Spørsmål til Ot.prp. nr. 46 (2003-2004)

Det vises til brev 24. juni 2004.

1. ” I hvilken grad er forslaget til bokføringslov tilpasset reglene i EU? Har det vært vurdert å adoptere EUs utarbeidede regelverk, og i så fall, hvorfor valgte man ikke en slik løsning? I hvilken grad ser departementet at dette kan være hinder for etableringer i Norge?”

Jeg er ikke kjent med at det er fastsatt særlige EØS-forpliktelser vedrørende bokføring. Det vises til Ot.prp. nr. 46 (2003-2004) punkt 2.3.6, der departementet uttalte:

”Det er ikke fastsatt særlige direktivforpliktelser for bokføringsregler. Regler om bokføring må likevel gis innen rammene for de grunnleggende prinsipper i EØS-retten, herunder ikke-diskrimineringsprinsippet. Det viser for øvrig til EUs 6. merverdiavgiftsdirektiv (direktiv 77/338/EEC, endret ved rådsdirektiv 2001/115/EF), som vil bli nærmere omtalt nedenfor.”

For øvrig vises det til at Bokføringslovutvalget har gjort nærmere rede for bokføringsreglene i Sverige og Danmark i NOU 2002: 20 kapittel 3.

2. ” I forskriften til bokføringsloven i NOU 2002:20 § 6-3, 2. l er det oppført en oppbevaringsfrist for virksomhet som avvikles på bare 6 mnd. Hvordan vurderer departementet muligheten for at økonomisk kriminalitet gjennomføres i datterselskap som så avikles med etterfølgende makulering av dokumentasjon etter 6 mnd? Ser Finansdepartementet at det kan være fare for eventuelt liknende tilpasninger som følge av denne korte antydete fristen for oppbevaring ved avvikling av virksomhet i forskriftsutkastet?”

Jeg viser til at forslag til forskrifter til bokføringsloven har vært på høring, jf. NOU 2002: 20 Ny bokføringslov. Forskriftsforslaget er for tiden under behandling. Finansdepartementet tar deretter sikte på å sende et revidert utkast til forskrifter på begrenset høring parallelt med Stortingets behandling av odelstingsproposisjonen. Det vil i høringen bli tatt forbehold om eventuelle endringer knyttet til Stortingets behandling. Jeg vil på denne bakgrunn ikke gå nærmere inn på det konkrete innholdet i forskriftene.

3. ” Mener departementet mulighetene til å avdekke økonomisk kriminalitet vil bli betydelig forverret dersom oppbevaringstiden for primærdokumentasjon reduseres til seks eller åtte år? Svar ønskes også ut fra et kost- nytte perspektiv.”

Jeg viser til departementets vurdering i Ot.prp. nr. 46 (2003-2004) punkt 12.3.3 av hvilke konsekvenser en reduksjon av oppbevaringstiden for primærdokumentasjon vil ha for mulighetene til å avdekke økonomisk kriminalitet. Departementet uttalte i den forbindelse bl.a. følgende:

”Å redusere oppbevaringstiden for regnskapsmateriale vil klart svekke muligheten til å avdekke og bevise unndragelser foretatt så langt tilbake som 10 år. Kortere oppbevaringstid vil også ha betydning for muligheten til å avdekke annen form for økonomisk kriminalitet. En reduksjon av oppbevaringstiden vil derfor innebære et betydelig misforhold mellom myndighetenes adgang og faktiske muligheter til å straffeforfølge alvorlig økonomisk kriminalitet.”

Departementet foreslo på denne bakgrunn ikke å redusere den generelle oppbevaringstiden for regnskapsmateriale som anses som primærdokumentasjon. Jeg ser på denne bakgrunn ikke behov for å utrede dette spørsmålet ytterligere.

5. ” Hvordan vurderer departementet mulighetene til å igangsette en utredning med henblikk på å forkorte oppbevaringsfristen for primærdokumentasjon, slik at dette kan implementeres i lovforslaget? Stiller Finansdepartementet seg positiv til dette?”

Jeg viser til svar på spørsmål 3.

6. ” Hva er begrunnelsen for at forskriftshjemmelen i § 16 er så vid som den er? Gis ikke forskriftsgiver uhensiktsmessig mye myndighet gjennom denne bestemmelsen? Hvilke ulemper ser Finansdepartementet at dette kan medføre?”

Etter mitt syn er det naturlig å ta utgangspunkt i en vurdering av om forskriftshjemmelen i § 16 innebærer en utvidelse i forhold til gjeldende rett, dvs. regnskapsloven 1977. Det synes å være en kjensgjerning at de regnskapspliktige har valgt å forholde seg til bokføringsreglene i regnskapsloven 1977, jf. valgadgangen i regnskapsloven 1998 § 10-2. Forskriftshjemmelen i regnskapsloven 1977 § 22 første punktum har følgende ordlyd:

”Kongen kan ved forskrift fastsette krav til bokføringen eller årsoppgjøret i tillegg til bestemmelsene i denne lov, når det finnes nødvendig av hensyn til regnskapspliktiges skatte- eller avgiftsplikt eller gjennomføringen av lovbestemte kontrolltiltak fra det offentliges side overfor regnskapspliktige.”

Etter mitt syn innebærer forslaget til forskriftshjemmel i bokføringsloven § 16 ingen utvidelse i forhold til gjeldende rett (dvs. regnskapsloven 1977), men en videreføring av forskriftshjemmelen i regnskapsloven 1977 § 22. Det bemerkes for øvrig det er fastsatt kun to ”bokføringsforskrifter” med hjemmel i denne bestemmelsen (forskrift 8. januar 1986 nr. 4 (om bygg- og anlegg) og forskrift 22. desember 1993 nr. 1222 (om drosjebileiere)). I tillegg er det fastsatt en forskrift om årsoppgjør (boligbyggelag og borettslag).

Ett annet spørsmål er om de øvrige forslag til forskriftshjemler i bokføringsloven er tilstrekkelig sett i forhold til at forskrifter er flyttet fra særlovgivningen til bokføringsloven.

Bokføringslovutvalget konkluderte med at det er hensiktsmessig å videreføre linjen fra regnskapsloven 1998 med å samle alle generelle bokføringsregler og gi disse i medhold av bokføringsloven. Alle høringsinstansene som har uttalt seg har støttet denne linjen. Departementet sluttet seg til utvalgets vurdering, jf. Ot.prp. nr.46 (2003-2004) punkt 3.3, der departementet bl.a. uttalte:

”Departementet slutter seg for øvrig til utvalgets vurdering av å videreføre den samling av bestemmelser som gjelder bokføring/regnskapsføring som ble gjort i forbindelse med regnskapsloven 1998.”

Forslaget innebærer at generelle forskrifter gitt i medhold av særlovgivningen (merverdiavgiftslov, ligningslov mv.) er foreslått overført til bokføringsloven. Dette gjelder for eksempel bransjereglene for frisører mv. og serveringssteder.

Dersom slik samordning skal gjennomføres, må det samtidig foreligge tilstrekkelige hjemler til å fastsette forskriftene i medhold av bokføringsloven.

Generelt bemerkes at tilstrekkelige hjemler uansett finnes i særlovgivningen. Dersom hjemmelen i bokføringsloven § 16 blir begrenset, vil man kunne oppnå at kommende ”bokføringsforskrifter” likevel fastsettes i medhold av særlovgivningen. Jeg kan ikke se at dette er en hensiktsmessig løsning.

Jeg kan etter dette vanskelig se at forslaget til forskriftshjemmel i bokføringsloven § 16 kan medføre noen ulempe for de bokføringspliktige. Det vises til at hjemmelen er nødvendig for å kunne fastsette forslaget til bokføringsforskrift i medhold av bokføringsloven. Dette gjelder ikke minst forskrifter som flyttes fra særlovgivningen til bokføringsloven. Høringsinstansene er positive til en slik samordning av regelverket. Det vises også til at tilsvarende forskriftshjemmel finnes i gjeldende rett.

7. ” Hvilke ulemper ser Finansdepartementet ved å omklassifisere kassaruller fra primær til sekundærinformasjon.”

En slik ”omklassifisering” vil bryte med forslaget til avgrensning av hhv. primærdokumentasjon og sekundærdokumentasjon. Kassarullene er etter sin art primærdokumentasjon. De representerer dokumentasjon for den enkelte transaksjon, i likhet med tradisjonelle fakturaer ved kredittsalg. Det er dermed kassarullene som gir grunnlag for å foreta kontroller på transaksjonsnivå. Det kan også nevnes at forskriftsutkastet krever at angivelsen av tidspunkt for levering av ytelsen ved kontantsalg skal være klokkeslett. Via kassarullene kan omsetningen kontrolleres på dagsnivå, for gjennom dette å fastslå om det har vært omsetning på tidspunkt hvor det forventes omsetning. Tilsvarende informasjon kan ikke hentes via selve dagsoppgjørene. Generell redusert oppbevaringstid for kassaruller vil etter dette være et tilbakeskritt i kontrollsammenheng, herunder i arbeidet mot økonomisk kriminalitet.

Jeg vil for øvrig understreke at regelverket ikke er til hinder for elektronisk oppbevaring.

Videre er det i lovforslaget § 13 femte ledd foreslått en adgang til at departementet etter søknad kan gi dispensasjon fra oppbevaringskravet. Det vises til Ot.prp. nr. 46 (2003-2004) punkt 12.3.3, hvor departementet bl.a. uttalte:

”Videre slutter departementet seg til forslaget om å lovfeste en adgang for departementet til å kunne gjøre unntak fra kravene om oppbevaringssted, oppbevaringstid og elektronisk tilgjengelighet. Redusert oppbevaringstid kan for eksempel gis på grunn av store mengder papir. Det vises til lovforslaget § 13 femte ledd.”

Forslaget om dispensasjonsadgang er i samsvar med gjeldende rett.

8. ” Synes Finansdepartementet det kunne være tilstrekkelig at spesifikasjoner av pliktig regnskapsmateriale skal kunne utarbeides? Hva er begrunnelsen for at man har valgt den ordlyden man har mht dette kravet? Er dette et forsvarlig og hensiktsmessig krav ut fra de merressurser dette vil kreve av bokføringspliktige?”

Jeg viser til omtale i Ot.prp. nr. 46 (2003-2004) punkt 7.4, der departementet bl.a. uttalte følgende:

”Utvalget har formulert spesifikasjonskravene på den måte at spesifikasjonene «skal kunne» utarbeides. Utvalget synes å legge til grunn at det er tilstrekkelig at systemet legger til rette for at bokførte opplysninger sperres innen de aktuelle fristene, slik at spesifikasjonene kan utarbeides. Oppbevaringskravet vil i så fall måtte oppfylles ved at bokførte opplysninger og funksjonaliteten for å utarbeide spesifikasjonene oppbevares.

Etter departementets syn er det mer hensiktsmessig å fastsette krav til at spesifikasjonene skal utarbeides innen de aktuelle fristene. Dette anses som en videreføring av gjeldende rett, og kan ikke anses for å være særlig byrdefullt for de bokføringspliktige. Spesifikasjonene kan lagres elektronisk eller skrives ut på papir, jf. punkt 12.4.”

9. ” I tilknytning til forskriftsutformingen, mener Finansdepartementet at nytteverdien ved motpartspesifisering ved kontantsalg oppveier merkostnaden dette påfører bokføringspliktige? Er det eventuelt mulig å legge en føring om at dette kravet etter en viss virkningstid evalueres, og eventuelt fjernes, dersom ikke forsvarer merkostnadene for bokføringspliktige ut fra en kost- nytte betraktning? Og synes Finansdepartementet dette er en god idè?”

Jeg viser til svar på spørsmål 2.

10. ” Hvorfor nevner ikke bokføringsloven noe om tidsaspektet ved bokføringen av opplysningen, evt. med en henvisning til regnskapslovens regler? Hvordan vurderer Finansdepartementet faren for at dette kan gi incentiver til i det lengste å holde informasjon utenfor bokføringssystemet?”

Departementet viser til at forslaget til bokføringslov inneholder regler om tidspunktet for bokføring. Det er foreslått regler om ajourføring og bokføring i forslag til bokføringslov § 7 annet og tredje ledd, som etter forslaget lyder:

”Bokføring skal skje så ofte som virksomhetens og transaksjonenes art og omfang tilsier. Bokføringen skal være à jour innen fristene for pliktig regnskapsrapportering og ikke sjeldnere enn hver fjerde måned. Departementet kan i forskrift gjøre unntak fra kravet om ajourføring hver fjerde måned for bokføringspliktige med få transaksjoner

Kontanttransaksjoner skal registreres daglig, med mindre det benyttes fast kasse.”

Ajourhold er også foreslått som en grunnleggende forutsetning i bokføringsloven § 4 nr. 5, som etter forslaget lyder:

”Ajourhold: Opplysninger skal bokføres og spesifiseres så ofte som opplysningenes karakter og den bokføringspliktige virksomhetens art og omfang tilsier.”

Lovforslaget § 7 er omtalt i NOU 2002: 20 kapittel 8 og Ot.prp. nr. 46 (2003-2004) kapittel 9. Departementet uttaler bl.a. følgende (Ot.prp. nr. 46 (2003-2004) punkt 9.2.4):

”Departementet slutter seg videre til utvalgets forslag om å utforme en generell hovedregel om ajourhold, som suppleres med enkelte minimumskrav.

Som hovedregel skal bokføring skje så ofte som virksomhetens og transaksjonens art og omfang tilsier, jf. lovforslaget § 7 annet ledd. Det må bl.a. tas hensyn til bransje og foretakets størrelse. Dette vil innebære at store foretak vanligvis må bokføre daglig, at finansinstitusjoner og andre foretak med omfattende finansforvaltning normalt sett bør være à jour til enhver tid, samt at foretak med små transaksjoner kan ajourføre sjeldnere.

Departementet er enig i det foreslåtte kravet om at bokføringen skal være à jour i forhold til fristene for pliktig regnskapsrapportering. Det vises til lovforslaget § 7 annet ledd annet punktum. For mange bokføringspliktige vil dette i praksis innebære at den to-månedlige terminrapporteringen etter merverdiavgiftsloven setter den strengeste begrensningen i forhold til ajourføringskravet her.”

Med hilsen

Per-Kristian Foss

Gjenpart: Stortingets Finanskomité