IMF feilet før finanskrisen

Overvåkning av økonomien globalt og i det enkelte medlemsland er en av IMFs kjerneoppgaver, og et viktig virkemiddel for å fremme internasjonal økonomisk stabilitet. I en rapport fra IMFs uavhengige evalueringskontor IEO, som ble lagt fram denne uken, er hovedkonklusjonen at organisasjonen ikke advarte medlemslandene om de grunnleggende svakhetene i finansmarkedene i store industriland i forkant av finanskrisen i 2008. Analysesvikt og gruppetenkning bidro til at underliggende risiko ble oversett, og deregulering berømmet. Utviklingen er nå snudd.  IMF er nå godt i gang med å styrke sin overvåkning og beredskap mot økonomiske kriser.

Krisen oppstod i industrilandenes finansmarkeder, særlig i store finanssentra som USA og Storbritannia. Årsakene er komplekse, men noen sentrale trekk var svakheter i reguleringsregimet, verdipapirer som skjulte risiko, en høy grad av lånefinansiering i finansinstitusjoner og husholdninger, samt en økning i formuespriser utover det fundamentale forhold ga grunnlag for. På bakgrunn av IMFs overvåkningsmandat burde en kunne forvente at organisasjonen advarte mot forholdene som førte til finanskrisen. Formålet med rapporten fra IEO er å vurdere i hvilken grad IMF pekte på disse risikomomentene og sårbarhetene.

En hovedkonklusjon i rapporten er at IMF, fra 2004 til midten av 2007, verken advarte landene der krisen oppsto eller medlemskretsen mer generelt, om de risikomomenter og sårbarheter som forårsaket finanskrisen. Selv så sent som i april 2007 varslet IMF om fortsatt optimisme og gode utsikter for verdensøkonomien. IMF la i sine analyser for liten vekt på svekkelsen av finansinstitusjonenes balanser, reguleringsspørsmål, kredittvekst og bobler i formuesmarkeder, samt på koblinger mellom pengepolitikk og globale ubalanser. For eksempel drøftet ikke IMF farene ved en stadig mer lemfeldig kredittpraksis for boliglån i USA, eller farene ved de lite transparente finansielle instrumentene som ble konstruert i forbindelse med dette. I stedet ble myndighetene i USA berømmet for sin minimalistiske regulering og for å legge til rette for finansiell innovasjon. Slik innovasjon førte til økt kompleksitet og gjorde det vanskelig å få oversikt over hvilke aktører som påtok seg risiko.

Den bilaterale overvåkningen av medlemslandene ble gjennomført med doble standarder. Land med systemviktige finanssentre fikk i all hovedsak tilslutning til politikken de førte, mens framvoksende økonomier og mindre industriland måtte tåle et mye mer kritisk søkelys. I sin spesielle gjennomgang av sårbarheter i verdensøkonomien pekte IMF kun på forhold i utviklingsland, ettersom forholdene i industriland ikke ble vurdert som en kilde til betydelig risiko.

Ifølge rapporten bidro både metodemessige og organisatoriske forhold til at IMF feiltolket faresignalene før finanskrisen. Analytiske svakheter utpekes som hovedårsaken til svikten i den bilaterale overvåkningen, særlig for de største industrilandene. Dels skyldes dette den metodiske tilnærmingen til IMF, med for liten vekt på analyser av finansinstitusjonenes balanser og koblingene mellom finanssektoren og realøkonomien. Men gruppetenkning har også vært en vesentlig faktor, dvs. at de dominerende analysemiljøene internasjonalt studerte problemstillingen innenfor et bestemt paradigme uten å stille spørsmålstegn ved de underliggende forutsetningene. I dette spesifikke paradigmet dominerte en oppfatning om at markedet selv var i stand til å håndtere og fordele risiko, slik at alvorlige problemer i finanssektoren kunne unngås med begrensede reguleringer fra myndighetenes side. IMF-staben lot seg påvirke av myndighetene i sentrale finanssentra, som fremmet denne oppfatningen med autoritet og stor ekspertise. Verken IMF eller andre ledende internasjonale økonomiske institusjoner forsto eller påpekte omfanget av den underliggende risikoen som utviklet seg i finansmarkedene.

Interne forhold i IMF var en medvirkende faktor til at IMF ikke lyktes. Risikomomenter som framkom i viktige analysedokumenter ble ikke fulgt opp i den bilaterale overvåkningen. IMF forholdt seg i liten grad til eksterne eksperter som var kritiske til utviklingen i finansmarkedene. Mange følte også at interne forhold var et hinder for å framføre kritikk mot store og systemviktige medlemsland.

Rapporten gir samtidig ros til IMFs håndtering av finanskrisen når den først var i ferd med å bryte ut. Fra våren 2008 grep IMF tak i situasjonen på en prisverdig måte. Blant annet tok den franske sosialisten Dominique Strauss-Kahn, som nettopp hadde tatt over som administrerende direktør, i januar 2008 til orde for en koordinert finanspolitisk stimulans. I april publiserte IMF et meget høyt anslag for tapene i finanssektoren. Den kraftige oppjusteringen av tapsanslaget høstet både kritikk og latterliggjøring i første omgang, men viste seg senere å være berettiget.  Under finanskrisen har IMF også gjennomført store endringer i låneordningene sine, slik at disse er bedre tilpasset behovene i medlemslandene som har, eller står i fare for å få, problemer med betalingsbalansen.

IEO har forfattet en grundig og viktig rapport. Rapporten støtter en rekke tiltak som allerede er iverksatt. Blant de viktigste er at alle medlemsland må inkluderes i IMFs spesielle gjennomgang av sårbarhetene i verdensøkonomien, at en særlig gjennomgang av finanssektoren nå er gjort obligatorisk for 25 systemviktige land, samt at analysene av koblinger mellom makroøkonomien og finanssektoren er bedret. Analysene av mekanismer for smitte og spredning av økonomisk uro på tvers av landegrensene er også styrket. Effekten av disse tiltakene bør nå overvåkes nøye. IMF bør oppmuntre til et større mangfold av synspunkter, både internt i organisasjonen og ved å trekke inn eksterne ressurspersoner. Norge støtter disse forslagene. Blant annet legger vi stor vekt på at overvåkningen av medlemslandene må gjøres med én og samme standard, slik at industriland og utviklingsland blir gjennomgått med samme kritiske blikk. Det er en styrke for IMF at en så sterk og presis kritikk av organisasjonen blir formulert av IMFs eget evalueringskontor. Det legger et godt grunnlag for å kunne styrke IMF og den internasjonale beredskapen mot økonomiske kriser.