Finansminister Kristin Halvorsen
Foredrag på Valutaseminaret 2007
Sanderstølen 24.01.07

Se lysark her

MED FORBEHOLD OM ENDRINGER UNDER FREMFØRING

Jeg vil først få takke for invitasjonen til å komme hit i år igjen og snakke på denne tradisjonsrike konferansen for norske samfunnsøkonomer.

Da jeg var her i fjor, snakket jeg også om bruken av oljeinntekter, og hvis jeg blir invitert neste år ser jeg ikke bort fra at temaet vil være i samme gate. Dette er forståelig, siden oljevirksomheten er så synlig i norsk økonomi og samfunn. Det gjelder ikke minst de store overskuddene vi i dag har i offentlige budsjetter. Likevel, hvis vi løfter blikket og ser på de utfordringene vi står overfor som følge av globale miljøproblemer, skjev internasjonal inntektsfordeling og en aldrende befolkning, blir det klart at inntektene fra oljevirksomheten ikke alene kan sikre vår framtidige velferd.

Den økonomiske politikken må bygge på prinsippet om bærekraftig utvikling, som er tema for denne delen av konferansen. Dette prinsippet vektlegger solidaritet både innen og mellom generasjoner. Det stiller krav til hvordan vi forvalter de ressursene vi har – både mennesker, naturressurser og miljø. De store, men midlertidige, inntektene fra uttapping av olje og gass på norsk sokkel stiller oss overfor særlige utfordringer når det gjelder å utforme en bærekraftig finanspolitikk.

Derfor vil jeg i dette foredraget konsentrere oppmerksomheten om finanspolitikken og hva som kreves for at den skal være bærekraftig. I tillegg vil jeg skjele litt til programmet for morgendagen. I morgen formiddag står spørsmålet om hva som er en fornuftig anvendelse av oljeinntektene på programmet. Jeg skal ikke bruke min tid her i dag til å fortelle om Regjeringens prioriteringer. De burde være kjente. Derimot vil jeg benytte anledningen til å si at ”spørsmålet er galt stillet”, for å sitere en samfunnsøkonom og tidligere statsminister. Alle budsjettforslag må finne seg i å konkurrere i en helhetlig og åpen budsjettprosess, enten man ønsker å finansiere dem med oljeinntekter eller andre inntekter. Denne konkurransen mellom gode formål må skje innenfor rammer som er bærekraftige over tid. Derfor vil jeg sterkt understreke at vi trenger klare retningslinjer for budsjettpolitikken og klare regler for hvordan vi skal gå fram for å prioritere innenfor de rammene retningslinjene setter.

Finanspolitikken kan ikke ses løsrevet fra de utfordringene vi står overfor bl.a. på klima- og miljøområdet. I hvilken grad vi klarer å takle disse utfordringene er svært viktig for vår og våre etterkommeres velferd på litt lengre sikt. Det er et mål at framtidige generasjoner får minst samme mulighet for livsutfoldelse som oss. Jeg vil derfor starte med å si litt om Regjeringens arbeid med bærekraftig utvikling i vid forstand.

Regjeringen arbeid med bærekraftig utvikling
Hovedutfordringene for en bærekraftig utvikling er knyttet til global fattigdom og faren for store, irreversible miljøødeleggelser. Klimaendringene er en sentral utfordringen på miljøsiden. For Norge dreier arbeidet med bærekraftig utvikling seg om disse spørsmålene, men også om å holde orden i eget hus miljømessig, sosialt og økonomisk.

[LYSARK 1: Regjeringens arbeid med bærekraftig utvikling]

Regjeringens arbeid med bærekraftig utvikling er forankret hos meg, som finansminister. I det ligger en erkjennelse av at bærekraftig utvikling er en overordnet problemstilling som krever innspill og innsats på hele regjeringens arbeidsfelt. Det ligger også en erkjennelse av en nøye sammenheng mellom bærekraftig utvikling og økonomisk utvikling.

Regjeringens prinsipper i arbeidet med bærekraftig utvikling er:

• rettferdig fordeling,
• internasjonal solidaritet,
• ”føre-vâr” prinsippet,
• prinsippet om at forurenseren betaler, og
• at alle må bidra gjennom felles innsats.

Disse prinsippene følger Regjeringen opp med handling. Vi skaper en mer rettferdig fordeling nasjonalt gjennom mer skatt på høye inntekter og lettelser i bunn. Vi gjennomfører målrettede tiltak mot fattigdom, og vi styrker de brede, offentlige fellesskapsgodene som barnehage, skole og eldreomsorg.

Som et rikt land har vi et særlig ansvar for å bidra til større internasjonal solidaritet. Derfor har vi økt bistanden betydelige, med 2,2 mrd. kroner i budsjettet for 2007. Dette er den største bistandsøkningen noen sinne. Bistanden tilsvarer 0,97 pst. av vår anslåtte brutto nasjonalinntekt for 2007. Vi nærmer oss dermed en milepæl om at bistanden skal utgjøre 1 pst. av brutto nasjonalinntekt.

”Føre-vâr-prisippet” er en bunnplanke for arbeidet med bærekraftig utvikling . Når det er tvil, bør vi la tvilen komme miljøet til gode. Det gjelder ikke minst i klimapolitikken.

Nå er det ikke lenger særlig tvil at det er kostnader forbundet med klimaendringer. Dette vil berøre alle land. Den fattige delen av verden rammes imidlertid hardest. Rapporten fra FNs klimakonvensjon om Afrika som ble lagt fram på klimakonferansen i Nairobi, er dyster lesning. Stigende havnivå og enda hyppigere tørkekatastrofer kan ramme millioner av mennesker. I en verdensdel der 70 pst. av befolkningen lever av jordbruk, sier det seg selv at virkningene kan bli katastrofale. Og de er dypt urettferdige. Det slippes minst klimagasser ut fra Afrika, men det er altså de som kan få svi mest.

Lavutslippsutvalget har vurdert hvordan Norge kan utvikles til et lavutslippssamfunn. Utvalgets rapport er en del av grunnlaget for Regjeringens vurdering av langsiktige, nasjonale mål for reduksjon av klimagassutslipp. For å lykkes med å nå ambisiøse mål må virkemidlene være kostnadseffektive, slik at vi får størst mulig reduksjon i utslipp for hver krone vi bruker. Siden klimaproblemet er globalt, vil vi jobbe videre for en omfattende og forpliktende internasjonal klimaavtale.

Vi skal oppfylle våre forpliktelser under Kyoto-protokollen. Etter Kyoto-protokollen skal Norges klimagassutslipp i perioden 2008-2012 ikke overskride summen av de kvoter Norge tildeles i Kyoto-protokollen og de kvoter Norge skaffer via de såkalte Kyoto-mekanismene, dvs. kjøp av kvoter og utslippsreduksjoner i andre land.

I budsjettet for 2007 er det bevilget vel 100 mill. kroner til kjøp av klimakvoter. Regjeringens pågående arbeid med sektorvise klimahandlingsplaner skal identifisere tiltak som gir kostnadseffektive utslippsreduksjoner, men som ikke utløses med dagens virkemiddelbruk. Regjeringen har fastsatt et samlet mål på 30 TWh økt fornybar energi og energieffektivisering fra 2001 til 2016. Videre er vi er i ferd med å lage et klimakvotesystem for perioden 2008-2012, som blir et svært viktig virkemiddel i klimapolitikken.

I budsjettet for 2007 er det bevilget 720 mill. kroner til CO ₂-kjeder og rensing av CO ₂ fra gasskraftverk. Spørsmålet om rensing av det nye gasskraftverket på Mongstad har fått mye oppmerksomhet. Det er knyttet betydelige kostnader til dette prosjektet. Det å få på plass verdens største anlegg for fangst av CO ₂ fra 2014 kan imidlertid få betydning ut over at vi reduserer våre egne utslipp. Vi har mulighet til å utvikle teknologien og gjøre den billigere. Også andre land har fått øynene opp for det potensial som ligger i ”carbon capture and storage”-teknologi.

Bilavgiftene legges om i mer miljøvennlig retning. Dette er i tråd med prinsippet om at forurenseren betaler. Vi ønsker en mer miljøvennlig bilpark. CO ₂-utslipp erstatter slagvolum som beregningsgrunnlag i engangsavgiften. Det vil oppmuntre til kjøp av biler med lave CO ₂-utslipp. Fra før av har vi fritatt E85 for alle avgifter. Andelen bioetanol i bensin er fritatt for CO ₂-avgift fra 1. januar.

Vi kommer til å gå videre med omlegginger i skatte- og avgiftssystemet som kan fremme miljøvennlig adferd og gi mindre miljøbelastning.

Vi er altså i gang på viktige områder, og mange bidrar. Til høsten vil jeg legge fram en ny strategi for bærekraftig utvikling.

Å holde orden i eget hus handler også om en bærekraftig forvaltning av vår oljeformue.

Hvor stor er vår oljeformue?
Store inntekter fra olje- og gass gir ingen garanti for høy velstand på varig basis. Hvis en satte opp en liste der alle verdens land var rangert etter hvor rike naturressurser de har pr. innbygger og en annen liste der de rangeres etter inntektsnivå eller levestandard, ville rangeringene i liten grad samsvare. Mange land har klart seg svært godt uten store naturressurser, bl.a. Japan, Sveits og våre nordiske naboland. Motsatt er det en rekke land med store naturressurser som ikke har klart å omsette sitt gode utgangspunktet i varig høy velstand for hele befolkningen.

Det er umulig å gi et sikkert anslag på verdien av vår petroleumsformue. Anslaget avhenger av hvor mye vi klarer å hente opp fra reservoarene, av kostnadene ved å utvinne reservene og av de prisene vi oppnår i de internasjonale markedene. I Nasjonalbudsjettet 2007 ble statens andel av petroleumsformuen på usikkert grunnlag anslått til over 3600 mrd. kroner. I tillegg har vi spart om lag halvparten av verdien av det vi tidligere har hentet opp. En betydelig del av disse verdiene er plassert i oljefondet, eller Statens pensjonsfond – Utland som det nå heter. Fondet er vokst til nærmere 1800 mrd. kroner.

Det er vanskelig å forholde seg til så store tall. Selv syns jeg forholdene blir klarere, når jeg sammenlikner petroleumsformuen med andre deler av vår nasjonalformue. Denne plansjen regner med fire formueskomponenter, realkapital, finanskapital, petroleumsformuen og verdien av vår nåværende og framtidige arbeidsinnsats. Statens pensjonsfond er regnet med i finanskapitalen.

[LYSARK 2: Nasjonalformuen]

Beregningene illustrerer at verdien av vår arbeidsinnsats utgjør den klart største delen av nasjonalformuen. Petroleumsressursene i Nordsjøen og verdien av vår oppsparte finanskapital er absolutt av betydning, men langt mer beskjedne enn verdien av arbeidskraften.

Beregningene av nasjonalformuen gir grunnlag for noen interessante observasjoner om størrelsen på oljeformuen:

• Dersom den årlige produktivitetsveksten i fastlandsøkonomien blir liggende ¼ prosentpoeng lavere på lang sikt, tilsvarer inntektstapet hele den anslåtte verdien av oljeformuen.
• Dersom vi og framtidige generasjoner velger å arbeide 2-3 timer mindre i uka, vil også inntektsbortfallet for samfunnet tilsvare et tap av hele oljeformuen. Selv om økt fritid er et gode for de fleste, illustrerer dette at mindre arbeidsinnsats har en kostnad for samfunnet. Dette regnestykket tar imidlertid ikke hensyn til at lavere arbeidstid kan føre til økt produktivitet og økt yrkesdeltakelse.

Høy sysselsetting og effektiv produksjon i fastlandsøkonomien er avgjørende for å sikre vår felles materielle velferd over tid, men kan ikke tas som en selvfølge. Vi må fremme arbeidslinja og sørge for at nødvendige omstillinger kan gjennomføres uten for store kostnader for den enkelte. Som andre land må vi gjennomføre reformer som kan innebære noen ulemper for noen på kort sikt. Oljeinntektene må ikke bli en sovepute. Vi kan ikke med henvisning til oljeformuen – og at Norge er så rikt - stadig avvise endringer som har noen kortsiktige kostnader, men bringer langsiktige gevinster. Vegrer vi oss mot forandring, kan oljeformuen fort skusles bort.

Hvor mye av oljeformuen skal vi bruke i årene framover?
Mitt korte svar på dette spørsmålet er følgende: I et bærekraftperspektiv er det rimelig å se oljeformuen som en arv fra naturen som tilhører alle generasjoner. Avkastningen på denne formuen gir grunnlag for et varig høyere forbruk i Norge. Det mest sentrale spørsmålet er derfor ikke hvor mye av oljeformuen vi skal bruke, men hvor raskt vi skal fase avkastningen inn i norsk økonomi. Her har Regjeringen tatt et klart standpunkt: Vi skal følge handlingsregelen for budsjettpolitikken. La meg minne om hvorfor.

[Lysark 3: Viktige hensyn ved bruk av oljeinntekter]

Handlingsregelen er et redskap og ikke et mål. Den innebærer at de løpende innbetalingene fra oljevirksomheten til staten sluses inn i Statens pensjonsfond – Utland, og at vi over tid kan bruke forventet realavkastning av fondet, anslått til 4 pst. av fondskapitalen. Handlingsregelen er fleksibel og legger til rette for en stabil utvikling i norsk økonomi både på kort og lang sikt:

• Handlingsregelen tar hensyn til at vi ikke vet hvor stor formuen er, ved at oljeinntekter ikke brukes på forskudd. Slik bidrar den til å beskytte statsbudsjettet og fastlandsøkonomien mot virkningene av svingende oljepriser.
• Handlingsregelen legger til rette for en jevn og gradvis økning av bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet. Slik bidrar den til forutsigbarhet i budsjettpolitikken og til å forankre forventningene til de økonomiske aktørene. Dette er bl.a. viktig for å stabilisere valutakursen.
• Handlingsregelen reduserer faren for en kraftig nedbygging av konkurranseutsatt sektor. Et stykke på vei kan det være nødvendig å flytte ressurser over til skjermede sektor for å få glede av oljepengene. Utviklingen må imidlertid ikke gå for langt. Hensynet til utviklingen i konkurranseutsatt sektor ble drøftet allerede for over 35 år siden, da Finansdepartementet la fram St.meld. nr. 25 (1973-1974) Om petroleumsvirksomhetens plass i det norske samfunn.
• Handlingsregelen understreker at innfasingen av oljeinntekter må vurderes i lys av konjunktursituasjonen, og åpner for aktiv motkonjunkturpolitikk.
• Handlingsregelen legger til rette for en betydelig sparing på statens hånd. Dette gjør det lettere å møte de framtidige utgiftene til pensjoner, helse og omsorg.

I lys av disse punktene vil jeg gå nærmere inn på tre forhold som er særlig viktige når vi skal vurdere hva som er en rimelig bruk av oljepenger i tiden framover. Det første er konjunktursituasjonen. Det andre er utviklingen i Statens pensjonsfond – Utland som har betydning for hensynet til jevn innfasing. Det tredje er hvordan de langsiktige utfordringene for budsjettpolitikken nå ser ut.

[LYSARK 4: Høy temperatur i arbeidsmarkedet]

La oss først se litt på konjunktursituasjonen. Det er gode tider i norsk økonomi. Det ser nå ut til at den økonomiske veksten i fastlandsøkonomien har vært over 4 pst. i tre år på rad, samtidig som prisveksten har vært relativt lav. Produktivitetsutviklingen har vært god, og etter hvert har veksten i sysselsettingen tatt seg kraftig opp.

Det er nå 80 000 flere sysselsatte enn for ett år siden, samtidig som arbeidsledigheten er kommet ned på et lavt nivå. Dette er gledelig. Det er et viktig politisk mål for vår regjering å holde arbeidsledigheten nede. Samtidig er det økende tegn til at den vedvarende høye veksten gir seg utslag i kapasitetsproblemer. Stadig flere bedrifter melder om vansker med å skaffe kvalifisert arbeidskraft. Spesielt i bygg- og anleggssektoren, men også i flere andre sektorer, setter den høye kapasitetsutnyttingen grenser for veksten i den nærmeste tiden framover. Hittil har arbeidsinnvandring avhjulpet pressproblemene i flere næringer. Det er imidlertid nå et spørsmål om tilgangen på arbeidskraft fra bl.a. Polen og våre nordiske naboland vil være like god framover, etter hvert som tidene blir bedre også der.

Det ligger an til god vekst i norsk økonomi også i inneværende år. Et viktig hensyn framover blir dermed å unngå overoppheting av økonomien. Vi må ikke sette den gode utviklingen over styr med gjennom en uvettig bruk av oljepenger, men heller satse på at en fornuftig finanspolitikk vil bidra til at de gode tidene kan vedvare.

[LYSARK 5: Når skal vi bruke oljepengene? (1)]

La oss dernest se litt på utsiktene for utviklingen i Statens pensjonsfond, og sammenlikne forventet realavkastning framover med bruken av oljeinntekter så langt. Jevn innfasing var et viktig hensyn ved utformingen av handlingsregelen.

Denne figuren viser at bruken av oljeinntekter økte særlig kraftig i siste halvdel av 1970-tallet, og at bruken av oljepenger siden har svingt rundt et nivå på rundt 5 pst. av verdiskapningen i fastlandsøkonomien.

De siste årene har det vært en betydelig økning i bruken av oljepenger. I statsbudsjettet for 2007 legges det opp til å bruke 71,0 mrd. oljekroner, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Dette er om lag på linje med forventet fondsavkastning. Bruken av oljepenger tilsvarer rundt 4½ pst. av BNP for Fastlands-Norge.

Som det framgår av figuren, er den forventede avkastningen nå om lag som lagt til grunn da handlingsregelen ble introdusert i 2001. Den gang så en for seg at bruken av oljepenger ville øke til vel 5 pst. av fastlands-BNP i 2010 og nesten 7 pst. av fastlands-BNP i 2020, for så å holde seg om lag på dette nivået fram til 2050.

Dette forløpet er nå betydelig endret, særlig for de nærmeste årene framover. I Nasjonal­budsjettet 2007 ble det – på usikkert grunnlag – anslått at den forventede realavkastningen av kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland vil dobles de neste 20 årene, til vel 9 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Deretter vil fondet, og følgelig avkastningen, gradvis avta som andel av verdiskapningen i fastlandsøkonomien.

Handlingsregelen innebærer at vi skal bruke den forventede realavkastningen av de midlene som er plassert på fondet, men ikke forsyne oss av selve fondet. Overføringene til fondet vil imidlertid reduseres over tid. Etter hvert vil kapitalen i fondet slutte å vokse, justert for prisstigning. Siden norsk økonomi forhåpentligvis vil fortsette å vokse som følge av økende produktivitet, innebærer det at betydningen av oljeformuen, inkludert fondet, gradvis vil avta på lang sikt.

Anslagene for oljepris og oljeproduksjon er usikre og betydelig endret siden retningslinjene for den økonomiske politikken ble etablert i 2001. Dette har bidratt til at det forventede forløpet for fondsavkastningen nå er langt mindre jevnt enn da handlingsregelen ble innført. Forskjellen kommer særlig klart fram dersom en ser på den årlige endringen i forventet realavkastning i de to banene.

[LYSARK 6: Når skal vi bruke oljepengene? (2)]

Endringen i bruken av oljeinntekter fra et år til det neste brukes ofte som en grov indikator for hvor sterke impulser budsjettpolitikken gir til vekst i fastlandsøkonomien. For årene fram til og med 2007 har den gjennomsnittlige årlige impulsen vært om lag på linje med det en så for seg da handlingsregelen ble etablert i 2001. For de tre årene 2008, 2009 og 2010 ser bildet nå vesentlig annerledes ut. I Nasjonalbudsjettet 2007 ble det anslått en kraftig økning i fondskapitalen for disse tre årene. Gitt anslagene i Nasjonalbudsjettet vil en mekanisk bruk av forventet realavkastning over budsjettet innebære en langt kraftigere impuls mot fastlandsøkonomien i denne perioden enn tidligere forutsatt.

En slik innretning av finanspolitikken vil kunne legge en stor byrde på pengepolitikken, i en periode hvor aktiviteten i norsk økonomi allerede er svært høy. Dette vil ha uheldige utslag i form av høyere rente – som rammer usosialt – og en sterkere krone, som i særlig grad rammer konkurranseutsatte virksomheter. I denne sammenhengen er det et dilemma at det er aktørene i valutamarkedet som bestemmer hvordan den pengepolitiske innstrammingen skal skje.

[LYSARK 7: En aldrende befolkning]

La meg nå si litt om de langsiktige utfordringene for budsjettpolitikken. Vi lever stadig lenger. Dette er positivt. Samtidig setter en aldrende befolkning den langsiktige bærekraften i budsjettpolitikken på en alvorlig prøve. Dette skyldes at bruk av velferdstjenester og mottak av trygdeytelser gjennomgående har størst omfang blant eldre, mens ordningene er finansiert gjennom skatter og avgifter som i hovedsak betales av yrkesaktive.

De siste par tiårene har den demografiske utviklingen vært forholdsvis gunstig sett fra et statsfinansielt ståsted. Dette skyldes bl.a. at det er blitt færre eldre i forhold til personer i yrkesaktiv alder. Den gunstige demografiske utviklingen vil imidlertid snart snu. Økt levealder vil bidra til at antall eldre vil øke fra 22 pr. 100 personer i yrkesaktiv alder i dag til nær 40 i 2060. Totalt sett anslås befolkningen over 67 år å øke fra knapt 605 000 personer i 2005 til over 1,3 millioner personer i 2060.

Med dagens pensjonssystem vil alderspensjonene fra folketrygden kunne øke fra om lag 6 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien i dag til 15 pst. i 2050. Dette er bakgrunnen for at vi har lagt fram et forslag til pensjonsreform. I tillegg må vi regne med at aldringen av befolkningen vil føre til en ytterligere økning i behovene på helse- og omsorgssiden.

Ifølge OECD vil aldringen av befolkningen ramme de offentlige finansene langt hardere i Norge enn i de fleste andre OECD-land. Dette skyldes dels at det offentlige har et særlig stort ansvar for pensjoner i Norge, men også at vi ligger etter andre land i å tilpasse pensjonssystemet til en situasjon med stadig økende forventet levealder. I tillegg har vi forholdsvis høy yrkesdeltakelse og lav arbeidsledighet sammenliknet med de fleste andre OECD-landene. Vi har derfor mindre mulighet enn andre til å kompensere for de økte aldersrelaterte utgiftene gjennom økt yrkesdeltakelse og redusert ledighet.

[Lysark 8: Inndekningsbehov i offentlige finanser]

Langsiktige budsjettframskrivinger viser at det etter hvert vil oppstå et behov for økte inntekter eller reduserte utgifter for å opprettholde den nødvendige balansen i offentlige budsjetter. I Nasjonalbudsjettet 2007 ble det udekkede finansieringsbehovet anslått til 4½ pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2050 og vel 7 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2060. I 2007 tilsvarer 4½ pst. av fastlands-BNP vel 70 mrd. kroner.

Slike langsiktige budsjettframskrivinger er usikre og må ikke ses på som en prognose for utviklingen i budsjettbalansen på lang sikt. Framskrivingene gir likevel informasjon om i hvilken grad dagens velferdsordninger er opprettholdbare på lang sikt under forutsetning av at vi begrenser bruken av oljeinntekter til 4 pst. av Pensjonsfondet – Utland. I beregningene er det forutsatt at framtidige innbyggere mottar de samme offentlige ytelsene som oss og arbeider som oss. Dersom en i framtiden ønsker økt omfang av offentlig finansierte ytelser, eller mer fritid i yrkesaktiv alder, vil inndekningsbehovet øke ytterligere. De siste tiårene har standarden på offentlige tjenester økt betydelig. Samtidig har gjennomsnittlig arbeidstid avtatt. Framskrivingene er basert på at disse trendene stopper opp, og er således ikke spesielt pessimistiske.

Beregningene viser at oljepengene ikke er tilstrekkelige til å finansiere de økte offentlige utgiftene som følger av aldringen. Vi vil etter hvert stå overfor store utfordringer i budsjettpolitikken. Utfordringene kan ikke løses ved å bruke mer oljepenger. Tvert om vil utfordringene bli enda større hvis vi ikke greier å holde oss innenfor de rammene handlingsregelen setter.

Framskrivingene har også et annet viktig budskap. De viser at en mekanisk anvendelse av handlingsregelen ikke nødvendigvis gir en jevn utvikling i det offentlige tjenestetilbudet. Gitt våre nåværende, usikre anslag for oljepris og oljeproduksjon ser det ut til å være et betydelig ”handlingsrom” i budsjettpolitikken de nærmeste årene som har sammenheng med en gunstig demografisk utvikling. Etter 2020 må det strammes kraftig inn. Dersom vi makter å bruke det demografiske ”hvileskjæret” til å spare mer i dag, vil det lette innstrammingsbehovet fram i tid.

At vi står overfor et betydelig inndekningsbehov i 2050, er forholdsvis robust for alternative forutsetninger. Dersom oljeprisen på lang sikt blir 50 kroner høyere pr. fat enn lagt til grunn, reduseres inndekningsbehovet tilsvarende 1½ pst. av BNP for Fastlands-Norge. Oljeprisen er usikker. Selv om vi kan håpe på en høy oljepris, kan vi ikke basere budsjettpolitikken på det.

Hovedalternativet er basert på at den observerte nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid de siste tiårene stopper opp. Økt inntektsnivå kan imidlertid gi ønske om økt fritid. Nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid vil i så fall kunne fortsette. En slik utvikling vil øke utfordringene for offentlige finanser.

Gjennom 35-årsperioden fra 1970 til 2005 falt den gjennomsnittlige arbeidstiden pr. sysselsatt med rundt 1 pst. pr. år. En videre nedgang i arbeidstiden på bare en tidel av dette vil isolert sett øke inndekningsbehovet tilsvarende 1¼ pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2050, og langt på vei spise opp virkningen av en varig oljeprisøkning på 50 2007-kroner pr. fat.

Disse beregningene illustrerer to viktige poeng. For det første, aldringen av befolkningen legger etter hvert et stort press på offentlige finanser. Dette presset vil øke i takt med økt forventet levealder. For det andre, arbeidstilbudet er av vesentlig betydning for utviklingen i offentlige finanser.

Pensjonsreformen vil være et viktig skritt i retning av bærekraftige offentlige finanser. Med dagens pensjonssystem vil utgiftene til alderspensjon fortsette å øke dersom levealderen fortsetter å stige. Reformforslaget innebærer derimot at utgiftene til alderspensjon vil stabilisere seg som andel av verdiskapingen på lang sikt. Hvor stort bidrag pensjonsreformen alt i alt vil gi til å lukke gapet mellom offentlige utgifter og inntekter på lengre sikt avhenger imidlertid også av hvor sterk virkningen på det samlede arbeidstilbudet viser seg å bli.

Hvor mye oljepenger som skal brukes over statsbudsjettet i årene framover, vil bli bestemt i de årlige budsjettrundene. Regjeringen har gjort det klart at handlingsregelen legges til grunn for budsjettpolitikken. Samtidig understrekte vi senest i Nasjonalbudsjettet 2007 at den faktiske bruken av oljeinntekter må tilpasses konjunktursituasjonen og ta hensyn til de betydelige langsiktige utfordringene for offentlige finanser. Med press i økonomien og rask oppgang i fondskapitalen ble det vist til at bruken av petroleumsinntekter burde øke langsommere enn forventet realavkastning.

Husk på at bruken av petroleumsinntekter helt siden 2003 har økt langsommere enn fondsavkastningen. Den sterke veksten i fondskapitalen har altså både tillatt en sterk vekst i bruken av oljeinntekter og sørget for at overforbruket i forhold til 4-prosentbanen er borte. Dersom bruken av petroleumsinntekter fortsetter å øke langsommere enn forventet fondsavkastning, betyr det at bruken vil ligge under 4-prosentbanen. Svaret på hvordan budsjettet for 2008 vil se ut, får dere imidlertid først til høsten.

Hva bør oljepengene brukes til?
Regjeringens prioriteringer er beskrevet i Soria Moria-erklæringen. Her står det at Regjeringen vil bruke handlingsrommet i budsjettpolitikken til å styrke velferdsordningene og tjenestetilbudet i offentlig sektor. Vi vil satse på fellesskapsløsninger.

Prioriteringene vil det alltid være uenighet om. Politikk handler om å prioritere, både mellom ulike formål i dag og mellom formål i dag og i framtiden. Men det vi bør være enige om, er hvilke kjøreregler vi skal ha for å fastsette prioriteringene i budsjettet.

Erfaringer fra andre OECD-land viser at budsjettpolitiske retningslinjer a la vår handlingsregel etter hvert utsettes for press og kreativitet med sikte på å omgå dem. Omfanget av omgåelser og budsjettriksing har vært særlig stort i land som over tid har hatt en forholdsvis svak økonomisk utvikling. Dette kan skyldes at en svak økonomisk utvikling øker presset mot de finanspolitiske reglene. Det kan også reflektere at svak budsjettstyring og manglende vilje til å prioritere over lang tid har svekket den økonomiske utviklingen. På bakgrunn av inter­nasjonale erfaringer anbefaler OECD og IMF alle sine medlemsland å ha åpne, helhetlige og oversiktelige budsjettprosesser.

I Norge har skiftende regjeringer lagt stor vekt på at vi skal ha en åpen og helhetlig budsjettprosess der alle inntekter og utgifter ses under ett. Alle forslag skal veies mot hverandre. Dette legger til rette for at de valgene som gjøres i budsjettet, gjenspeiler reelle politiske prioriteringer.

Et særlig spørsmål har vært om statlig investeringer bør budsjetteres eller finansieres annerledes ut fra et synspunkt om at investeringer kanskje burde ha forrang framfor statlige driftsutgifter. I Regjeringen politisk plattform fra Soria Moria ble det varslet at regjeringen ville vurdere gjeldende ordning for budsjettering av statlige investeringer. Dette gjorde vi i 2006. Vi har konkludert med at det ikke er ønskelig å innføre nye særlige budsjettordninger for statlige investeringer. Det er fire grunner for dette:

• Det er ikke bare statlige investeringer i realkapital som bidrar til økt framtidig velferd og verdiskaping. Andre utgifter kan i like stor grad bidra til dette. Det gjelder for eksempel utgifter til utdanning, helsetjenester, forskning, barnehager, miljøtiltak og forebyggende tiltak av ulik art.
• Handlingsregelen setter en ramme for samlet bruk av petroleumsinntekter til drift, investeringer og overføringer. For at handlingsregelen skal oppfylle sin budsjettpolitiske hensikt bør det ikke etableres ordninger der ordinære statlige utgifter finansieres på en annen måte.
• Lånefinansiering av statlige investeringer kan ikke begrunnes ut fra rasjonelle økonomiske hensyn. Staten har ikke behov for å lånefinansiere sine investeringer.
• Eksisterende budsjettsystem hindrer ikke at det skaffes budsjettmessig rom for nye investeringer dersom de når opp i konkurransen med andre tiltak på budsjettet.

Det finnes flere måter å undergrave budsjettsystemet på. FrP har i sitt alternative budsjett foreslått et såkalt utenlandsbudsjett. Dette er kun en konstruksjon for å bruke mer penger på kort sikt enn det som følger av handlingsregelen. Et utenlandsbudsjett vil også dele opp budsjettbehandlingen. Noen formål kan nå opp i prioriteringen bare fordi de kan dekkes ved kjøp i utlandet. Dette kan føre til at vi over tid får mindre igjen for budsjettmidlene.

Presset i norsk økonomi blir ikke mindre av å skille ut et eget utenlandsbudsjett. De andre utgiftene som påvirker norsk økonomi vil jo fortsatt være der. Et utenlandsbudsjett vil bare dempe presset i norsk økonomi dersom man erstatter utgifter i Norge med utgifter i utlandet. Men det vil kunne bety at det må kuttes i utgiftene til skole, helse og omsorg, eller i overføringene til pensjonister og barnefamilier.

Dessuten, for å få glede av det vi kjøper fra utlandet må vi bruke norske ressurser i tillegg. For eksempel har vi ingen nytte av nytt medisinsk utstyr til sykehusene våre, dersom ikke noen transporterer utstyret dit det skal brukes, monterer det, betjener det og vedlikeholder det. Et utenlandsbudsjett vil derfor i praksis innebære økt aktivitet i norsk økonomi.

[LYSARK 10: Produktivitetsveksten har vært god]

Forslag om at ulike satsinger må unntas fra prioriteringer og regnes utenfor budsjettrammene bygger ofte på en argumentasjon om at de er vekstfremmende. En slik påstand kan bare avgjøres ved en analyse av den enkelte satsing. I tillegg syns jeg det er grunn til å minne om at veksten i norsk økonomi har vært svært god de siste 15 årene. Også i et lengre tidsperspektiv har produktivitetsveksten i norsk økonomi vært høy sammenliknet med gjennomsnittet for OECD-området, selv når vi holder oljevirksomheten utenom.

De prioriteringen vi har gjort i Norge, ser dermed samlet sett ikke så dårlige ut. Det er jo heller ingenting i veien for å prioritere gode forslag innenfor ansvarlige rammer, slik andre land må. Sverige og Finland har ikke blitt ledende innenfor avansert mobilteknologi, eller bygd veier, ved hjelp av oljepenger. Dersom vi ikke klarer å avveie kortsiktige og langsiktige hensyn når vi setter våre prioriteringer, er det noe feil med vår budsjettprosess. Dette kan vi ikke løse med å bruke mer penger. Tvert i mot har det lite for seg å lete etter alternative budsjett­konstruksjoner for å bruke mer oljepenger i en situasjon der vi står overfor store langsiktige utfordringene i budsjettpolitikken.

Den største forkjemperen for å bruke mer oljepenger nå er Fremskrittspartiet. FrPs overbudspolitikk er blitt illustrert ved alle budsjettframleggelser etter at handlingsregelen ble etablert. I 2003 ville FrP bruke 24 mrd. flere oljekroner enn foreslått i statsbudsjettet. Året etter ville de bruke 13 mrd. kroner mer, i 2005 18 mrd. kroner mer og i 2006 27 mrd. kroner mer. For 2007 summerer forslagene seg til 30-35 mrd. kroner mer enn Regjeringens budsjett, når vi tar med FrPs utenlandsbudsjett og partiets forslag om at Regjeringen legger fram en sak om å slette all gjeld i bompengefinansierte prosjekter (Budsjettinnst. S. I 2006-2007, side 121).

Hvem ville ikke ønsket å bruke 25 mrd. kroner ekstra hvis det ikke hadde noen kostnader? Vi er utålmodige etter å styrke fellesgodene ytterligere, og ville gjort det hvis vi mente det var forsvarlig, men; vi vil ikke gamble med rente og kronekurs, og dermed folks privatøkonomi og arbeidsplasser. En renteoppgang på 1 prosentpoeng vil innebære 7200 kroner i økte renteutgifter for en familie med et lån på 1 mill. kroner. Med FrPs skatteopplegg må du ha en inntekt på over 695 000 kroner for at skatteletten skal motsvare en slik renteøkning.

Dessuten har vi bestemt oss for at også framtidige generasjoner skal få glede av naturens oljegave. Det er kanskje ikke så urimelig, siden det er framtidas yrkesaktive som vil ha ansvaret for å betale for våre pensjoner. Jeg syns det er rart at et parti som i sin tid ville øremerke oljefondet til folketrygdens framtidige pensjonsutbetalinger, og endog ville grunnlovsfeste at oljeinntekter over et visst beløp ikke skulle kunne overføres fra oljefondet til statskassen, nå er de ivrigste til å bruke av pengene.

FrP har bedt Statistisk sentralbyrå om å regne på partiets forslag til budsjett for 2007. Noen tolker disse beregningene som en garanti for at norsk økonomi ikke får noen problemer hvis det brukes flere oljekroner. Det er en farlig tolkning. SSBs beregninger for FrP tar overhodet ikke opp de langsiktige hensynene bak handlingsregelen. De tar heller ikke hensyn til FrPs utenlandsbudsjett eller partiets forslag om å slette gjeld. Beregningene stoppes etter tre år, og jeg ser at noen samfunnsøkonomer på enkelte sentrale punkter stiller seg sterkt tvilende til modellens beskrivelse av norsk økonomi.

Den mest alvorlige innvendingen er likevel etter mitt skjønn at beregningene ser bort fra at FrP ikke har noen rettesnor for bruken av oljepenger framover, utover at partiet er i mot handlingsreglen. Uten en slik rettesnor vil en kraftig økning i bruken av oljepenger nå skape stor usikkerhet om budsjettpolitikken i årene framover. Denne usikkerheten vil kunne føre til kraftige reaksjoner i rente- og valutamarkedet og hos andre beslutningstakere i økonomien, med betydelige virkninger for rente og kronekurs. Slike forhold er over hodet ikke tillagt vekt når SSB gjettet, som de sier, på den framtidige renteutviklingen.

Dette trenger vi ikke gjette på. Under høringen i Finanskomiteen 22. mai i fjor ga Sentralbanksjefen uttrykk for hva han anså som et sannsynlig scenario ved en kraftig og vedvarende oppgang i bruken av oljepenger:

”Spørsmålet om en alternativ regel, …, hvor man holder seg til handlingsregelen pluss 20-30 mrd. kroner, vil hvis den kunne etableres som en troverdig regel - altså at man holder seg til handlingsregelen, men bare bruker noe mer, 20-30 mrd. kroner mer - ha en umiddelbar virkning i form av et høyere rentenivå og en sterkere kronekurs, et høyere norsk kostnadsnivå. Det høyere rentenivået vil vare til det konkurranseutsatte næringslivet er bygd så mye ned at det er blitt rom for den økte etterspørselen som en slik merbruk ville innebære.”

Disse vurderingene ble bekreftet av Visesentralbanksjefen under pressekonferansen i dag.

Avslutning

[LYSARK 11: Oppsummering]

Regjeringen har en ambisiøs politikk for bærekraftig utvikling. Det vil bli tydelig i den nasjonale strategi for bærekraftig utvikling. Prosessen vil være grundig og inkluderende. Regjeringens politikk baseres på fem prinsipper: rettferdig fordeling, internasjonal solidaritet, ”føre-var” prinsippet, prinsippet om at forurenseren betaler og at alle må bidra gjennom felles innsats.

En av utfordringene vi står overfor, er knyttet til å sikre en bærekraftig finanspolitikk. Oljerikdommen må håndteres. Vi må håndtere oljerikdommen på en klok måte. Petroleumsformuen kan bidra til varig høy velferd i Norge. Det krever at vi, som andre land, foretar prioriteringer og gjennomføre reformer for å sikre en effektiv og bærekraftig utnyttelse av våre samlede ressurser. Vi må derfor ta vare på og utvikle våre kunnskaper, vårt miljø og vår infrastruktur i vid forstand, inkludert vår evne til å samarbeide og finne gode fellesskapsløsninger.

Som andre land må også vi klare å prioritere innenfor budsjettrammer som kan opprettholdes over tid. Handlingsregelen er et redskap for dette. Den legger opp til en gradvis økning av bruken av oljeinntektene i norsk økonomi til et opprettholdbart nivå. Som langsiktig budsjettregel sier handlingsregelen egentlig bare at de løpende utgiftene over tid ikke skal overstige de løpende inntektene inklusive avkastningen av statens finansformue. Dette er i tråd med andre lands budsjettregler.

Sammen med klare retningslinjer for budsjettpolitikken er en åpen og helhetlig budsjettprosess den beste garantien for en god utnyttelse av vår felles oljeformue. Dersom vi etablerer kreative budsjettkonstruksjoner kan vi lett lure oss selv, men realitetene blir ikke endret. Omgåelser av sunne budsjetteringsprinsipper har kostnader. Det blir vanskeligere å sikre at den offentlige pengebruken gjenspeiler politiske prioriteringer. Troverdighet i budsjettpolitikken vil undergraves. Dermed vil den rollen som rammeverket for finanspolitikken spiller i å stabilisere markedsforventningene, reduseres.

Både OECD og IMF trekker fram Norge som et av svært få land som har klart å forvalte en stor naturressurs på en god måte. Vårt rammeverk for den økonomiske politikken har levert gode resultater. Det må ikke gjøres endringer i rammeverket som går i feil retning, og vi må hele tiden passe på at rammeverket fungerer som forutsatt.