NOU 1995: 16

Fra sparing til egenkapital

3 Er sparingen stor nok?

3.1 Problemstillingen

I kapittel 2 ble det vist til at sparing kan defineres som den del av inntekten som ikke blir anvendt til forbruk. Den vil da kunne gi grunnlag for forbruk senere, eventuelt føres videre som arv. Denne sammenhengen kan utvides til å omfatte negativ sparing, som vil innebære at man stifter gjeld som skal betales tilbake av senere inntekt. Spareatferden gir da uttrykk for en tidspreferanse for forbruk.

Denne tilnærmingen er særlig anvendelig til forklaring av husholdningenes sparing, som en skal komme tilbake til nedenfor. I prinsippet er det imidlertid ikke noe i veien for at et samfunn som helhet kan ha en tilsvarende tidspreferanse. Offentlige myndigheter kan se det som en oppgave å supplere den private sparing for å skape grunnlag for høyere forbruk og levestandard i fremtiden enn den private sparing alene ville gi. Siden investeringer i offentlige tjenester og infrastruktur inngår som vesentlige elementer i levestandarden, men ligger utenfor det området som den private sektor kan bestemme ved sin spareatferd, vil en slik supplering være nødvendig for at samlet forbruk skal få et forløp over tid som svarer til den private sektors tidspreferanse. Dessuten kan samfunnet kollektivt ha vurdering av ønskeligheten av en økonomisk vekst til fordel for fremtidige generasjoner, som avviker fra hva husholdningene legger til grunn. Ønsket om å legge grunnlag for en sterk økonomisk vekst var således en viktig begrunnelse for at man gjennom 1950- og 60-årene holdt en høy sparerate ved en omfattende offentlig sparing.

Det er imidlertid vanskelig å se den nedgang i spareraten som har funnet sted i de industrialiserte land i løpet av de siste tjue år, som uttrykk for en valgt tidspreferanse for samlet forbruk. Spørsmålet om spareatferd i såvel industrialiserte land som utviklingsland er grundig behandlet i Det internasjonale Valutafondets (IMF)

World Economic Outlook
fra april 1995. Rapporten viser til at nedgangen spesielt i den offentlige sparingen i de industrialiserte land har økt realrentenivået og resultert i et varig lavere produksjons- og forbruksnivå enn man ville hatt med bedre budsjettbalanse. Denne tendensen vil bli forsterket med fortsatte underskudd. Rapporten gir en sterk argumentasjon for en økning av samlet sparing i industrialiserte land gjennom en reduksjon eller eliminering av de offentlige underskuddene.

Også i OECD er de store offentlige underskudd og den gjeldsøkning de medfører, regelmessig blitt fremholdt som ett av de mest alvorlige problemer industrilandene er stilt overfor. Og like regelmessig gir medlemslandene dette synspunktet sin fulle tilslutning.

Det er særlig to forhold som kan bidra til å forklare denne uoverensstemmelsen mellom den budsjettpolitikk en finner ville være riktig, og den som faktisk blir ført.

For det første har det en historisk bakgrunn med konjunkturtilbakeslaget etter oljeprisøkningen tidlig på 1970-tallet, som førte til nedgang i offentlige inntekter og økning i utgiftene. I tillegg ble det i mange land ført en aktiv stimuleringspolitikk for å motvirke tilbakeslaget uten at dette lyktes i en slik grad at man fikk rettet opp finanspolitikken. Rentebelastningen av en stigende statsgjeld gjorde at det ble stadig mer kostbart, både økonomisk og politisk, å bringe budsjettene tilbake i en forsvarlig balanse. For det andre er selve budsjettprosessen i de fleste land basert på at det er de enkelte utgiftsposter og bestemmelser om skatter og avgifter som er gjenstand for vedtak, og at det kan stå skiftende flertall bak de vedtak som blir truffet. Budsjettbalansen blir et resultat av de enkelte vedtakene og behøver ikke være i samsvar med hva et flertall i nasjonalforsamlingen anser som forsvarlig.

Med de vanskeligheter man på denne måten står overfor med hensyn til å gjennomføre en politikk for optimal sparing, får det mindre praktisk betydning at det er vanskelig å finne gode holdepunkter for hvilken sparing som ville vært optimal. Det politiske siktemål vil begrense seg til å bringe sparingen opp på et høyere nivå enn den faktisk er.

For privat sektor har man lite grunnlag for å overprøve de beslutninger som blir truffet innenfor sektoren selv under de rammebetingelser som gjelder for den. Derimot er det viktig at rammebetingelsene ikke skaper utilsiktede forvridninger mellom vilkårene for ulike former for sparing. Videre må sektoren ha et mest mulig korrekt grunnlag for en vurdering av sin økonomiske stilling over tid.

Fra myndighetenes side er det naturlig først og fremst å rette oppmerksomheten mot den offentlige sektor selv.

Her kan det stilles visse minstekrav som kan oppnå å bli allment akseptert. Maastricht-traktatens krav om at offentlig underskudd ikke må være mer enn 3 pst. av BNP for at EU-land skal kunne bli medlem av den økonomiske og monetære union, vil innebære et slikt minstekrav også for den offentlige sparing. Det samme vil gjelde et bestemt nivå for, eller en stabilisering av statsgjelden.

Et forsøk på å finne et mer begrunnet fundament for hvilke krav som må stilles til den offentlige sparing, finner en i generasjonsregnskapet. Prinsippene for dette er nærmere behandlet i vedlegg til Nasjonalbudsjettet 1995. Utgangspunktet er her hvilken budsjettbalanse en i dag måtte ha om dagens regelverk og standarder skulle kunne videreføres uten økte skatter eller reduserte utgifter en gang i fremtiden. Også dette er et normativt krav som imidlertid har sin styrke i at det er lett forståelig og intuitivt virker rimelig. Beregningsmetodene og de forutsetninger som må legges til grunn er mer kompliserte og kan gi større grunnlag for diskusjon.

3.2 Sammenhengen mellom offentlig og privat sparing

Det kunne tenkes at den private sektor var så forutseende at den forsto at den gjeldsøkning som følger av offentlige underskudd, en gang måtte betales tilbake gjennom høyere skatter og reduserte ytelser, og at den derfor ville øke sin sparing for å møte denne situasjonen. En slik atferd har i økonomisk teori fått betegnelsen

Rikardiansk ekvivalens
. Hypotesen blir imidlertid gjennomgående bare delvis bekreftet av erfaringene.

IMF finner i sin gjennomgang ved sammenligninger både mellom land og over tid at variasjoner i offentlig sparing motsvares for ca. 50 prosents vedkommende av en endring i motsatt retning av den private sparing. Det meste av denne sammenhengen er knyttet til sammenligninger mellom land, og det er usikkert i hvilken grad en observert spareatferd for privat sektor i ett land kan overføres til et annet om det skjer endringer i den offentlige sparing. Man skulle derfor stå på rimelig trygg grunn om en sier at en nedgang i offentlig sparing i noen grad vil motvirkes av økt privat sparing, men at den for størstedelen vil gi utslag i redusert samlet sparing. Valutafondets analyse antyder at en økt offentlig sparing i mindre grad vil bli motvirket av en nedgang i privat sparing dersom økningen kan tilskrives reduserte utgifter enn hvis den skyldes økte skatter.

En slik tilbakevirkning fra offentlig til privat sparing er i tråd med norske erfaringer fra de senere år. Etterspørselseffekten av den ekspansive budsjettpolitikken i årene 1990-92 ble delvis motvirket gjennom en markert økning i den private sparingen i samme periode. Utviklingen de aller siste årene kan imidlertid reise tvil om hvor varig en slik virkning er.

Sammenfattende kan en si at erfaringene klart viser at den offentlige sparing spiller en nøkkelrolle for den samlede sparing. Dette betyr ikke at man kan se bort fra betydningen av den private sparing og særlig ikke til hvilken sammensetning den har.

3.3 Offentlig sparing

Som det fremgår av figur 2.4 er det siden 1970 bare i årene 1980-85 at netto spareraten i Norge har ligget markert høyere enn i OECD-området som helhet. Disse årene var preget av at petroleumsproduksjonen økte vesentlig rundt 1980, samtidig som oljeprisen regnet i kroner holdt seg på et høyt nivå. Anbefalingene fra Valuta­fondet om å bringe den samlede sparing opp på et høyere nivå, har således den samme gyldighet for Norge som for andre industriland.

Norge skiller seg imidlertid fra de øvrige land med en langt høyere og i de fleste år positiv, offentlig sparing. Gjennom de siste 15 år kan dette tilskrives statens petroleumsinntekter, som har en motpost i reduksjon av gjenværende ressurser.

I Revidert nasjonalbudsjett 1995 er det anslått et overskudd for statsforvaltningen i inneværende år på 11 milliarder kroner, og for den offentlige sektor som helhet er anslått til 1,3 pst. av BNP. Dersom en legger til grunn at offentlig sektor ikke skal måtte låne for å finansiere sine investeringer, kan en derfor si at sparingen er mer enn tilstrekkelig. Sammenlikninger med andre land, som nesten alle har underskudd, styrker inntrykket av solide offentlige finanser.

Spørsmålet må imidlertid vurderes også ut fra et mer langsiktig perspektiv, der petroleumsinntektenes bidrag til sparingen i tiden fremover og de forpliktelsene som hviler på staten til pensjonsutbetalinger fra folketrygden, blir av særlig betydning. Den forventede utvikling er omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 1995.

I tiden fram mot århundreskiftet vil det finne sted en sterk økning i netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, som vil bli inntektsført over petroleumsfondet og inngå i offentlig sparing. Den sterke økningen skyldes for en stor del nedgang i statlige petroleumsinvesteringer under Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE), og gir derfor ikke en tilsvarende økning i offentlig sparing. Etter århundreskiftet ventes netto kontantstrøm å avta, og målt i forhold til BNP, vil den i 2010 være lavere enn i inneværende år. Nedgangen fortsetter deretter ut gjennom århundret.

Figur 3.1 Utviklingen i alders- og uførepensjoner og statens netto A; kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten. I prosent av BNP

Figur 3.1 Utviklingen i alders- og uførepensjoner og statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten. I prosent av BNP

Kilde: Finansdepartementet.

Folketrygdens pensjonsforpliktelser etter dagens regler ventes de nærmeste år å være svakt fallende, for deretter å stige markert etter århundreskiftet og med en ytterligere forsterket stigning fra rundt 2010.

I vedlegg til Nasjonalbudsjettet 1995, der prinsippene for generasjonsregnskapet ble omtalt, ble det

rent illustrasjonsmessig
anslått at budsjettene for offentlig forvaltning burde styrkes med 20-40 milliarder kroner dersom de krav til balanse som der er lagt til grunn, skulle vært oppfylt (Nasjonalbudsjettet 1995, s. 235). I Revidert nasjonalbudsjett 1995 er dette tallet redusert til 10-30 milliarder kroner ut fra et bedre utgangspunkt og oppjustering av petroleumsinntektene.

Nå skal man ikke ta for gitt at folketrygdens pensjonsforpliktelser vil bli innfridd nøyaktig ut fra dagens forutsetninger. Utvalget er imidlertid forutsatt å legge til grunn at

folketrygden skal utgjøre en bærebjelke
i det samlede pensjonssystemet. Selv uten denne forutsetning synes det klart at vi står overfor en moralsk og politisk forpliktelse overfor de som har basert seg på folketrygdens ytelser, i tillegg til de rent demografiske realiteter. Overføringene til de pensjonsberettigede vil komme til å få avgjørende betydning for de offentlige finanser i første halvdel av neste århundre. I lys av disse er åpenbart både offentlig og samlet sparing for lav.

Det fremgår av det som er sagt foran, at den offentlige sparerate på basis av høye petroleumsinntekter bare kan ventes opprettholdt de nærmeste 10-15 år. Selv med en tilpasning av finanspolitikken til nedgangen i petroleumsinntektene, må en regne med at samlet sparerate deretter i langt større grad enn før vil avhenge av utviklingen i den private sparing.

Situasjonen med stigende pensjonsforpliktelser overfor en aldrende befolkning er ikke spesiell for Norge. Den er mer eller mindre den samme i alle vest-europeiske land og er enda sterkere markert i Japan. I forhold til andre land har vi i utgangspunktet sterkere statsfinanser, men står til gjengjeld på lengre sikt overfor en kjent nedgang i statens inntektsgrunnlag som andre land ikke har noe motstykke til. Målt i forhold til BNP er statens petroleumsinntekter av noenlunde samme størrelsesorden som det gjennomsnittlige underskudd for offentlig sektor i vest-europeiske land. På lang sikt står vi derfor overfor statsfinansielle problemer av samme omfang som det øvrige Vest-Europa. I et slikt tidsperspektiv skiller vi oss særlig ut med den forholdsvis lave, private sparerate som er påpekt i kapittel 2.

En sterk økning i den offentlige sparing i den perioden der statens petroleumsinntekter er særlig høye, er ikke bare nødvendig for å kunne møte de fremtidige forpliktelser fra folketrygden. Den er også en forutsetning for at anvendelsen av inntektene ikke skal påvirke strukturen i norsk nærings- og arbeidsliv på en slik måte at den er spesielt tilpasset innenlandsk og særlig offentlig etterspørsel, og at strukturen derfor må legges om når nedgangen i petroleumsinntektene ikke lenger gjør det mulig å finansiere etterspørselen. En slik omlegging vil uvegerlig måtte medføre produksjonstap og sysselsettingsproblemer.

Skal man unngå at anvendelsen av de økte oljeinntektene binder opp næringsstrukturen, må de plasseres som fordringer overfor utlandet. Dette er også forutsetningen for at man skal kunne trekke på dem når inntektene avtar, uten at dette får uheldige realøkonomiske virkninger innenlands.

3.4 Foretakenes sparing

Sparing i foretakene er identisk med tilbakeholdt overskudd etter skatt. Den er således bestemt av tre komponenter: overskudd, utbytte og skatt.

Overskuddet vil være bestemt av markeds­messige forhold, foretakenes forretningsstrategi, lønnsnivå og andre driftskostnader samt offentlige rammevilkår. Sett fra foretakenes side vil det alltid være ønskelig med større overskudd, men det er vanskelig å finne allmenne kriterier for en vurdering av om de er

for små
, og det er ikke lettere å anvise konkrete tiltak som kunne øke dem uten å støte mot andre hensyn politikken skal ivareta. Disse ville i alle fall måtte være av generell næringspolitisk karakter.

Utvalget vil forøvrig peke på at vi har bak oss en periode som var preget av først et innenlandsk og så et internasjonalt konjunkturtilbakeslag. Når regnskapsstatistikken for 1994 fore­ligger, er det grunn til å tro at den vil vise en vesentlig bedring av foretakenes resultater. Fremskrivingen av inntektsutviklingen fore­tatt i Norges Bank (Penger og Kreditt 1994/4) tyder på at den bedrede situasjon kan ventes å vedvare. Mot denne bakgrunn bør det vises en viss varsomhet med å trekke slutninger om fremtidig foretakssparing på basis av historiske tall.

Utbytte fastlegges av bedriftene selv ut fra en vurdering av om eierne er tjent med at kapitaloppsamling skjer i bedriften eller på eiernes hånd. I tillegg må det tas hensyn til at utbyttepolitikken har betydning for muligheten for å tiltrekke seg ekstern egenkapital. I sum er det vanskelig å si om og eventuelt hvilken betydning utbyttene har for samlet sparing. Tidligere har myndighetene anvendt utbytteregulering for å styrke sparingen i bedriftene og som et element i inntektspolitikken. Effekten av dette er imidlertid tvilsom og erfaringene tilsier ikke at slike tiltak vil bli aktuelle i fremtiden.

Skattleggingen er av vesentlig betydning for sparing i bedriftene. En må likevel ikke se bort fra at overskudd før skatt kan være påvirket av skattleggingen på en slik måte at skatten i noen grad overveltes på prisene eller mot lønn. Prisoverveltning kan særlig være aktuelt i skjermet næringsliv. Konkurransen, både innenlands og overfor utlandet, vil imidlertid begrense slike muligheter.

Bedriftsbeskatningen var et hovedtema i skattereformen fra 1992. Utvalget har verken hatt tid eller forutsetninger for å gå inn i de sentrale spørsmål her, som for eksempel avskrivningsregler, fondsopplegg i selskapene eller delingsmodellen. Det er også lagt til grunn i mandatet for utvalget at

hovedprinsippene for skattereformen videreføres
. Utvalget vil likevel peke på at tilbakeholdt overskudd er bedriftenes viktigste kapitalkilde, slik at beskatningen av overskudd er avgjørende for kapitaloppbyggingen i bedriftene.

3.5 Husholdningenes sparing

Det er foran vist at spareraten gjennom de siste tjue år har hatt den samme fallende tendens i Norge som i de øvrige industrialiserte land. Det er videre pekt på at etter århundreskiftet vil fallende petroleumsinntekter samtidig som trygdeforpliktelsene øker, trekke sterkt i retning av nedgang i den offentlige sparing. I den utstrekning det ikke lykkes å motvirke dette gjennom finanspolitisk tilstramning, vil en opprettholdelse av samlet sparerate forutsette høyere sparing i privat sektor. Det vil være vanskelig, og kanskje heller ikke ønskelig, å gjennomføre en forskyvning i inntektsfordelingen fra husholdninger til foretak som alene vil sikre den nødvendige økning i privat sektors samlede sparing. Ut fra dette vil opprettholdelse av samlet sparerate, og enn mer en heving av den, på lenger sikt forutsette en økt husholdningssparing. Skal den kunne gi et bidrag til utviklingen i næringslivet, som er utgangspunktet for de problemstillinger utvalget er bedt om å vurdere, er det avgjørende at en slik økning finner sted i form av økte fordringer og ikke i for høy grad bindes opp i husholdningenes egen realkapital. Som det er vist i tab. 3.1, er husholdningssparingen lav i Norge sammenliknet med andre land. Ut fra mandatet for utvalget vil en her legge hovedvekten på forhold som kan forklare det langsiktige nivået på husholdningenes sparing og sparingens fordeling på boligkapital og ulike finansobjekter, og hvilke av disse forhold myndighetene har mulighet for å påvirke.

Tabell 3.1 Sparing i husholdingene i Norge og i andre land. Prosent av husholdningenes disponible inntekt
  1976-801981-851986-901991-93
Norge5,53,0-2,64,4
USA7,38,04,74,8
Japan20,416,514,814,7
Tyskland12,612,012,812,6
Frankrike18,715,911,813,7
Italia25,120,417,518,6
Storbritannia11,311,17,511,3
Canada12,515,310,010,6
Østerrike10,38,612,212,3
Belgia19,417,216,521,7
Danmark7,215,58,815,8
Finland3,74,80,85,7
Irland15,715,19,813,1
Nederland3,31,92,91,7
Sverige4,12,7-2,45,9
Sveits4,25,69,713,1

Kilde: OECD

I analyser av husholdningenes spareadferd er det vanlig å ta utgangspunkt i følgende forhold:

  • Husholdningenes løpende inntekter og inntektsvekst

  • Inflasjon

  • Befolkningsvekst og andre demografiske variable

  • Rentenivå og realrente etter skatt

  • Husholdningenes formuestilling

  • Pensjonssystem, for eksempel om det finnes offentlige pensjonsordninger

  • Omfanget av arbeidsledighet og andre forhold som kan ha betydning for husholdningenes tillit til fremtiden

  • Selvstendiges andel av sysselsetting

I Norge er det gjort få studier til belysning av husholdingenes spareatferd. I en undersøkelse av Skjæveland og Stokstad (1988)

Skjæveland, A. og P. E. Stokstad (1988),

Hvorfor sparer nordmenn så lite?
, Penger og kreditt 1988:3, Norges Bank.

ble det, ved hjelp av sammenlikninger mellom 10 land innenfor OECD-området for perioden 1975-85 tatt sikte på å belyse hvordan enkelte av de faktorene som er nevnt over har påvirket sparingen i husholdningene. De variable som pekte seg ut som klart utsagnskraftige for å forklare spareatferden, var realrente etter skatt, andelen av selvstendige, inflasjon og omfanget av folketrygd, målt som innbetalinger i forhold til husholdningenes disponible inntekt. For de tre første variablene er sammenhengen positiv, for den siste negativ.

Utvalgets utgangspunkt er at en økning i husholdningenes sparing er viktig for på lengre sikt å opprettholde kapitaldannelsen i samfunnet. For påvirkning spesielt av husholdningssparingen blir de faktorer som allerede inngår som elementer i den generelle økonomiske politikk (inntektsvekst, lav inflasjon, arbeidsledighet og offentlig budsjettbalanse) av mindre interesse. Det samme gjelder faktorer som ikke, eller bare på svært lang sikt, kan påvirkes (befolkningenes alderssammensetning, selvstendiges andel av sysselsettingen). En blir da stående igjen med folketrygd og realrente etter skatt som forklaringsvariable av mer spesiell betydning for sparingen, og som samtidig i større eller mindre grad blir bestemt gjennom politiske beslutninger.

Betydningen av folketrygd har godt grunnlag i økonomisk teori. Sparing som uttrykk for en tidspreferanse for forbruk ble nevnt allerede i innledningen til dette kapitlet. Spesielt for husholdningene har den fått betegnelsen livssyklusteorien (Modigliani 1954, 1986)

Modigliani, F. og R. Brumberg (1954),

Utility analysis and the Consumption Function: An interpretation of Cross-section Data
, i Kurihara, K. (ed) Post-Keynesian Economics, New Brunswick, Rutgers University Press. Modigliani, F. (1986),
Life Cycle, Individual Thrift and the Wealth of Nations
, American Economic Review vol. 76 no 3.

.

Hovedtanken er at husholdningenes spare- og konsumatferd kan oppfattes som resultat av planleggingsprosess der husholdningene fastlegger sparing og forbruk over hele livsløpet på best mulig måte innenfor de rammene som følger av den samlete inntekten en kan regne med. Det spare- og forbruksnivået en til enhver tid kan observere, er dermed bare første trinn i en langsiktig spare- og forbruksplan.

Livssyklusteorien innebærer at en husholdning vil ha positiv sparing i livsfaser der inntekten ligger høyt eller der forbruksbehovet er lavt, mens sparingen vil være negativ i perioder med lav inntekt eller høyt forbruksbehov. Den vil normalt tilsi at husholdningene har positiv sparing gjennom deler av den yrkesaktive perioden, slik at husholdningene bygger opp fordringer som en kan trekke på når arbeidsinntekten faller bort ved pensjonsalderen.

Dette behovet blir redusert dersom inntekten opprettholdes gjennom offentlige trygdeordninger. Alternativt kan en si at den enkelte oppfatter sine rettigheter i trygdeordningen som egen formue, uansett at den ikke er registrert som en formuespost med motsvarende gjeld for staten.

Under dagens forhold, med frie internasjonale kapitalbevegelser, vil nivået for langsiktig realrente særlig være bestemt som en pris som klarerer markedet mellom tilbud og etterspørsel etter kapital. Den er for så vidt et resultat av økonomisk politikk og ikke et politisk instrument. Derimot er realrente etter skatt (realavkastningen) i høy grad influert av politiske beslutninger.

Sammenhengen mellom sparing og realavkastning har vært et omdiskutert spørsmål i økonomisk teori. På den ene side vil høy realavkastning gi mye igjen senere ved å redusere forbruket nå. Denne

substitusjonseffekten
trekker i retning av å skyve forbruket ut i tid. På den annen side betyr høy realavkastning at forbruket må reduseres mindre for å oppnå en bestemt
inntektseffekt
av formuesoppsamlingen, noe som derfor trekker i retning av mindre sparing.

Det er derfor ikke overraskende at empiriske undersøkelser gir vekslende resultater, avhengig av hvordan de er gjennomført og bl.a. hvilke aldersgrupper de gjelder.

Med hensyn mer spesielt til betydningen av den skattemessige behandling av renteutgifter, er det likevel forholdsvis sterke indikasjoner. I tabell 3.2 er vist sparerater for husholdningene i fem OECD-land med den mest generøse behandling av renteutgifter og åtte med den minst generøse behandling. Den lavere sparerate i de førstnevnte er ganske utpreget.

Tabell 3.2 Husholdningenes sparing i pst. av disponibel inntekt i sektoren
  19851987198819891990
Land med mest generøs behandling av rentefradrag
Finland3,91,8-1,70,01,4
Nederland2,02,12,53,86,5
Norge-2,5-6,1-2,40,91,9
Spania8,47,58,67,67,4
Sverige1,8-3,4-5,1-5,1-0,2
USA4,53,04,34,74,6
Gjennomsnitt3,00,61,02,03,7
Land med mindre generøs behandling av rentefradrag
Australia7,76,46,56,96,0
Belgia8,311,813,114,414,3
Canada13,39,410,011,010,9
Frankrike14,010,811,411,611,8
Tyskland11,512,712,712,613,4
Italia18,015,415,414,415,1
Japan15,614,714,314,214,3
Storbritannia9,76,55,26,58,6
Gjennomsnitt12,311,011,111,411,8

Kilde: Tanzi, V. (1992),

The Need for Tax Coordination in an Economically Integrated World
, mimeo, International Monetary Fund.

Skattereformen av 1992 betydde en innstramning for Norges vedkommende, men vi er ett av de svært få land som gir fullt rentefradrag for forbrukslån, og selv en skattesats for renteutgifter på 28 pst., er ikke spesielt lav sammenliknet med andre land. Norge høres nok derfor fortsatt med i gruppen av land som gir renteutgifter en generøs skattemessig behandling. Det er dessuten grunn til å anta at det tidligere skatteregimet har skapt sparevaner som sitter lenge i.

Om det i litteraturen er tvil med hensyn til realavkastningens betydning for samlet sparing, er det stor samstemmighet om at forskjell i realavkastning mellom ulike typer av formue har stor betydning for dens sammensetning og dermed for hvilken retning sparingen tar. En kommer tilbake til dette i kap. 4, men skal her særlig peke på forskjellen mellom den skattemessige behandling av realkapital og finansielle fordringer.

Husholdningenes realkapital er først og fremst boliger for fast opphold og fritidsboliger. Andre former for forbrukskapital har enten marginal betydning (kunst, samlerobjekter) eller er lite egnet som formuesplassering (motorkjøretøyer, fritidsbåter).

I Norge er formuesansettelsen for bolig gjennomsnittlig rundt en firedel av salgsverdien, og eiendomsskatten, som er lav sammenliknet med andre land, utlignes på dette lave grunnlag. Også beregnet inntekt av egen bolig ligger lavt i forhold til inntekt av annen formue.

Fram til 1992, da høyere skattesatser førte til at gjeldsrenter ga større skattefradrag, var fordelen ved å investere i boliger enda større, og dette er fortsatt av avgjørende betydning for hvordan husholdningenes formue er plassert.

I en samlet vurdering av de forhold som påvirker husholdningenes sparing i Norge, legger utvalget til grunn at vårt godt utbygde trygdesystem svekker deres sparemotiv. Desto viktigere er det at den offentlige sparing opprettholdes.

Det er mer usikkert hvordan skattebestemmelsene påvirker husholdningenes samlede sparing, selv om tabell 3.1 foran gir nokså sterke indikasjoner. Derimot kan det ikke være tvil om at de trekker sterkt i retning av at sparing blir plassert i realformue fremfor finansformue.

3.6 Utvalgets vurderinger

Som nevnt foran gir den sviktende kapitaldannelse i de industrialiserte land grunn til bekymring på det internasjonale plan, ikke minst fordi den har sammenheng med store underskudd i de offentlige finanser og fører til økende offentlig gjeld. Sammenliknet med andre land har Norge sterke offentlige finanser, men en lavere privat sparerate som i særlig grad kan tilskrives liten sparing i husholdningene. Samlet sparerate atskiller seg ikke markert fra gjennomsnittet for industrialiserte land.

Den offentlige sparing er i høy grad basert på statens petroleumsinntekter som må ventes å vise gradvis fall utover i neste århundre, etter at de gjennom de nærmeste 10-15 år har vært svært høye. Det vil stille store krav til finanspolitikken å sikre en forsvarlig balanse i de offentlige budsjetter til tross for denne nedgangen og de forpliktelser som påhviler folketrygden. Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å drøfte utformingen av finanspolitikken mot dette perspektiv.

Sparingens sammensetning betyr at spørsmålet om å sikre en tilfredsstillende kapitaldannelse har en annen karakter i Norge enn hva som er typisk i den industrialiserte verden for øvrig, men det betyr ikke at problemet er mindre. At samlet sparing i stigende grad blir avhengig av at det finner sted tilstrekkelig sparing i husholdningene, gjør det heller større.

Husholdningens spareatferd kan konjunkturelt endre seg ganske raskt, slik vi så gjennom årene 1984-93, men det tar tid å endre den på mer varig basis. Det betyr at om man ser behov for en vesentlig større husholdningssparing i løpet av de første ti-år etter 2000, må de nødvendige tiltak treffes snarest mulig. Hvor langt man kan komme gjennom politisk bestemte tiltak er imidlertid vanskelig å vurdere. Heller ikke er det lett å si hva som kan tenkes å være

politisk mulig
, men det tilligger det ikke utvalget å ta standpunkt til.

Utvalget tar til etterretning at

folketrygden skal utgjøre en bærebjelke i det samlede pensjonssystem
. Noe annet ville heller ikke være tenkelig siden folk har basert planleggingen av sin økonomiske fremtid på dette grunnlag. Men uansett hvor sterke intensjoner man i dag har på dette området, vil det være fremtidens politikere som i større detalj vil måtte avgjøre hvilken belastning som skal hvile på denne bærebjelken.

Perspektivene for folketrygdens utgifter kombinert med fallende petroleumsinntekter vil naturlig nok skape usikkerhet blant folk. Dette kan gjelde både med hensyn til hvor langt regler og prinsipper for justeringer som hittil har gjeldt, vil bli opprettholdt uforandret, og hvilke tilstramminger som vil måtte foretas på andre områder for at folketrygdens forpliktelser skal kunne møtes, men som også kan få betydning for fremtidige pensjonisters realinntekt. Denne uro gjenspeiles i de svar som blir gitt i en opinionsundersøkelse MMI har foretatt på oppdrag av Sosialdepartementet. Tvilen er naturlig nok sterkest i de yngre aldersgrupper som har lengst tid fram til pensjonsalderen. Dette bør ikke gi grunn til bekymring, men heller ses på som uttrykk for realisme i befolkningen. Det innebærer ikke at man tviler på at folketrygden fortsatt vil være en

bærebjelke
i vårt samlede pensjons- og trygdesystem.

Sett ut fra behovet for større husholdningssparing kan det bare virke positivt at man prøver å sikre sin egen og familiens stilling som pensjonist ut over det man venter å få fra folketrygden. Selv om privat pensjonssparing i noen grad må antas å redusere andre former for sparing, er det grunn til å tro at nettoeffekten for husholdningssparingen blir positiv.

For den øvrige husholdningssparing er det sannsynliggjort at den skattemessige behandling av renteutgifter bidrar til at den er lavere enn den ellers ville vært. Det er mange måter reglene kan strammes inn på, men de vil nødvendigvis måtte bryte med en av to viktige forutsetninger i skattereformen nemlig, enten

  1. at der skal være en felles skattesats for

    alminnelig inntekt
    uavhengig av inntektskilde, eller
  2. at renteinntekter og renteutgifter skal behandles symmetrisk.

Så fremt de ovennevnte forutsetninger anses å høre til skattereformens

hovedprinsipper
, er det lite som kan gjøres for at skattesystement skal virke mindre generøst overfor gjeldsstiftelse.

De elementer i vårt skattesystem som skaper forvridninger mellom ulike former for formuesplaseringer, kan imidlertid neppe anses å høre til skattereformens hovedprinsipper. Det gjelder spesielt den lave taksering av boligeiendommer kombinert med en formuesskatt som sammenliknet med andre land er svært høy, særlig ved at den utlignes etter høyeste sats på langt mer beskjedne formuer. På mange boliger vil det ikke falle formuesskatt fordi skattetakst fratrukket gjeld ikke kommer opp til formuesskattens nedre grense. Derimot betales det i de fleste bykommuner og større omegnskommuner eiendomsskatt, som i internasjonal sammenligning imidlertid er svært lav.

Noe ville være vunnet med hensyn til å minske forskjellsbehandlingen ved en mer realistisk verdiansettelse for boliger. En økning i samlet proveny fra formuesskatt vil imidlertid være dårlig tilpasset et behov for å stimulere husholdningssparingen. En merinntekt for det offentlige bør derfor benyttes til å redusere satsene for formuesskatten. Ved nåværende rentenivå vil realavkastning etter skatt (inkl. formuesskatt) være negativ for husholdninger som holder seg til vanlige former for fordringssparing, som i bank og fondsandeler. Dette er et uheldig signal å gi i forhold til et behov for økt husholdningssparing.

Mye taler derfor for å gå lengre enn bare ved høyere verdiansettelser, samtidig som det gjennomføres en ytterligere reduksjon av formuesskatten. Det må også tas hensyn til at med frie kapitalbevegelser øker faren for at fordringer flyttes til utenlandske finansinstitusjoner, selv om dette må skje på måter som kommer i konflikt med skattelovgivningen. Ved skatt på fast eiendom står en ikke overfor en tilsvarende risiko.

Utvalget har ikke hatt tid eller forutsetninger for å utforme konkrete forslag på dette området, og en er også kjent med at det arbeides med eiendomsbeskatningen på annen måte. En vil begrense seg til å understreke at utformingen av denne del av skattesystemet også har betydning for omfanget, og særlig sammensetningen, av husholdningenes sparing og dermed for kapitaltilgangen til næringslivet.