NOU 1998: 10

Fondering av folketrygden?

4.2 Folketrygden

4.2.1 Regelverket - en historisk oversikt

I 1885 nedsatte regjeringen Sverdrup den såkalte

Arbeiderkommisjonen av 1885
, på oppfordring fra kong Oscar. Kommisjonen skulle drøfte ulike sider ved arbeidernes situasjon. Det var flere grunner til at myndighetene ønsket å sette
arbeidersaken
på dagsordenen, blant annet for å demme opp for eventuelle tanker om opprør i arbeiderklassen.

Arbeiderkommisjonen ble pålagt å se på flere forskjellige felt: vernelovgivningen, arbeidsgivers ansvar for skader tilstøtt arbeiderne under arbeidet, forsikring under sykdom og alderdomsforsikring for arbeidere og deres enker. Arbeiderkommisjonens arbeid resulterte i to lover, lov om tilsyn med arbeid i fabrikker mv av 1892 og lov om ulykkesforsikring for arbeidere i fabrikker mv av 1894. Loven om ulykkesforsikring for fabrikkarbeidere var Norges første trygdelov og regnes som starten på trygdelovgivningens historie. Utredningen av alders- og invalideforsikringen ble imidlertid overlatt til Den første parlamentariske arbeiderkommisjon som ble oppnevnt i 1894, ledet av W. Konow.

Den parlamentariske arbeiderkommisjonen hadde som mandat å utarbeide forslag om en invaliditets- og alderdomsforsikring for det norske folk. I sin innstilling av 1899 foreslo kommisjonen en obligatorisk invalidepensjonsordning for hele folket, bygget på innskuddssystemet. Saken ble videre bearbeidet i flere komiteer, men førte ikke til noen lov. I 1919 ble det nedsatt en ny komite: Folkepensjonskomiteen. Den hadde som mandat å utrede spørsmålet om en alminnelig pensjonsordning finansiert ved skattemidler, enten som statlig ordning eller som kommunal ordning med statstilskudd.

Alderspensjon

I 1923 ble en alderstrygdlov vedtatt etter flere tiår med utredninger og utsettelser. Denne loven trådte imidlertid ikke i kraft fordi Stortinget var bekymret for de offentlige utgiftene. Loven som var vedtatt gjaldt en alderstrygd med inntektsprøving, finansiert ved skatter som skulle omfatte alle. Utover i 1930-årene økte bekymringen for utviklingen i befolkningstallet. Særlig skapte det uro at antall barnefødsler gikk ned samtidig med at det ble flere eldre å forsørge.

I juli 1935 ble

Sociallovkomiteen av 1935
oppnevnt med Inge Debes som formann for å utrede og komme med forslag om videre utbygging og rasjonell ordning av det sosiale forsorgs- og trygdevesen. I Sociallovkomiteens innstilling nr. III fra 1936 ble det faktum at flere måtte forsørge egne foreldre knyttet til nedgangen i fødselstallet:
Det er utvilsomt så, at mange samvittighetsfulle samfundsborgere undlater å stifte familie så lenge de har gamle å forsørge.
Innføringen av alderstrygd var dermed i tillegg til ønsket om å bedre levekårene for de eldre, også begrunnet i et ønske om å øke befolkningsveksten. Etter den økonomiske krisen på slutten av 1920-tallet og begynnelsen av 1930-tallet, var det også kommet en tro på at forbruksvekst kunne være med på å bidra til et økonomisk oppsving for Norge slik at en innføring av alderstrygd ikke virket som et like stort løft som tidligere.

Loven om alderstrygd fra 1936 - som i stor grad bygget på den vedtatte alderstrygden fra 1923 - ble iverksatt fra 1. juli 1937. Et trekk som ble ansett som viktig å slå fast var at alderstrygden skulle være en universell ordning, dvs en ordning som omfattet alle. Alderstrygden var en rettighet som omfattet alle personer bosatt i Norge. Dette var viktig for at den ikke skulle bli sett på som en videreføring av den gamle fattigforsorgen. Pensjonen var imidlertid (av økonomiske hensyn) inntektsprøvd slik at det kun var personer med lav formue og inntekt som hadde rett til alderstrygd. Ytelsene var geografisk differensiert og tok bare sikte på å opprettholde en sosial minstestandard. Pensjonen ble for enslige satt til 60 prosent av et minste pensjonsgrunnlag som ble fastsatt i loven. Dette minste pensjonsgrunnlaget ble satt til 600 kroner på landet og 800 kroner i byene. Pensjonistektepar mottok 150 prosent av ensliges pensjon. Utbetalingene til de som hadde rett til trygd lå ikke mye over fattigkassens satser. De 720 kronene et ektepar mottok i byene, tilsvarte om lag en femtedel av årslønnen til en industriarbeider.

Aldersgrensen ble satt til 70 år. Dette ble ansett som svært høyt, men samtidig nødvendig av økonomiske hensyn.

Trygden skulle finansieres gjennom en tredeling mellom stat, kommune og et alderstrygdfond som skulle bygges opp av de trygdede selv gjennom en alderstrygdavgift samt et tilsvarende fondstilskudd fra staten. Staten skulle dekke halvparten av trygdeutgiftene, kommunene 1/8 og alderstrygdfondet 3/8. Alle som tjente over minste pensjonsgrunnlag skulle betale avgift (i tillegg til vanlig skatt) på 1 prosent av antatt inntekt. Denne trygdeavgiften gikk til Alderstrygdfondet som skulle bygges opp med tanke på de økende utgiftene fremtidige generasjoner ville få med en forholdsmessig sterkere vekst i antall gamle i befolkningen. Det ble lagt opp til et tak for innbetaling av avgift slik at innbetalingen ikke skulle kunne bli uforholdsmessig høy i forhold til utbetalingen. Avgiftstaket ble satt til 100 kroner, men ble opphevet allerede et år etter innføringen, det vil si i 1938.

Den offentlige alderstrygden ble i mange kommuner supplert med kommunale alderstrygder som hadde eksistert lenge før den offentlige alderstrygden ble innført. Det var opp til den enkelte kommune selv å bestemme pensjonsbeløpet for innbyggerne i egen kommune. Kommunale tilleggspensjoner utover minstenivået måtte imidlertid kommunene finansiere selv. Utover på 1950-tallet økte utbredelsen av kommunale ordninger. I 1957 hadde halvparten av alle alderspensjonister kommunale tilleggspensjoner. På 1960-tallet gikk tendensen i retning av at de kommunale tilleggspensjonene fikk mindre betydning økonomisk. Kommunene satset i stedet på andre tilskudd til eldre, blant annet bostøtte og brenselstillegg som ikke ble utsatt for like streng inntektsprøving som rene kontantytelser/tilleggspensjoner.

I 1952 ble skillet mellom by og land og den tilsvarende geografiske differensieringen av (minste) pensjonsytelsene opphevet.

I 1957 ble inntektsprøvingen av alderspensjonen opphevet - og Norge fikk et fullstendig, universelt alderstrygdsystem. Samtidig ble det innført samordningsbestemmelser både for offentlige og private tjenestepensjonsordninger. I 1957 ble også finansieringsprinsippene endret. Blant annet ble trygdeavgiften - som siden 1937 hadde blitt økt fra 1 til 2,1 prosent av antatt inntekt - gjort om til en trygdepremie gradert etter inntekt. Graderingen var ikke sterk nok slik at det var stor misnøye med den nye premien - som gjorde at høytlønnede betalte mindre enn de hadde gjort før samtidig med at de nå fikk pensjon (som tidligere hadde falt vekk som følge av inntektsprøving). Trygdeavgiften ble derfor senere gjeninnført i forbindelse med folketrygdreformen. Ved behandlingen av Folketrygdkomiteens innstilling (av 23. mai 1956) ble blant annet nedsatt pensjonsalder og innføring av et ventetillegg (påslag i pensjonen ved utsatt uttak) diskutert. Nedsatt pensjonsalder ble avvist av økonomiske hensyn. Forslaget om innføring av et ventetillegg ble ikke tatt opp i forslaget til ny lov om alderstrygd (Ot prp nr 59 (1957)), men det ble der likevel åpnet for at en slik ordning kunne innføres senere uten at det da ville være nødvendig med endringer i alderstrygdens alminnelige oppbygging.

Etter endringene i 1957 hadde Norge et system som var universelt, men som fortsatt kun tok sikte på å sikre en minimumsinntekt i alderdommen. Det nye i debatten på slutten av 1950-tallet og begynnelsen av 1960-tallet var ønsket om å realisere tidligere tanker om en standardsikring gjennom folketrygden. Ideen om standardsikring var nå langt mer realistisk som følge av økonomisk gunstige tider, i tillegg til at en slik ide nå var mer politisk anerkjent enn tidligere. LO gikk sterkt inn for kollektive tilleggspensjoner som følge av at de fleste grupper utenfor LO etterhvert hadde sikret seg tilleggspensjoner i en eller annen form. Dette presset resulterte i Fellesordningen for Tariffestet Pensjon (FTP) som ble innført i 1960. FTP-ordningen baserte seg i første omgang på en relativt beskjeden tilleggspensjon med flate ytelser. I St meld nr 75 (1963-64) ble det lagt stor vekt på tilleggspensjoner som supplement for enkelte grupper utover en allmenn minstepensjon. I den nye folketrygdloven av 1966 ble dette fulgt opp, og det ble innført en allmenn, obligatorisk tilleggspensjon i folketrygden.

I loven om folketrygd fra 1966 ble alderstrygdloven fra 1957 foreslått opphevet og den daværende alderstrygd integrert i den nye folkepensjoneringen. I forbindelse med folketrygdreformen ble det gjort en rekke større og mindre endringer i alderspensjonen. Den kanskje største endringen gjaldt innføringen av en offentlig tilleggspensjon gradert etter inntekt i tillegg til en felles grunnpensjon for alle. Systemet for opptjening av tilleggspensjon som ble valgt var i stor grad basert på forslagene fra Pensjonsutredningskomiteens innstilling (gjengitt som vedlegg 1 i St meld nr 75 (1963-64)), til tross for at beregningssystemet ble ansett som lite tilfredsstillende av Sosialdepartementet. Dette syn ble delt av mindretallet i Sosialkomiteen som i Innst S nr 247 hadde avgitt en særuttalelse hvor det ble uttalt at

det å knytte godskrivingen av pensjonsrettigheter til grunnbeløpets størrelse til enhver tid, setter så store krav til en riktig regulering av grunnbeløpet i takt med inntektsutviklingen at risikoen for skjevheter i pensjonsberegningen må sies å være meget stor.
At dette beregningssystemet til tross for motforestillingene likevel ble valgt skyldtes knapphet på tid til å utrede et bedre system. Beregningssystemet har imidlertid blitt beholdt mer eller mindre uendret siden 1966.

Det valgte systemet er beskrevet slik i Ot prp nr 17 (1965-66) Om lov om folketrygd:

«De faktorer som etter dette forslag vil bestemme størrelsen av de årlige pensjonspoeng er

  1. den trygdedes pensjonsgivende inntekt for vedkommende år, og

  2. grunnbeløpet i vedkommende år.

Poengtallet framkommer ved at den del av den pensjonsgivende inntekt som overstiger grunnbeløpet blir dividert med grunnbeløpet. De opptjente pensjonspoeng godskrives den enkelte trygdede for hvert år de opptjenes. Da pensjonen i sin tid framkommer ved at det da gjeldende grunnbeløp blir multiplisert med et gjennomsnitt av de opptjente pensjonspoeng, og da grunnbeløpet vil bli regulert etter hvert ved endring i det alminnelige inntektsnivå, vil også poengenes verdi følge inntektsutviklingen.»

Høyeste pensjonsgivende inntekt ble satt til 8 ganger grunnbeløpet. Av økonomiske hensyn ble pensjonsalderen på 70 år opprettholdt. Folketrygdloven innførte videre en gradering av grunnpensjonen etter botidens lengde. Det ble innført krav om 40 års trygdetid (botid) for full grunnpensjon og 40 års opptjening av pensjonspoeng for full tilleggspensjon.

Ved beregning av tilleggspensjonens størrelse ble det bestemt at de 20 beste inntektsårene skulle legges til grunn, og ikke de 15 beste som opprinnelig foreslått, da dette ga et noe snevert beregningsgrunnlag. Gjennomsnittet av poengtallene for de 20 beste årene ble kalt sluttpoengtallet som skulle brukes i beregningen av årlig tilleggspensjon. Det ble videre bestemt at nedre aldersgrense for opptjening av tilleggspensjon skulle være 17 år og øvre grense 69 år.

Endelig beregning av årlig pensjon på grunnlag av sluttpoengtallet skulle foretas ved hjelp av pensjonsprosenten. Årlig pensjon skulle være lik sluttpoengtallet omregnet i kroner (etter gjeldende grunnbeløp) multiplisert med antall år med opptjening av pensjonspoeng i forhold til kravet på førti år (f eks 33/40-deler) multiplisert med en pensjonsprosent. Ved innføringen av folketrygden ble pensjonsprosenten satt til 45.

Det ble innført en overkompensasjonsregel for personer som var over 50 år ved folketrygdlovens ikrafttreden. Denne regelen innebar at alle som var 50 år eller eldre i 1967 kunne få regnet tilleggspensjonen sin etter full opptjeningstid på 20 år. For personer mellom 30 og 50 år gjaldt det en glidende overkompensasjonsregel slik at personer med poengopptjening i alle år etter 1967 fikk uavkortet pensjon. Overkompensasjonsordningens gunstigere opptjeningsregler var begrenset til inntekt opp til 5 ganger grunnbeløpet. For inntekt mellom 5 og 8 ganger grunnbeløpet gjaldt den ordinære bestemmelse om 40 års opptjening for full pensjon.

Det ble forslått å heve grunnpensjonen for både enslige personer og ektepar med om lag 20 prosent fra 1. januar 1967 (fra hhv. 4 500 kroner for enslige og 6 756 kroner for ektepar pr. 1.1.66 til hhv. 5 400 og 8 100 kroner pr. 1.1.67).

Under forberedelsen av folketrygden var det reist krav om særlige tillegg til grunnpensjonen for personer som ikke ville være kvalifisert til tilleggspensjonsytelser etter de forutsetninger ordningen skulle bygge på. I første omgang gjaldt det en særordning eller særpensjon til de som på grunn av sin alder var avskåret fra å tjene opp tilleggspensjon. De fordeler overkompensasjonsreglene innebar, bidro bare til å understreke skillet mellom eldre med og eldre uten mulighet til opptjening. I Stortingsmelding nr 75 (1963-64) var det blitt konkludert med at det ikke var ønskelig å innføre en ordning med egne tillegg til alderstrygden for bestemte aldersgrupper, og Stortingets vedtak om folketrygden baserte seg på dette.

Spørsmålet presset seg imidlertid frem igjen, og våren 1969 la Regjeringen frem proposisjon om innføring av særtillegg (Ot prp nr 51 (1968-69)). Det ble her foreslått at ordningen blant annet av hensyn til likebehandling burde gjøres permanent og også omfatte mottakere av uføre- og enkepensjon i tillegg til alderspensjonister. Ved endringslov av 19. desember 1969 ble særtilleggsordningen utvidet til å gjelde også etterlatte familiepleiere og ugifte mødre. Særtillegget ble dermed en del av den garanterte minsteytelsen til alle med fulle rettigheter til langtidsytelser fra folketrygden.

Særtillegget fastsettes som en prosentsats av grunnbeløpet. Satsen var opprinnelig 7,5 prosent, men er blitt øket mangfoldige ganger siden og utgjør fra 1. mai 1997 63,2 prosent for pensjonist som er enslig eller forsørger ektefelle som er yngre enn 60 år og 126,4 prosent for pensjonistektepar eller pensjonist som forsørger ektefelle som er 60 år eller eldre.

Innføringen av særtillegget representerer den viktigste strukturelle forandring av pensjonssystemet som har funnet sted etter innføringen av folketrygden. Særtillegget har gjort det mulig å foreta en prioritering av en særskilt inntektsgruppe - nemlig de med lavest eller ingen inntekt - som de opprinnelige forutsetningene i pensjonssystemet ikke tillot. Minstepensjonen var i utgangspunktet knyttet direkte til grunnbeløpet, og reguleringen av minstepensjonen skulle etter forutsetningene skje ved hjelp av dette. Men grunnbeløpet inngikk dengang som nå også i beregningen av tilleggspensjonen, som følgelig ville øke tilsvarende. Særtillegget har gjort det mulig å prioritere grunntrygghet sterkere fremfor standardtrygghet, og medført at inntektsforskjellene i pensjonssystemet er blitt mindre enn etter de opprinnelige forutsetningene.

I 1970 ble høyeste pensjonsgivende inntekt økt fra 8 til 12 ganger grunnbeløpet. Samtidig ble det innført ulike regler for avgiftsinnbetaling og poengopptjening. Mens satsen for avgiftsinnbetaling gjaldt fullt ut også for inntekt mellom 8 og 12 ganger grunnbeløpet, ble man bare godskrevet pensjonspoeng for en tredjedel av denne delen av inntekten. Hevingen av taket var vesentlig motivert ut i fra det finansieringsbehov som oppsto som følge av at syke-, arbeidsledighets- og yrkesskadetrygden på denne tiden ble inkorporert i folketrygden, jf. avsnitt 4.3.

I 1973 ble alderstrygden revidert. Den viktigste endringen var at pensjonsalderen ble satt ned fra 70 til 67 år. Mellom 67 og 70 år avkortes pensjonen mot arbeidsinntekt, slik at det først er ved fylte 70 år at det foreligger en ubetinget rett til alderspensjon uavhengig av eventuell arbeidsinntekt. Frem til 1984 gjaldt en ordning med ventetillegg. For den del av pensjonen som ikke ble tatt ut mellom 67 og 70 år, ble det regnet et tillegg (0,75 prosent pr. måned) ved endelig uttak av full pensjon.

I november 1982 ble det oppnevnt et utvalg (

Trygdefinansieringsutvalget
) som fikk i oppdrag å utrede hvordan en kunne bedre folketrygdens økonomi. Utvalget avleverte sin rapport i mars 1984 (NOU 1984:10 Trygdefinansiering). I rapporten ble det blant annet foreslått å slå sammen pensjonsdelen og sykedelen til én avgift (trygdeavgiften er nærmere omtalt i avsnitt 4.3). Utvalget foreslo også at taket på pensjonsgivende inntekt for beregning av medlemsavgiften skulle oppheves, men at taket på pensjonsgivende inntekt skulle beholdes ved beregning av pensjonspoeng, eventuelt senkes til 6 G. Dette var bl a på bakgrunn av at man så et behov for å øke finansieringen. Videre ble det foreslått en omlegging av Folketrygdfondet med en overføring av forvaltningen av fondets midler til Finansdepartementet og/eller Norges Bank.

I 1988 ble St meld nr 12 (1988-89) Folketrygdens økonomi og pensjonssystem lagt frem. Meldingen var i stor grad bygget på Trygdefinansieringsutvalgets rapport og høringsuttalelsene til denne. I meldingen ble det blant annet skissert flere alternativer for justering av tilleggspensjonene, uten at departementet i meldingen kom med noen klare konklusjoner når det gjaldt finansiering og opptjening av tilleggspensjon. Ved behandlingen av meldingen gikk Stortinget inn for flere endringer i pensjonssystemet, deriblant i alderspensjonen. Endringene ble i hovedsak gjennomført i 1991-92.

Hovedformålet med endringene i 1991-92 var å begrense veksten i folketrygdens utgifter på lang sikt og å gi pensjonssystemet en bedre fordelingsprofil. Noen av de viktigste endringene gjaldt endringer i opptjening av tilleggspensjon for poengår etter 1991. Det ble lagt opp til en lavere pensjonsopptjening for alle inntektsnivåer ved at pensjonsprosenten ble redusert fra 45 til 42 prosent. Videre ble det innført redusert (det vil si en tredjedels) tilleggspensjonsopptjening for inntekter mellom 6 og 8 ganger grunnbeløpet - med andre ord ble taket for full tilleggspensjonsopptjening senket fra 8 til 6 ganger grunnbeløpet. Omleggingen av pensjonssystemet omfattet også innføring av pensjonsrettigheter ved ulønnet omsorgsarbeid (

omsorgspoeng
) og behovsprøving av forsørgingstillegg.

Uførepensjon

Allerede den første parlamentariske arbeiderkommisjon fra 1894 la i 1899 frem forslag til lov om invaliditets- og alderdomsforsikring. Frem mot 1935 ble flere forslag lagt frem, men forslagene ble ikke behandlet. Sosiallovkomiteen av 1935 hadde blant annet i oppdrag å komme med forslag til lov om uføretrygd. I 1936 ble det imidlertid vedtatt en midlertidig lov om hjelp til blinde og vanføre. Forslaget fra Sosiallovkomiteen som ble fremlagt i 1937 (Ot prp nr 47 (1937)) ble derfor utsatt på ubestemt tid. Forslagene til uføretrygd som var fremmet så langt la alle mer eller mindre det samme uførebegrepet til grunn. Det ble skilt mellom arbeidsuførhet og ervervsuførhet, og uførebegrepet ble knyttet til ervervsevnen. Vektleggingen var med andre ord på mulighetene for å skaffe seg (arbeids)inntekt, og ikke den medisinske uførheten i seg selv.

Folketrygdkomiteen av 1951 så på ny på mulighetene for innføring av en uføretrygd. Komiteen knyttet trygden til tap av ervervsevne og mulighet for å skaffe seg

passende beskjeftigelse
, altså høvelig arbeid. Bare de som kunne forventes å få arbeidsinntekt skulle komme med i trygden. Uføretrygd var kompensasjon for tapt inntekt, og ikke en erstatning for lyte. Husmødre kom derfor ikke med. I den endelig proposisjonen til lov, Ot prp nr 22 (1959), kom de imidlertid inn igjen.

I lovproposisjonen av 1959 ble det lagt stor vekt på definisjonen av uførhetsbegrepet. I § 2 i loven om uføretrygd heter det:

Ufør etter denne lov er den som etter å ha gjennomgått hensiktsmessig behandling frembyr alvorlige og varige, objektivt registrerbare symptomer på sykdom, skade eller lyte.
Uførebegrepet var med andre ord definert relativt strengt i forhold til dagens definisjon av uføre.

Både uførepensjon og attføringspenger ble foreslått fastsatt på grunnlag av pensjonssatsene i alderstrygden. Utgiftene ved den nye lovgivningen ble foreslått dekket ved premier og premietilskudd på samme måte som i alderstrygden.

For rett til uførepensjon ble det bestemt at uførheten måtte antas å være varig. Uførepensjon skulle kunne ytes til personer over 18 år som på grunn av medisinsk uførhet ikke kunne anses i stand til å yte mer enn en tredjedel av normal arbeidsinnsats på et høvelig arbeidsområde. Uførepensjonen skulle ytes uten behovsprøving på samme måte som alderstrygdens grunnpensjon.

Som foreslått i St meld nr 75 (1963-64) Om folkepensjon ble uføretrygden integrert i folketrygden i 1967. I tillegg til å endre navnet på ordningen til uførepensjon, ble det gjort en del vesentlige endringer i ordningen, blant annet ble det åpnet for en gradering av uførepensjon etter den enkeltes behov. Ved beregning av tilleggspensjon - som uførepensjonister i likhet med alderspensjonister skulle kunne opparbeide - ble det bestemt at det foruten de faktisk godskrevne pensjonspoeng skulle regnes med fremtidige pensjonspoeng etter nærmere bestemte regler frem til og med det år vedkommende fyller 69 år.

I forbindelse med folketrygdreformen ble det også foretatt en endring i uførhetsbegrepet. Kravet til nedsatt ervervsevne ble noe redusert samtidig som den nye bestemmelsen ikke lenger inneholdt krav om at tilstanden skulle ha objektivt registrerbare symptomer eller at den skulle være av en viss alvorlighetsgrad.

I 1973 ble pensjonsalderen satt ned til 67 år og overgangen fra uførepensjon til alderspensjon ble justert tilsvarende.

I 1981 fikk personer som er født uføre eller er blitt uføre i ung alder rett til en garantert minste tilleggspensjon. Ved innføringen i 1981 fikk fødte uføre og de som ble uføre før fylte 20 år en garantert minste tilleggspensjon tilsvarende et årlig poengtall på to. Alderskriteriene og satsene for garantert minste tilleggspensjon er senere blitt justert ved flere anledninger siden innføringen. Aldersgrensen for inntrådt uførhet er fra 1. juli 1997 26 år for rett til garantert minste tilleggspensjon og fra og med 1. mai 1997 får alle uførepensjonister med rett til garantert minste tilleggspensjon uførepensjonen beregnet minst etter poengtall 3,3 (som tilsvarer en inntekt på i overkant av 180 000 kroner med dagens grunnbeløp lik 42 500 kroner).

Med unntak av nedgangen i antall uførepensjonister som følge av senket pensjonsalder i 1973, økte antall uførepensjonister tildels betydelig fra begynnelsen av 1970-tallet til slutten av 1980-tallet. Dette skyldtes i en viss grad at praksis for tilkjenning av uførepensjon over tid ble mer liberal, blant annet som følge av prinsippavgjørelser i Trygderetten. I praksis ble personkretsen som kom inn under betegnelsen ufør sakte, men sikkert utvidet over tid. En arbeidsgruppe nedsatt av Sosialdepartementet i 1988 fikk, med bakgrunn i muligheten for en sterk vekst i utgiftene til uførepensjon i fremtiden, i oppdrag å utrede uførepensjonsordningen. I innstillingen som ble levert i juli 1990 foreslo gruppen en forbedret saksbehandling med sikrere diagnostisering, skjerping av praksis overfor yngre søkere, krav til yrkesmessig og geografisk mobilitet og muligheter for korttidspensjonering.

I forbindelse med oppfølgingen av Revidert nasjonalbudsjett 1991 vedtok Stortinget 14. juni 1991 blant annet en innskjerping og presisering av kravene til medisinsk uførhet som grunnlag for uførepensjon, i tillegg til en rekke andre (mindre) innstrammingstiltak. Allerede fra 1. januar 1990 var det imidlertid blitt foretatt en viss innstramming ved at særordningen med rett til uførepensjon på grunn av alderssvekkelse for personer mellom 64 og 67 år falt bort og ved at det ble innført strengere krav til omskolering og eventuell flytting som alternativ til uførepensjon. I juni 1995 ble det gjort ytterligere noen endringer i de medisinske vilkårene for rett til uførepensjon.

Etterlattepensjon

Den norske Enkekasse, som skulle yte pensjon til enker etter statens embetsmenn, senere også en del andre embetsmenn, ble opprettet allerede i 1814. Pensjoner til etterlatte var vanlig innen de tidligste personforsikringene og de kollektive forsikringsordningene, for eksempel i Statens Pensjonskasse fra 1917. Det tok imidlertid lang tid før slike ytelser ble en naturlig del av det obligatoriske trygdesystemet. I lov om alderstrygd fra 1936 er enker og etterlatte ikke nevnt, men i lov om alderstrygd fra 1957 innføres det en rett til grunnpensjon som for enkeltperson for enker som var over 60 år ved mannens død dersom det var tilstått ekteparpensjon i alderstrygden. Dette ble senere utvidet til også å omfatte enker hvor mannen var tilstått forsørgingstillegg for hustruen etter lov om uføretrygd av 22. januar 1960. Lov om uføretrygd ga også uføre enker selvstendig pensjonsrett uten hensyn til alder dersom vedkommende på grunn av sin uførhet ikke kunne ansees i stand til å yte mer enn en tredjedel av normal arbeidsinnsats. Yrkesskadetrygden fra 1. januar 1960 sikret videre enker pensjon eller stønad når mannens død skyldtes arbeidsulykke eller yrkessykdom. Det som manglet var en alminnelig enketrygd som omfattet alle enker, uavhengig av enkens medisinske uførhet, om mannen hadde en tjenestepensjon e.l.

Loven om enke- og morstrygd av 20. juni 1964 trådte i kraft 1. januar 1965. Trygden ga ytelser til enker og ugifte mødre og i visse høve til fraskilte kvinner når den tidligere ektefellen døde og til kvinner som hadde vært hjemme for å pleie foreldre m v. Full enkepensjon utgjorde 4 500 kroner per år og krevde at enken på grunn av arbeidsevne og arbeidsforholdene ikke kunne ventes å få mer enn en tredjedel av normal arbeidsinntekt i et arbeid som høvde for henne. Det kunne også gis gradert enkepensjon (hhv. to eller en tredjedel av full enkepensjon ved høyere forventet arbeidsinntekt). Enker hadde også rett til utdanningsstønad, overgangsstønad, hjelpestønad og/eller engangsstønad etter nærmere kriterier. Fraskilt hustru hadde rett til overgangsstønad eller pensjon som bestemt for enker når den tidligere ektemannen døde, dersom hun hadde krav på underholdsbidrag fra mannen. Ugifte mødre hadde rett til alle etterlatteytelsene bortsett fra etterlatte pensjon. Ugifte kvinner som hadde vært hjemme for å pleie foreldre eller andre nærstående kunne gis ytelser etter en samlet vurdering av den situasjonen de var i. Ordningene var forsøkt utformet slik at enhver som hadde reelle muligheter for å bli selvforsørgende skulle bli stimulert og hjulpet med sikte på å oppnå dette.

I St meld nr 75 (1963-64) Om folkepensjon uttalte Sosialdepartementet at det ville foreslå at folkepensjoneringen skulle yte stønad til enker og barn, og at de tidligere gjeldende lovene om enke- og morstrygd og om forsørgertrygd for barn skulle bli inkorporert i folketrygden. I Innst S nr 247 uttalte sosialkomiteen at prinsippene for familiepensjoneringen måtte legges opp slik at de var i pakt med den utviklingen man måtte regne med i samfunnslivet i årene fremover. Sosialkomiteen pekte på at spørsmålet om pensjon til enkemenn ikke var omtalt i meldingen og henstilte til departementet i forbindelse med proposisjonen å søke å finne fram til en ordning slik at en ektefelle skulle få pensjon, uansett om det gjaldt en mann eller kvinne, når vedkommende var forsørget av den annen ektefelle.

I Ot prp nr 17 (1965-66) Om lov om folketrygd drøftet Sosialdepartementet dette likestillingsspørsmålet. Departementet skriver (s. 48):

Når det gjelder spørsmålet om rett til pensjon ved ektefellens død, har den avgjørende grunnen til ikke å gjennomføre likestilling vært at det ikke er samme sosiale behov for pensjon for enkemenn som det er for enker. Dette argument har gyldighet også i dag.
Departementet kom imidlertid frem til at med den ervervsmessige prøvingen som ble forslått, ville likestilling kunne gjennomføres.

I proposisjonen foreslo departementet at det også i etterlattepensjonen skulle være en oppdeling av pensjonen i grunnpensjon og tilleggspensjon. Retten til etterlattepensjon (grunnpensjon) skulle opprettholdes som en selvstendig pensjonsrett. Full tilleggspensjon skulle utgjøre 55 prosent av avdødes tilleggspensjon, noe som ville gi

det rimeligste forhold mellom etterlattepensjon og alderspensjon
. Reglene for den ervervsmessige prøvingen ble foreslått til en friinntekt på et halvt grunnbeløp og en avkorting i den fulle pensjonen på 40 prosent av inntekt utover dette. Gjenlevende ektefelle som var yngre enn 70 år hadde rett til etterlattepensjon dersom ekteskapet hadde vart i minst fem år eller gjenlevende hadde eller hadde hatt barn med avdøde eller omsorg for avdødes barn. Ved behandlingen i Stortinget hadde sosialkomiteen ingen merknader til forslaget.

Det har vært foretatt få endringer i etterlattepensjonen etter innføringen i 1967. I 1973 ble bestemmelsen om at gjenlevende ektefelle måtte være yngre enn 70 år endret til yngre enn 67 år i tråd med at aldersgrensen for rett til alderspensjon ble senket til 67 år. Fra 1994 ble registrerte partnere etter partnerskapsloven og visse samboerpar (par som bor sammen og som tidligere har vært gift med hverandre eller som har barn sammen) likestilt med lovformelige ekteskap.

4.2.2 Utvikling i perioden 1967-1996

Fra folketrygden ble innført i 1967 og frem til i dag har antall pensjonister økt betraktelig. Som figur 4.1 viser, har antall uførepensjonister mer enn fordoblet seg, mens antall alderspensjonister har økt noe mindre - relativt sett - i perioden. Absolutt sett har imidlertid antall alderspensjonister vokst klart mest: med om lag 300 000 fra i overkant av 300 000 alderspensjonister i 1967 til i overkant av 600 000 i 1996. Antall etterlattepensjonister (etterlatte ektefeller) har holdt seg relativt stabilt, rundt 30 000-35 000, i hele perioden. I samme periode har arbeidsstyrken økt fra 1 609 000 til 2 285 000 personer.

Figur 4.1 Antall pensjonister etter pensjonstype. 1967-1996

Figur 4.1 Antall pensjonister etter pensjonstype. 1967-1996

Kilde: Sosial- og helsedepartementet

Fra 1967 og frem til i dag har det også vært en betydelig vekst i gjennomsnittspensjonene. Figur 4.2 viser gjennomsnittspensjonene for alders- og uførepensjonister, målt i faste priser. Veksten i gjennomsnittspensjonene har blitt noe avdempet som følge av regelendringen i 1992 hvor pensjonsprosenten ble satt ned fra 45 til 42 og knekkpunktet ble endret fra 8 ganger grunnbeløpet til 6 ganger grunnbeløpet. Et annet moment er at overkompensasjonsregelen for tilleggspensjon for inntekt i intervallet en til fem ganger grunnbeløpet får mindre betydning etterhvert og for nye pensjoner er den helt uten betydning i år 2007.

Figur 4.2 Gjennomsnittspensjonene for alders- og uførepensjonister målt i faste A; 1996-priser.

Figur 4.2 Gjennomsnittspensjonene for alders- og uførepensjonister målt i faste 1996-priser.

Kilde: Sosial- og helsedepartementet

Tall for uførepensjonene i de første årene inkluderer også grunn- og hjelpestønad fordi regnskapstallene er slått sammen med regnskapstallene for grunn- og hjelpestønad fram til 1974. Den gjennomsnittlige årsveksten var 3,2 prosent for alderspensjonene fra 1967 til 1996 og 1,4 prosent for uførepensjonene i årene 1977 til 1996.

Både utviklingen i antall pensjonister og utviklingen i gjennomsnittlig ytelse trekker i retning av at utgiftene til alders- og uførepensjon har økt i perioden vi ser på. Utgiftene til etterlattepensjon har vært lave og stort sett stabile. Fra 1967 til 1972 var det en relativt sett sterk økning, men deretter var det 10 år med tilnærmet uendrede utgifter og deretter en svak nedgang i utgiftene etter 1982.

Utviklingen i utgiftene til pensjonsytelsene er vist i figur 4.3.

Figur 4.3 Utgifter til uføre-, alders- og etterlattepensjon (ektefeller) i A; 1996-kroner. 1967-1996

Figur 4.3 Utgifter til uføre-, alders- og etterlattepensjon (ektefeller) i 1996-kroner. 1967-1996

Kilde: Sosial- og helsedepartementet

Figur 4.3 viser at utgiftene (målt i faste 1996-kroner) til pensjoner har økt kraftig etter innføringen av folketrygden i 1967. Utgiftene til alderspensjon har økt med i underkant av 400 prosent, mens utgiftene til uførepensjon har økt med nær 440 prosent. Utgiftene til etterlattepensjon til ektefeller har til sammenligning bare økt med ca 90 prosent i denne perioden. Totalt var utgiftene til alders-, etterlatte- og uførepensjon på om lag 73 mrd kroner i 1996 (mot 15 mrd 1996-kroner i 1967).