoner med krise eller forhøyet spenning, men inngår som en naturlig og integrert del av trenings- og øvingsvirksomheten.

Som resultat av endringene som gjøres i Luftforsvaret vil dagens inndeling av Luftforsvarets flystasjoner med hovedflystasjon og flystasjon endres, og begrepet hovedflystasjon bortfalle. Bardufoss flystasjon videreføres som hovedbase for Forsvarets helikoptre med felles ledelse for 339 skvadron med Bell 412 taktiske transporthelikoptre, 337 skvadron med NH 90 kystvaktshelikoptre og 334 skvadron med NH 90 fregatthelikoptre. Med bakgrunn i Stortingets behandling av Innst. S. nr. 318 (2007–2008) utvikles helikopterstrukturen tilknyttet flystasjonen ved at også 330 skvadron med redningshelikoptre legges organisatorisk under Bardufoss flystasjon som en konsekvens av at Rygge flystasjon nedlegges. Dagens lokaliseringer med redningshelikoptre ved Banak, Bodø, Ørland, Florø, Sola og Rygge, videreføres. Luftforsvarets flygeskole videreføres ved Bardufoss.

Andøya flystasjon med 333 skvadron og P-3C/N maritime overvåkingsfly videreføres. Dette betyr imidlertid opprettholdelse av driftsutgifter ved en flystasjon som har en begrenset aktivitet, og det vil i årene som kommer legges vekt på å oppnå en mer rasjonell drift og organisering av flystasjonen for å redusere driftsutgiftene.

Forsvarssjefen har anbefalt at Forsvaret ikke skal ha ansvaret for flyplassdrift i fremtiden, med unntak av ny kampflybase. Dette forslaget er ikke realitetsbehandlet som en del av langtidsplanen. Forsvarsdepartementet vil, sammen med Samferdselsdepartementet, igangsette et arbeid for å vurdere forsvarssjefens forslag og hvordan det eventuelt skal kunne realiseres blant annet ut fra et totaløkonomisk perspektiv. Regjeringen er opptatt av at dagens stamrutenett opprettholdes, samtidig som Forsvaret ikke skal være pålagt å drifte flyplasser som mer hensiktsmessig kan driftes av andre aktører. Videre drift av Bardufoss som flyplass skal sikres.

Endringene i Luftforsvaret gjør det både mulig og nødvendig å vurdere en ny innretning på utdanningen og kompetanseutviklingen i Luftforsvaret. Fremtidig utvikling av Luftforsvarets skolesenter på Kjevik må ses i lys av de nye behovene strukturen vil ha. For det tekniske personellet betyr dette at fag- og systemspesifikk teknisk utdanning overføres til de basene der strukturelementene er lokalisert. Der hvor det er naturlig og kostnadseffektivt, skal utdanningen innrettes eksternt og mot flernasjonale løsninger. Grunnleggende teknisk utdanning bør i fremtiden i større grad gjennomføres i felles regi i Forsvaret eller i det sivile markedet. Den endrede innretningen av utdanningen i Luftforsvaret vil være en funksjon både av endrede konsepter for operativ virksomhet, nye logistikk- og støttekonsepter, samt utviklingen av den nye basestrukturen. Luftforsvarets grunnleggende befalsutdanning og Luftforsvarets skolesenter Kjevik tilpasses denne utviklingen. Luftforsvarets skolesenter Kjevik og Luftkrigsskolen i Trondheim videreføres, jf. kapittel 8.

6.5.1 Lokalisering av nye kampfly

Forsvarets kampfly opererer i dag fra hovedflystasjonene Bodø og Ørland. I St.prp. nr. 48 (2007–2008), jf. Innst. S. nr. 318 (2007–2008) la regjeringen opp til å vurdere fremtidig lokalisering av kampfly, luftvern og basesett i lys av prosessen knyttet til fremskaffelse av nye kampfly.

Regjeringen anbefaler en fremtidig kampflybaseløsning med Ørland som hovedbase for nye kampfly og med Evenes som en fremskutt operasjonsbase. Regjeringen har lagt vekt på at hovedtyngden av nye kampfly legges til en base som gir optimale betingelser for kampflyvirksomhet i et langsiktig perspektiv. I tillegg vil en fremskutt operasjonsbase på Evenes legge til rette for suverenitetshevdelse og tilstedeværelse med kampflyene i nord.

I arbeidet med å komme frem til en anbefaling om en fremtidig kampbaseløsning er det gjennomført en rekke analyser og vurderinger. Disse er oppsummert i Forsvarsdepartementets utredningsrapport Lokaliseringsalternativer for nye kampfly (FD, 24. november 2011).

Utredningsrapporten er utformet som en «Konseptuell Løsning» (KL) og har gjennomgått ekstern kvalitetssikring (KS1) etter Finansdepartementets retningslinjer. Utredningsrapporten sammenfatter nesten tre års utredningsarbeid og utgjør sammen med ekstern kvalitetssikrers rapport en viktig del av regjeringens beslutningsgrunnlag knyttet til lokalisering av nye kampfly. Kvalitetssikrer støtter i hovedsak slutningene i Forsvarsdepartementets utredningsrapport, men har merknader til enkelte deler av rapporten, og en negativ vurdering knyttet til Forsvarsdepartementets samfunnsøkonomiske analyse. Ekstern kvalitetssikrer har utført en egen og mer omfattende samfunnsøkonomisk analyse. Deres konklusjon er at Forsvarsdepartementets konseptuelle løsning og deres samfunsøkonomiske analyse samlet sett gir et tilfredsstillende beslutningsgrunnlag knyttet til lokalisering av Forsvarets nye kampfly.

Boks 6.3 Nærmere om konseptuell løsning og økonomiske beregninger for lokaliseringsalternativer for Forsvarets nye kampfly.

Forsvarsdepartementet har utarbeidet en konseptuell løsning for ny kampflybasestruktur i henhold til retningslinjer fra Finansdepartementet. Studien inneholder en behovsanalyse, et strategidokument som definerer målsettingene, et kravdokument, et mulighetskapittel, en alternativsanalyse, og behandling av prissatte konsekvenser i en usikkerhetsanalyse. Alternativene som har vært utredet er Bodø, Evenes og Ørland og kombinasjoner av disse i tobaseløsninger. Det er også utredet ulike alternativer for fremskutt lokalisering av kampfly på beredskap.

For alle de aktuelle lokaliseringsalternativene er det beregnet en levetidskostnad over en tidshorisont på 40 år frem til 2052, når F-35 forventes utfaset. Levetidskostnadene består av investerings- og driftskostnader og uttrykkes som en nåverdi. Nåverdiberegninger egner seg for å sammenligne og rangere alternativer, der investering og driftskostnader innfases ulikt i tid. Nåverdien uttrykker verdien av fremtidige kontantstrømmer, neddiskontert med en kalkulasjonsrente på to prosent. Beregningene omfatter i hovedsak inn- og utbetalinger (kontantstrømmer) for personell, materiell og infrastruktur. Det er benyttet samme enhetskostnadsvekst som i kampflyprogrammet med en realvekst på 2,0 prosent pr år for personell og 1,6 prosent pr år for øvrige kontantstrømmer. Usikkerhetspåslag er ivaretatt gjennom egne usikkerhetsanalyser av inngangsdataene, hvor det beregnes forventningsverdier og spredningsmål for alle typer kontantstrømmer. Beregningene er supplert med sensitivitetsanalyser for å avdekke hvor robuste kostnadsforskjellene mellom alternativene er for endringer av blant annet vekstfaktorer, kalkulasjonsrente og analyseperiodens lengde. For å kunne sammenlikne alternativene i et samfunnsøkonomisk perspektiv, er prissatte kostnader og inntekter som berører andre aktører enn Forsvaret identifisert og inkludert. I stort har dette vært gjeldende for sivil luftfart, men en rekke ikke-prissatte konsekvenser for øvrig samfunn er også beskrevet i den konseptuelle løsningen.

6.5.2 Krav til fremtidig kampflybaseløsning – vurderingskriterier

For å komme frem til fremtidig kampflybaseløsning har det blitt gjennomført omfattende analyser og vurderinger innenfor tre hovedområder; operativ forhold, konsekvensene for det sivile samfunnet og kostnadene ved de ulike lokaliseringsalternativene. Operative forhold er vurdert med hensyn til de ulike alternativenes egnethet til daglig styrkeproduksjon og gjennomføring av operasjoner. Konsekvensene for det sivile samfunn er vurdert med henblikk på støy og miljø, konsekvenser for sivil luftfart samt distriktsmessige konsekvenser. Kostnadene for de ulike alternativene er beregnet og vurdert med hensyn til investeringer, drift og levetidskostnader. Disse temaene er beskrevet detaljert i ovennevnte utredningsrapport, og nedenfor gis en oppsummerende beskrivelse av de viktigste forhold. Når det gjelder kostnader og de økonomiske konsekvensene, er disse redegjort for i mer detalj i vedlegg 2.

Operative forhold

Det er den operative evnen til kampflyvåpenet som gjør det i stand til å svare på utfordringer og løse sine oppgaver. For at kampflyvåpenet skal kunne ivareta nasjonale oppgaver i hele konfliktspekteret, fra daglig fredsoperativ virksomhet til høyintensive stridshandlinger, er det av vesentlig betydning at kampflyene lokaliseres til den flyplass som gir best mulig betingelser for daglig trening, samtidig som løsningen muliggjør ivaretakelse av fredsoperative oppdrag knyttet til suverenitetshevdelse og tilstedeværelse.

Kampflyvåpenets base- og støttestruktur skal først og fremst bidra til å sikre at Forsvaret kan løse sine oppgaver og må derfor ta utgangspunkt i behovene knyttet til den operative virksomheten, det vil si styrkeproduksjon og operasjoner. For å sikre en effektiv styrkeproduksjon vil nye kampfly ha behov for en god tilgang til treningsområder over land og hav i rimelig nærhet av hjemmebasene. Flyplassen må også ha en kapasitet og regularitet som gjør det mulig å avvikle det nødvendige antall flybevegelser i konsentrerte perioder samtidig som kravet til flytrygging ivaretas. Det er også viktig at valg av løsning ivaretar hensynet til fleksibilitet og muligheten for videre utvikling i et langsiktig perspektiv.

Kampflybaseløsningen må sikre at kampflyene kan bidra til oppgaveløsning i hele konfliktspekteret over hele Norge og i Norges interesseområder. Noen av disse oppgavene gjennomføres kontinuerlig hver dag året rundt blant annet gjennom kampfly på QRA-beredskap. Andre oppgaver, som vil være mer aktuelle i forbindelse med en forhøyet beredskapssituasjon, vil måtte løses fra fremskutte operasjonsbaser i det aktuelle operasjonsområdet. Baseløsningen må derfor sikre evne til rask etablering av høy luftmilitær beredskap, samt evne til rask reaksjon og tilstedeværelse i forbindelse med episode eller krisehåndtering fra andre baser enn flyenes hjemmebase.

Dagens to kampflybaser har en til dels betydelig aktivitet fra allierte luftstyrker og luftstyrker fra flere partnerland. Det er i Norges interesse at denne aktiviteten kan opprettholdes, og hvis ønskelig også økes, etter at ny kampflybaseløsning er etablert. Utviklingen av militære operasjoner viser en trend mot et stadig tettere samvirke mellom luft-, land- og sjøstyrker. Selv mindre operasjoner har som regel innslag fra minst to forsvarsgrener samtidig og den valgte løsningen bør ivareta behovet for samtrening mellom kampfly og egne land- og sjøstyrker.

Luftforsvaret er en kompetanseintensiv organisasjon som er avhengig av stabilitet i personellmassen. Ivaretakelse av de eksisterende fagmiljøene vil være avgjørende for implementeringen av de nye kampflyene i strukturen, og det er derfor viktig at lokaliseringen ikke medfører et uakseptabelt kompetansetap og at den ivaretar rekrutteringsbehovet.

Forsvaret legger stor vekt på å skåne miljø- og naturinteresser for de påkjenningene nødvendige aktiviteter medfører, og basetiltak må derfor vurderes ut fra hvilke negative konsekvenser disse kan få i forhold til blant annet støy og miljø. Den største miljøutfordringen ved F-35 er vurdert å være knyttet til støy, men også konsekvensene for landskap, naturmiljø, kulturminner, kulturmiljø samt reindrift er vurdert. Det er derfor viktige at den valgte lokaliseringsløsningen gir mulighet for at flyaktiviteten kan gjennomføres uten for stor støybelastning på omgivelsene. Det er gjennomført omfattende beregninger og vurderinger for å sammenligne konsekvensene av støy for de ulike lokaliseringsalternativene og disse er dokumentert i en egen utredningsrapport fra Forsvarsbygg. Utredningen inkluderer også forskjellige flyprofiler og -traséer, samt rullebaneløsninger på den enkelte flyplass/base.

Lokalisering av nye kampfly vil også få distriktsmessige konsekvenser for de kommuner og regioner som blir berørt. Til grunn for regjeringens beslutning i saken er derfor blant annet gjennomført analyser for å fastslå i hvilken grad bosetting og sysselsetting påvirkes ved de ulike lokaliseringsalternativene.

Lokalisering av nye kampfly vil kunne få konsekvenser for sivil luftfart med hensyn til både bakkevirksomhet og luftromsaktivitet. For å vurdere konsekvensene for sivil luftfart har Avinor på oppdrag fra Samferdselsdepartementet, og i samråd med Forsvarsdepartementet, utarbeidet en egen delutredning. Resultatet fra disse vurderingene har også inngått i regjeringens beslutningsgrunnlag i saken.

6.5.3 Lokalisering av nye kampfly – anbefalt løsning

Regjeringen anbefaler å lokalisere Forsvarets nye kampfly til Ørland. Anbefalt løsning innebærer at Bodø hovedflystasjon legges ned. Videre anbefales det etablering av en fremskutt operasjonsbase for kampfly med permanent kampflyberedskap (QRA - Quick Reaction Alert) på Evenes.

Luftvernstrukturen har i påvente av etablering av ny kampflybasestruktur hatt en delt lokalisering mellom Bodø og Ørland. Regjeringen legger opp til at gjenværende del av luftvernet på Bodø flyttes til ny kampflybase på Ørland. Baseforsvarskapasiteten (basesett) ved Ørland og Rygge anbefales samlet ved ny kampflybase på Ørland, som en fleksibel ressurs som kan benyttes både nasjonalt og i utlandet. Regjeringen anbefaler videre at styrkeproduksjonen innen luftvern og baseforsvar, inkludert tilknyttet skolevirksomhet, flyttes til kampflybasen for å skape større, mer fleksible og robuste fagmiljøer.

Stasjonsgruppe Banak er i dag underlagt Bodø hovedflystasjon. Nedleggelse av Bodø innebærer at stasjonsgruppe Banak underlegges en annen flystasjon.

Ørland skal videreutvikles som kampflybase med tilpasset operativ og administrativ infrastruktur slik at den er i stand til å motta og operere nye kampfly når disse innfases. Evenes skal utvikles med henblikk på å ivareta QRA-beredskap og tilstedeværelse av kampfly i forbindelse med trening og øving. Den permanente tilstedeværelsen på Evenes vil være avgrenset til ivaretakelse av QRA-oppdraget samt funksjoner og infrastruktur knyttet til forberedelse for og understøttelse av periodevis trening og øving.

Nærmere om den anbefalte løsningen

Valg av Ørland som kampflybase innebærer valg av en base som gir optimale betingelser for daglig styrkeproduksjon samtidig som løsningen sikrer handlefrihet og fleksibilitet for fremtiden. Lokaliseringen gir tilstedeværelse av en betydelig militær kapasitet og evne i Sør- og Midt-Norge, med kort avstand til befolkningstette områder, hovedstaden og oljeressurser i Nordsjøen og utenfor Vestlandet. En samling av alle kampfly til Ørland vil imidlertid innebære en redusert evne totalt sett sammenlignet med dagens løsning, særlig med hensyn til rekkevidde, reaksjonstid og holdetid til operasjonsområder lengst i nord. Suverenitetshevdelse gjennom QRA er et tydelig uttrykk for norsk sikkerhetspolitikk og alliert samhold i fredstid og regjeringen har i sin anbefaling lagt vekt på en videreføring av QRA på dagens nivå. En fremskutt operasjonsbase med QRA i nord gir noe av tobaseløsningens operative fortrinn samtidig som løsningen vil gi tilnærmet de samme stordriftsfordelene som ved en ren enebaseløsning, da det ikke vil være behov for omfattende ressurser for å drifte QRA-detasjementet. Den fremskutte basen på Evenes vil raskt kunne forsterkes med et betydelig antall fly hvis det vurderes som nødvendig, for eksempel i forbindelse med etablering av høy luftmilitær beredskap (HLB). Løsningen vil også totalt sett være mindre sårbar med hensyn til en eventuell driftsstans på en av basene. Det er en fordel at den fremskutte operasjonsbasen ligger lenger nord enn Bodø, da det vil gi bedre rekkevidde og utholdenhet i operasjonsområdene lengst mot nord.

Evenes er vurdert som den beste lokalisering for en fremskutt operasjonsbase. Evenes har en betydelig og oppdatert militær infrastruktur som gjøre basen til en god operasjonsbase i fredstid, krise og krig, både for kampfly og andre militære enheter. I et tenkt krigssenario gir Evenes stor evne til overlevelse. Evenes har med sin spredte bebyggelse små støykonsekvenser knyttet ved seg. Evenes vil også innebære relativt små investeringskostnader da det meste av infrastruktur allerede finnes på basen. Samtidig vurderes de flyoperative begrensingene på Evenes ikke å være større enn at en vil kunne ivareta flyaktiviteten på en tilfredsstillende måte. Evenes er derfor den mest aktuelle flyplassen som en fremskutt operasjonsbase.

Evenes har i tillegg en beliggenhet som reduserer behovet for ytterligere deployeringsbaser i nord. Den fremskutte operasjonsbasen på Evenes vil gi kort reaksjonstid og kort avstand til aktuelle operasjonsområder i nord. Evenes brukes også i dag regelmessig i forbindelse med øvelser av norske og allierte helikopteravdelinger, spesialstyrker med flere, og det kan her dras veksel på det personellet som i fremtiden vil være på den fremskutte operasjonsbasen.

En konsentrasjon av kampflyene til en hovedbase stiller store krav til basens kapasitet, det vil si evnen til å avvikle det nødvendige antall flybevegelser. Ørland hovedflystasjon er en militær flystasjon med lite sivil lufttrafikk noe som gir meget gode forutsetninger for en kostnadseffektiv og fleksibel gjennomføring av det nødvendige antall flybevegelser og luftmilitær aktivitet for øvrig. Styrkeproduksjon av kampflykapasitet legges i all hovedsak til treningsområder hvor kampflyene kan trene med færrest mulig restriksjoner i form av høydebegrensninger eller forstyrrelser av annen lufttrafikk. I kort avstand fra Ørland er det god tilgang til luftrom for både luft-til-luft og luft-til-bakke-trening. I fremtiden vil det være viktig å sikre fortsatt god militær luftromstilgang gjennom utvikling av en tilfredsstillende luftromsorganisering og fleksible avtaler.

Behovet for fleksibilitet og handlefrihet i et langsiktig perspektiv er et meget viktig fortrinn ved lokaliseringsløsning, og som en tilnærmet ren militær flyplass forventes handlefriheten ved Ørland å være mer reell og forutsigbar enn ved en flyplass med stor sivil virksomhet. Stor handlefrihet og fleksibilitet i dag og i fremtiden er et av de sterkeste argumentene for Ørland som kampflybase.

Sett i fra et sikringssynspunkt vil Ørland hovedflystasjons beliggenhet og omkringliggende omgivelser, i form av liten sivil virksomhet, muliggjøre god sikring mot aktuelle trusler. I krig og krise vil Ørlands tilbaketrukne beliggenhet vanskeliggjøre offensive operasjoner mot basen.

Norge har allierte forpliktelser knyttet til fremtidig virksomhet på Ørland, da basen er tilrettelagt for et detasjement og deployering av NATOs tidligvarslingsfly (NATO Airborne Early Warning Forward Operating Location – NAEW-FOL). Ørland har også en rolle i avtalen mellom Norge og USA vedrørende forhåndslagre for det amerikanske Marinekorpset (Marine Corps Preposition Program Norway – MCPP-N). Disse kapasitetene har sikkerhetspolitisk og operativ betydning i forhold til NATO generelt og USA spesielt. Både NAEW-FOL og MCPP-N kan videreføres som i dag fra Ørland, samtidig som dette skaper synergieffekter for både egen og besøkende avdelinger blant annet i form av lån av utstyr og samtrening.

Den anbefalte baseløsningen åpner for muligheten til å etablere og videreutvikle alliert trenings- og øvingsvirksomhet ved Ørland, noe som er ønskelig fra norsk side og svært attraktivt for våre allierte. Med tilgang til romslige treningsområder over hav og land nær basen, utfordrende klimatiske forhold og muligheten til fleksibel bruk av flernasjonale nettverksystemer, vil en slik løsning sikre både kvantitativ og kvalitativ deltagelse fra NATO og partnernasjoner. Det er en uttrykt ambisjon å se tilstedeværelse og samtrening med allierte avdelinger i sammenheng med behovet for militær tilstedeværelse. Som et ledd i denne prosessen er blant annet et nordisk samarbeid og samtrening med kampfly allerede etablert og under utvikling. Kampflysamarbeidet mellom Norge, Sverige og Finland kan utvikles videre med Ørland som kampflybase og Evenes som en fremskutt operasjonsbase i nord. En fremskutt operasjonsbase på Evenes vil være et bedre utgangspunkt for denne virksomheten enn kampflybasen på Ørland, da transittiden til treningsområdene i Sverige vil være kortere fra Evenes.

Den anbefalte løsningen sikrer muligheten for tilfredsstillende samvirke med hær- og sjøstyrker ved at kampfly lokalisert ved Ørland regelmessig kan trene sammen med landstyrker lokalisert i Østerdalen og maritime styrker basert på vestlandet. En fremskutt operasjonsbase på Evenes skaper muligheter for periodisk trening sammen med landstyrkene i Indre Troms samt maritime enheter i Nord-Norge.

Samling av kampfly på Ørland vil på sikt sikre stabilitet og forutsigbarhet for berørt personell og deres familier, noe som er viktig for å beholde kritisk operativ og teknisk kompetanse i Luftforsvaret. Ved å avklare fremtidige tjenestesteder for dette personellet på et tidlig tidspunkt vil faren for kompetansetap reduseres. Slik kan også nødvendig kompetanseoppbygging gis klare rammer og igangsettes på et tidlig tidspunkt. Regjeringen har lagt betydelig vekt på å sikre størst mulig grad av ro i organisasjonen i den perioden der kritisk infrastruktur og kompetansemessige forutsetninger for det nye kampflyvåpenet skal etableres.

Konsekvenser for det sivile samfunn

Anbefalingen innebærer en nedleggelse av Bodø hovedflystasjon og den får derfor distriktsmessige konsekvenser for Bodø-regionen i form av reduksjon i arbeidsplasser og innbyggertall. Totalt sett vil virkningene være av betydning for både kommunen og regionen, men regionen sett under ett vurderes å kunne håndtere en slik reduksjon i sysselsetting og folketall, spesielt i lys av at annen virksomhet i Luftforsvaret er anbefalt flyttet til Bodøregionen.

En flytting av dagens kampflyaktivitet fra Bodø til Ørland må forventes å gi Ørland og regionen rundt et betydelig befolkningstilskudd og økt sysselsetting. Hvor stor økningen i befolkning og sysselsetting vil være, vil avhenge av andelen innflyttere og andelen som bor og arbeider i regionen, og som vil utnytte nye jobbmuligheter i Forsvaret.

Generelt er de miljømessige konsekvensene med én hovedbase mindre enn med en delt baseløsning med kampfly på to steder. Det forventes totalt færre støysensitive bygninger innenfor støysonene i framtidig situasjon med hovedbase på Ørland, sammenliknet med dagens situasjon med to skvadroner i Bodø og én skvadron på Ørland. Konsekvensen av støy for omgivelsene ved innføring av F-35 på Ørland, forventes å gi noen flere støysensitive bygninger med høye lydnivå enn det man hadde ved tidligere målinger på flyplassen, men da med F-16. Antall støysensitive bygninger innenfor støysonene totalt, forventes imidlertid å være nokså sammenliknbart med det man hadde ved måling med F-16. I tillegg er det forventet tiltak på et fåtall bygninger i forbindelse med den fremskutte basen på Evenes.

Ørland hovedflystasjon ligger nært et viktig internasjonalt våtmarksområde (Grandefjæra naturreservat) men det forventes ikke fysiske inngrep i dette våtmarksområdet. Det er likevel viktig at våtmarksområdet hensyntas i den videre prosjekteringen av basen. Ørlandsalternativet vurderes som relativt skånsomt med hensyn til fysiske terrenginngrep. Det er forventet at utbyggingen vil få liten negativ konsekvens for kulturminner og kulturmiljøer.

Evenes ligger i markasamisk område som er viktig for samisk kultur og identitet. Konsekvensene for den samiske befolkning, kultur og identitet er derfor kartlagt på overordnet basis gjennom egne delutredninger. Det er også gjennomført flere konsultasjonsmøter på administrativt nivå med Sametinget underveis i prosessen. Det er gjennom konsultasjonsmøtene informert om utredningsprosessen og om hva en eventuell kampflybase på Evenes vil medføre av byggearbeider, sysselsetting, aktivitet og støy. Gjennom konsultasjonene har det blitt vurdert hvordan samiske interesser skulle ivaretas under utredningen og hvilke eventuelle konsekvenser en kampflybase kan ha for samisk kultur og samiske interesser. I lys av at Evenes kun er aktuell som en fremskutt operasjonsbase, vurderes de negative konsekvensene for samiske interesser å være små og håndterbare. Da det ikke er regulær kampflyvirksomhet på Evenes i dag, vil den anbefalte løsningen medføre en endring i forhold til dagens situasjon. Det legges derfor opp til at samiske interesser involveres som en del av det videre arbeidet som vil følge vanlig praksis i utbyggingssaker med vurdering av støybelastning ved enkeltbygninger i forbindelse med detalj- og byggeplaner, samt vurdering av behov og omfang av avbøtende tiltak lokalt.

Anbefalt kampflybase - oppsummering

Den samlede vurderingen av de alternative basene for Forsvarets nye kampfly tilsier at kampflyene stasjoneres på Ørland og at det etableres en fremskutt operasjonsbase på Evenes. Ørland vil gi et godt grunnlag for kampflyevnen og tilhørende systemer som basestøtte og luftvern og vil sammen med den fremskutte basen på Evenes være et godt utgangspunkt for å operere kampfly i Sør- og Nord- Norge. Ørland som kampflybase med store arealer og fravær av andre aktører som kan legge begrensninger på aktiviteten, gir tiltrengt fleksibilitet og handlefrihet med hensyn til en langsiktig utvikling av basen og kampflyvåpenet. Evenes vil som fremskutt operasjonsbase sikre evnen til overvåking av luftrommet over Norge og tilstøtende områder samtidig som basen kan benyttes for periodisk kampflytrening med egne og allierte styrker. En samling av kampflyene og andre deler av Luftforsvarets øvrige operative aktivitet gir videre grunnlag for å utvikle robuste fagmiljøer, samt ivaretakelse av personell- og kompetansedimensjonen innenfor ett geografisk område.

6.5.3.1 Lokalisering av nye kampfly – andre vurderte alternativer

For komme frem til en anbefaling om en fremtidig kampbaseløsning er det i tillegg til dagens to kampflybaser Ørland og Bodø også vurdert andre enebasebasealternativer, tobasealternativer og alternativer som fremskutt operasjonsbase. Det har ikke vært vurdert å bygge ny kampflybase på et sted uten allerede eksisterende militær infrastruktur eller militær virksomhet, da dette har vært vurdert som for kostnadskrevende og vil medføre en uakseptabel risiko for kompetansetap.

Vurderte enebaser

I tillegg til dagens kampflybaser Bodø og Ørland, har basene Sola, Rygge, Andøya, Bardufoss, Evenes og Banak blitt vurdert som alternative enebaser for nye kampfly. Alternativene Sola, Rygge og Banak er vurdert som uaktuelle som enebaser fordi de som enebaser gir manglende dekning over hele landet og meget dårlig dekning henholdsvis i nord (Sola og Rygge) og i syd (Banak).

Bodø er den basen som i dag har hovedtyngden av kampflyvirksomheten. Bodø vurderes som en godt egnet utgangslokalisering for operasjoner over hele landet, og spesielt i nord. Bodø er en militær flyplass med omfattende sivil flyvirksomhet. Kombinasjonen av flere aktører med ulike interesser og behov, samt begrenset arealtilgang, skaper usikkerhet om Bodø-alternativet gir Forsvaret tilstrekkelig fleksibilitet og handlefrihet i et 30–40-årsperspektiv. Bodø har flere begrensninger enn Ørland når det gjelder tilgang til nasjonalt treningsluftrom over land og vurderes totalt sett som et dårligere alternativ enn Ørland med hensyn til styrkeproduksjon. Nærheten til Bodø by med dens store befolkning gjør det nødvendig å flytte rullebanen i Bodø på grunn av støyforurensing. Utendørs støy vurderes likevel å være en stor utfordring ved denne løsningen på grunn av det store antallet mennesker som berøres. Beliggenheten ved Bodø by skaper meget gode forhold med hensyn til personell og kompetanse. En eventuell nedleggelse av Bodø flystasjon vil få negative konsekvenser for sysselsetting og bosetting i kommunen og regionen, men i relativt mindre grad enn hvis Ørland flystasjon nedlegges. Basert på de kostnadsanalysene som er gjort vurderes Bodø som enebaseløsning å være marginalt rimeligere enn alternativene med hensyn til driftskostnader i et 40-årsperspektiv. Med hensyn til investeringskostnader isolert, er Bodø den mest kostnadskrevende enebaseløsningen å etablere og den er vesentlig dyrere enn alternativene.

Som enebase er både Evenes og Bardufoss vurdert til å ha utfordringer knyttet til flyoperative forhold. Hovedårsaken ligger i manglende presisjonsinnflygingssystemer kombinert med topografiske forhold som gjør det sikkerhetsmessig utfordrende å gjennomføre kampflyoperasjoner der hver dag i kampflyets levetid. Andøya er forkastet som lokalisering grunnet konsekvenser av støy. Gjennomførte støyanalyser viser at store deler av Andenes sentrum kommer innenfor støysonene og at permanent lokalisering av selv deler av kampflyvåpenet til Andøya innebærer at det må etableres en ny rullebaneløsning med tilhørende kostnader, uten at det nødvendigvis løser støyutfordringene tilfredsstillende.

Vurderte tobaseløsninger

Det er også vurdert ulike tobaseløsninger. For at fortrinnene ved en tobaseløsning skal kunne utnyttes er det vesentlig at basene er lokalisert med god spredning innbyrdes og i forhold til aktuelle operasjonsområder.

Både med hensyn til styrkeproduksjon og operasjoner fremstår en tobaseløsning med begge baser i nord som lite hensiktsmessig. Både kombinasjonen Bodø–Evenes og Bodø–Andøya er tobaseløsninger der begge basene ligger i nord og de er dermed ikke komplementære med hensyn til styrkeproduksjon og operasjoner. En tobaseløsning bør baseres på den aktuelle basen i sør, det vil si Ørland, og en av basene i nord, det vil si Bodø, Evenes, Bardufoss eller Andøya. Av disse basene er Bardufoss vurdert som uegnet i en tobaseløsning grunnet flyoperative begrensninger som skyldes mangelfulle presisjonsinnflygingssystemer kombinert med meget krevende topografi. Til tross for utfordringer knyttet til innflyging, er Evenes vurdert som aktuell i en tobaseløsning hvis Evenes inngår sammen med en base som er komplementær og som tilfredsstiller alle flyoperative krav. Basert på dette nedvalget er det i utredningsarbeidet også gjort en vurdering av tobaseløsningene Ørland–Bodø og Ørland–Evenes. Begge disse tobaseløsningene vil være tilfredsstillende, men den grunnleggende utfordringen med disse tobaseløsningene er at de er signifikant mer kostnadskrevende, både med hensyn til investeringer og drift, samtidig som en regulær tobaseløsning ikke er operativt påkrevet.

Vurderte fremskutte operasjonsbaser

Fra Ørland og nordover gjennomfører Forsvaret regelmessig luftoperativ aktivitet ved basene Bodø, Evenes, Andøya, Bardufoss og Banak. Alle disse basene har vært vurdert som alternative fremskutte baser. I tillegg til å være egnet med hensyn til gjennomføring av operasjoner, herunder QRA, må basene også være flyoperativt og støymessig akseptable for regelmessig kampflyaktivitet i forbindelse med trening og øving.

Basene Bardufoss, Andøya og Evenes ligger såpass nær hverandre at det ikke er noen signifikant forskjell mellom dem når det gjelder evnen til å løse QRA-oppdraget knyttet til suverenitetshevdelse. Alle disse tre basene, samt Bodø, vil muliggjøre QRA-oppdragsløsning omtrent som i dag og er derfor egnet. Banak vil også kunne løse QRA-oppdraget, men en permanent lokalisering av F-35 så langt nord og øst er ikke anbefalt på grunn av behov knyttet til styrkebeskyttelse samt behov for investeringer i kampflyrelatert infrastruktur og støytiltak.

Bardufoss er av flyoperative og flysikkerhetsmessige årsaker også tidligere vurdert som ikke egnet som permanent base for kampfly. En forlengelse av rullebanen, til en betydelig investeringskostnad, vil forbedre de flyoperative betingelsene. Selv med en omfattende forlengelse av rullebanen vil flyplassen ha større flysikkerhetsmessige utfordringer enn andre lokaliseringsalternativer. Kombinasjonen av store investeringskostnader og flyoperative forhold gjør at Bardufoss ikke anbefales som fremskutt operasjonsbase.

Evenes er utelukket som enebase på grunn av flyoperativ begrensning knyttet til manglende presisjonsinnflyging fra sør kombinert med noe krevende topografi. Liten aktivitet gir stor fleksibilitet med hensyn til avvikling av flytrafikken. Disse begrensningene er således ikke til hinder for Evenes som en base for QRA og fremskutte operasjoner.

Når det gjelder støy, herunder behovet for og kostnadene forbundet med innløsning og støytiltak på boliger, er det gjort egne støyberegninger for å vurdere de ulike alternativenes egnethet og konsekvenser. Analysene viser at behovet for støytiltak og tilhørende kostnader er signifikant mye større på Andøya og Bodø, enn på Evenes og Bardufoss. Evenes er det alternativet som gir færrest støyutsatte på grunn av liten og spredt bebyggelse. Alternativet Bodø med dagens rullebaneløsning og Andøya med bruk av både hovedrullebane og tverrvindbane, vurderes ikke som realistiske alternativer verken med hensyn til investering eller med hensyn til hva som vurderes som samfunnsmessig akseptable støykonsekvenser.

Driftsmessig er Andøya og Bardufoss vurdert å være billigere å drifte enn Evenes og Bodø. Dette skyldes at disse to basene har militær virksomhet i dag, noe som vil gi synergieffekter som kan tas ut i form av en lavere driftskostnad. Bodø vil være på nivå med Evenes, da det legges til grunn at Bodø hovedflystasjon nedlegges hvis Ørland velges som hovedbase. Konkret innebærer dette at støtteorganisasjonene som er nødvendig å etablere på Bardufoss og Andøya vil bli noe mindre personellkrevende enn hva som tilsvarende er nødvendig på Evenes og Bodø. Evenes vil også innebære relativt lave investeringskostnader da det meste av infrastruktur allerede finnes på basen. Samtidig vurderes de flyoperative begrensingene på Evenes ikke å være større enn at en vil kunne ivareta flyaktiviteten på en tilfredsstillende måte. Samlet vurderes Evenes som den mest aktuelle flyplassen for en fremskutt operasjonsbase.

6.5.3.2 Konklusjon – lokalisering av kampfly

Det anbefales at Bodø hovedflystasjon legges ned. Forsvarets nye kampfly, luftvern og baseforsvar anbefales samlet innenfor en nyetablert Ørland flystasjon som enebase. Videre anbefales det etablering av en fremskutt operasjonsbase for kampfly med permanent kampflyberedskap (QRA) på Evenes. Den permanente tilstedeværelsen vil være avgrenset til ivaretakelse av QRA-oppdraget samt et minimum av funksjoner og infrastruktur knyttet til forberedelse for og understøttelse av periodevis trening og øving.

6.5.3.3 Fremtidig behov for analysekapasitet – Lokalisering av Forsvarets EK-støttesenter

Nytt kampfly gir vesentlig større mengde innsamlet data i forhold til tidligere kampflysystemer. Dette fordrer større ressurser til analyse. Luftforsvaret har i dag et spredt analysemiljø, knyttet til de ulike flysystemene. Forsvarets EK-støttesenter (FEKS) lokalisert ved Rygge ivaretar en nasjonal kompetanse til å utnytte det elektromagnetiske spektrum ved å bruke allerede innsamlet informasjon til å gjennomføre aktive og passive tiltak. FEKS støtter hele Forsvaret med blant annet oppdatering av viktige systemer som styrker overlevelsesevnen i operasjoner. Utviklingen av Luftforsvarets kapasiteter gir stadig økende evne til å samle inn informasjon gjennom nye og bedre sensorer. Luftforsvarets organisasjon må tilpasses det økende behovet for å kunne analysere, behandle og distribuere den informasjonen som samles inn, slik at potensialet i sensorene bedre kan utnyttes til å skape operativ effekt. Det er behov for en mer sentralisert og tverrfaglig organisasjon for å ivareta slike oppgaver i framtiden. Nye kampfly vil også kreve kapasitet i den bakkebaserte organisasjonen for å kunne utnytte kapasitetene i flyet effektivt og for å ivareta informasjonsbehandling. FEKS anbefales lokalisert til Ørland som et ledd i den nødvendige utviklingen av Luftforsvarets organisasjon hvor kampflymiljøet og teknologien rundt dette står sentralt. Rollen som støtte- og kompetansesenter for hele Forsvaret EK-miljø videreføres. Videre utvikling av analysekapasiteten vil vurderes i lys av innfasingen av F-35 og ny luftkommando- og kontrolløsning.

De økonomiske beregningene av de forskjellige kampflybasealternativene omfatter også de økonomiske konsekvensene dette tiltaket.

6.5.3.4 Økonomiske konsekvenser av anbefalt løsning.

Overgangen fra dagens F-16 lokalisert på Bodø og Ørland til F-35 på Ørland med en fremskutt operasjonsbase på Evenes, innebærer med utgangspunkt i den samlede ambisjonen en beregnet totalinvestering i basestrukturen på om lag 5,1 milliarder kroner for Forsvaret. Ny kampflybasestruktur anslås å gi en positiv driftseffekt på om lag 70 mill. kroner per år i forhold til dagens løsning med F-16 lokalisert til Ørland og Bodø. Drift av nytt kampfly fra Ørland som kampflybase, er beregnet å gi en økt årlig driftskostnad om lag 300 mill. kroner, når de nye kampflyene er ferdig innfaset. Inkludert den fremskutte QRA basen på Evenes blir den totalt økte årlige driftskostnaden på om lag 375 mill. kroner i forhold til dagens drift av F-16.

6.5.4 Nedleggelse av Rygge flystasjon

Rygge flystasjon anbefales nedlagt, og det tas sikte på en hensiktsmessig overføring av flyplassdriften til en annen aktør, jf. 6.5.1. 720 skvadron med Bell 412 anbefales nedlagt. Det foreslås opprettet et detasjement hvor dagens Bell 412 taktiske transporthelikoptre videreføres underlagt 339 skvadron på Bardufoss. Helikoptrene vil i hovedsak støtte Forsvarets spesialstyrker og vil kunne gi god bistand til det sivile samfunn. Sea King redningshelikopter og Oslofjord heimevernsdistrikt (HV-01 )med distriktsstab videreføres på Rygge, jf. 6.5.1 og 7.3. Regjeringen anbefaler at 717 skvadron ved Rygge med DA-20 fly til elektronisk krigføring, VIP og kalibreringsflyging, flyttes til Gardermoen flystasjon og konsentreres innenfor dagens flystasjonsstruktur. Aktiviteten ved skvadronen samordnes med aktiviteten med C-130J transportfly ved 335 skvadron for å oppnå en mer effektiv drift gjennom deling av både operative og tekniske tjenester for å utnytte dagens overkapasitet ved Gardermoen flystasjon. Gardermoen flystasjon videreføres i løsningen.

Flytting av DA-20 flyene er beregnet å medføre et investeringsbehov på om lag 50 mill. kroner i investeringer ved Gardermoen. Tiltaket er beregnet til å gi en positiv driftseffekt på om lag 20 mill. kroner årlig, og har en beregnet positiv nåverdi på om lag 233 mill. kroner i et 20-årsperspektiv.

En nedleggelse av virksomhet ved Rygge flystasjon medfører muligheten for betydelig avhending av militær bygningsmasse og infrastruktur ved Rygge og legger til rette for omlegging av flyplassdriften. Samtidig representerer tiltaket et positivt samfunnsøkonomisk potensial ved at frigjort infrastruktur med tilhørende områder kan anvendes til sivile formål.

Boks 6.4 Økonomiske konsekvenser av alternative baseløsninger

Levetidskostnadene for tobasealternativene er signifikant høyere enn for enebase alternativene. En videreføring av dagens struktur med tobase Bodø/Ørland med utgangspunkt i den samlede ambisjonen medfører investeringer på 9,1 milliarder kroner, og har en levetidskostnad på 44,4 milliarder kroner. Det er marginale forskjeller mellom levetidskostnadene over 40 år for Bodø- og Ørland som enebaser, men det en vesentlig forskjell på investeringsnivået, respektive 8 milliarder i Bodø og 5 milliarder på Ørland. Levetidskostnadene er beregnet til henholdsvis 35 og 34 milliarder kroner.

Anbefalt løsning med enebase på Ørland i kombinasjon med en fremskutt operasjonsbase på Evenes, krever en totalinvestering i basestrukturen på om lag 5,1 milliarder kroner for Forsvaret, og har en levetidskostnad på 37 milliarder kroner. Overgangen fra dagens F-16 lokalisert på Bodø og Ørland til F-35 på Ørland med en fremskutt operasjonsbase på Evenes anslås å gi en positiv driftseffekt på om lag 70 mill. kroner per år i forhold til dagens løsning med F-16 lokalisert til Ørland og Bodø. Drift av nytt kampfly med Ørland som kampflybase, er beregnet å gi en økt årlig driftskostnad om lag 300 mill. kroner, når de nye kampflyene er ferdig innfaset. Inkludert den fremskutte QRA-basen på Evenes blir den totalt økte årlige driftskostnaden på om lag 375 mill. kroner i forhold til dagens drift av F-16.

6.5.5 Flytting av generalinspektøren for Luftforsvaret med staber til Reitan

Generalinspektøren for Luftforsvaret (GIL) med stab ble i 2009 flyttet midlertidig fra Forsvarsstaben i Oslo til Rygge. Det ble i Prop. 1 S (2009–2010) angitt at endelig lokalisering vil bli vurdert og sett i sammenheng med Luftforsvarets fremtidige basestruktur som vurdert i lys av innføringen av nye kampfly. Regjeringen anbefaler at ny lokalisering for GIL og Luftforsvarsstaben, Luftoperativt inspektorat og Luftforsvarets utdanningsinspektorat vil være ved Reitan utenfor Bodø. Denne løsningen må ses i sammenheng med etableringen av et luftoperasjonssenter ved Reitan, jf. tabell 7.5 og 6.5.4. Forsvarets operative struktur. Etablering av et robust luftmilitært fagmiljø ved Reitan med Luftforsvarets staber, gir fremtidsrettede utviklingsmuligheter for evnen til å styrkeprodusere luftkapasiteter og lede luftoperasjoner i en fellesoperativ ramme. I dette ligger det at styrkeproduksjonsorganisasjonen i større grad kan bidra i en operativ rolle, og at løsningen gir synergi mellom Luftforsvarets ledelse og Forsvarets operative hovedkvarter. Den anbefalte løsningen vil ivareta de hensyn og mål som ble trukket opp knyttet til lokalisering og organisering av ledelsesfunksjoner i St.prp. nr. 48 (2007–2008), og er en naturlig oppfølging til flytting av generalinspektøren for Hæren til Troms og generalinspektøren for Sjøforsvaret til Bergen.

En flytting av GIL med staber er beregnet å medføre et investeringsbehov på om lag 350 mill. kroner og er beregnet til å gi en nøytral driftseffekt. Det anbefales at GIL med en tilpasset stab flyttes til Reitan innen utgangen av 2014, for blant annet å styrke etableringen av luftoperasjonssenteret. Resterende flytting vil gjennomføres tilpasset frigjøring av boliger og kvarter som resultat av nedleggelse av Bodø hovedflystasjon.

6.5.6 Fremtidig innretning på luft kommando og kontroll

Regjeringen tar sikte på en fortsatt moderniseringen av den nasjonale luft kommando- og kontrollstrukturen og anbefaler etablering av et Luftoperasjonssenter på Reitan og videreføring av en kontroll- og varslingsstasjon ved Sørreisa. I anbefalte løsning nedlegges Luftforsvarets kontroll- og varslingsstasjon ved Mågerø.

Med dagens teknologi og forsvarsinnretning er det ikke lenger nødvendig og kostnadseffektivt å ha flere kontroll- og varslingsstasjoner med dupliserende oppgaver. Den økte sårbarheten ved å ha én fremfor to kontroll- og varslingsstasjoner, er akseptabel fordi redundans og seighet kan bygges inn andre steder og gjennom alliert samarbeid. Det nye luftoperasjonssenteret på Reitan vil inneha funksjonalitet for å kunne gjennomføre kontroll- og varsling ved en eventuell driftsstans på Sørreisa. Tilsvarende vil Sørreisa kunne ivareta luftoperasjonssenterets oppgaver ved driftsstans ved Reitan. Den mobile luftkontrollenheten Air Control Unit (ACU) innehar også funksjonalitet for å drive kontroll av luftstridsmidler.

Luftforsvarets programmeringssenter anbefales flyttet fra Mågerø til Reitan. Ved Forsvarets operative hovedkvarter vil det være en variasjon av systemer på taktisk og fellesoperativt nivå. Programmeringssenterets kompetanse er sentral for planlegging, oppbygging, oppgradering og optimal bruk av systemer innenfor kontroll- og varsling og ved luftoperasjonssenteret. Denne kompetansen vil i fremtiden kunne benyttes enda bedre i et taktisk og fellesoperativt miljø ved at det tilfører fagmiljøet ny kompetanse, og programmeringssenteret kan øke interoperabiliteten mellom systemer. Konsekvensen av et eventuelt kompetansetap ved nedleggelsen av Mågerø reduseres ved at løsningen gjennomføres over tid. Programmeringssenteret på Reitan vil også legge til rette for tett samarbeid mellom systemingeniører ved programmeringssenteret og operative brukere på Reitan. Det anbefales at Luftforsvarets kontroll- og varslingsskole ved Mågerø flyttes til Sørreisa, som videreføres og videreutvikles med innfasingen av NATOs nye luftovervåkings- og kontrollsystem ACCS (Air Command & Control System) til en forbedret og mer moderne kontroll- og varslingskapasitet (ARS). Dette medfører gode forutsetninger for skolevirksomheten innenfor kontroll- og varsling med tilgang på oppgraderte operasjonsromsfasiliteter og instruktører fra fagmiljøet. Kontroll- og varslingsstasjonen ved Sørreisa er en NATO Command Force som, i tillegg til daglig operativ virksomhet, vil være fokusert på NATOs suverenitetshevdelse med QRA, luftbildeproduksjon og -utveksling, samt rapportering.

Tiltaket er beregnet å medføre et investeringsbehov på om lag omlag 271 mill. kroner. Tiltaket er beregnet å gi en positiv driftseffekt på om lag 35 mill. kroner årlig, og har en beregnet positiv nåverdi på ca.177 mill. kroner i et 20-årsperspektiv.

6.5.7 Lokalisering av Luftforsvarets rekruttutdanning

Ved behandling av Innst. S. nr. 318 (2007–2008), jf. St.prp. nr. 48 (2007–2008) besluttet Stortinget å flytte Luftforsvarets rekruttutdannelse fra KNM Harald Haarfagre på Madla til Kjevik, samlokalisert med Luftforsvarets grunnleggende befalsutdanning og teknisk utdanning. Forsvarssjefen anbefalte i sitt fagmilitære råd av hensyn til kostnader å videreføre rekruttutdanning ved dagens lokalisering. Regjeringen støtter denne vurderingen, og anbefaler at Luftforsvarets rekruttutdanning videreføres på Madla.