Generasjonskontrakten og et bærekraftig pensjonssystem

Bærekraften i pensjonssystemet vil i årene framover utfordres av aldringen av befolkningen. Gjennom sparing i Pensjonsfondet bygger staten opp betydelige økonomiske reserver. Men sparingen i Pensjonsfondet er ikke alene nok. Høy deltakelse i arbeidslivet er det aller viktigste for bærekraften i velferdsordningene. Pensjonsreformen er i denne sammenhengen helt nødvendig, men den må følges opp av andre tiltak for å styrke arbeidslinja.

Utgangspunktet
Norge er i dag blant landene i verden med høyest levestandard. Vi har godt utbygde offentlige velferdstjenester og omfattende trygdeordninger. På den måten sikres hver enkelt av oss tilgang til grunnleggende velferdstjenester, og vi kan være trygge på at vi har inntekt også i alderdommen og eller hvis vi blir syke, uføre og arbeidsledige.

Hvis vi ser oss tilbake de siste 15 årene, er Norge blant OECD-landene som har hatt den klart gunstigste økonomiske utviklingen. Dette gjelder også når vi ser bort fra petroleums-virksomheten. Vi har hatt klart høyere økonomisk vekst enn både USA, EU og våre nordiske naboland. Dette er blant annet et resultat av at produktivitetsveksten i Norge har vært høy, og at vi har vært flinke til å dra nytte av ny teknologi og nye markedsmuligheter. Norges BNP per capita, som er det vanligste målet som benyttes ved sammenlikning av materiell velstand mellom land, er høyere enn i de fleste andre OECD-landene, også når verdiskapingen i oljevirksomheten holdes helt utenom, jf. figur 1.


*Beregnet av Finansdepartementet.
Kilder: OECD National Accounts at a Glance, 2009 og Finansdepartementet.

Denne gunstige utviklingen har sammenheng med flere forhold, herunder rammeverket for den økonomiske politikken med handlingsregelen for finanspolitikken, sparingen gjennom Statens pensjonsfond utland og fleksibel inflasjonsstyring i pengepolitikken. Rammeverket bidrar til en stabil og bærekraftig utvikling for norsk økonomi.

Samtidig har vi vært flinke til å gjennomføre nødvendige omstillinger i økonomien. Dette har lagt til rette for at vi har kunnet høste gevinster fra nye muligheter, framfor å stille oss overfor kostnader som følge av manglende omstillinger. Et godt utbygd offentlig tjenestetilbud og gode inntektssikringsordninger for de som faller utenfor arbeidslivet for en periode, støtter opp om den gode omstillingsevnen i økonomien vår.

Samtidig med at vi har oppnådd høy økonomisk vekst, har vi også klart å fordele gevinsten av den økonomiske framgangen på mange. I et godt og rettferdig samfunn kan ikke gevinstene av økonomisk framgang kun tilfaller noen få.
Arbeid til alle har vært hovedoppgaven til den rødgrønne regjeringen og dette har lyktes med.  Norge er blant de landene i Europa som de siste 15 årene har hatt høyest sysselsetting og lavest arbeidsledighet. For øyeblikket er vi det europeiske landet med aller lavest arbeidsledighet. Vi har hatt høy vekst i reallønningene, og vi har en relativt jevn inntektsfordeling.

Aldringen gir nye utfordringer
Aldringen av befolkningen er i ferd med å skyte fart. Om 50 år vil befolkningen over 67 år som andel av yrkesaktiv befolkning være dobbelt så høy som i dag, jf. figur 2. Økningen skyldes først og fremst stigende forventet levealder. Siden Folketrygdloven ble vedtatt i 1967 har forventet levealder ved fødsel gått opp med mer enn 6½ år i Norge. Og den vil kunne øke med ytterligere 8 år gjennom de neste 50 årene.

Det er gledelig at vi blir friskere og lever lenger, men det setter samtidig bærekraften i velferdsordningene på en alvorlig prøve. Bruk av velferdstjenester og mottak av trygdeytelser er gjennomgående størst blant eldre, mens ordningene er finansiert gjennom skatter og avgifter som i hovedsak betales av de yrkesaktive. Aldringen vil gi økte utgifter til alderspensjoner og helse- og omsorgstjenester, og disse utgiftene vil øke langt raskere enn verdiskapingen i økonomien i tiårene framover.

Figur 2: Generasjonskontrakten

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

De siste tiårene har velferdsordningene blitt betydelig utvidet og forbedret uten en tilsvarende økning i skattenivået. Befolkningsutviklingen har vært gunstig, og flere kvinner er kommet i arbeid. Dette har bidratt til å styrke offentlige finanser. I tillegg har bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet økt fra null tidlig på 1970-tallet til over 130 milliarder kroner i 2010.

Vi kan imidlertid ikke regne med at denne gunstige utviklingen vil fortsette i årene framover. Kvinners yrkesaktivitet er nå så nær nivået for menn at vi ikke kan vente noen vesentlig ytterligere oppgang. Det meste av rommet for å øke bruken av oljeinntekter i norsk økonomi ligger trolig bak oss. Bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet vil i år tilsvare om lag 6¾ prosent av den samlede verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Finansierings-bidraget fra Pensjonsfondet anslås å nå en topp rundt 2025 tilsvarende vel 7½ prosent av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, gitt at vi følger handlingsregelen for bruken av oljeinntekter.

Generasjonskontrakten
Vi som lever i dag må dekke våre behov uten å ødelegge kommende generasjoners mulighet til å dekke sine. Ikke bare våre barn, men også deres barn og barnebarn.  Det er dette vi kaller generasjonskontrakten – kontrakten til våre barn og barnebarn om at vi skal ta vare på og forvalte samfunnet på en god måte.

Derfor må vi føre en ansvarlig økonomisk politikk, og hvor vi ikke låner for mye av våre barn gjennom en for stor bruk av oljepengene.

Oljeformuen må forvaltes slik at også framtidige generasjoner får glede av den. Handlingsregelen sier at vi skal bruke forventet realavkastning av de oljeinntektene som er plassert i Pensjonsfondet, men ikke forsyne oss av selve formuen. Dette legger til rette for en betydelig sparing på statens hånd – en sparing som gjør det lettere å møte de framtidige utgiftene til pensjoner, helse og omsorg. Men dette er langt fra nok.

Beregninger viser at selv med den sparingen som følger av handlingsregelen, vil det være nødvendig med omfattende tiltak for å balansere offentlige budsjetter på lang sikt. I Nasjonalbudsjettet 2010 ble det udekkede finansieringsbehovet anslått til i overkant av 6 prosent av fastlands-BNP i 2060. Det er da lagt til grunn at den trendmessige nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid de siste tiårene stopper opp.

Høy deltakelse i arbeidslivet er nøkkelen til å kunne opprettholde og videreutvikle de offentlige velferdsordningene. En høy arbeidsinnsats per innbygger gir store skattegrunnlag og høye offentlige inntekter. Færre personer utenfor arbeidsstyrken gir samtidig lavere offentlige utgifter, fordi utbetalingene av stønader reduseres. I tillegg kommer at deltakelse i arbeidslivet bidrar til økt velferd for den enkelte, både fordi inntekten øker, og fordi arbeidslivet er en viktig arena for sosial inkludering. Velferdseffektene av økt yrkesdeltakelse blant grupper som i dag mottar pensjon eller trygd, er således store.

Den vedtatte pensjonsreformen er svært viktig for bærekraften i de offentlige velferdsordningene, både fordi den vil dempe veksten i pensjonsutgiftene som andel av BNP og  fordi den gir vesentlig bedre insentiver til arbeidsinnsats. Levealdersjustering av pensjoner er særlig sentralt. I tillegg er det innført adgang til fleksibel pensjonering, der den enkelte selv står overfor den reelle kostnaden ved å gå av tidlig. I tillegg er reglene for indeksering av løpende pensjoner endret slik at den grovt sett følger gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten, i stedet for lønnsveksten som i dag. Statistisk sentralbyrå har anslått at pensjonsreformen isolert sett kan bidra til å øke arbeidstilbudet målt i timeverk med om lag 8½ prosent i 2050 og med over 10 prosent i 2060. En slik oppgang i arbeidstilbudet ville isolert sett kunne styrke offentlige finanser tilsvarende om lag 5 prosent av fastlands-BNP på lang sikt. Dette er et avgjørende bidrag for å sikre bærekraften i pensjonssystemet og i velferdsordningene.

Norge har et høyt velstandsnivå og et godt utgangspunkt for fortsatt økonomisk vekst. Aldringen av befolkningen legger imidlertid et stort press på de offentlig finansierte velferdsordningene. Regjeringen er opptatt av å trygge velferdsordningene og å sikre bærekraften i pensjonssystemet. Arbeidslinja er da helt sentral. Pensjonsreformen må følges opp av andre tiltak som styrker incentivene til arbeid.