Jeg viser til brev av 19. februar 2009 fra Stortingsrepresentant Gjermund Hagesæter. I brevet stilles følgende spørsmål:

1. Hva er provenyet påløpt og bokført for 2009 fra 1. juli dersom frivillig sektor tas inn i merverdiavgiftssystemet og får fradrag for inngående avgift, men for sin eventuelle omsetning operere med hhv. nullsats eller vanlig 25 pst. sats?
2. Hva er provenyet av å utvide momskompensasjonsordningen for frivillig sektor til å bli en rettighetsstyrt generell momskompensasjonsordning som omfatter både varer og tjenester? Provenyet ønskes påløpt, samt bokført med virkning fra 1. juli 2009.

Svar:
Spørsmål nr. 1:
Etter dagens merverdiavgiftsregelverk skal virksomheter som har avgiftspliktig omsetning som overstiger 50 000 kroner i løpet av en periode på 12 måneder registrere seg i merverdiavgiftsmanntallet og beregne merverdiavgift av sin omsetning (utgående avgift). Siden avgiften kun skal ilegges merverdien som skapes i virksomheten, vil avgiftspliktige virksomheter få rett til fradrag for merverdiavgift på anskaffelser av varer og tjenester til bruk i virksomheten (inngående avgift). Med avgiftsplikt følger også administrative byrder knyttet bl.a. til bokføringsplikt og utfylling og innsending av merverdiavgiftsoppgaver, normalt hver annen måned. 

Den tradisjonelle holdningen til registreringsplikt for frivillig virksomhet har vært at veldedige og allmennyttige virksomheter i størst mulig grad bør skjermes fra de administrative byrdene som merverdiavgiftsplikt innebærer. Etter gjeldende regelverk er det derfor en særskilt høy grense for registreringsplikt for slike virksomheter. Dagens grense er 140 000 kroner i årlig avgiftspliktig omsetning. Veldedige og allmennyttige organisasjoner med avgiftspliktig omsetning over 140 000 kroner må dermed registrere seg i merverdiavgiftsmanntallet og oppkreve merverdiavgift av sin omsetning på vanlig måte. Det oppnås dermed også fradragsrett for merverdiavgift på anskaffelser til bruk i den avgiftspliktige del av virksomheten.

I tillegg til den særskilte registreringsgrensen er det innført enkelte andre lempingsregler for frivillige virksomheter i merverdiavgiftsregelverket med siktemål at slik virksomhet ikke skal behøve å registrere seg for merverdiavgift. Det er bl.a. unntak for medlemskontingenter og mer leilighetsvis omsetning eksempelvis i forbindelse med loppemarkeder og av kioskvarer og serveringstjenester under trening eller på arrangement.

Den særskilte registreringsgrensen sammenholdt med de andre lempingsreglene innebærer at frivillige organisasjoner i stor grad ikke blir registreringspliktige for merverdiavgift. De skal dermed ikke svare utgående avgift av sin omsetning. Motstykket til dette er at disse organisasjonene i stor grad heller ikke har fradragsrett for inngående avgift på sine anskaffelser.

I spørsmålet fra representanten Hagesæter er det stilt spørsmål om provenyvirkningene ved å ta frivillig sektor inn i merverdiavgiftssystemet slik at de får fradrag for inngående merverdiavgift, men for sin omsetning opererer med en hhv. nullsats eller ordinær sats på 25 pst.  Dette kan forstås slik at det siktes til en ordning hvor frivillige organisasjoners omsetning i større grad gjøres avgiftspliktig for å oppnå full fradragsrett for inngående avgift på anskaffelsene til den frivillige virksomheten. Dette kan eksempelvis gjøres ved en avvikling av den særskilte minstegrensen på 140 000 kroner slik at den ordinære grensen på 50 000 kroner blir gjeldende også for veldedige og allmennyttige organisasjoner. En større del av frivillig sektor kan dermed bli avgiftspliktig ved at veldedige og allmennyttige organisasjoner med avgiftspliktig omsetning mellom 50 000 og 140 000 kroner må svare avgift av sin avgiftspliktige omsetning.  Samtidig vil merverdiavgift på anskaffelser som er til bruk i den avgiftspliktige del av virksomheten bli fradragsberettiget.

Frivillige virksomheter får imidlertid det meste av sine inntekter fra kilder som ikke er avgiftspliktige etter gjeldende regelverk, som bl.a. medlemskontingenter, gaver og lotterier. I tillegg utgjør direkte offentlig støtte vel 1/3 av inntektene for frivillig sektor. Hvis det i spørsmålet legges til grunn at mer av denne omsetningen skal gjøres avgiftspliktig, vil det mest nærliggende være at det samtidig legges utgående merverdiavgift på medlemskontingenten. I så fall vil dette innebære fradragsrett for anskaffelser til bruk i denne virksomheten. Dette vil innebære en opphevelse av gjeldende unntak for medlemskontingenter. Jeg vil her også vise til Kulturmomsutvalgets anbefalinger (NOU 2008: 7) som innebærer avgiftsplikt på bl.a. adgang til idretts- og kulturarrangementer. Denne anbefalingen vil også bidra til at det oppnås utvidet fradragsrett for tilnærmet alle anskaffelser i den delen av frivillig sektor som er omfattet av utvalgets innstilling.

Jeg antar imidlertid at det er mer nærliggende å forstå representanten Hagesæter slik at det i spørsmålet siktes til en ordning innenfor merverdiavgiftssystemet som bl.a. Frivillighet Norge har argumentert for. Kravet som er fremmet fra Frivillighet Norge, er at frivillige organisasjoner skal slippe merverdiavgiftsbelastningen på kjøp av alle varer og tjenester som organisasjonene benytter i frivillig virksomhet. Den delen av den frivillig sektoren som er merverdiavgiftspliktig i dag, skal fortsatt forholde seg til det generelle merverdiavgiftsregelverket. I følge Frivillighet Norge er det derfor feil å betegne en slik fritaksordning som en egen nullsatsordning for frivillige organisasjoner.

En slik løsning innenfor merverdiavgiftssystemet vil likevel i praksis bety frivillige organisasjoner får nullsats for store deler av sin virksomhet. Dette henger sammen med at fradragsretten/refusjon for inngående merverdiavgift etter en slik modell utvides til å omfatte alle varer og tjenester anskaffet til organisasjonens aktiviteter, uten at plikten til å svare utgående avgift utvides tilsvarende. Dette innebærer altså en helt særskilt utvidelse av fradragsretten til alle anskaffelser i virksomheten samtidig som det for store deler av omsetningen ikke skal svares utgående avgift. 

Når det gjelder provenyvirkningene viser jeg til at det i forbindelse med behandlingen av merverdiavgiftsreformen i 2001 ble gjort en egen beregning basert på Nasjonalregnskapet over merkostnadene for frivillig sektor som følge av at det ble innført merverdiavgift på en rekke flere tjenester. Reformen ble da anslått å gi frivillig sektor merutgifter i merverdiavgift på om lag 130 mill. kroner årlig. Det ble også gitt en tilsvarende årlig bevilgning til kompensasjon for merverdiavgift for frivillig sektor, jf. St. prp. nr. 63 (2001-2002) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2002. I saldert budsjett 2009 er det bevilget knapt 200 mill. kroner til kompensasjon for merverdiavgift til frivillig sektor. I sammenheng med beregningen i forbindelse med momsreformen ble det samtidig beregnet hvor mye frivillig sektor betaler i merverdiavgift samlet.  I et svar på spørsmål nr. 1 fra Kristelig Folkepartis stortingsgruppe vedrørende Revidert nasjonalbudsjett 2001 ble det på grunnlag av dette anslått at innføring av null-sats for frivillig sektor, hvor det også er forutsatt utvidet avgiftsplikt som gir fradrag for alle anskaffelser til frivillig virksomhet, ville gi et årlig provenytap på i størrelsesorden 2 mrd. kroner. Selv om det vil være stor usikkerhet om et slikt anslag, er det grunn til å anta at provenyeffekten av å innføre nullsats for frivillige organisasjoner fra 1. juli i år vil være i milliardklassen. Jeg vil også vise til at Frivillighet Norge har antydet at deres forslag vil medføre om lag 1 mrd. kroner i økt støtte til frivillig sektor.

Det foreligger i liten grad statistikkgrunnlag som bidra til å bekrefte eller utdype dette anslaget. Jeg vil imidlertid vise til at det i de senere årene er gjennomført to studier av frivillig sektor. Institutt for Samfunnsforskning gjennomførte i 2007 (ISF Rapport 10: 2007) en kartlegging at frivillig sektor. Hensikten var å gi en fullstendig oversikt over antall medlemmer i frivillige organisasjoner, antall organisasjoner, sysselsetting, frivillig innsats, driftskostnader og inntekter fra ulike kilder. På oppdrag fra Kultur- og kirkedepartementet kartla International Research Institute of Stavanger (IRIS) sektoren ytterligere (Rapport IRIS – 2008/272). Deres oppdrag var å fremskaffe et bedre faktagrunnlag om hvordan merverdiavgiften påvirker sektoren, med særlig vekt på utgiftssiden. I disse undersøkelsene er definisjonen på frivillig organisasjon at den ikke overfører overskudd til eiere eller andre, den er ikke underlagt offentlig styring, medlemskap er frivillig, og det dreier seg om en organisasjon med en viss varighet og styringsstruktur. Definisjonen omfatter også virksomheter som politiske organisasjoner, arbeidslivsforeninger, borettslag mv. Dette er en betydelig bredere definisjon av ”frivillig virksomhet” enn det som ligger i ”veldedig og allmennyttig organisasjoner” fra merverdiavgiftsregelverket. En foreløpig vurdering er at disse studiene i liten grad har bidratt til å gi noen mer presise anslag på provenyvirkningene. 

I tillegg til usikkerheten knyttet til statistikkgrunnlaget, vil også faren for uønskede tilpasninger gjøre det vanskelig å gi et pålitelig provenyanslag.
 
Jeg vil også minne om at Regjeringen ønsker å trappe opp støtte til frivillig sektor med opp mot 1 mrd. kroner over noen år. I forbindelse med opptrappingen av støtten til frivillig sektor i de enkelte statsbudsjettene, vil Regjeringen også ta stilling til hvordan støtten skal fordeles mellom ulike virkemidler innenfor statsbudsjettet. 
 
Spørsmål nr. 2:
En generell og rettighetsbasert momskompensasjonsordning vil måtte innføres gjennom en bevilgning over budsjettets utgiftsside og vil ha samme provenymessige konsekvenser som en fritaksordning som beskrevet avslutningsvis i svar på spørsmål nr. 1. På samme måte som en ordning med null-sats, vil en rettighetsbasert kompensasjonsordning også innebære tilpasningsmuligheter. En rammestyrt kompensasjonsordning vil derimot kunne begrenses innenfor et bevilget beløp. 

Jeg vil avslutningsvis minne om at innenfor de til enhver tid gjeldende budsjettrammer vil en ordning med null-sats eller en kompensasjonsordning måtte dekkes inn gjennom andre skatteøkninger eller reduserte bevilgninger til andre formål.


  
Med hilsen
Kristin Halvorsen