NOU 2000: 8

Arveavgift

4 Arv og arveavgift i samfunnsøkonomisk sammenheng

4.1 Innledning

Flere utredninger de siste ti-årene har framhevet betydningen av innrette beskatningen på en effektivitetsmessig bedre måte, jf. NOU 1984: 22 Personbeskatning, NOU 1989: 14 Bedrifts- og kapitalbeskatningen og NOU 1996: 9 Grønne skatter - en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting. Innledningsvis gir avsnitt 4.2 gir en oversikt over de viktigste vridningseffektene til ulike skatteformer og hva økonomisk teori sier om hvordan et effektivt skattesystem bør utformes. Avsnittet inneholder også en redegjørelse for de overordnede hensyn i utformingen av skattesystem, herunder en gjennomgang av fordelingshensyn.

Kapitlet har for øvrig som hovedformål å diskutere slike effektivitetsmessige sider ved avgift på arv og gave. Hvordan disse avgiftene påvirker adferden, og dermed forårsaker effektivitetstap, er avhengig av hvilke motiver individene har for å etterlate seg arv. Avsnitt 4.3 går gjennom sentrale teorier for arv og stiller spørsmål om vridningseffektene av arveavgiften er svakere enn for andre skatteformer. Noe arv kan være det tilfeldige resultatet av usikkerhet omkring livslengde, inntekter og forpliktelser, men arv kan også være planlagte overføringer av midler som arvelater kunne ha anvendt på andre formål. De sistnevnte overføringene vil være resultater av såkalte arvemotiver. Arv og sparing som er resultat av tilfeldigheter, vil neppe påvirkes i særlig grad av arveavgiften. Derfor kan en gå ut fra at effektivitetsvirkningene neppe er store for tilfeldig arv. Den delen av arven som er planlagt vil i større grad påvirkes av en arveavgift, siden arvelaterens beslutninger påvirkes når han vet at en andel av det han etterlater seg vil tilfalle det offentlige, og ikke overføres til neste generasjon.

Det viser seg at ulike arvemotiv også har ulike implikasjoner for forståelsen av de fordelingsmessige sidene ved arv og arveavgift. I avsnitt 4.4 diskuteres noen fordelingsmessige aspekter ved arv og arveavgift, i tilknytning til de ulike arvemotivene.

4.2 Oppgaver og hensyn i skattesystemet

4.2.1 Innledning

Et viktig siktemål i dagens skattesystem er skattemessig likebehandling av ulike typer inntekter, selskapsformer og formuer. Ved skattereformen 1992 ble grunnlagene for inntektsskattene utvidet og skattesatsene redusert. I Nasjonalbudsjettet 1998 oppsummerte daværende regjering utviklingen slik:

«Etter skattereformen er de skattepliktige inntektene mer i samsvar med de faktiske inntektene. Det har medført at ressursene utnyttes bedre, samtidig som den faktiske progressiviteten i skattesystemet er opprettholdt.»

Etter skattereformen har det vært lagt vekt på å unngå store endringer i skattesystemet, selv om en del mindre omlegginger har vært gjennomført. Det bidrar til mer stabile rammebetingelser for skattyterne, og øker troverdigheten i den økonomiske politikken. Hovedlinjen i skatteoppleggene har vært å justere generelle fradrag og beløpsgrenser med den anslåtte lønnsveksten. Særskilte fradrag har i stor grad blitt holdt nominelt uendret. For en lønnstaker har gjennomsnittsskatten vært om lag uendret fra 1992 og fram til i dag.

Skattesystemet har også en sentral rolle i myndighetenes utforming av konjunkturmessige virkemidler. Det har også distriktsmessige, næringspolitiske, likestillingspolitiske og andre roller, og de ulike rollene kan gi opphav til hensyn som vurderes ulikt i ulike situasjoner. I praksis er det derfor mange ulike hensyn som skal vurderes når skattenivået og det tilhørende skattesystem skal utformes. Det er vanlig å dele disse inn i noen overordnede hensyn:

  • Skattene skal skape realøkonomisk rom for offentlig konsum, offentlige investeringer og offentlige overføringer

  • Skattene skal bidra til å ivareta fordelingshensyn

  • Skattene skal ta hensyn til behovet for en samfunnsøkonomisk mest mulig effektiv bruk av nasjonens ressurser

Det første punktet er primært knyttet til hvilket skattenivå som velges. Det andre punktet er delvis knyttet til at skattesystemet i seg selv bidrar til å utjevne inntektsforskjeller mellom grupper av befolkningen gjennom ulike progressive elementer i beskatningen, og delvis til hvordan skatteinntektene faktisk brukes, f.eks. gjennom overføringssystemet. Det tredje punktet dreier seg om hvordan skattesystemet bør utformes, gitt at det er ønskelig at de effektivitetsmessige kostnadene knyttet til å oppnå målene fra de to første punktene skal være så lave som mulig. Det er et problem at i relativt komplekse skattesystemer som det norske, kan det være vanskelig å vurdere de totale effektene, dvs. de samlede virkningene av samspillet mellom ulike typer av beskatning.

Det kan synes å være en alminnelig rettferdighetsnorm at det bør være en sammenheng mellom skattyters levestandard, og den skatt som blir pålagt, slik at de som har eller erverver mye, bør få høyere skatt enn de som har eller erverver mindre (såkalt vertikal likhet). En videreføring av dette er at de som har eller erverver like store verdier, bør få samme skatt (såkalt horisontal rettferdighet). I forlengelsen av dette kan det også argumenteres for at beskatningen bør være progressiv, dvs. at andelen som betales i skatt øker med ervervet eller inntekten. Progressiviteten i inntekts- og formuesbeskatningen bidrar til at skattytere med høyere inntekter betaler en større del av inntektene sine i skatt enn skattytere med lavere inntekter.

Inntekter kan oppfattes som uttrykk for den levestandard en skattyter kan ha, og dermed som det beste uttrykket for skattyters betalingsevne. Stor formue kan også være et uttrykk for betalingsevne. Ved siden av inntekt og formue er forbruket regnet som et tegn på skatteevne, og merverdiavgift og andre avgifter er viktige deler av det samlede skatte- og avgiftssystemet.

I inntektsbeskatningen tas det i praksis hensyn til forskjeller i skattyternes økonomiske situasjon, som inntekt, alder, forsørgelsesbyrde mv. For indirekte skatter, for eksempel merverdiavgift, er dette vanskeligere å gjennomføre. For den direkte beskatningen blir derimot dette et hovedhensyn.

Sammenhengen mellom skattyters levestandard og den skatt som blir pålagt, er viktige for hvorvidt skattesystemet oppfattes som rettferdig. Skatteevne bør henge sammen med levestandard eller nyttenivå, og det er mange måter å ta ut velferd på som ikke genererer inntekt. De mulige skattegrunnlag for direkte beskatning skilles i to hovedalternativ, nemlig inntekt og forbruksutgift. Det kan hevdes at det er mest «rettferdig» å beskatte i forhold til det en tar ut av verdier i samfunnet i form av forbruk av varer og tjenester enn i forhold til verdien av det en bidrar til fellesskapet med i form av arbeids- og kapitalinnsats, og at dette er det beste uttrykket for skattyters betalingsevne. En inntektsskatt tar utgangspunkt i periodens inntekter, mens en utgiftsskatt baseres på periodens forbruksutgifter. En inntektsskatt beskatter dermed inntekten når den opptjenes, i motsetning til en utgiftsskatt som beskatter den på forbrukstidspunktet. Det har vært argumentert for at en forbruksskatt ikke fører til så mange vridninger i økonomien, siden den ikke fører forskjell på utbetalt og mottatt lønn, kapitalavkastning mv. Overgang til et skattesystem basert på utgiftsskatt ble vurdert i flere land 1 på 1980-tallet, men har i liten grad blitt fulgt opp.

I det følgende vil utvalget i avsnitt 4.2.2 gi en kort oversikt over faktisk beskatning, der avgift på arv og gave sammenstilles med andre skatter på personer. I avsnitt 4.2.3 går utvalget gjennom det teoretiske fundamentet for vurderinger av skattenes effektivitetskostnader, mens avsnitt 4.2.5 og 4.2.6 diskuterer andre hensyn i skattepolitikken. Avsnitt 4.2.4 gjengir en del studier med empiriske anslag for marginalkostnaden ved skattefinansiering.

4.2.2 Faktisk beskatning

Skatter og avgifter er en lovpålagt overføring av midler fra privat til offentlig sektor. Det dreier seg om relativt omfattende beløp; i Norge utgjorde bruttoskattene i 1999 om lag 43 pst. av bruttonasjonalproduktet (BNP 2). Av samlede skatter tilbakeføres om lag 60 pst. til privat sektor i form av subsidier, trygdeutbetalinger og pensjoner, mens de resterende 40 pst. blir brukt til å finansiere offentlig konsum og investering. De viktigste personskattene er ordinær formues- og inntektsskatt, fellesskatt og trygdeavgifter.

Personlige skattytere (forskuddspliktige) betalte om lag 195 mrd. kroner i direkte skatter i 1999. Avgift på arv og gave er i Nasjonalbudsjettet 2000 anslått til å utgjøre om lag 1 mrd. kroner for 1999, dvs. om lag 0,5 pst. av direkte skatter, noe som utgjør en reduksjon fra 0,7 pst. i 1999. Alternativt utgjorde avgiften om lag 0,1 pst. av BNP. Formelt tilfaller om lag 82 pst. av de totale skatte- og avgiftsinntektene staten, mens kommunenes og fylkeskommunenes andel er hhv. om lag 12 pst. og 6 pst. Kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter kommer i all hovedsak fra skatt på personlige skattytere. Kommunene og fylkeskommunene mottar også store overføringer over statsbudsjettet i tillegg til sine egne inntekter.

Tabell 4.1 Provenyoppstilling for påløpte skatter og avgifter. Anslag for 1999. Mrd. kroner
StatKommuneFylkeI alt
Personlige skattytere (forskuddspliktige)108,256,730,4195,3
Skatt på alminnelig inntekt45,452,530,4128,3
Toppskatt13,131,1
Trygdeavgift48,048,0
Formuesskatt1.74,25,9
Selskaper (etterskuddspliktige) i Fastlands-Norge27,81,20,229,2
Eiendomsskatt2,92,9
Arbeidsgiveravgift66,466,4
Avgifter173,4173,4
Petroleum25,525,5
Andre skatter og avgifter10,20,510,7
Sum skatter og avgifter411,561,327.6503,4

Kilde: Nasjonalbudsjettet 2000 (tabell 4.1)

Den løpende forbruksbeskatningen består av merverdiavgift (inkl. investeringsavgift) og særavgifter. Tabell 4.1 viser at avgiftene i 1999 utgjorde 173 milliarder eller om lag 15 pst. av BNP. Beskatning av personlig formue og eiendom for stat og kommune utgjorde om lag 6 mrd. kroner i 1999, se tabell 4.4.1. Dette utgjør om lag 3 pst. av samlede personskatter eller om lag 0,5 pst. av BNP. Inntekten fra arveavgiften vil da tilsvare om lag 18 pst. av samlede inntekter fra beskatning av øvrig personlig formue og eiendom. Til sammen utgjør alle skattene på formue og eiendom, inklusive arveavgiften, om lag 0,9 prosent av BNP. Dette er lavere enn i andre nordiske land, som igjen har lavere beskatning enn EU-landene for øvrig. USA har de høyeste skatter på formue og eiendom med om lag 3 pst. av BNP. Norge har internasjonalt sett høy formuesskatt, mens eiendomsskatt er mest brukt i andre land.

Avgift på arv og gave utgjorde om lag 12 pst. av alle skattene på formue og eiendom. Tilsvarende andel ligger mellom 8 og 10 pst. i EU-landene og i USA, bl.a. fordi annen beskatning av formue og eiendom er viktigere enn i Norge.

4.2.3 Samfunnsøkonomisk effektivitet

Hva som menes med en mest mulig effektiv bruk av samfunnets ressurser er bundet sammen med tre forhold: effektivitet i produksjonen, effektivitet i forbruket og effektiv sammensetning av produksjon og forbruk. Med effektivitet i produksjonen menes det at det ikke skal være mulig å øke tilgangen av en vare eller tjeneste uten at tilgangen av andre goder må reduseres. Dersom det er mulig å øke mengden av goder gjennom en ren omfordeling av ressursinnsatsen, brukes ikke ressursene på en effektiv måte.

Effektivitet i forbruket har en tilsvarende forklaring; det skal ikke være mulig å øke noen konsumenters velferd uten at andre konsumenter må redusere sin velferd. Den enkelte konsument må forventes å velge forbruk slik at ikke ren omdisponering mellom varer fører til økning i nytte. Så lenge det er mulig å øke noens velferd uten at det går ut over andres, er ikke godene fordelt på en effektiv måte. Dersom det er effektivitet i produksjonen, kan en ikke oppnå økt tilgang på ett gode at uten at tilgangen på andre goder blir mindre når ressursene er begrensede. Skal det samtidig være effektivitet i forbruket, må den kombinasjonen av goder som blir produsert være like den kombinasjonen som gir effektivitet i forbruket.

Dersom kravene til samfunnsøkonomisk effektivitet er oppfylt, utnyttes ressursene på en måte som maksimerer befolkningens samlede forbruksmuligheter. Et sentralt trekk ved samfunnsøkonomisk effektivitet er såkalt ikke-sløsing med ressurser. Arbeidsledighet kan være et eksempel på sløsing med ressurser. Skattene bør i minst mulig grad være til hinder for en effektiv bruk av samfunnets ressurser.

4.2.3.1 Effektivitetsmessige virkninger av skatter

Skatter påvirker fordelingen av ressursbruken mellom offentlig og privat sektor ved at stat og kommune inndrar privat kjøpekraft for å skape rom for offentlig konsum og investering og for å kunne omfordele kjøpekraft mellom ulike private aktører. Skatter påvirker imidlertid ikke bare ressursfordelingen mellom offentlig og privat sektor. De kan også påvirke tilpasningen innen privat sektor ved at beskatning medfører at forskjellige aktører står overfor ulike priser. Eksempelvis betaler arbeidsgiver høyere pris for arbeidskraften enn det arbeidstakeren mottar. En skatt utgjør således en kile mellom den pris selger og den kjøper står overfor.

Det er vanlig å dele virkningene av en skatteendring i en substitusjonsvirkning og en inntektsvirkning. Substitusjonsvirkningen er knyttet til at skatt kan føre til at de relative priser mellom ulike varer og innsatsfaktorer endres, slik at f.eks. skattlagte varer blir relativt sett dyrere enn varer som ikke er skattlagte. Dette fører til at både forbrukere og produsenter vrir sin ressursbruk bort fra skattlagte (dyrere) varer og mot ikke skattlagte varer sammenlignet med en situasjon uten disse skattene. Slike skattemessige vridninger påvirker dermed ressursbruken i samfunnet på en uheldig måte.

Skatten fører også til at private aktører får kjøpt mindre varer og innsatsfaktorer for en gitt bruttoinntekt, enten som følge av at inntektsskatten reduserer disponibel inntekt eller ved at vareavgifter fører til økte priser. Dette kalles skattenes inntektseffekter. Selv om private aktørers tilpasning endres når de får en lavere realdisponibel inntekt etter skatt, har imidlertid ikke en slik ren overføring av kjøpekraft fra privat til offentlig sektor noen effektivitetsmessige virkninger på ressursbruken i samfunnet. Det er substitusjonsvirkningene som skaper effektivitetstap ved beskatning ved å påvirke ressursbruken i samfunnet på en negativ måte. Den totale adferdseffekten kan imidlertid også oppfattes som problematisk dersom denne står i klar motsetning til overordnede mål, f.eks. økt sparing.

Skatter kan en videre skille i tre hovedformer: effektivitetsfremmende skatter, nøytrale skatter og vridende skatter. Effektivitetsfremmende skatter har sitt grunnlag i ulike former for markedssvikt, som medfører at prisene i markedet ikke avspeiler korrekte marginale kostnader eller betalingsvilje. Eksempelvis påfører forurensning samfunnet kostnader som den enkelte forurenser i utgangspunktet ikke har noen grunn til å ta hensyn til. I slike tilfeller kan skatt eller miljøavgifter sette en riktigere pris på forurensning og bidra til en mer effektiv ressursbruk i samfunnet ved at de gjør det relativt sett mindre lønnsomt å forurense. Ressursbruken vris dermed på en måte som er gunstig fra et effektivitetsmessig perspektiv. I andre tilfeller kan den samfunnsmessige avkastning av ulike varer være høyere enn den rent privatøkonomiske, og negative skatter (dvs. subsidier) bidrar til å bedre markedsøkonomiens virkemåte. Eksempler på slike problemstillinger finnes f.eks. innen kollektivtransport.

Nøytrale skatter er skatter som er forenlig med en privatøkonomisk tilpasning som er samfunnsøkonomisk effektiv. En slik skatt påvirker selvsagt aktørenes tilpasning ved at den innebærer en overføring av kjøpekraft fra den skattlagte aktør til det offentlige, noe som vil påvirke forbruksnivået og sannsynligvis også forbrukssammensetningen. Det spesielle med en nøytral skatt er at skattyteren ikke kan påvirke skatteinnbetalingen gjennom sin egen økonomiske tilpasning, og den vrir dermed ikke private aktørers insentiver i forhold til en situasjon uten skatt. Derfor gir den ikke noe samfunnsøkonomisk effektivitetstap eller -gevinst. Det finnes imidlertid relativt få eksempler på fullstendig nøytrale skatter.

De fleste former for skatter som benyttes i praksis er vridende skatter. Slike vridende skatter skaper et effektivitetstap ved at skatten fører til at den privatøkonomisk tilpasningen etter skatt avviker fra hva som gir samfunnsøkonomisk effektivitet. De viktigste hovedformer for vridningseffekter knyttet til skattesystemet er:

  • Arbeidsbeslutningen: avveiningen mellom arbeid og fritid påvirkes

  • Sparebeslutningen: avveiningen mellom forbruk i dag og forbruk i morgen påvirkes

  • Porteføljevalget: fordelingen av sparing på ulike former for investering påvirkes

  • Forbrukssammensetningen: avveiningen mellom ulike forbruksgoder påvirkes

Fra et effektivitetsmessig perspektiv er det gunstigst å benytte effektivitetsfremmende og nøytrale skatter. I en stor velferdsstat som Norge er det i praksis vanskelig å tenke seg at slike skatter kan gi et tilstrekkelig skatteproveny til å finansiere det ønskede nivået på offentlig konsum, investeringer og overføringer. Bruk av vridende skatter med tilhørende effektivitetstap er dermed nødvendig.

4.2.3.2 En enkel illustrasjon av velferdstap ved beskatning

I diskusjonen omkring beskatning har det lenge vært etablert kunnskap at skattefinansiering har kostnader ut over det beløpet som kreves inn i skatt, se f.eks. oppsummeringer i NOU 1996: 9 Grønne skatter, NOU 1997: 27 Nytte-kostnadsanalyser eller NOU 1998: 10 Fondering av folketrygden? En enkel illustrasjon av problemstillingen er gitt i figur 4.1, der likevekten mellom tilbud og etterspørsel før og etter innføring av en skatt i et frikonkurransemarked er illustrert. I en situasjon uten skatt er likevekten i krysningspunktet mellom etterspørselskurven og tilbudskurven. 3 Disse kurvene gir uttrykk for hhv. marginal betalingsvilje for varen og grensekostnad i produksjonen av varen. Uten skatt blir det produsert Zo enheter av varen til en pris av Po kroner per enhet. Til prisen Po i figuren vil en rekke kjøpere ha høyere betalingsvilje enn prisen, og dette sies gjerne å utgjøre konsumentoverskuddet. Parallelt vil en rekke produsenter produsere til lavere kostnad enn prisen, og arealet mellom tilbudskurven og prisen sies å utgjøre produsentoverskuddet.

Hvis det innføres en skatt på varen, vil kjøper og produsent av varen stå overfor ulike priser. Produsenten vil stå overfor kostnaden ved å produsere en ytterligere enhet (grensekostnaden), mens kjøper vil stå overfor summen av produsentpris og skatt. I figuren er dette illustrert ved prisene Pp og Pk. Ved disse prisene vil den omsatte mengden (her Z) være lavere enn den opprinnelige mengden Zo. Resultatet av innføring av skatt er altså at produsenten både mottar en lavere pris og selger et mindre antall enheter enn før, mens kjøperen betaler en høyere pris og kjøper et mindre antall enheter enn før. Skatten har dermed redusert både produsent- og konsumentoverskuddet:

  • Produsentoverskuddet er redusert fra å være arealet mellom tilbudskurven, som avspeiler hvor mye det koster å produsere hver enkelt enhet, og den opprinnelige prisen (Po) og ned til den nye prisen som produsenten oppnår (Pp).

  • Konsumentoverskuddet er redusert fra å være arealet under etterspørselskurven, som avspeiler de enkelte konsumentenes verdsetting av varene, og den opprinnelige prisen (Po) og ned til den nye prisen som konsumenten må betale (Pk).

Statens inntekt av skatten er rektangelet som utspennes av avgiftens størrelse og det omsatte volumet. Det mørklagte arealet i figur 4.1 utgjør differansen mellom skatteprovenyet og summen av redusert konsument- og produsentoverskudd. Dette arealet har bortfalt som overskudd og kan oppfattes som velferdstapet ved beskatningen.

En viktig observasjon knyttet til det mørklagte arealet i figur 4.1, er at en økning av skatten fører til at arealet vokser med mer enn økningen i skatten. Dette har sammenheng med helningen på kurvene. En ytterligere økning av skatten, som flytter omsetningen mot venstre, vil føre til en ny økning av trekanten. Denne økningen er større enn den som fulgte av tilsvarende reduksjon av omsetning ved lavere skattenivå. Resonnementet utgjør et generelt argument for at lave skattesatser på brede grunnlag gir lavere velferdstap enn høye skatter på smalere grunnlag. Slik overproporsjonalitet kan også oppfattes som et argument for at skattesatsene bør være stabile over tid, fordi høy sats i en periode og lav sats i neste fører til et større samlet tap enn ved stabile satser.

Figur 4.1 Velferdstap ved beskatning

Figur 4.1 Velferdstap ved beskatning

Velferdstapet i figur 4.1 oppstår som følge av at konsumentene og produsentene etter innføring av skatten baserer seg på ulike priser. I et slikt tilfelle vil ikke lenger løsningen være effektiv. Det er ikke alltid skatter har slike virkninger. Dersom hensikten med skatten er å korrigere for virkninger som går utenfor markedet (såkalte eksterne virkninger, f.eks. forurensing), kan skatten bidra til å rette opp skjevheter som allerede er i markedet.

Det vil heller ikke oppstå noe velferdstap hvis skatten utformes slik at det ikke oppstår avvik mellom kjøper- og produsentpris (f.eks. såkalte lump-sum eller koppskatter). Slik beskatning er vanskelig å gjennomføre i praksis, fordi skattene da må være betinget på noe som ikke har med verdiansettelser å gjøre og vil bli fullstendig løsrevet fra evneprinsippet.

Siden skattefinansiering medfører et økonomisk tap for konsumentene utover selve skatteprovenyet, synes det rimelig at færre prosjekter blir samfunnsøkonomisk lønnsomme når vi tar hensyn til slike finansieringskostnader. Anta f.eks. at et tilfeldig skattefinansiert prosjekt gir inntekter til en samlet verdi av 110 mill. kroner, og at de direkte kostnadene for prosjektet er 100 mill. kroner. Dersom vi har ubegrenset mulighet til å anvende lump-sum beskatning, er prosjektoverskuddet på 10 mill. kroner, og prosjektet er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Med vridende skatter som gir et effektivitetstap ved skattefinansiering på 20 pst. utover beløpet som innkreves, blir imidlertid den relevante prosjektkostnaden 120 mill. kroner, slik at prosjektet ikke lenger er lønnsomt. Anslaget for effektivitetstapet, eller marginalkostnaden ved skattefinansiering, er dermed avgjørende for om prosjektet bør gjennomføres eller ikke.

Effektivitetstap framkommer når man sammenlikner direkte mot en «tilsvarende» tilstand for økonomien uten at de vridende skattene er til stede. Utgangspunktet er at man ser for seg en situasjon der alle de vridende skattene erstattes med nøytrale skatter (lump-sum-skatter). Det er vanlig å se på en av to alternativer:

  • Trekk inn akkurat samme skatteproveny som tidligere. Da framkommer effektivitetstapet som hvor mye bedre privat sektor ville fått det (målt i penger). Dette kalles gjerne ekvivalent variasjon.

  • Sørg for at alle individer når samme nyttenivå som før. Da framkommer effektivitetstapet som hvor mye mer det offentlige kunne ha samlet inn i skatteproveny uten at noen i privat sektor fikk det verre. Dette kalles gjerne kompensert variasjon.

I utgangspunktet synes rimelig at marginalkostnaden ved skattefinansiering er positiv, slik som i eksempelet ovenfor. Det kommer inn flere andre virkninger som er relativt kompliserte, jf. f.eks. NOU 1997: 27 Nytte-kostnadsanalyser. Det som er viktig i denne sammenheng er hvorvidt dette antatte effektivitetstapet varierer mellom skatteformer og om kostnadene ved arveavgiften er større eller mindre enn ved annen type beskatning. Dette er omtalt nærmere i avsnitt 4.3.

4.2.3.3 Avveining mellom forbruk og sparing

Gjennom låneopptak og sparing kan personer framskynde eller utsette forbruk sammenlignet med det løpende inntekter gir grunnlag for. Det er mulig å forbruke mer enn en tjener i en livsfase mot at man tjener mer enn man bruker i andre livsfaser. Mange unge vil f.eks. typisk ha stor nettogjeld grunnet relativt sett lav inntekt kombinert med høyt studie- og boliglån, mens de betaler tilbake lånene etterhvert som inntekten øker. I lånefasen forbruker de dermed i realiteten mer enn de tjener, mens det er omvendt senere i livsløpet. Det å foreta slike avveininger mellom forbruk i ulike faser av livet, innebærer at en samtidig foretar en avveining mellom forbruk og sparing i hver enkelt periode. I en slik sammenheng er gjeldsopptak uttrykk for negativ sparing.

Låneopptak er uttrykk for at personer ønsker forbruk i dag framfor å utsette det, og lånerenten er et uttrykk for at de derfor er villige til å betale for å forskuttere forbruk. Tilsvarende krever de avkastning for å utsette forbruk (i form av f.eks. rente på bankinnskudd). Enhver skatt som direkte eller indirekte endrer realavkastningen av sparing og lån, vil dermed påvirke avveiningen både av forbruk i ulike faser av livet og av forbruk og sparing i en gitt periode.

For samfunnet som helhet gir sparing grunnlag for investering i realkapital og for fordringer på utlandet. Den realavkastning man får av sparingen på marginen skal være lik den ulempen sparerne pådrar seg ved å måtte utsette forbruk. Alternativt gjelder samme likhet for det man må betale for å låne og fordelen som lånerne oppnår ved å forskuttere forbruk. 4 I et velfungerende kapitalmarked vil denne avkastningen være gitt ved renten før skatt. Den enkelte er imidlertid opptatt av realavkastning etter skatt. Skatt på kapitalavkastning (og fradrag for kapitalutgifter) skaper dermed en vridning i favør av lån og i disfavør av sparing. Den skaper dessuten en forskjell mellom avkastningen til en som stiller sparemidler til disposisjon og den samfunnsmessige realavkastning bruken av disse sparemidlene gir når de investeres. Ettersom skatten legges på nominelle renteinntekter, vil dessuten inflasjonen påvirke nivået på realavkastning etter skatt.

Hvor betydelige de skattemessige vridningene er i praksis, vil avhenge av hvor mye spare- og låneatferden endres som følge av endringer i skattesatser. Det finnes få empiriske studier som gir klare indikasjoner på dette, og det er derfor vanskelig å si sikkert i hvor stor grad sparingen i praksis påvirkes av skattenivået. Noen av de hovedformer for skatter som potensielt kan ha vridningseffekter knyttet til avveiningen mellom forbruk og sparing, er beskatningen av kapitalinntekt, særavgifter på varige konsumgoder, formues- og eiendomsskatt og investeringsavgift:

  • Skatt på kapitalinntekt med fradrag for gjeldsrenter vrir tilpasningen mellom forbruk i ulike perioder ved at den gjør det relativt sett mer kostbart å utsette forbruk og mindre kostbart å låne penger for å forskuttere forbruk.

  • Særavgifter på varige konsumgoder vrir avveiningen i disfavør av sparing i form av varige konsumgoder. Særavgifter på ikke-varige konsumgoder vrir tilpasningen bare i den grad forbrukssammensetningen endrer seg over tid.

  • Skatt på formue og eiendomsskatt er en skatt på oppsparte eller investerte midler. Den kan regnes som en ekstrabeskatning av sparing, og vil dermed ha samme virkning som en kapitalinntektsskatt.

  • Investeringsavgiften er en særavgift på noen former for realinvesteringer. Den er derfor en skatt på bruken av sparemidler, og den kan dermed ha tilsvarende vridningseffekter som kapitalinntektsskatten. Den kan også bidra til å vri sparingen mellom objekter med og uten investeringsavgift.

I prinsippet kan også forventninger om at ulike skatter vil endres over tid vri avveiningen mellom forbruk i ulike perioder, fordi f.eks. en forventet skatteøkning gjør det relativt sett dyrere å utsette forbruk.

4.2.4 Marginalkostnaden ved skattefinansiering- empiriske analyser

4.2.4.1 Innledning

Utgangspunktet for en avveining mellom ulike former for beskatning er å velge den finansieringsformen som gir det laveste effektivitetstapet, dvs. de laveste realøkonomiske kostnadene. For prosjektspesifikke finansieringsformer vil dette kreve egne beregninger for hvert enkelt prosjekt. Inntektene fra generell beskatning er imidlertid ikke øremerket for spesielle prosjekter, og skattekostnaden vil derfor i utgangspunktet ikke være prosjektspesifikk. Arveavgiften er en av mange alternative skatteformer. Hvis arveavgiften i utgangspunktet kan antas å ha lave realøkonomiske kostnader, taler det for at denne skatteformen bør anvendes. Hvis det motsatte er tilfelle, bør derimot avgiften vurderes lagt om eller fjernet og andre skatteformer med lavere kostnader benyttes til å skaffe de inntekter avgiften nå genererer. Dette avsnittet går gjennom ulike studier som har forsøkt å tallfeste effektivitetstapet ved beskatning.

En enkelt skatteform kan imidlertid ikke betraktes uten at en tar hensyn til samspillet med andre skatteformer. For å få et nærmere anslag på marginalkostnaden ved skattefinansiering, er en defor avhengige av empiriske arbeider i form av generelle likevektsmodeller for hele økonomien. Bl.a. NOU 1997: 27 Nytte-kostnadsanalyser har drøftet slike kostnader, og i dette avsnittet, som i hovedsak bygger på denne utredningen, gjengis resultatene fra noen slike modeller av norsk økonomi og fra noen utenlandske studier. I sammenheng med arveavgiften er det uheldig at det, så langt utvalget har brakt på det rene, ikke foreligger spesifikke analyser av denne skatteformen. Noen studier av denne avgiftens virkning på enkeltbeslutninger er likevel referert i avsnitt 4.3.6.

Omtalen i avsnittene under viser at resultatene fra ulike empiriske undersøkelser av skattekostnad varierer til dels betydelig. Det er også i mange tilfeller vanskelig å forklare hvorfor det oppstår forskjeller mellom de ulike undersøkelsene. Dette gjør at de som har utført de ulike undersøkelsene, selv advarer mot å tolke de kvantitative anslagene bokstavelig, jf. f.eks. Bovenberg (1990). En grov oppsummering viser at de fleste arbeider anslår kostnaden ved skattefinansiering til å være positiv, slik at vi må regne med at det å trekke inn én ekstra skattekrone har samfunnsøkonomiske kostnader ut over at privat sektor må oppgi denne kronen. Flere av de norske studiene viser at kostnaden ved økt inntektsskatt ser ut til å være høyere enn f.eks. ved økt merverdiavgift. For arveavgiften foreligger det som nevnt ikke anslag for slike kostnader, men i avsnitt 4.3 blir det argumentert for at det er grunnlag for å hevde at effektivitetstapet ved arveavgiften er lavere enn ved flere andre typer beskatning.

4.2.4.2 Noen utenlandske studier

I nyere arbeider på dette feltet, er det sentrale teoretiske begrepet marginalkostnaden ved offentlig ressursbruk («marginal cost of public funds», eller MCF) definert som forholdet mellom velferdstapet ved en skatteøkning og den offentlige utgiftsøkningen. Det foreligger en rekke utenlandske studier av slike effektivitetskostnader av beskatning. De fleste av disse studiene tar utgangspunkt i amerikanske data. For skatt på lønnsinntekter finner de typisk en marginalkostnad i størrelsesorden 1,2-1,4.

Jorgenson og Yun (1991) finner at skatt på lønnsinntekt har en noe høyere marginalkostnad enn en omsetningsavgift, mens Ballard m.fl. (1985) derimot får at innkreving av skatt via omsetningsavgiften har en noe høyere marginalkostnad enn skatt på lønnsinntekter. Dette resultatet endres dersom varer som er hardt beskattet i utgangspunktet, holdes utenfor analysen. Studiene antyder dermed at det er lavere effektivitetskostnader knyttet til skatt på forbruk enn skatt på lønnsinntekter. Ved lavere lønnselastisiteter, dvs. at arbeidstilbudet i liten grad påvirkes av lønnsnivået, reduseres marginalkostnaden ved lønnsskatter.

Begge de ovenfor nevnte studiene finner dessuten at skatt på kapitalinntekter har en høyere marginalkostnad enn skatt på lønnsinntekter. Den er imidlertid klart høyere i den dynamiske modellen til Jorgenson og Yun enn i den statiske modellen til Ballard m.fl. Dette er et eksempel på at modellformuleringen trolig påvirker resultatet ved at virkningen av kapitalbeskatningen blir større når aktørene i modellen tilpasser seg optimalt over tid. Jorgenson og Yun finner videre at eiendomsskatten har en relativt lav marginalkostnad, hovedsakelig som følge av at boligkapital er mye lavere beskattet enn annen realkapital også i USA.

Hansson (1984) tar utgangspunkt i det svenske skattesystemet fra 1979, der spesielt marginalskatten på arbeidsinntekt var svært høy (72,6 pst.). Han benytter en modell med en skattlagt produksjonssektorer og en ikkehusholdningssektor som ikke er skattlagt. Analysen illustrerer samspillet mellom arbeids- og kapitalmarkedet ved at høyere skatt på kapital i enkelte beregningsalternativer har en marginalkostnad som er lavere enn én. Dette skyldes at økt skattlegging av kapital fører til at kapital flyttes over i den ikke-skattlagte husholdningssektoren. Dermed frigjøres arbeidskraft herfra som så brukes i den skattlagte sektoren, noe som reduserer det samlede effektivitetstapet siden skattekilen i arbeidsmarkedet er mye større enn i kapitalmarkedet. Dette overraskende resultatet illustrerer også et annet viktig aspekt ved effektivitetstapet, nemlig at det er vanskelig å vurdere en enkelt skatt uten at en tar i betraktning samspillet med andre former for beskatning.

Et interessant trekk ved analysen til Hansson er at han også ser på hva offentlige skatteinntekter benyttes til. En proporsjonal økning i lønns- og kapitalskatten gir f.eks. en marginalkostnad på mellom 0,82 og 0,99 dersom skatteinntekten anvendes til en infrastrukturinvestering innen modellen. Dersom skatteinntekten føres tilbake til privat sektor som overføringer, blir marginalkostnaden derimot mellom 1,22 og 1,51 avhengig av hvor sterkt arbeidstilbud og sparing endres. Resultatene til Hansson viser hvordan inntektsvirkninger kan bidra til å redusere kostnaden ved skattefinansiering når skatteinntekten finansierer andre goder enn kontantoverføringer til privat sektor.

4.2.4.3 Norske arbeider

I norske offentlige utredninger av langsiktige økonomiske utviklingstrekk har Statistisk sentralbyrås MSG-modeller i mange år vært sentrale. Flere forskere har brukt ulike varianter av disse modellene for å beregne kostnaden ved offentlig finansiering. Studier basert på MSG-modellen fra tidlig på 1990-tallet, benyttet en modellversjon med en rekke konsumentgrupper og flere produksjonssektorer for varer og tjenester. Systemet for indirekte skatter og merverdiavgift kunne dermed modelleres nøye. Modellen fanget derimot ikke opp hvordan skattlegging påvirker tilpasningen over tid (intertemporale aspekter).

Den beregnede marginalkostnaden i disse studiene omfatter både kostnaden ved å skattefinansiere ulike prosjekt og eventuelle korreksjoner av markedsprisene for å oppnå riktige samfunnsøkonomiske kalkulasjonspriser. Dette gjør at marginalkostnaden i utgangspunktet må antas å variere mellom ulike typer prosjekter, selv når det er de samme skattene som økes for å finansiere hvert prosjekt. Både Vennemo (1991) og Brendemoen og Vennemo (1993a, b) er eksempler på dette. For et «generelt prosjekt», som er et gjennomsnitt av de ulike prosjekttypene, beregnes bl.a. marginalkostnader på 1,17 for reduserte overføringer, 1,35 for økt merverdiavgift og 1,75 for inntektsskatt når det ikke tas hensyn til eksterne virkninger. Dersom alle skatter økes proporsjonalt, blir marginalkostnaden 1,67 når eksterne virkninger ikke er med, og 1,48 når de eksterne virkningene medregnes.

I Brendemoen og Vennemo (1993a, b) inkluderes hensyn til virkninger på konsumentenes velferd av noen former for negative eksterne virkninger (i hovedsak lokale skadevirkninger av luftforurensing). Eksterne virkninger påvirker marginalkostnaden ved skattefinansiering på to måter. For det første kan selve beskatningsobjektet forårsake eksternaliteten slik at økt skatt (avgift) gir reduserte eksterne virkninger. Dette vil f.eks. være tilfelle for en miljøavgift på bruk av piggdekk. For det andre kan økt skatt indirekte påvirke den aktiviteten som forårsaker eksterne effekter. Økt lønnsskatt vil f.eks. kunne redusere etterspørselen etter flyreiser, og dette kan gi positive miljøvirkninger dersom flystøy og luftforurensing fra fly ikke allerede er innarbeidet i landingsavgifter og priser på drivstoff mv. Kostnaden ved økt merverdiavgift er lavere enn kostnaden ved økt inntektsskatt.

I modellen er overføringer til husholdningene modellert som negative lump-sum skatter, dvs. uten substitusjonsvirkninger. Slike overføringer vrir altså ikke aktørenes tilpasning. Dette gjør at marginalkostnaden ved reduserte overføringer er lav, selv om inntektsvirkningene i dette tilfellet bidrar til å øke den beregnede marginalkostnaden. Dette skyldes bl.a. at de indirekte skattene på privat konsum er høyere enn den gjennomsnittlige indirekte skatten på det offentlige konsumet. Alt annet likt gjør dette at de offentlige skatteinntektene går ned når reduserte overføringer benyttes til å finansiere økt offentlig konsum.

Resultatene i denne typen analyser er bl.a. avhengige av hvor følsomt arbeidstilbudet er for endringer i lønnsnivået. I Vennemo (1991) og Brendemoen og Vennemo (1993a,b) er parametrene i arbeidstilbudsfunksjonen estimert på mikrodata, som ifølge Vennemo viser at arbeidstilbudet for de fleste typer hushold tilnærmet ikke påvirkes av inntektsvirkningen, mens de isolerte virkningene av at prisen på fritid endres (substitusjonsvirkningen) er relativt høye i forhold til det som er vanlig i slike studier. Denne virkningen er særlig sterk for kvinner, og endringer i lønnsnivået som følge av en skatteendring har dermed stor betydning for kvinnenes arbeidstilbud. Marginalkostnaden ved inntektsskatt blir derfor høy både pga. høye arbeidstilbudselastisiteter og høye skattekiler i arbeidsmarkedet.

Holmøy og Strøm (1997) benytter en nyere versjon av MSG-modellen (MSG-6) til å utføre samme typen beregninger som Brendemoen og Vennemo. MSG-6 er en dynamisk modell for norsk økonomi der husholdninger står overfor en intertemporal budsjettbetingelse. Dette vil i utgangspunktet føre til andre tilpasninger til eksogene endringer enn i den statiske modellen Brendemoen og Vennemo benytter. Det er også en del andre endringer i forhold til tidligere MSG-versjoner, bl.a. at 1992 er benyttet som basisårs slik at skattesystemet er mer oppdatert. En annen viktig forskjell ligger i formuleringen av arbeidstilbudet. Basert på andre modellarbeider og resultater fra tidsnyttingsundersøkelser, legger Holmøy og Strøm til grunn at fritid er viktigere for konsumentene enn hva Brendemoen og Vennemo antar (dvs., fritidens budsjettandel i nyttefunksjonen er større). Med de valgte parametrene er inntektsvirkningen større enn substitusjonsvirkningen i tallverdi, noe som fører til at arbeidstilbudet avtar når lønnsnivået overstiger en viss grense (dvs. at arbeidstilbudskurven bøyer bakover). En skatteøkning vil dermed føre til en økning i arbeidstilbudet.

Resultatene til Holmøy og Strøm avviker sterkt fra Brendemoen og Vennemo. For et «generelt prosjekt» beregnes en marginalkostnad på 0,74 når reduserte lump-sum overføringer benyttes som finansieringsform. Med vridende skatter øker marginalkostnaden bare til 0,79 enten finansieringen er via økt lønnsskatt eller ved økt merverdiavgift, og til 0,80 ved økt arbeidsgiveravgift. Ifølge resultatene til Holmøy og Strøm vil altså de markedsprisene offentlig sektor står overfor overvurderekostnadene ved økt offentlig konsum selv om det blir benyttet vridende beskatning for å finansiere utgiftsøkningen. Holmøy og Strøm viser at resultatene i modellen er svært følsomme for ulike forutsetninger om arbeidstilbudet.

Håkonsen og Mathiesen (1997) benytter en enkel statisk likevektsmodell med tre goder (ett privat konsumgode, ett offentlig konsumgode og fritid). Med samme valg av nyttefunksjon reproduserer Håkonsen og Mathiesen i stor grad resultatene til Holmøy og Strøm. For økte lump-sum overføringer beregner f.eks. Håkonsen og Mathiesen en marginalkostnad på 0,72 (mot 0,74 hos Holmøy og Strøm) og 0,78 ved bruk av den ene vridende skatten i modellen (0,79-0,80 hos Holmøy og Strøm). Disse resultatene understreker hvor avgjørende spesifiseringen av arbeidstilbudet er for de resultatene som fremkommer. Håkonsen og Mathiesen argumenterer for at lønnselastisiteten i arbeidstilbudet mest trolig er positiv, men med lav tallverdi, f.eks. av størrelsesorden 0,1-0,3. Med en fritidsandel på 0,5 svarer dette til en substitusjonselastisitet mellom fritid og aggregert konsum i størrelsesorden 1,2-1,5, og en beregnet (korrigert) marginalkostnad ved skattefinansiering på om lag 1,7. Intuisjonen bak begrepet fritidsandel i disse modellene er vanskelig.

I de fleste av disse studiene måles marginalkostnaden ved offentlig ressursbruk (skattefinansiering) som forholdet mellom velferdstapet ved en skatteøkning, målt i penger, og den offentlige utgiftsøkningen, jf. overfor. Ved en tilpasning der skatter ikke endret tilpasningen, ville kostnaden ved skattefinansiering være lik de direkte ressursene offentlig sektor legger beslag på. Intuisjonen, og de fleste studiene foran, tilsier da at vridende beskatning burde føre til at denne kostnaden stiger. Sandmo (1998) fremhever imidlertid at dette kan diskuteres ytterligere. En grunn til dette er komplementariet mellom offentlige og private goder, som fører til at tilgangen til et offentlige gode gir økning også i komplementære private goder, mens en annen grunn kan henge sammen med fordelingsmotivasjonen bak skattleggingen. Studiene foran tar ikke hensyn til komplementariet eller eventuelle fordelingsmessige gevinster, og disse forholdene forklarer derfor ikke forskjellene i anslagene.

En bred gjennomgang av spørsmål knyttet til skattefinansiering er gitt i NOU 1997: 27 Nytte-kostnadsanalyser. Det uavhengige tekniske utvalget som la fram denne utredningen, var nedsatt bl.a. for å etablere et grunnlag for å operasjonalisere samfunnsøkonomisk effektivitet i offentlige prosjektkalkyler. Som et ledd i sitt arbeid, framla utvalget også tallanslag for marginalkostnaden ved skattefinansiering. På grunnlag av de generelle prinsipper utvalget satte opp, tilrådde utvalget på usikkert grunnlag at marginalkostnaden ved skattefinansiering settes til 1,2 i offentlige sammenheng. Utvalget presiserte at det hadde lagt til grunn et relativt forsiktig anslag basert på de ulike empiriske undersøkelsene som forelå.

4.2.5 Skatt og fordeling

Fordelingsvirkninger er et viktig hensyn ved utformingen av beskatningen. Med basis i at en rekke kollektive goder krever finansiering, er intensjonen i skattesystemet at individer med høy inntekt og formue skal bidra relativt mer til finansieringen, dvs. et progressivt system. I forlengelsen av dette kan en naturligvis spørre om denne innrettingen skyldes motiver som har å gjøre med «rettferdig» fordeling av skattebelastningen eller om hovedmotivet er at inntektene etter skatt skal være mest mulig lik, fordi dette betraktes som et gode i seg selv. Et velkjent problem ved høy skatteprogresjon er imidlertid at det påvirker beslutninger, med velferdstap som resultat, jf. drøftelsen foran. I praksis vil det ofte være en konflikt mellom hensynet til en effektivitetsmessig god utnyttelse av ressurser og ønsket om å omfordele den samlede verdiskapning.

Skattepolitikken brukes til å endre inntektsfordelingen ved å påvirke fordelingen av inntekter og andre goder i samfunnet, gjennom omfordeling av private inntekter og formue, og gjennom offentlig disponering av varer og tjenester. Skatten påvirker ulike personers realdisponible inntekt ulikt, spesielt ved at det er progressiv beskatning av lønnsinntekt og formue, og dette er den sentrale kanalen for fordelingshensyn i skattesystemet. Se for øvrig boks 4.1 der bakgrunnen for skattereformen i 1992 er oppsummert.

Det er tett sammenheng mellom målet om inntektsutjevning og evneprinsippet i beskatningen. Progressiviteten i skattesystemet bidrar til at skattytere med høyere inntekter betaler større del av inntekten i skatt enn skattytere med lavere inntekter. Dermed vil de med størst skattevne, målt ved inntekt, betale mest skatt. Eventuelle positive fordelingseffekter i utformingen av progressiv inntektsbeskatning må avveies mot negative effektivitetsvirkninger av et progressivt satssystem.

De fleste vil ut fra en rettferdighetstankegang mene at man bør betale mer i skatt jo høyere skatteevne man har. En forutsetning for at en slik omfordeling kan oppnås er at skattegrunnlagene må samsvare mest mulig med skattyternes skatteevne. Dette innebærer at skattyternes faktiske inntekter i så stor grad som mulig bør bringes fram til beskatning, uavhengig av skattyternes disposisjoner. Et smalt skattegrunnlag med mange fradrags- og skattekredittordninger, dvs. ordninger som gir skatteutsettelse, vil derfor redusere skattegrunnlaget i forhold til skatteevnen. Samtidig bidrar disse ordningene til at de formelle skattesatsene isolert sett må være høye dersom myndighetenes inntektstap knyttet til de ulike ordningene skal dekkes inn ved økt beskatning. Det blir da mindre samsvar mellom de formelle og de effektive skattesatsene, som igjen vil påvirke fordelings- og effektivitetsegenskapene i skattesystemet. Ut fra disse hensynene er det ønskelig å ha skattegrunnlag som i størst mulig grad samsvarer med de faktiske inntektene. Dette var et hovedprinsipp bak skattereformen i 1992, jf. boks 4.1.

Boks 4.1 Boks 4.1 Skattereformen i 1992

Skattereformen i 1992 omfattet både lønnstakere, trygdede, selskaper og personlig næringsdrivende. I NOU 1999: 7 Flatere skatt oppsummeres hovedprinsippene bak reformen som følger:

  • Likebehandling (nøytralitet): Det vil si at skatten i størst mulig grad skal være den samme uavhengig av skattyternes disposisjoner. Dette omfatter likebehandling mellom bedrifter og personer, mellom ulike spareformer uavhengig av hvordan avkastningen anvendes, mellom ulike typer investeringer og næringer, mellom ulike eierformer, mellom ulike finansieringsformer, mellom nye og veletablerte bedrifter og mellom gevinster og annen kapitalinntekt.

  • Symmetri: Inntekter og tilhørende utgifter skal behandles likt. Det samme prinsippet for tidfesting (periodisering) skal legges til grunn både for skattepliktige inntekter og fradragsberettigede kostnader. Videre skal kostnader komme til fradrag med samme skattesats som tilsvarende inntekter skattlegges med.

  • Samordning: Underskudd skal kunne føres til fradrag mot overskudd. Lave skattesatser. Lavere satser reduserer isolert sett avviket mellom samfunnsøkonomisk og privatøkonomisk lønnsomhet av ulike disposisjoner, og reduserer motivene for skatteomgåelser og lønnsomheten av skatteplanlegging.

  • Brede skattegrunnlag: Brede skattegrunnlag innebærer nærmere samsvar mellom faktiske inntekter og skattegrunnlaget. Dette styrker fordelingsegenskapene ved skattesystemet.

Andre viktige hensyn ved utformingen av skattesystemet har vært:

  • Skatteevneprinsippet: Ved utforming av skattesystemet bør det tas hensyn til den enkelte skattyters skatteevne. Det kreves et visst minimum av inntekt før den enkelte kan sies å ha noen økonomisk evne til å betale skatt. Når det gjelder personlige skattytere, er det naturlig ikke bare å se på den enkelte isolert, men også å ta hensyn til vedkommendes forsørgelsesbyrde. I tråd med et prinsipp om skatteevne, kan det være rimelig at det gis fradrag ved beregning av den skattbare inntekt for utgifter som har medgått til å anskaffe inntekten.

  • Fordelingshensyn: Skattesystemet har en målsetning om å virke inntektsutjevnende. Dette kan dels oppnås ved progressive skattesatser og dels ved ulike fradrag og overføringer.

  • Atferdsmessige ønsker: Enkelte skatteregler, det gjelder bla ulike fradragsordninger, er i hovedsak etablert ut fra et politisk ønske om bestemt atferd. Eksempel på fradrag som er ment å stimulere til en gitt økonomisk atferd er skattemessig særbehandling av pensjonssparing (IPA og TPES) og skattefradrag i forbindelse med sparing i BSU og AMS.

Prinsipielt kan en hevde at overføringssystemet skulle ivareta fordelingshensyn, mens skattesystemet burde utformes for å ivareta innkreving av de nødvendige ressurser på en mest mulig effektiv måte. Slike prinsipper er svært vanskelige å gjennomføre i praksis, bl.a. fordi det også vil oppstå effektivitetstap i overføringssystemet. Generelle overføringer, som barnetrygd, har den fordelen at de er effektivitetsmessig nøytrale og administrativt enkle, men er lite treffsikre i fordelingspolitikken. Mer spesifikke overføringer har den fordelen at de er målrettede, men de kan være administrativt mer kompliserte, og ha ugunstige effektivitetsvirkninger.

Skatt påvirker også etterspørsels- og tilbudsforhold slik at priser (på både varer og innsatsfaktorer) før skatt endres. Dette kan ha fordelingsmessige virkninger, bl.a. fordi ulike personer har ulik forbrukssammensetning og fordi etterspørselen etter noen typer arbeidskraft øker mer enn for andre. Slike virkninger er viktige, men kan være svært uoversiktlige og vanskelige å kartlegge.

Det er ofte spesielt vanskelig å kartlegge fordelingseffektene av skatt på forbruk og skattens innvirkning på andre forhold i økonomien. Det kan derfor argumenteres for at en bør legge fordelingsansvaret på direkte skatter (f.eks. ved progressiv inntektsskatt) og direkte overføringer (trygd o.l.).

En spesiell form for skatter er de som medfører rettigheter i allmenne forsikringsordninger som folketrygden. Folketrygden er utformet slik at den gir fallende kompensasjonsgrad for stigende inntekt. De skatter som gir rettigheter i folketrygden er ikke tilsvarende gradert, og endringer i folketrygdens ytelser får normalt ikke konsekvenser for disse skattene. De direkte fordelingsvirkninger av folketrygden er derfor overføring fra høytlønte til lavtlønte. For de ytelser i folketrygden som er livsvarige, foregår det også en overføring fra de grupper som systematisk lever kort til de som lever lenge. En diskusjon av en del slike systematiske overføringer er gitt i NOU 1998: 10 Fondering av folketrygden?

4.2.6 Andre forhold i skattepolitikken

Beskatningen kan bidra til konjunkturregulering, dvs. regulering av samlet aktivitetsnivå. I hovedsak skjer dette gjennom de såkalte «automatiske stabilisatorer», dvs. mekanismer som gjør at skattenivået synker i nedgangstider og stiger i oppgangstider. Progressiv beskatning, som medfører at gjennomsnittskatten øker i perioder med voksende inntekt og faller om inntekten skulle falle, er et slikt element. Også på overføringssiden er det slike automatiske mekanismer. Den kortsiktige utformingen av skattene kan også være slik at skattene skal øke den private etterspørselen i tider med ledighet og dempe den i tider med press i økonomien.

Ulike skatteformer vil oppfattes ulikt i stabiliseringspolitikken, ved at enkelte beskatnings- og overføringsformer brukes mer aktivt enn andre. Arbeidsledighetstrygd og -tiltak er typisk konjunkturavhengige. Konjunkturregulering gjennom skattenivået, dvs. aktiv finanspolitikk, ble f.eks. diskutert i Norge i forbindelse med den såkalte konjunkturavgiften i Nasjonalbudsjettet 1998.

En direkte negativ effekt av skattesystemet er at det blir lønnsomt å unndra seg beskatning, dvs. holde inntekter skjult for skattemyndighetene. Høye satser har den effekt at det blir en stor gevinst å hente ved å unndra deler av grunnlaget fra beskatning. Jo lavere satsene er, noe som kan følge av at skattegrunnlaget økes, desto lavere blir gevinsten av å unndra samme andel av grunnlaget fra beskatning.

Skattesystemet bør være enkelt å forstå og praktisere både for skattebetalere og myndigheter. Skattebetalerne må lett kunne skaffe de opplysninger som kreves og ha rimelig mulighet til å kunne forstå hvordan skatten regnes ut. Ingen bør ha mulighet til å utnytte kompliserte regler til egen fordel.

4.3 Beskatning av arv og samfunnsøkonomisk effektivitet

4.3.1 Innledning

I dette avsnittet diskuteres effektivitetstapet ved arveavgiften. Det viser seg at dette henger sammen med hvorvidt individene bevisst etterlater seg arv og hvorfor de i så fall gjør det. Derfor innledes avsnittet med en gjennomgang av ulike forklaringer på at individer etterlater seg arv.

Noe arv kan være det tilfeldige resultatet av usikkerhet omkring livslengde, inntekter og forpliktelser, men arv kan også være planlagte overføringer av midler som arvelater kunne ha anvendt på andre formål. Arv og sparing som er resultat av tilfeldigheter, vil neppe påvirkes i særlig grad av arveavgiften. Derfor kan en gå ut fra at effektivitetskostnadene, som diskutert i avsnitt 4.2, neppe er av betydning for tilfeldig arv. Planlagt arv kan i større grad påvirkes av en arveavgift, fordi denne lager en kile mellom det en arvelater etterlater seg og det mottakeren får. Hvis arvelater er mer opptatt av hva mottaker får enn av hva arvelater selv etterlater seg, kan arveavgiften påvirke arvelaters tilpasning. Avsnitt 4.3.2 gir en framstilling av tilfeldig arv.

Avsnitt 4.3.3 beskriver noen motiver for planlagt arv nærmere. Altruisme har vært meget sentralt i økonomisk litteratur, men i avsnittet omtales også andre motiver for arv, med vekt på strategisk arveadferd, giverglede og kapitalistoverføringer. I avsnitt 4.3.4 gjengis en rekke studier knyttet til tilfeldig og planlagt arv. Dessuten diskuteres to viktige spørsmål i tilknytning til arv og arvemotiver; dette er spørsmålet om hvor mye av samlet privat formue som skyldes arv, og om det finnes sammenhenger mellom finanspolitikkens fordelingsvirkninger mellom generasjoner og arv. Avsnitt 4.3.5 oppsummerer om arv og samfunnsøkonomisk effektivitet, mens avsnitt 4.3.6 gjengir hovedresultater fra noen få empiriske studier om arveavgiftens virkninger.

4.3.2 Tilfeldig arv

4.3.2.1 Innledning

I økonomisk teori har den såkalte livsløpshypotesen i mange år vært en grunnleggende tilnærmingsmetode for å forstå beslutninger om konsum og sparing. Beslutninger om arv er en av mange utvidelser som kan gjøre livsløpshypotesen mer realistisk.

Når privat spareatferd analyseres, er det vanlig å anta at individene ønsker en relativt stabil forbruksprofil over livsløpet, og at de sparer og låner i kapitalmarkedene for å oppnå denne profilen. Studier av folks spareatferd over livsløpet tyder også på at det store flertallet av befolkningen ønsker å jevne ut levestandarden over livsløpet ved hjelp av sparing og låneopptak.

Forbruket påvirkes av preferanser og inntektsmuligheter, både for enkeltindivider og totalt i samfunnet. Forventninger om framtiden vil også påvirke dagens beslutninger om sparing og forbruk. Høy forventet avkastning på investeringer, enten det er finansielle investeringer i form av f.eks. bankinnskudd, investeringer i realkapital som bedrifter og bygninger eller investeringer i humankapital gjennom opplæring og utdanning, øker individenes muligheterfor konsum. Utålmodighet øker deres ønskerom konsum.

For en gitt livsinntekt er fordeling av konsum over livet et sentralt spørsmål. Det er vanlig å anta at likt konsum i to perioder bidra med mer nytte enn lavt konsum i den ene og høyt konsum i den andre perioden. Individer kan likevel ha særlige preferanser for konsum i enkelte deler av livet. Det har imidlertid vært vanskelig å finne slike variasjoner empirisk.

Disse forholdene er reflektert i livsløpshypotesen, der sparebeslutningen er resultatet av en avveining mellom forbruk i dag og i framtiden. Livsløpshypotesen gir en intuitiv beskrivelse av hvordan individene ønsker å fordele forbruket over livsløpet. Denne konstruksjonen tjener som et tankeskjema bak mye økonomisk teori, men krever i de fleste anvendelser utvidelse og forbedring for å tjene som en nyttig modell. I den enkle modellen ser en bort fra all usikkerhet, både usikkerhet knyttet til forventet levealder og til andre framtidige størrelser. Beslutningsproblemet består i å fordele konsum for en gitt livstidsinntekt over levetiden på en slik måte at nytten av konsumet blir størst mulig. Sparingen bestemmes av hvordan størrelsen på nåværende inntekt er i forhold til ønsket konsum i perioden.

En sannsynlig tidsprofil gitt disse forenklede forutsetningene innebærer at individene bygger opp formue ved å spare i den yrkesaktive perioden, for så å forbruke denne formuen i løpet av pensjonistperioden. Sparemotivet i den rene livsløpsmodellen er å opparbeide seg midler til å leve av i alderdommen, og lengden av pensjonistperioden blir den viktigste faktoren for å forklare forholdet mellom formue og inntekt. En enkel modell er illustrert i figur 4.2. Det er tatt utgangspunkt i at individet ønsker konstant konsum over livsløpet. Videre er det forutsatt at inntektsprofilen er stigende fram til pensjonsalder, og null deretter. Figuren viser hvordan formuesprofilen blir med disse forutsetningene. I dette enkle eksemplet er realrenten satt lik 4 pst.

Figur 4.2 Illustrasjon av livssyklustilpasning

Figur 4.2 Illustrasjon av livssyklustilpasning

Tilpasningen i figur 4.2 er relativt intuitiv. Det kan legges til grunn at konsumet ikke overstiger livsinntekten, slik at summen (målt som nåverdi) av konsum over livet vil være lik eller mindre enn summen (målt som nåverdi) av inntekt over livet. I etableringsfasen vil de fleste ta opp gjeld, dvs. ha høyere konsum enn løpende inntekt. Formuen vokser raskt mot pensjonsalder. Etter pensjonsalder forbrukes formuen mot et sikkert sluttidspunkt.

I figur 4.2 er det en rekke forhold som ikke er ivaretatt. Det er bl.a. ingen arv, fordi individet er forutsatt å planlegge fram til et kjent dødstidspunkt, og over tiden fram til dette tidspunktet konsumeres all inntekt og formue. Om individet skulle dø før dette tidspunktet inntreffer, vil det imidlertid være igjen en sluttformue. Videre er det en rekke andre forhold som heller ikke er representert i figur 4.2:

  • usikkerhet om framtidig inntekt, kapitalavkastning og dødstidspunkt

  • ulike typer konsum og formue

  • offentlige og private forsikringsordninger (sparing i form av pensjon, f.eks. i folketrygden, kan oppfattes som annen sparing og inngå som en del av individets formue)

  • eventuelle restriksjoner på anledningen til å lånefinansiere konsum

Når en tar hensyn til usikkerhet, vil det være rimelig å legge til grunn at individene vil spare for å ha en reserve å gå på i tilfelle inntektene skulle bli mindre eller behovene større enn forventet. Denne delen av sparingen utgjør forsikring mot alle former for variasjoner i inntektsmuligheter og behov. Dette kan kalles sikkerhetsmotivert sparing. I den grad det finnes forsikringsmarkeder for slike behov, vil det redusere sparebehovet på egenhånd. Noen slike forsikringsordninger er obligatorisk alderspensjon, tjenestepensjonsordninger og andre individuelle pensjonsforsikringer eller livrenter. Det offentlige kan også sørge for forsikring i form av arbeidsledighetstrygd, uføretrygd mv. Graden av sikkerhetsmotivert sparing vil påvirke de resultatene modellen gir. Blant annet må en forvente at økt usikkerhet gir tettere sammenheng mellom inntekt og forbruk blant unge mennesker, som ofte har lave inntekter. Usikkerhet gjør at folk (og långivere) blir restriktive med å låne i perioder med lav inntekt.

Ønsket om å jevne ut levestandarden over livsløpet blir ellers modifisert av to forhold. Dersom sparing gir en positiv realavkastning etter skatt, kan en oppnå høyere gjennomsnittlig levestandard ved å utsette konsum til senere i livet. Dette trekker i retning av at folk vil spare mer tidlig i livet og ha en levestandard som øker med alderen. Denne effekten blir imidlertid motvirket av at folk på grunn av mangel på framsyn og tålmodighet har en tendens til å foretrekke høyt konsum nå framfor høyt konsum i framtiden. Graden av tålmodighet og framsyn varierer antakelig en god del i befolkningen. En grunn til å ha obligatoriske trygdeordninger kan være myndighetene anser en del av befolkningen som for lite framsynte og tålmodige til å spare tilstrekkelig på egen hånd.

Empirisk forskning viser ofte at folk sparer mer enn det livsløpsteorien alene tilsier, og at mange etterlater seg så mye arv at det vanskelig kan forklares som et resultat av forsiktighet og usikkerhet om dødstidspunktet. Det kan være flere grunner til dette, f.eks. omtanke for etterkommere. Det at det finnes flere motiver for sparing, betyr at livsløpsteoriene må suppleres, men ikke at de må forkastes. Studier av folks spareatferd over livsløpet tyder på at det store flertallet av befolkningen søker å utjevne levestandarden over livsløpet ved hjelp av sparing. Mer kompliserte livsløpsmodeller kan inneholde ulike grunner til at arv oppstår. Noen slike grunner kan være usikkerhet omkring egen livslengde, som fører til at folk etterlater seg formue de ikke selv har brukt opp fordi de dør tidlig, eller at folk har spesielle motiver for å etterlate seg arv.

4.3.2.2 Usikkerhet omkring egen livslengde

Usikkerhet omkring egen livslengde kan føre til at folk etterlater seg tilfeldig arv, når de ikke rekker å bruke opp de reservene de har for påkommende tilfeller før de dør. Dersom det ikke finnes forsikringsmarkeder eller individene ikke finner det gunstig å forsikre seg mot et langt liv eller uheldige begivenheter gjennom slike markeder, kan ordinær sparing være alternativet. Individene er da ikke i stand til å styre sin portefølje slik at denne er lik null (eller lik nivået på ønsket arv) på dødstidspunktet.

I dag vil en mann ha en forventet gjenstående levealder på om lag 14 år når han passerer 67 år, mens en kvinne vil ha forventet gjenstående levetid på om lag 18 år. Forventet levealder stiger med alder, slik at en mann som kunne forvente å bli 81 år når han passerte 67 år, vil forvente å bli 87 hvis han virkelig når 81 år. For en kvinne er de tilsvarende tallene 85 og 91 år. Hvis et individ fordeler sin formue over den gjenstående levetid vedkommende på ethvert alderstrinn kan forvente, vil det bety et langsomt avtakende konsum i alderdommen. En enkel illustrasjon av hvordan dette slår ut i forhold til den enkle livsløpsteorien over er illustrert i figur 4.3.

Figur 4.3 Livsløpstilpasning over forventet levetid fra pensjonsalder

Figur 4.3 Livsløpstilpasning over forventet levetid fra pensjonsalder

Når en person blir ett år eldre, faller ikke forventet gjenstående levetid med et helt år. Derfor må formuen hvert år omdisponeres slik at den skal vare noe lenger enn planlagt. Dette fører til at reduksjonen i formue ikke blir så sterk som uten usikkerhet. Individer som dør vil etterlate seg sin formue som arv til sine etterkommere. Graden av nedbygging av formue og reduksjon i konsum vil ellers avhenge av de renteforutsetninger mv. som er gjort.

Formue må oppfattes vidt i slike illustrasjoner. Det er allerede nevnt at pensjonsrettigheter kan oppfattes som formue. Slik pensjonsformue reduseres etter som pensjon utbetales (dvs. at verdien av gjenværende forventede utbetalinger avtar). Mens mange i liten grad bygger ned finansformue med stigende alder, øker ofte slitasje mv. på varige konsumgoder og vedlikehold mv. reduseres. Også dette må oppfattes som nedbygging av formue.

Usikkerhet omkring egen livslengde eller omkring andre viktige størrelser, har gitt opphav til markeder for slike forsikringsbehov. Verdien av slike forsikringer (forsikringskrav) fanges for øvrig som regel ikke opp av statistikk over personlige formuesforhold. Forsikring fjerner usikkerheten omkring variasjoner i levealder. I stedet for at hvert enkelt individ må spare nok til å unngå å slippe opp for økonomiske ressurser på slutten av livet hvis vedkommende skulle leve lenger enn forventet, overfører forsikringskollektivet, ved at et stort antall individer går sammen, ressurser fra de som dør tidlig til de som lever lenge. De enkelte individene som utgjør forsikringskollektivet kan dermed ha et høyere konsum enn de ville hatt uten forsikring, fordi forsikringen medfører at den enkelte ikke trenger å sikre seg mot å slippe opp for ressurser.

4.3.2.3 Andre begrensinger i planleggingsmulighetene

Muligheten til å jevne ut levestandarden over livsløpet kan bli begrenset hvis individet står overfor kredittrasjonering, enten fordi lånemulighetene er dårlig utbygd, rasjonert av andre grunner eller fordi den sikkerheten individet stiller ikke er akseptabel. Forventning om høyere inntekt senere kan være slik sikkerhet. Kredittrasjonerte individer låner mindre (dvs. sparer mer) enn det de ønsker, og løpende inntekt utgjør en begrensning på konsummuligheten. Begrensede lånemuligheter vil begrense forbruket til de som er utålmodige og lite framsynte. Kredittrasjonering fører til lavere lånefinansiering tidlig i livet og høyere konsum senere. Hvis ikke konsumet i den senere fasen av livet oppjusteres, vil arven etter kredittrasjonerte individer være høyere enn den ellers ville vært.

Blant personer med høy alder kan jevnt konsum av formue være mindre relevant. Forbruket kan få store topper fordi sårbarheten overfor ulykker og mulighetene for brå omstilling av livssituasjonen stiger med tiltakende alder. Muligheten for større engangsutgifter for tilrettelegging av hjem og omgivelser, eller endring av livsmønster og kjøp av tjenester som tidligere ble produsert innen familien, kan tilsi sparing i forkant. Hvis slike begivenheter ikke inntrer, vil slike ressurser kunne komme til overføring i form av arv.

4.3.2.4 Forsikring og dødelighetsarv

I de enkle illustrasjonene foran mangler som nevnt bl.a. alderspensjon fra folketrygden. Medlemskap i folketrygden utgjør et obligatorisk forsikringsforhold, og som i andre forsikringsforhold er det mulig å anvende vanlige forsikringstekniske metoder for å anslå verdien av en forsikring i dag. Slik verdi kalles gjerne forskringsteknisk kontantverdi.

Slik forsikring har fått øket utbredelse med tiden, gjennom innføring av obligatorisk alderspensjon og fordi bl.a. tjenestepensjonsordninger har vært spesielt skattefavorisert. En viktig grunn til å ha obligatoriske trygdeordninger kan være at myndighetene legger til grunn at en del av befolkningen ikke er framsynte og tålmodige nok til å spare tilstrekkelig på egenhånd. Det kan også være et problem at enkelte lar være å spare, i tro på at samfunnet likevel vil sørge for at de vil ha midler til livsopphold (gratispassasjerproblemet).

I den grad det finnes forsikringsmarkeder, vil det redusere den enkeltes sparebehov. Mens enkeltpersoner må innrette seg på usikkerhet bl.a. knyttet til levetid, vil gjennomsnittsbetraktninger kunne gjøres gjeldende når en stor mengde personer går sammen i et kollektiv. Gruppen som deltar i forsikringsordningen vil hver for seg kunne spare mindre, men likevel være sikret løpende utbetaling så lenge de lever ved at arven fra de som dør tidlig overføres til de som dør sent. Slik arv av gjenværende forsikringsformue fra de i forsikringskollektivet som dør tidlig til de som dør sent, går under betegnelsen dødelighetsarv. Samtidig vil dette medføre at tilfeldig arv reduseres, og at formue som ellers ville gått i arv tilfaller forsikringskollektivet istedenfor arvingene. Folketrygden er et eksempel på et slikt forsikringskollektiv.

Boks 4.2 Boks 4.2 Formue og alder

Finansformue er en viktig komponent i privat formue. I Norge rapporteres husholdningenes finansformue og gjeld i forbindelse med den årlige skattelikningen, og data for slik formue er derfor relativt gode. I skattelikningen rapporteres også bolig- og andre realverdier, men ikke til markedsverdi. Disse verdsettelsene er derfor lite egnet for andre formål enn for beregning av skatt. Figur 4.4 viser gjennomsnittlig netto samlet formue etter skattemessige verdier i 1995. Sammenliknet med figur 4.3 faller toppen av formuesbanen og skjæringspunktet for positiv formue senere i livsløpet.

Figur 4.4 Gjennomsnittlig netto formue etter alder. 1995. Skattemessige verdiansettelser

Figur 4.4 Gjennomsnittlig netto formue etter alder. 1995. Skattemessige verdiansettelser

Hvis boligverdiene var regnet til markedsverdi, ville de løftet hele profilen, men minst for de yngste alderskullene der utbredelsen av eierskap er lavest. I NOU 1998:1 «Fondering av folketrygden?» er det gjort beregninger over forpliktelsene i folketrygden. Disse beregningene tar utgangspunkt i opptjent pensjon i folketrygden for hele befolkningen. Forpliktelsene som er knyttet til den enkeltes opptjente pensjon kan betegnes forsikringsteknisk kontantverdi. Dette kan oppfattes som den enkeltes «pensjonsformue», som sammen med forpliktelser i tjenestepensjonsordninger og tilknyttet individuelle pensjonsavtaler vil utgjøre tillegg til formuen i figur 4.4.

Sammenligning av individuelle formuesprofiler over livsløpet og gjennomsnittlig formue i et tverrsnitt av befolkningen kan lett tolkes for vidt. Særlig gjelder dette såkalte kohorteffekter, dvs. at personer som er født i samme tidsrom alle har gått gjennom de samme begivenheter som har bestemt deres holdninger og muligheter for sparing og oppbygging av formue. Slike begivenheter kan være den langvarige nedgangsperioden på 1920-tallet. Senere eller tidligere generasjoner kan ha opplevd begivenheter som har virket i andre retninger. Det er uklart om slike kohorteffekter bidrar mer eller mindre enn den systematiske tilpasningen over livet.

4.3.3 Planlagt arv

4.3.3.1 Innledning

I tillegg til å være et resultat av forsiktighetsmotiver, kan arv også ha sin bakgrunn i et ønske om å etterlate formue til sine etterkommere. Tanker om slik frivillig eller planlagt arv har en lang tradisjon i litteraturen. «At menn arbeider og sparer i hovedsak for sine familiers skyld og ikke for sin egen, vises av det faktum at de sjelden, selv etter å ha trukket seg ut av arbeidslivet, konsumerer mer enn inntekten som kommer fra sparingen, mens de foretrekker å etterlate sin oppmagasinerte formue uavkortet til sine familier...» og «Ingen glede er større eller motiv høyere enn det som får en mann til å slite i all sin tid slik at hans sønn kan starte sitt liv fra et høyere trinn i samfunnets rangstige...» er sitater fra Alfred Marshall, en av de store økonomene fra det nittende århundre. 5

I økonomisk litteratur finnes en rekke beskrivelser av mekanismer som vil generere arv. Blant disse finner vi som nevnt at usikkerhet omkring livslengde eller framtidig inntekt og pensjon fører til sparing som ikke er brukt ved død, og dermed går i arv (beskrevet av f.eks. Davies (1981)), at arvelater har glede av å etterlate seg en andel av sin livsformue, uten nærmere spesifikasjon av hvem som mottar den («joy of giving»), beskrevet av f.eks. Andreoni (1989) eller Blinder (1974)), at arvelater ønsker å fordele sin formue mellom seg og sine etterkommer for at flere generasjoner skal ha glede eller nytte av midlene (altruisme, beskrevet av f.eks. Barro (1974) eller Becker (1974)), at arvelater ønsker å påvirke sine potensielle arvingers adferd (strategisk adferd, beskrevet av f.eks. Bernheim, Shleifer og Summers (1985)), eller at arv er en del av en større sammenheng av overføringer innen familien (familien som forsikringsarena, beskrevet av f.eks. Kotlikoff og Spivak (1981)).

Usikkerhet omkring framtiden kan føre til arv, men kan ikke sies å være et arvemotiv i seg selv. Slike overføringer, som avhenger av om ulike andre begivenheter inntrer, kan kalles tilfeldig arv. De andre mekanismene kan derimot sies å beskrive arvemotiver som impliserer at individet bevisst overfører ressurser til sine etterkommere. At et arvemotiv foreligger, formaliseres i økonomiske termer ved at arv sies å inngå i individenes vurdering av hvordan deres samlede inntekt og formue skal disponeres over livet. Masson og Pestieau (1997) foreslår en oppdeling av arv og ulike arvemotiv innenfor tre hovedkategorier.

  • tilfeldig arv: arv som ikke har opphav i noe ønske om å overføre verdier til senere generasjoner, men som skyldes annen sparing i kombinasjon med usikker levealder. Slik annen sparing kan f.eks. være livssyklusmotivert, dvs. sparing fra en tid med høy inntekt til tid med lavere inntekt, eller motivert av usikkerhet omkring framtidig inntekt, avkastning eller levetid. Arvelaters planleggingshorisont, eller mangel på sådan, er sentral for tilfeldig arv. Dette er allerede omtalt i avsnitt 4.3.2.

  • planlagt arv: arv som har utspring i et bevisst arvemotiv. Betydningen av familien er sentralt for planlagt arv. Motivene for å planlegge arv kan være mange, og de vil ha ulike implikasjoner for hvordan arven påvirkes av andre begivenheter.

  • kapitalistoverføringer: arv som skyldes formuesakkumulering hos arvelater ut over rimelige arvemotiver. Enkelte mennesker bygger opp formue ut over alle konsumbehov, og slik sparing kan være motivert av andre forhold enn de som ligger bak både tilfeldig og planlagt arv. Blant slike forhold kan nevnes makt, dynastibygging mv.

4.3.3.2 Altruisme

Foreldres overføringer til sine barn sies gjerne å være altruistisk motiverte. Altruisme i denne sammenheng betyr at foreldrene tar hensyn til sine barns preferanser når de foretar sine valg, f.eks. knyttet til hvor mye de skal spare. Et altruistisk arvemotiv tilsier at foreldre har et bevisst ønske om å overføre noe av sin livsinntekt til sine barn.

Et slikt motiv har en rekke konsekvenser for foreldrenes opptreden. Det er rimelig å anta at ikke alle etterkommere lever i identiske økonomiske omstendigheter, men at enkelte av etterkommerne vil ha større nytte av arv enn andre. Dette kan gi opphav til to forskjellig resonnementer: Foreldre kan velge å kompensere de av barna som har lavest inntekt ved å overføre mer til dem enn til barn med høy inntekt. Alternativt kan de velge å overføre mest ressurser til de av barna som har høyest inntekt, ut fra at disse ser ut til å ivareta sine ressurser best og oppnå høyest avkastning. I Norge er anledningen til ulik fordeling begrenset etter arveloven, men ikke for gaver.

Ofte legges det også vekt på at arv har en fordelingsmessig rolle innen familien. Over tid vil da altruistisk motiverte overføringer gå fra familieledd med høy inntekt til familieledd med lav inntekt. En konsekvens av et altruistisk arvemotiv bør være at jo flere barn individet har, desto større andel av egen formue skulle vedkommende ønske å overføre.

En ytterligere konsekvens av at mottakers nytte har betydning for overføringene av arv, kan være at denne nytten vil variere over mottakerens liv. Typisk vil individer ha større nytte av overføringer tidlig enn sent, bl.a. som følge av at unge som oftest tilbys dårligere betingelser på lånemarkedet enn eldre. Foreldrene burde dermed overføre mye som gaver og tilsvarende lite som arv. En stor del av registrerte overføringer skjer imidlertid først ved arvelaters dødstidspunkt, og da er barna som oftest i 50-60 års alder.

Hvis altruisme gjelder for foreldre i forhold til barn, men ikke omvendt, åpner det seg en rekke muligheter for strategisk adferd. På den ene siden vil et barn som ikke er altruistisk innstilt overfor sine foreldre, kunne sette seg i en slik situasjon at de altruistiske foreldrene velger å overføre større ressurser enn opprinnelig planlagt. Gjensidig altruisme bør derimot gi opphav til overføringer fra barn til foreldre. Særlig ved økonomisk vekst vil typisk barn ha til dels betydelig høyere livsinntekt enn sine foreldre, og en skulle forvent å se slike overføringer. Pleie mv. av gamle foreldre kan oppfattes som uttrykk for altruisme.

Mens altruisme utgjør en overbevisende årsak til overføringer fra foreldre til barn mens foreldrene lever, kan det reises spørsmål om altruisme er noen god forklaring på arv ved dødsfall, i hvert fall dersom alt gis som arv. Altruistiske foreldrene vil ønske å øke sine barns inntekt, formue og konsummuligheter, men det vil være mange måter å oppnå dette på som ikke innebærer å vente til foreldrenes dødsfall. Særlig vil overføringer i form av støtte til utdanning bidra til at barnas forventede livsinntekt øker, og hvis avkastningen av utdanning er høyere enn avkastningen på finansaktiva, vil dette være en overlegen måte å oppnå foreldrenes mål på. Andre overføringer mellom familiemedlemmer på denne måten (såkalte inter vivos-overføringer, dvs. overføringer mellom levende) kan også være støtte til etablering, siden mange unge i etableringsfasen vil stå overfor krav til lånesikkerhet mv. som de ikke kan oppfylle eller som vil gi dem høyere lånekostnader enn den avkastning foreldrene på samme tidspunkt kan oppnå på sin formue. 6

4.3.3.3 Giverglede

Arven kan alternativt betraktes som et utslag av ren giverglede. Et individ som bevisst velger å fordele sin formue mellom eget konsum og overføringer til etterkommere, kan gjøre det av egen glede ved å dele av sine ressurser. Slik giverglede vil da ikke ha utspring i antall mottakere, spesielle slektskapsforhold eller andre egenskaper ved mottakerne. Ved ren giverglede er det å etterlate seg arv nok i seg selv, og nytten eller effekten på etterkommere av liten betydning. Etterkommernes omstendigheter har dermed ingen betydning for arven.

En konsekvens av giverglede er at en ikke skulle vente å finne særlig forskjell mellom arv etter personer med livsarvinger og personer uten livsarvinger. Hvis en legger vekt på at overføringer også er til nytte for mottaker, vil arvemotivet være altruistisk.

4.3.3.4 Strategiske arvemotiver

Arven kan også oppfattes som en implisitt betaling for oppmerksomhet eller omsorg, eller på andre måter opptre i en bestemt retning. Et strategisk arvemotiv innebærer i korthet at arvegiveren søker å påvirke mottakernes atferd med arv som virkemiddel. Et eksempel på dette kan være foreldre som velger å beholde en høy formue istedenfor å konsumere av denne eller gi den bort, fordi de antar at eksistensen av en slik formue vil motivere barna til å holde tettere kontakt i foreldrenes alderdom enn de ellers ville gjort.

4.3.3.5 Andre former for arvemotiver

Arv kan også oppfattes som en sosial norm. En slik norm kan være at personer ønsker å etterlate seg omtrent det samme som de selv arvet fra sine foreldre.

Arvemotiv som beskrevet her kan stå i kontrast til den enorme formue enkelte arvelatere etterlater seg og de familiene som i mange slektsledd har stått fram som eksempler på kombinasjonen av arv, formue og makt. I de fleste land eksisterer det slike familier eller enkeltpersoner, bl.a. illustrert med at de aller rikeste i USA eier en svært stor andel av all formue. Motivasjonen bak slik formuesakkumulasjon kan være et ønske om å etablere et dynasti (f.eks. Kennedy, Rockefeller), men det kan også være at formue over et visst nivå mister egenverdi, særlig når det er åpenbart at ett livsløp ikke er tilstrekkelig til å konsumere den, og uttrykker i stedet f.eks. makt og innflytelse (f.eks. Bill Gates). Slik formue kan i enkelte tilfeller vanskelig forklares med familiehensyn, f.eks. der arvelater ikke etterlater seg arvinger (f.eks. Howard Hughes) eller testamenterer sin formue til andre enn familien (f.eks. Alfred Nobel). Det er dette som i oversikten ovenfor ble betegnet som kapitalistarv.

4.3.4 Empiriske undersøkelser av arvemotiver og samfunnsøkonomiske størrelser

4.3.4.1 Innledning

Empiriske studier av arv er gjerne preget av at det tilgjengelige forskningsmaterialet er begrenset. I en rekke land er opplysninger om inntekt, formue og arv betraktet som svært personlige, og ikke gjenstand for innsamling og registerføring. Selv i land der forskere har tilgang til informasjon om arv, krever slike studier at det foreligger informasjon om inntekt og formue hos arvelater og -mottaker for en lang periode før (og evt. etter) arvefallet. Slik informasjon er svært vanskelig å finne. I det følgende redegjøres det for noen resultater fra litteraturen på dette feltet.

Mange undersøkelser har ikke funnet nedbygging av formue blant eldre, slik livssyklustilpasning som illustrert i figur 4.1 og 4.2 skulle tilsi. Andre forhold kan imidlertid spille inn for formuesprofilen, som måleproblemer knyttet til en rekke eiendeler, bl.a. pensjonsrettigheter og andre forsikringskrav. Slike formueskomponenter kan både være vanskelige å kartlegge og medføre at den virkelige formuesutviklingen avviker fra den utviklingen som kommer fram i offentlige registre.

Fordi mange av de ulike motivene som er lansert i litteraturen kan virke rimelige og intuitive, kan det være grunn til å anta at mange ulike arvemotiv er utbredt i befolkningen. Blant annet kan det virke rimelig å anta at årsakene til overføringer varierer med inntekt og formue. Særlig vil det blant de som er svært rike, være andre årsaker til overføringer enn usikkerhet knyttet til levetiden. Den øvrige delen av befolkningen vil i større utstrekning kunne følge livssyklustilpasning. Andre synspunkter på det å etterlate seg arv har også vært uttrykt. Andrew Carnegie uttalte at:

«De foreldre som etterlater sin sønn en enorm formue vil generelt drepe talent og drivkraft hos sønnen, og frister ham til et mindre verdifullt liv enn han ellers ville ført». 7

Blant mer tekniske forhold kan det nevnes at effekten av kombinerte arvemotiv (heterogene arvemotiv), som blandingen av planlagt og tilfeldig arv, vil vanskeliggjøre modelleringen og påvirke de tester som gjøres. Dette understreker at måleproblemene kan være spesielt store knyttet til studier av arv.

4.3.4.2 Kort om empiri knyttet til arvemotiver

Mange undersøkelser finner ikke noe entydig motiv som forklarer arv. Blant annet finner flere at det er svært liten forskjell i arveadferd mellom barnløse eldre og eldre som har barn.

Altruisme er sentralt i økonomisk litteratur omkring arv, men selv om begrepet virker intuitivt rimelig, har få undersøkelser gitt entydige resultater. Laitner og Juster (1996) finner noe støtte for altruisme. Boskin og Kotlikoff (1985), Altonji, Hayashi og Kotlikoff (1992, 1997), Abel og Kotlikoff (1994), Hayashi, Altonji og Kotlikoff (1996), Gokhale, Kotlikoff og Sabelhaus (1996), og Wilhelm (1996) finner alle sterke innvendinger mot altruisme og støtte for at arv ofte ikke vil være planlagt eller drevet av andre motiver enn altruisme.

Hurd (1992) studerer spareforskjeller mellom eldre med og uten barn i USA. Han finner at de som har barn sparer mer enn de som ikke har det, men denne effekten er ikke statistisk signifikant. På grunnlag av den estimerte modellen viser han at en kraftig økning av arvemotivet bare fører til en relativt liten økning i samlet arv. Han konkluderer med at ved siden av at det ikke er statistisk signifikant, er arvemotivet også lite i absolutt størrelse. Selv et sterkt arvemotiv vil ikke være i stand til å forklare fordelingen av arv.

Mange observasjoner tyder på at mange eldre faktisk sparer, istedenfor å konsumere av sin formue. Hurd (1990) peker på at dette i seg selv tyder på et arvemotiv, men konkluderer med at slik formuesendring også er forenlig med livssyklustilpasning og tilfeldig arv på grunn av usikkerhet omkring livslengde og framtidige inntekter og pensjon. Både Gokhale, Kotlikoff og Sabelhaus (1996) og Miles (1997) peker på at et korrekt formuesbegrep må inkludere den forsikringsteknisk kontantverdien av offentlige og private pensjonsordninger, og viser at formue som måles slik, avtar med stigende alder i amerikanske data.

Horioka et al. (2000) tar utgangspunkt i store spørreundersøkelser for hhv. USA og Japan, der respondentene ble stilt spørsmål både om inntekts- og formuesforhold samt motivasjonen bak deres sparing. På bakgrunn av dette omfattende datasettet estimerer de styrken av de ulike motivene for sparing. For både USA og Japan finner de at hoveddelen av sparingen skjer med utgangspunkt i livssyklusmotiver. Styrken av livssyklusmotivasjon er større i Japan enn i USA. Altruistiske motiver, dvs. sparing med hensyn på etterkommere, er derimot mer utbredt i USA enn i Japan, men for begge landene gjelder det at slike hensyn bare motiverer en mindre andel av samlet sparing.

4.3.4.3 Arv og samlet formue

Et nært beslektet spørsmål er knyttet til undersøkelser av arvens andel av samlet privat formue. I artikler av Kotlikoff og Summers (1981, 1988) presenteres en enkel modell som får fram arvens rolle i privat formue. Utgangspunktet er at dagens generasjoner mottar overføringer fra sine foreldre i form av gaver som unge og som arv som eldre. Forfatterne tar ikke stilling til hva som driver arven, men kartlegger de absolutte beløp for slike overføringer og antar at de har vært stabile over tid. De unge generasjonenes formue består av den akkumulerte forskjellen mellom løpende inntekter, inkludert gaver, og løpende konsum. Når de unge mottar forskudd på arv, vil deres formue øke og de eldres formue falle. Samlet formue vil bestå av summen av de unge og de eldres formue, og endres ikke av slike gaver. For at de unge selv skal kunne gi gaver og arv senere, må en andel av, eller all, mottatt arv (og gaver) spares slik at den senere kan gis som arv til neste generasjon. Også usikkerhetsmotivert sparing inngår i slik arv. På den måten kan samlet formue splittes i en del som er oppspart for egen livssyklus, og en del som er oppspart for å gå i arv. Formue som er oppspart for eget liv og eget konsum kan kalles livssyklusformue, mens den andre komponenten kan kalles formue for arv.

Kotlikoff og Summers (1981) forsøkte å gjøre anslag for begge disse størrelsene og sammenlikne dem med samlet privat formue. Ut fra tilgjengelige datakilder (fra 1962) fikk de et anslag som tilsa at livssyklussparing tilsvarte 20 pst. av samlet privat formue, mens de utfra å kartlegge overføringer i form av gaver og arv fikk et anslag på om lag 50 pst. for denne delens andel av samlet privat formue. De to ulike angrepsmåtene ga altså ikke samme svar, og de forklarte heller ikke samlet privat formue. Kotlikoff og Summers la mest vekt på tilnærmingsmetoden for livssyklussparing, dvs. anslaget som tilsa at sparing for eget konsum tilsvarte 20 pst. av samlet privat formue, og i ettertid har forholdet 20 : 80 ofte blitt referert.

Modigliani (1988) endret en del av forutsetningene som inngikk i disse beregningene, og viste at anslaget endres kraftig som følge av dette. Under de forutsetningene Modigliani foretrakk, blir forholdet mellom konsummotivert sparing og sparing for arv reversert, slik at livssyklusmotivert sparing anslås til å utgjøre 80 pst. av samlet privat formue og formue oppspart for arv bare 20 pst. De refererte anslagene er imidlertid ytterpunkter i forutsetninger og avgrensinger. Gjersem (1992) tar utgangspunkt i en rekke ulike studier, og utfører beregninger basert på felles forutsetninger for alle disse landene. Dette fører til anslag som avviker fra de opprinnelige studiene, jf. tabell 4.2 der resultater for flere sett forutsetninger er gjengitt. For de fleste land er arv viktig i formuesdannelsen, om enn ikke så viktig som hos Kotlikoff og Summers (1981, 1988). Basert på disse resultatene kan det virke som om arv er mindre viktig i Norge enn i andre land.

Tabell 4.2 Arvens bidrag til samlet formue i noen land
Formue for arv som andel av samlet privat formue
USA20-40 pst
Frankrike20-30 pst
Storbritannia20-30 pst
Japan35-45 pst
Canada45-60 pst
Norge5-20 pst

Kilde: Gjersem (1992)

Gale og Scholz (1994) bruker data fra flere spørre- og utvalgsundersøkelser for å framskaffe anslag på mottatte overføringer, og skiller mellom planlagt og tilfeldig arv. De anslår planlagt arv til å utgjøre minst 20 pst. av netto privat formue, og mener at livssyklusmodellen, selv om den utvides til å inneholde tilfeldig arv, ikke forklarer en viktig del av privat formue. De legger særlig vekt på at gaver er en viktig del av overføringene mellom personer og generasjoner.

4.3.4.4 Finanspolitikk og arvemotiv

Et kjent, men omdiskutert resultat i internasjonal økonomisk litteratur går under betegnelsene ricardiansk ekvivalens eller gjeldsnøytralitet. Dersom ricardiansk ekvivalens er en god beskrivelse av virkeligheten, har det konsekvenser for sammenhengen mellom beskatning og f.eks. sparing. Begrepet har sin opprinnelse i David Ricardos diskusjon i 1820 av finansieringen av en krig 8 som kostet 20 millioner pund. Han foreslo tre ulike finansieringsmåter for dette:

  • myndighetene kan utskrive en engangsskatt for hele beløpet,

  • øke skattenivået for all framtid med et beløp som tilsvarer rentene på beløpet, eller

  • øke skattenivået slik at beløpet nedbetales over f.eks. 45 år.

Ricardo skrev den gangen:

«Økonomisk sett er det ingen reelle forskjeller mellom disse finansieringsmåtene. Tyve millioner pund, en million pund i året for all framtid, eller 1,2 millioner pund hvert år i 45 år har akkurat samme økonomiske verdi i dag...». 9

Ricardo illustrerte også at dette kan være uklart for den enkelte skattebetaler:

«Det vil være vanskelig å overbevise en mann som eier 20.000 pund, eller en annen sum, at en evig betalingsstrøm på 50 pund i året er like byrdefullt som en engangsskatt på 1000 pund. Han vil ha et uklart begrep om at de 50 pundene i året også vil bli betalt av hans etterkommere, og ikke av ham selv; men hvis han etterlater sin formue til sin sønn, og denne evige skatten er pålagt, hva er da forskjellen mellom å etterlate sønnen 20.000 pund med skatt og 19.000 pund uten skatt?»

Tobin (1952) tok opp en tilsvarende problemstilling, og formulerte det slik:

«Hvordan er det mulig at samfunnet, bare ved å ta opp gjeld blant sine egne medlemmer, kan narre seg selv til å tro at det er blitt rikere? Vil ikke de ekstra skattene som er nødvendige for å betale rentene på gjelden redusere verdien av andre komponenter av privat formue?»

Hvis innbyggerne ser på et offentlig gjeldsopptak som fordeling av skatter over tid, bør privat sparing øke like mye som det offentlige gjeldsopptaket, slik at den samlede sparingen i økonomien ikke påvirkes. Innbyggerne blir heller ikke verken rikere eller fattigere, og har derfor ikke grunn til å endre sitt løpende forbruk. Et offentlig gjeldsopptak er dermed nøytralt overfor viktige størrelser. Ricardo uttrykte tvil om dagens skattebetalere var framsynte nok til å ta hensyn til andre skatter enn årets, og Tobin betraktet gjeldsnøytralitet som et spennende teoretisk spørsmål, men ser ikke ut til å ha ment at det har praktisk anvendelse. Barro (1974) formulerte hvilke betingelser som må være oppfylt for at slik gjeldsnøytralitet skal gjelde, og etablerte med henvisning til David Ricardo begrepet ricardiansk ekvivalens i økonomisk litteratur.

Innenfor det ricardianske synet forutsettes beslutningstakerne å ha en uendelig planleggingshorisont, slik at de inkluderer alle forventede framtidige skatter i grunnlaget for sine beslutninger. Uendelig planleggingshorisont kan f.eks. skyldes at generasjonene er knyttet sammen gjennom altruistisk motiverte overføringer, slik dagens individer tar hensyn til skatter som faller på deres etterkommere. Det eksisterer med andre ord et altruistisk arvemotiv. Individene tar hensyn til velferden for sine etterkommere når de vurderer hvilken formue de ønsker å etterlate seg.

Med en uendelig planleggingshorisont vil den generasjonen som mottar en skattelette, øke sin sparing og overføre denne økte sparingen til senere generasjoner i form av arv. Slik forblir blir velferdsfordelingen mellom generasjonene uendret. Dette må bety at privat sparing øker like mye som den offentlige sparingen går ned i perioden med skattelette, slik at den samlede sparingen i økonomien ikke påvirkes. På samme måte kan en også tenke seg at overføringer skjer fra senere til tidligere generasjoner ved at de eldre understøttes av sine barn. Slike former for altruisme innebærer at selv om hvert enkelt individ har planleggingshorisont over et livsløp med endelig lengde, vil den reelle planleggingshorisonten bli uendelig lang dersom den ønskede planen for forbruk og sparing omfatter overføring av arv.

Det altruistiske arvemotivet er grunnleggende for gjeldsnøytralitetsresultatet, og har derfor fått mye oppmerksomhet. Andre arvemotiver har ikke denne effekten. Knyttet til giverglede er det vanlig å anta at ved en inntektsøkning vil individene ønske å øke forbruket av alle goder, herunder ulike forbruksgoder og arv. Inntektsøkning i form av en skattelette vil derfor føre til både økt forbruk og økt arv, og samlet sparing blir redusert. I dette tilfellet holder ikke gjeldsnøytralitetsresultatet, selv om det kan gjelde delvis.

I tillegg til den uendelige planleggingshorisonten er det en rekke andre forutsetninger som må være oppfylt for at resultatet skal holde fullt ut. Vridende beskatning fører til avvik fra streng gjeldsnøytralitet. Videre bygger resultatet i streng form bl.a. på at:

  • Individene må kunne spare og låne fritt i kredittmarkedet (ingen kredittrasjonering), og de rentesatsene individene står overfor må være de samme som myndighetene står overfor.

  • Nye familier oppstår ikke, og eksisterende familier dør ikke ut. Forskyvningen av skatter må heller ikke omfordele ressurser mellom familier med ulike marginale konsumtilbøyeligheter.

  • Det forutsettes også at bruk av gjeldsfinansiering (dvs. underskudd på statsbudsjettet) ikke endrer den politiske prosessen.

Elmendorf og Mankiw (1999) peker på at selv om disse forutsetningene kan være brutt i en streng form, kan de likevel være oppfylt i så stor grad at selve resultatet om gjeldsnøytralitet kan forventes å gjelde. Et eksempel kan være forutsetningen om uendelig planleggingshorisont og altruisme. Selv uten et arvemotiv og med endelig planleggingshorisont, vil en 30-åring som mottar gjeldsfinansiert skattelette stå overfor økte skatter i opp til 40-50 år framover. I løpet av en så lang tid vil de økte skattene likevel utgjøre om lag 85 pst. av den opprinnelige gjelden i eksempelet som innledningsvis ble gjengitt fra Ricardo. Det kan derfor hevdes at gjeldsnøytralitet i stor grad kan gjelde selv uten et altruistisk arvemotiv.

Den teoretiske debatten om ricardiansk ekvivalens inneholder mange argumenter for at offentlig gjeldsopptak påvirker forbruk og samlet sparing. Slike avvik fra de strenge forutsetningene er likevel ikke nok til å avvise gjeldsnøytralitet, eller at gjeldsnøytralitet likevel kan være en god tilnærming til virkeligheten. Studier som har forsøkt å se empirisk på dette kan deles i to. 10 Empiriske studier av mikrodatastøtter ikke forutsetningene som ligger under gjeldsnøytralitetsresultatet. Studier av aggregerte datafor finanspolitikk og offentlig gjeld, konsum, renter og internasjonale variabler er vanskeligere å tolke. Elmendorf og Mankiw (1999) oppsummerer en omfattende gjennomgang av litteratur på dette feltet med å si at slike studier står overfor en rekke tekniske problemer, og at litteraturen verken gir klar støtte til eller klar avvisning av gjeldsnøytralitet.

4.3.4.5 Noen framtidsperspektiver

Eksistensen av pensjonsordninger vil kunne påvirke den sparingen som er motivert ut fra å sikre alderdommen, fordi et utbygget pensjonssystem vil redusere behovet for å ha oppsparte midler til konsum i alderdommen. Dersom midlene som utbetales i pensjon skaffes gjennom løpende beskatning av de yrkesaktive, vil dette føre til redusert privat sparing uten tilsvarende økning i offentlig sparing. Dette er bl.a. diskutert i NOU 1998: 10 Fondering av folketrygden? Redusert privat sparing vil kunne føre til at de midlene en arvelater etterlater seg som tilfeldig arv vil utgjøre en mindre del av livsinntekten enn tilsvarende for tidligere generasjoner.

Dagens eldre sies ofte å ha en mer aktiv alderdom enn sine foreldre, en aktivitet som gjerne forutsetter et høyt økonomisk forbruk. På den ene siden vil etterfølgende generasjoner som oftest være rikere enn sine forløpere, men på den andre siden kan disse generasjonene også ha fordelt sine ressurser over livet på en annen måte enn sine forgjengere. Igjen vil eksistensen av ulike pensjonsordninger føre til at det er mulig å ha et høyere forbruk i alderdommen enn tidligere. En måte å skille mellom at senere generasjoner har større livstidsinntekt og at de har høyere konsum etter pensjonsalder, er å sammenlikne løpende konsum blant pensjonister med konsum blant yrkesaktive over tid. Amerikanske studier viser at mens en gjennomsnittlig 70-åring i 1950 hadde et løpende forbruk som tilsvarte om lag 2/3 av det forbruket en samtidig 40-åring hadde, har dagens 70-åringer et forbruk som ligger om lag 50 pst. over dagens 40-åringer, jf. Gokhale, Kotlikoff og Sabelhaus (1996).

Auerbach et al. (1999) relaterer også vekst i pensjonsytelser, helsetjenester og andre offentlige overføringer til nivået på samlet arv og nasjonal sparing. Utgangspunktet her er en kartlegging av endringer i den andelen av amerikanernes ressurser som er annuitisert, dvs. som ikke kan overlates som arv. Pensjonsforsikring, både offentlig og privat er typiske eksempler på annuitiserte ressurser. Generasjoner med en relativt stor andel slike ressurser vil konsumere mer og overføre mindre arv enn generasjoner med liten andel annuitiserte ressurser, fordi usikkerheten knyttet til framtidige ressurser er redusert og tilfeldig arv reduseres eller bortfaller. Resultatene viser at blant amerikanske menn var den annuitiserte andelen av ressursene om lag uendret fra 1960 til 1990 (tre firedeler), mens andelen for kvinner økte fra en tredel til over halvparten sammen med kvinnenes økende yrkesdeltakelse. Blant eldre amerikanere økte imidlertid andelen fra 23 pst. til 51 pst. for menn og fra 13 pst. til 54 pst. for kvinner. Beregningene viser ellers at relativt konsum blant eldre har økt betydelig i perioden. Annuitisering er en forklaringsfaktor for dette, sammen med den sterke økningen i myndighetenes overføringer til eldre.

Forfatterne utfører også en sammenlikning der de anvender modellen som om tilgangen til slik annuitisering, ikke er til stede. Fra starten av 1980-tallet har spareraten i USA falt kraftig, og disse forholdene kan forklare en betydelig del av dette fallet. Forfatternes beregninger impliserer at samlet arv, uten økning i annuitiserte ressurser, ville vært om lag 66 pst. høyere i 1990. Den forbruksreduksjonen som må til for å oppnå en slik sparing blant eldre, tilsvarer en dobling av netto nasjonal sparerate. Reduksjonen i formue blant de eldre som følge av den reduserte spareraten anslås til å tilsvare 87 pst. av samlet formue i 1990.

4.3.5 Effektivitetstap og arvemotiv

Arv kan være det tilfeldige resultatet av usikkerhet omkring livslengde, inntekter og forpliktelser, eller planlagte overføringer av midler som arvelater kunne ha anvendt på andre formål. For en enkelt arvelater kan alle de nevnte motiver være viktige. Hovedpoenget er at arveavgift, dvs. beskatning av overføringer mellom ulike generasjoner, vil ha ulik virkning etter hvilket arvemotiv som er dominerende. Tabell 4.3 oppsummerer sammenhengen mellom en del former for finanspolitikk og de ulike arvemotivene.

Arv og sparing som er resultat av tilfeldigheter, vil neppe påvirkes i særlig grad av arveavgiften. Derfor kan en gå ut fra at effektivitetskostnadene, som diskutert i avsnitt 4.2.3, neppe er av betydning ved tilfeldig arv. Planlagt arv kan i større grad påvirkes. Størrelsesforholdet mellom arv som genereres av de ulike motivene, vil dermed kunne bidra til å bestemme hvor store effektivitetskostnadene ved arveavgiften er. De nyere studiene som er referert tidligere, antyder at tilfeldig arv utgjør en hoveddel av arven. Effektivitetskostnadene vil derfor kunne være bundet til en mindre del av arv, og effektivitetstapet kan derfor være mindre for arv enn for andre skatteformer.

Det er imidlertid viktig å framheve at slike spørsmål bør diskuteres innenfor rammen av skattesystemets totale effekt. Selv om en skatt på sparing virker hemmende på sparingen, kan dette være gunstig når en tar hensyn til virkningene fra annen type beskatning.

Under altruisme vil en arveavgift bidra til å redusere arvelaters nytte av å overlate midler til etterfølgende generasjoner, fordi samlet overføring reduseres med avgiften. Når nytten avtar, vil mer av midlene disponeres til eget konsum, og sparingen vil avta. Denne type resonnement gjelder også for strategiske arvemotiver, f.eks. i tilfellet der foreldrene overlater arv til barna for å få pleie og omsorg tilbake. Med et rent givergledemotiv kan det imidlertid stilles spørsmål om sparingen påvirkes. Hvis bare gleden ved å etterlate seg arv er viktigst, ikke fordelingen av denne på mottakere eller hvilke mottakere som får lodd i arven, vil arvelaterens beslutninger være mindre influert av avgiften. Som en hovedregel kan en si at jo større vekt som legges på mottakerne, desto mer vil arvelater la arveavgiften påvirke sparingen og arven.

Spørsmålet om arv og sparing er knyttet til mange andre forhold enn arveavgiften. Avsnitt 4.3.4.3 og kapittel 5 antyder at strømmen av arv kan være noe mindre i Norge enn i enkelte andre land. Norge har en stor velferdsstat med omfattende offentlige forsikrings- og pensjonsordninger, slik at motivasjonen for egen usikkerhetssparing er redusert. Stadig økende utbredelse av bl.a. pensjonsordninger i arbeidsforhold vil kunne styre enda mer av sparingen over i former som ikke fører til arv. Som beskrevet i avsnitt 4.3.2.4 vil framveksten av pensjons- og forsikringsmarkeder føre til at den enkelte kan sette av mindre midler i dag for å sikre de samme konsummuligheter i framtiden.

Altruisme mellom foreldre og etterkommere kan føre til at skattefinansiert formuesoppbygging i offentlig sektor kan føre til tilsvarende gjeldsopptak i privat sektor, jf. omtalen av gjeldsnøytralitet i avsnitt 4.3.4.4. Selv om det kan være grunn til å anta at sparing eller gjeldsopptak i privat sektor ikke fullt ut kompenserer skattepolitikken, er det vanskelig å avvise sammenhengen fullstendig.

I en liten, åpen økonomi som den norske er det rimelig å legge til grunn at redusert privat sparing blir erstattet av kapitalstrømmer fra utlandet, slik at lønnsomme prosjekter blir gjennomført, samlede investeringer ikke faller og sysselsettingen ikke berøres. Med lavere privat formue blir imidertid senere avkastning redusert, slik at nasjonalinntekten, som uttrykker de framtidige forbruksmulighetene i både privat og offentlig sektor, likevel blir lavere.

I tillegg til potensielt uheldige adferdsendringer i tilknytning til avgiftsnivået, er det et problem at dagens arveavgiftsregler innebærer en ikke-nøytral behandling av ulike eiendeler, jf. verdsettelsesreglene som er omtalt i kapittel 8. Ulik behandling av ulike formueskomponenter kan begrunnes utfra viktige samfunnsøkonomiske hensyn, som f.eks. markedsimperfeksjoner, men utvalget finner dagens regelverk lite treffsikkert i forhold til det som antas å være målsettingene (se diskusjon i kapittel 10 om særregler for generasjonsskifter). Det kan være uheldig for den generelle skattemoralen at enkelte grupper har mulighet til å utnytte kompliserte regler til egen fordel, jf. avsnitt 4.2.6. Hvis det er slik at enkelte former for plasseringer systematisk utnyttes for å redusere avgiften, må avgiften på det gjenværende grunnlaget være desto høyere for å bringe inn de samme skatteinntektene. Dette er selvforsterkende; med høyere satser er gevinsten ved ytterligere tilpasning stor. Et avgiftsregelverk som åpner for mange slike tilpasninger fører til større effektivitetskostnader enn et regelverk som er nøytralt overfor plasseringsformer.

Tabell 4.3 Ulike arvemotiver og finanspolitikkens virkning
Tilfeldig arvPerfekt altruismeGivergledeStrategiske arvemotiver
Effekt av forbigående skattelettelserEndrer konsum, arbeidsinnsats og samlet sparingIngen endring i konsum, eller arbeidsinnsats, men privat sparing øker like mye som offentlig gjeld økerEndrer konsum, arbeidsinnsats og privat sparing (men mindre enn offentlig gjeld øker)Endrer konsum, arbeidsinnsats og privat sparing (men mindre enn offentlig gjeld øker)
Sammenheng mellom økte pensjonsytelser og langsiktig sparingRedusert sparingIngen samlet effektRedusert sparingRedusert sparing
Effekt av arveavgift på sparingIngenRedusert sparingRedusert sparing?Redusert sparing

Kilde: Masson og Pestieau, 1997

4.3.6 Empiriske studier av avgift på arv og gave

I dette avsnittet vises det til noen få studier som kan vise til empiriske resultater når det gjelder effekter av avgift på arv og gave. Davies (1982) simulerer effekten av en 100 prosents konfiskering av arv. Han finner at dersom myndighetene beslagla all arv i Canada i 1970, ville husholdningene regulere sin sparing på en slik måte at gjennomsnittlig formue ville falle med 42 prosent. Davies finner med andre ord relativt sterke adferdseffekter, samtidig som avgiftsalternativet er relativt ekstremt. Joulfaian (1998) peker på at avgift på arv og gave 11 vil kunne ha virkninger både på giver og mottaker. Høye avgifter kan redusere arbeidsinnsats og sparing blant foreldre som er opptatt av å overføre større midler til sine barn. Dette følger av at en stor del av slik altruistisk eller strategisk sparing forsvinner i avgift.

Joulfaian vurderer blant annet effekter i forhold til arv og gaver til allmennyttige formål, som har stort omfang i USA. Han refererer både eget arbeid og andre funn, som i hovedsak tyder på at den amerikanske særbehandlingen av denne type arv og gave forsterker slike overføringer. I et utvalg finner Joulfaian at desto større forskjell det er mellom avgiftsnivået på overføringer til allmennyttige organisasjoner og til andre mottakere, desto større er overføringene til allmennyttige organisasjoner. Han mener derved at slike overføringer påvirkes av avgiftsnivået, og finner at uten avgift ville slike overføringer vært redusert med om lag 12 pst. til fordel for andre arvinger. Det må her påpekes at avgiftssatsen i USA er på 55 pst., dvs. mye høyere enn i Norge, og at virkningene vil være lavere ved en lavere sats.

Joulfaian finner også at avgiften kan påvirke mottakers adferd. Individer som gikk ut av arbeidsstyrken, hadde mottatt større overføringer enn ellers sammenliknbare personer i arbeidsstyrken. Han fant samme mønster i størrelsen av mottatt arv. Ved å skille mottakerne i tre grupper etter arvens størrelse, fant han at de som hadde mottatt størst arv, hadde om lag fire ganger større sannsynlighet for å gå ut av arbeidslivet. Arv later altså til å forsterke tidligpensjonering, mens avgift på arv og gave vil redusere mottatt arv og dermed motarbeide denne tendensen noe. Joulfaian viser også til spørsmålet om arv og avgift påvirker sparingen, og finner noen slike effekter i sitt materiale. Disse effektene er imidlertid meget små.

McGarry (1999) peker også på at en avgift som varierer mellom mottakere vil føre til at giver står overfor ulike priser på overføringer etter mottaker. En slik effekt i USA er at avgiften på overføringer i form av arv blir høyere enn på overføringer i form av gaver, og McGarry finner i sitt materiale at jo større denne forskjellen er, desto tidligere og større gaver har foreldrene overført til sine barn. Hun simulerer denne effekten, og mener at eliminering av arveavgiften ville redusert årlige gaver fra foreldre til barn med opp mot 30 pst. McGarry finner i sitt materiale også at svært mange ikke har utnyttet de anledninger som finnes for å redusere avgiften.

4.4 Arvemotiver og fordelingsvirkninger

4.4.1 Innledning

Under altruisme vil i utgangspunktet fordelingen både mellom slektsledd og innen slektsledd være bestemt for å oppnå en altruistisk profil. Dette kan oppfattes som en optimal privat løsning. Imidlertid kan det være rimelig å anta at fordelingen mellom familier er mer ulik enn innen familier, og et fordelingsmessig mål kan være å overføre ressurser mellom familier. Den private løsningen vil ikke ha slike utjevningsegenskaper. En arveavgift vil derfor kunne føre til utjevning av de fordelingsmessige forhold som myndighetene er opptatt av, dvs. fordeling mellom familier, på bekostning av private utjevningsmål.

Dette underkapitlet inneholder en nærmere beskrivelse av virkningen av ulike arvemotiver for fordelingen innad i familien i avsnitt 4.4.2. Avsnitt 4.4.3 diskuterer spørsmålet om arv er kompensatorisk, dvs. om det foregår en avveining mellom f.eks. utdanningsstøtte og arv. Avsnitt 4.4.4 inneholder en oversikt over noen viktige forhold som influerer de langsiktige effektene av arv på inntekts- og formuesfordelingen.

4.4.2 Fordeling innen familien

Inndelingen i arvemotiver tar utgangspunkt i motivenes effekter på ulike forhold. Et slikt forhold er intrafamiliær fordeling, dvs. hvordan arv vil innvirke på fordeling innad i familien. Det første spørsmålet som oppstår, er i hvilken grad arven utjevner forskjeller fra ett ledd av familien til neste. Begrepet forskjeller bør avklares; forskjellene ligger i konsummuligheter, og i mindre grad i inntekts- og formuesforskjeller. Tabell 4.4 oppsummerer enkelte former for fordeling og de ulike arvemotivene.

Altruisme vil i utgangspunktet føre til at foreldre ønsker å utlikne forskjeller mellom seg og sine barn, og større grad av likhet mellom slektsledd vil følge av et slikt arvemotiv. Hvis foreldrene har høy inntekt og barna har lav, vil foreldrene ønske å overføre ressurser til barna for å øke deres konsummuligheter. Det altruistiske motivet fører altså til utjevning av konsum mellom generasjoner. I fravær av slik planlagt arv, dvs. hvis arv er resultat av usikkerhet og derfor kan oppfattes som tilfeldig, vil ikke arv ha systematiske effekter innenfor familien. Det samme gjelder for givergledemotivet og strategiske arvemotiver.

Det neste spørsmålet kan være om de ulike arvemotivene vil føre til at arvelater ønsker å favorisere noen av arvingene. Den altruistiske modellen er den eneste som tilsier at mottakers egne ressurser vil spille inn på arvelaters beslutning. Under altruisme vil arvelater kunne ønske å overføre større ressurser til de av barna som har lavest inntekt og formue for å utlikne eksisterende forskjeller. Slike kompensatoriske overføringer er diskutert nærmere i avsnitt 4.4.3.

Under et strategisk arvemotiv vil overføringene avhenge av i hvilken grad mottakerne følger arvelaters oppfordringer. Under et slikt motiv vil likedeling mellom arvinger kunne bli et resultat, men det er i utgangspunktet neppe grunn til å anta at alle arvingene vil følge opp på samme måte og bli belønnet likt. Under et rent givergledemotiv vil derimot likedeling være en naturlig følge. Det samme kan følge under tilfeldig arv, men her er det særlig institusjonelle faktorer som vil være avgjørende.

Tabell 4.4 Effekter av ulike arvemotiver på noen fordelingsmessige forhold
Tilfeldig arvPerfekt altruismeGivergledeStrategiske arvemotiver
Forskjeller mellom foreldre og barnIngen planlagt effektReduserer eller eliminerer ulikhetIngen planlagt effektIngen planlagt effekt
Forskjellsbehandling av mottakereIngen planlagt forskjellsbehandlingReduserer eller eliminerer ulikhetIngen planlagt forskjellsbehandlingIngen planlagt forskjellsbehandling
Likedeling mellom arvinger-NeiJaNei

Kilde: Masson og Pestieau, 1997

4.4.3 Om avveiningen mellom utdanningsstøtte, gaver og arv

Et alternativ til å etterlate seg en betydelig arv, er å investere i barnas utdannelse. Med skatt på både formue og arv, vil en kunne forvente at foreldre investerer formuen i barnas utdannelse i stedet for å la det offentlige ta en andel av den gjennom formuesskatt og arveavgift. Dersom foreldrenes tilpasning over livsløpet er dominert av dette hensynet, vil en forvente å finne at høyt utdannede barn har foreldre med relativt små formuer. Becker og Tomes (1986) redegjør for et slikt perspektiv. Det kan være optimal offentlig politikk å stimulere til investeringer i utdannelse. På den annen side er en arveavgift dårligere begrunnet fra et fordelingsperspektiv dersom det eksisterer slike sammenhenger, siden arven da kan forstås som kompensasjon for manglende bidrag til utdannelse.

Dette resonnementet har ventelig ikke like stor gyldighet i et land hvor det offentlige står for en stor del av tjenestetilbudet, som i Norge, som i land der utdannelsesvalg i første rekke er en privat beslutning og familiene finansierer utdanningen direkte. Innenfor det norske systemet er det i første rekke utdannelse på høgskole- og universitetsnivå som kan innebære et betydelig innslag av foreldrefinansiert utdannelse.

Utvalget har ønsket å få belyst slike mekanismer med hensyn på norske forhold. Eksistensen av slike forhold kan belyses ved å sammenstille formue og utdannelse. Tabell 4.5 er basert på et utvalg av 10 729 personer i alderen 30-40 år i 1993, dvs. et utvalg av antatt ferdig utdannede individer. Personenes utdannelsesnivå, representert ved antall år, er sammenholdt med to anslag på størrelsen på foreldrenes formue. Det første formuesbegrepet er basert på nettoformue pluss likningsverdi av bolig. I det andre formuesbegrepet er boligformuen anslått ved beregnede markedsverdier. I tilfeller der gjelden overstiger bruttoformuen, er nettoformuen satt lik 0. 12

Tabell 4.5 viser at det er en svært sterk sammenheng mellom barns utdannelse og foreldrenes formue. Oversikten indikerer at det ikke er noe «enten-eller» når det gjelder utdannelse og arv, det er snarere et «både-og». Sammenhengen mellom barnas utdannelse og de to anslagene på foreldrenes formue kan uttrykkes ved korrelasjonskoeffisienten, som er henholdsvis 0,17 og 0,21, dvs. en positiv sammenheng. 13 Selv om det ikke kan utelukkes at foreldre er med på å finansiere barnas utdannelse og dermed stimulerer til høyere utdannelse, viser tallene at disse høyt utdannede barna også kan forvente den beløpsmessig største arven. Resultatene gir dermed ikke støtte til at arveavgift rammer en kompensatorisk formuesoverføring til barn med lav utdannelse.

Tabell 4.5 Sammenhengen mellom utdannelse for personer i alderen 30-40 år og foreldrenes formue. Desiler. Tall for 1993.
DesilerUtdanningslengdeFormue foreldre, likningsverdi boligFormue foreldre, markedsverdi bolig*
15,8**185 702367 097
29,3196 728359 334
310,0247 219442 658
410,0254 515470 183
510,8281 980519 277
611,7286 209549 480
712,0371 088684 968
812,6426 555766 239
914,6472 537833 415
1016,4579 5471 076 082
Gjennomsnitt11,3330 208606 873

* Likningsverdi oppjustert med gjennomsnittlig beregnet forholdstall (4,7) for markedsverdi og likningsverdi.

** Dette lave anslaget har sammenheng med at gruppen inkluderer utenlandsk utdannede personer der utdannelsen ikke er registrert i norske registre.

Kilde: Statistisk sentralbyrå. Datagrunnlaget i mikrosimuleringsmodellen MOSART.

4.4.4 Nærmere om langsiktige effekter av arv på inntekts- og formuesfordelingen

Mottakerne av arv og gave har i stor grad selv høy inntekt og formue, jf. omtale i kapittel 5. Utjevning av formue er et selvstendig argument i skattedebatten, og bl.a. formuesskatten blir delvis begrunnet i slike hensyn. Arv vil åpenbart øke enkeltpersoners formue, og kan derved medføre økende formuesulikhet innen en generasjon. Det virker intuitivt rimelig å anta at ulikhet i mottatt arv vil øke ulikhetene i formue. Et slik resonnement bygger gjerne på at arv mottas av noen utvalgte få. Det er likevel ikke nødvendig at arvet formue er mer ulikt fordelt enn ikke-arvet formue. Det er bare hvis arvet formue virkelig er mer skjevfordelt at arv vil forsterke slike ulikheter.

Selv om det kan stride mot intuisjonen, vil arv dermed kunne bidra til å redusere ulikhetene på sikt. En viktig bakgrunn for en slik mulighet, er at fordelingen av arv til en viss grad er bestemt av tilfeldigheter i levealder, mens fordelingen av formue i stor grad er styrt av inntektsfordelingen. Noen sammenhenger mellom levealder og arv er beskrevet i avsnitt 4.3.2.2.

Arv blir ofte antatt å bidra til dannelse av dynastier, dvs. familier der formuen følger slektsledd etter slektsledd. I hvilken grad dette stemmer på lang sikt, er imidlertid uklart. Selv om ett slektsledd var usedvanlig formuende og senere slektsledd fremdeles er mer enn vanlig formuende, kan dette også henge sammen med andre egenskaper innen slekten. Etterkommerne av meget aktive og formuende mennesker vil ofte ligge nærmere gjennomsnittet, og derfor sjelden bidra til ytterligere formuesoppbygging. Selv store formuer kan dermed bli redusert over noen slektledd, særlig hvis de i hvert slektsledd skal deles mellom stadig flere arvinger.

Arvelovgivingen i Norge tillater som hovedregel ikke at arven overføres til en hovedarving, men krever en viss grad av likedeling mellom barn, jf. kapittel 2 om gjeldende rett. I kapittel 5 er det også vist at arven sjelden fordeles ujevnt mellom barn selv om det kan eksistere slik adgang. I tilfeller der det er mer enn ett barn, fører dette til at formuer blir delt. Dette medfører i noen grad til reduksjon av slektsvis overføring. Hvis rike familier har mange barn, vil store formuer bli oppdelt raskere.

Den tidlige litteraturen om sammenhengene mellom arv og ulikhet la stor vekt på forholdet mellom fedre og sønners formuer. Wedgewood (1929) fant i et utvalg at 60 pst. av avdøde med stor formue (over GBP 200 000), i sin tid hadde arvet minst en fjerdedel av dette, og at omkring en tredel av de formuende i sin helhet hadde arvet formuen. Harbury og Hitchens (1979) fant liknende resultater. Disse to studiene er imidlertid ikke fullstendige. Først og fremst fokuserer de på totalverdien av farens bo, og har ikke informasjon om eventuell deling av boet mellom flere barn. Resultatene vil videre også være forenlige med at velstående foreldre ikke bare overfører penger til sine barn, men yter en rekke fordeler som hjelper barna til høye inntektsmuligheter senere i livet.

Plasseringen i inntektsfordelingen kan delvis avhenge av overførte ressurser i form av gener, oppdragelse og formue, men også i stor grad av tilfeldigheter. Det eksisterer ikke tilbakegående opplysninger som kan fastslå om barn følger sine foreldre når det gjelder inntekt. Det finnes argumenter for at barn av foreldre med høy inntekt selv vil ha inntekt noe nærmere gjennomsnittet. 14 Stiglitz (1969) var blant de første som la vekt på at arv under slike forutsetninger kan virke utjevnende på formue. Resonnementet bygger på at hvis noen har gjennomsnitts- eller lavere inntekt i sin kohort, vil det være en sannsynlighet for at foreldrenes inntekt var høyere enn gjennomsnittet i den foregående kohorten. Overføringene vil dermed gå fra et slektsledd som «var heldig» i sin generasjon, til et slektsledd som «var uheldig» i sin. Atkinson og Stiglitz (1980) bygde videre på dette og viser at i en modell som inneholder slik systematisk inntektsulikhet, vil en økning i arv som skyldes økt sparing, føre til redusert inntektsulikhet. Det vil også føre til utjevning i konsum, fordi den «heldige» generasjonen sparer mer av sin inntekt. Arv fungerer i en viss forstand som forsikring mot tilfeldigheter i inntektsplassering. Atkinson og Stiglitz peker på at hvis arv skal øke ulikhet i slike modeller, må det være gjennom mekanismer som motarbeider hele denne forsikringseffekten. Noen slike effekter kan være systematiske sammenhenger der rike arvinger gifter seg med andre rike arvinger, eller at arven istedenfor å deles mellom flere barn, går uavskåret til det eldste og skaper forskjeller innad i familien.

Becker og Tomes (1979) og Becker (1981) peker på at både arv i form av finansiell formue og i form av det som gjerne kalles humankapital (f.eks. opplæring, utdannelse) har fordelingsvirkninger. Med to faktorer er det vanskeligere å si hvilket bidrag den enkelte faktor gir. Det kan virke rimelig å anta at tilbøyeligheten til å overføre finansielle ressurser er større enn evnen til å overføre humankapital. Flere forsøk på å estimere sammenhengen mellom far og sønns inntekt, f.eks. Deardon, Machin og Reed (1997) i Storbritannia, Solon (1992) og Zimmerman (1992) i USA, har gitt en korrelasjonskoeffisient på om lag 0,5. Dette viser at det er høy grad av sammenheng mellom inntekt i etterfølgende slektsledd. Det er ikke klart om dette kommer av arvede genetiske forhold eller foreldrenes investeringer i barnas humankapital. Likevel kan det ikke utelukkes at samfunnet beveger seg mot en tilstand med større likhet i økonomisk status. Se for øvrig omtale av noen modellframskrivninger for framtidig formuesfordelingen i avsnitt 5.7.

Laitner (1979) bruker en omfattende nytteteoretisk modell der foreldre vektlegger både eget konsum og barnas konsum, overføringer bare kan gå fra foreldre til barn, og ingen overføring av humankapital. I en slik modell bidrar arv til utjevning, mens innføring av systematiske sammenhenger slik at rike arvinger gifter seg med andre rike arvinger, fører til økt skjevfordeling.

Tabell 4.6 viser en oppstilling av de ulike arvemotivenes isolerte effekter på sosial ulikhet. Arv som er motivert i altruisme, vil bidra til formueskonsentrasjon. Årsaker til dette er at altruisme også vil gi seg utslag i overføringer i annen form enn arv, f.eks. til oppbygging av humankapital gjennom særlig oppfostring og annen støtte til utdanning. Mange familier vil ha all overføring i slik form, og altruisme tilsier at det vil være stor likhet mellom formue innen familien. Hvis fordelingen skjer etter et kompensasjonsprinsipp, der arvinger med lav inntekt får større overføring enn arvinger med høy inntekt, vil altruisme i en viss grad motarbeide inntektsforskjeller. Tilfeldig eller strategisk arv vil ikke ha tilsvarende virkning, bl.a. fordi det er mindre grad av sammenheng mellom inntekt i slektsledd enn formue.

Tabell 4.6 Effekter av ulike arvemotiver og sosial ulikhet
Tilfeldig arvPerfekt altruismeGivergledeStrategiske arvemotiver
Umiddelbar effekt på formueskonsentrasjonMotarbeides svaktForsterkerModerat eller variabelSvak og variabel effekt
Effekt på langsiktig formueskonsentrasjonTilfeldigSterk sammenhengSvak sammenhengSvak sammenheng
Effekt på ulikhet i livsinntektTilfeldigSvak og negativSvak og variabel-

Kilde: Masson og Pestieau, 1997

Som nevnt tidligere, viser det seg at empiriske studier av arv er preget av at det tilgjengelige forskningsmaterialet er begrenset og at opplysninger om inntekt, formue og arv i liten grad er gjenstand for systematisk innsamling og registerføring. Selv om slik informasjon om arv skulle foreligge, krever gode studier at inntekt og formue hos arvelater og -mottaker for en lang periode før (og ev. etter) arvefallet er kjent. Slik informasjon er svært vanskelig å finne. En rekke studier har imidlertid hatt utgangspunkt i empirisk materiale for ulike simuleringsmodeller og gjort interessante funn.

Blinder (1974, 1976) anvender en stor simuleringmodell der generasjonene har ulike kjennetegn (intragenerasjonell heterogenitet) og livssyklussparing, og konkluderer med at arv er uviktig for forskjeller i løpende inntekt, og at det er stor intergenerasjonell mobilitet i fordelingen av arvet formue.

Davis (1982) refererer simuleringer basert på en modell med både livssyklussparing og arv. Foreldre maksimerer nytten av eget og sine barns konsum, under hensyn til egen og barnas inntekt. Optimalt konsum simuleres over en fast levealder. Det som skiller foreldreparene er den arv de har mottatt, deres inntekt, deres oppnådde kapitalavkastning, deres tidspreferanserate, deres grad av altruisme overfor barna, og deres alder ved første fødsel. Disse variablene trekkes tilfeldig, basert på fordelinger som tilsvarer observerte data fra Canada. Når foreldrene dør ved oppnådd fast levealder, arver barna like store deler av sine foreldres formue. Modellen genererer en fordeling av inntekt og formue som i stor grad følger den fordelingen som kan observeres, noe som støtter at de mekanismer modellen inneholder gir en god beskrivelse av virkeligheten. Om modellen utvides slik at arven fordeles kompensatorisk, dvs. at barn med lavere inntekt får mer enn barn med høy inntekt, øker ikke modellens forklaringskraft i særlig grad.

Gokhale, Kotlikoff, Sefton og Weale (1998) finner at den årlige strømmen av all arv, inkludert overføring til gjenlevende ektefelle, utgjør om lag 8-9 pst.av løpende arbeidsinntekt. Andre overføringer til barn utgjør om lag 3 pst. Analysen bygger på en dynamisk modell der også mottatt arv påvirker hvilken arv en generasjon etterlater seg. I denne modellen er all arv resultatet av usikkerhet omkring levealder.

De årsakssammenhenger som innføres og studeres enkeltvis i modellen er usikker levealder, ulikheter i inntekt og giftemålssystematikk (dvs. at rike arvinger systematisk gifter seg med andre rike arvinger). Ulikheter i inntekt kan enten være tilfeldige fordelt innenfor hver generasjon (basert på en empirisk fordeling) eller systematiske, slik at barns inntekt i stor grad er bestemt av foreldrenes inntekt. Innføring av usikker levetid og giftemålssystematikk har hver for seg relativt beskjeden virkning på formuesfordelingen, mens ulikhet i inntekt har sterk virkning. Systematisk inntektslikhet mellom foreldre og barn har liten ytterligere effekt. Kompensatorisk overføring til barna har heller ikke særlig ytterligere effekt. Isolert sett øker usikker levealder formuesulikheten noe, men kombinert med ulikhet i inntekt reduserer den formuesforskjellene noe. Dette resultatet kommer av at bare få individer i hver generasjon har svært høy inntekt. Når slike individer dør, vil arven som oftest gå til barn med lavere inntekt enn foreldrene. Giftemålssystematikk bidrar til å øke formuen i de høyeste gruppene. I hovedalternativet forklarer disse faktorene (mottatt arv, usikkerhet i levealder, ulikhet i inntekt, og giftemålssystematikk), samlet sett, omkring halvparten av observert skjevhet i formuesfordeling.

Innføring av progressiv inntektsbeskatning i modellen bidrar til lavere årlige strømmer, lavere formue og noe redusert skjevfordeling av formuen. Introduksjon av obligatoriske pensjonsordninger (Social Security) fører derimot til en kraftig økning i skjevfordelingen av formue. Dette skyldes at en stor andel av husholdene nå når pensjonsalderen med svært lav formue (modellteknisk kreves det at formuen ved pensjonsalder ikke skal være negativ, fordi pensjon kan ikke tjene som lånesikkerhet), men med høye pensjoner i forhold til løpende konsum. De obligatoriske pensjonsordningene reduserer altså sparemotivet blant lavtlønte, mens rikere hushold ikke endrer adferd i særlig grad, fordi pensjonene deres relativt sett er små.

Effekten av å innføre obligatoriske pensjonsordninger i modellen sprer seg videre til arvens virkning på formuesfordelingen. På den ene siden faller strømmen av arv til egne barn noe i absolutt størrelse, til noe over 1 pst. av løpende inntekter. På den andre siden fører tilgangen til pensjoner til at arven selv blir mer skjevfordelt, og forsterker skjevfordelingen av formue mellom familier. Foreldre med høy inntekt kan opparbeide seg stor formue og arv, særlig hvis de dør relativt tidlig. Når barna mottar arv vil de selv nå pensjonsalderen med positiv og stor formue, og de kan dermed også selv komme til å etterlate seg stor arv til sine barn. Foreldre med lav inntekt vil ikke etterlate seg arv, og deres barn vil typisk selv nå pensjonsalder med ingen eller liten formue. Innføring av pensjoner medfører at formuesfordelingen i stor grad nærmer seg den observerte. Forfatterne viser dermed at forsiktighetssparing, motivert av blant annet usikkerhet omkring levealder, gir en modell som later til å forklare en stor del av observert formuesfordeling.

4.5 Oppsummering

Et hovedpoeng med dette kapittelet er å vise til de effektivitetsmessige tapene som beskatning innebærer. Beskatning innebærer som regel et avvik mellom beslutninger tatt på privatøkonomisk grunnlag kan avvike fra de samfunnsøkonomiske beste beslutningene. Det framgår av bl.a. avsnitt 4.2 at det er grunn til å tro at de fleste skatteformer fører til slike vridninger. I NOU 1997: 27 anbefales det at marginalkostnaden ved skattefinansiering settes til 1,2. Det innebærer at det samfunnsøkonomisk koster 1,20 kroner å hente inn én krone i skatt.

Arv kan være et tilfeldig resultatet av usikkerhet omkring livslengde, inntekter og forpliktelser, eller planlagte overføringer av midler til etterfølgende generasjon. For en enkelt arvelater kan begge grunner være viktige.

Arv og sparing som er resultat av tilfeldigheter, vil neppe påvirkes i særlig grad av arveavgiften. Derfor kan en gå ut fra at effektivitetskostnadene, som diskutert i avsnitt 4.2, neppe er av betydning for tilfeldig arv. Planlagt arv kan i større grad påvirkes. Under altruisme vil en arveavgift bidra til å redusere nytten av å overlate midler til etterfølgende generasjoner. En arveavgift fører til at nytten av å etterlate en gitt mengde arv er lavere enn uten avgift, fordi noe av arven forsvinner i avgift. Dette innebærer at kostnaden eller prisen ved å gi arv øker. Når prisen på arv stiger i forhold til andre priser, vil arvelater ønske å redusere arven og fordele mer av sine midler til eget konsum. Dette må bety at sparingen avtar. Denne type resonnement gjelder også for strategiske arvemotiver. Jo større vekt som legges på mottakerne, desto mer vil arvelater la arveavgiften påvirke sparingen og arven. Hvis derimot gleden ved å etterlate seg arv er viktigst, ikke fordelingen av denne på mottakere eller hvilke mottakere som får lodd i arven, vil arvelater neppe endre adferd som en konsekvens av en avgift.

Spørsmålet om arv og sparing er knyttet til mange andre forhold enn arveavgiften. Norge har en stor velferdsstat med omfattende forsikrings- og pensjonsordninger, slik at motivasjonen for egen sparing for alderdom og er redusert. Forsikring fører til at den enkelte kan sette av mindre midler i dag for å sikre de samme konsummuligheter i framtiden. Stadig økende utbredelse pensjons- og andre forsikringsmarkeder vil kunne føre til mindre tilfeldig arv, fordi mer av sparingen finnes i former som ikke fører til arv.

Altruisme mellom foreldre og etterkommere kan føre til at en gjeldsfinansiert skattelette ikke fører til økt konsum, men til formuesoppbygging i privat sektor. Selv om det kan være grunn til å anta at sparing eller gjeldsopptak i privat sektor ikke fullt ut kompenserer skattepolitikken, er det vanskelig å avvise sammenhengen fullstendig. Arveavgiften vil øke kostnadene ved å overføre midler til senere generasjoner, og dermed redusere sammenhengen mellom skattepolitikken i dag og framtidige generasjoner. Arveavgiften vil dermed kunne føre til at finanspolitikkens virkninger forsterkes.

Størrelsesforholdet mellom arv som genereres av de ulike motivene, vil bidra til å bestemme hvor store effektivitetskostnadene ved arveavgiften er. Gjennom studiene som er referert over, kan det synes som om modeller som fokuserer på tilfeldig arv, kan forklare hoveddelen av observert arv. Dette kan tolkes som om en stor del av samlet arv er tilfeldig arv. Effektivitetskostnadene vil være bundet til den delen av arv som er planlagt, og særlig hvis denne er liten, vil effektivitetskostnadene kunne være mindre for arveavgift enn for andre skatteformer. Det er imidlertid viktig å framheve at effektivitetstap i tilknytning til beskatning ideelt sett bør diskuteres innenfor rammen av et helhetlig skatte- og overføringssystem.

Noen fordelingsmessige sider i tilknytning til de ulike arvemotivene er også diskutert. Hvis arvemottakerne er like eller mer velstående enn sine foreldre, bidrar arv til konsentrasjon av formue over generasjonene. Hvis arvemottakerne er mindre velstående enn sine foreldre, innebærer arv utjevning innen slekten. Det foreligger lite data om slik generasjonsmessig systematikk i inntekt for norske forhold.

Arven kan også føre til utjevning mellom ulike arvinger, f.eks. mellom barn, hvis arvelater overlater mer til den med lavest inntekt og formue. Slik fordeling vil i Norge implisere livsgaver eller bruk av testament. Arveavgiften vil redusere effekten av slik omfordeling. Utjevning innen den enkelte slekt eller mellom barn i ett slektsledd, kan stå i konflikt med samfunnets overordnede målsetninger om omfordeling mellom større grupper. Arven og arveavgiftens fordelingsmessige betydning vil bli nærmere belyst i kapittel 5.

1

Dette gjelder f.eks. Storbritannia, Sverige og USA.

2

BNP er anslått til 1167,5 mrd. kroner i 1999 og 1227,0 mrd. kroner i 2000 (i løpende kroneverdi), jf. Nasjonalbudsjettet 2000. Brutto nasjonalprodukt utenom utenriks sjøfart og oljevirksomhet er anslått til hhv. 988,7 mrd. kroner i 1999 og 1020,5 mrd. kroner 2000.

3

Dette gjelder egentlig «kompensert etterspørsel», jf. innføringslitteratur i velferdsteori.

4

Renten vil også avpeile usikkerhet tilknyttet det enkelte låneformål. Dette diskuteres ikke her.

5

Se Alfred Marshall: «Principles of Economics», 1891.

6

Shakespeares Kong Lear, som overfører kongsmakten til sine døtre inter vivos og deretter finner at altruismen ikke var gjensidig, kan være et eksempel på usikkerhet knyttet til slike overføringer.

7

Sitert på s. 221 i J. Pechman (1977) Federal tax policy. Brookings Institution.

8

Sitatene fra David Ricardo er gjengitt i D.W. Elmendorf og N.G. Mankiew: «Government debt», i J.B. Taylor og M. Woodford (red.) Handbook of Macroeconomics, North-Holland 1999.

9

Tallene i sitatet tar utgangspunkt i et rentenivå på 5 pst.p.a.

10

De sentrale litteraturstudiene på dette feltet er i tillegg til Elmendorf og Mankiw (1999), Bernheim (1987) og Seater (1993).

11

«Estate tax», boavgift. Se kapittel 3 for en beskrivelse av utformingen av avgift på arv og gave i USA.

12

Dette skaper også noen problemer ved beregning av markedsverdi på bolig, som ikke utdypes ytterligere her.

13

Korrelasjonskoeffisienten er et redskap som oppsummerer denne sammenhengen i ett enkelt tall. Dersom det er en perfekt positiv sammenheng mellom utdannelse og foreldrenes formue, dvs. at rangeringen av individene gjennom utdannelsesvariabelen ville være identisk med rangeringen av individene gjennom foreldrenes formue, så er korrelasjonskoeffisienten lik 1. Dersom sammenhengen er omvendt, dvs. at de med lavest utdannelse har de mest formuende foreldrene, er korrelasjonskoeffisienten lik -1. Når det ikke er noe mønster, dvs. at foreldrenes formue er jevnt fordelt på ulike utdannelsesnivå, så vil korrelasjonskoeffisienten være lik 0.

14

Disse argumentene er gjerne forbundet med den engelske matematikeren Sir Francis Galton, som påpekte at hvis barn arver sine foreldres egenskaper, slik at f.eks. to høye foreldresystematisk får barn som er enda høyere, vil forskjellene mellom ulike slekter øke fra slektsledd til slektsledd og etter hvert bli urimelig store (dvs., befolkningsvariansen øker over alle grenser). Siden vi ikke observerer en slik utvikling, er det grunn til å anta at utviklingen går mot gjennomsnittet og ikke mot ekstremer. Mulligan (1999) finner støtte for et slikt resultat.