NOU 2004: 24

Pensjonskasselovgivning. Konsolidert forsikringslov

9 Rammer for pensjonskassers virksomhet

9.1 Hovedspørsmål

(1) Utgangspunktet i gjeldende regelverk er at en pensjonskasses virksomhet normalt er begrenset til å omfatte en ytelsesbasert pensjonsordning for det foretak eller den kommune som har etablert pensjonskassen. Avhengig av om pensjonskassen er etablert av en kommune eller et foretak, vil dette være enten en kommunal pensjonsordning eller normalt en ytelsesbasert tjenestepensjonsordning omfattet av foretakspensjonsloven og det særlige skatteregime for foretakspensjon. Hovedtariffavtalen for kommunal sektor stiller krav til utformingen av de kommunale pensjonsordningene, men overlater til den enkelte kommune å avgjøre om pensjonsordningen skal etableres i livsforsikringsselskap eller i pensjonskasse. Tariffavtaler i privat sektor omhandler normalt ikke pensjonsspørsmål, og hvordan pensjonsordninger skal utformes og i hvilken pensjonsinnretning de skal etableres, blir derfor spørsmål som i hovedsak avgjøres av det enkelte foretak, se også foran avsnitt 7.1.

De nye pensjonslovene åpner nå for at en privat pensjonskasse også kan etableres med innskuddsbasert pensjonsordning innenfor et særlig skatteregime. Dette betyr at pensjonskasser som er forsikringsteknisk oppbygget, kan ha pensjonsordning med engangsbetalt foretakspensjon etter foretakspensjonsloven eller innskuddsbasert alderspensjon med tilknyttet forsikringselement (risikodekninger eller garantert avkastning). Pensjonsordning med innskuddspensjon uten forsikringselement kan etableres i pensjonskasse som ikke er forsikringsteknisk oppbygget, se foran avsnitt 2.4. Gjeldende regelverk for pensjonskasser er imidlertid ikke tilpasset denne utviklingen.

Det har også forekommet enkelte pensjonskasser med pensjonsordning utenfor skattereglene, etablert med kollektiv livrente eller annen kollektiv pensjonsordning for å gi tilleggspensjon ut over maksimalgrensen fastsatt i foretakspensjonsloven på 12 ganger grunnbeløpet i folketrygden eller for å gi pensjon før ordinær pensjonsalder, se foran avsnitt 2.3.

(2) I gjeldende lovgivning er hovedregelen at flere foretak eller kommuner ikke kan ha sine pensjonsordninger i samme pensjonskasse, heller ikke i form av felles pensjonsordning. Det eneste unntaket gjelder konsernpensjonsordninger etter reglene i foretakspensjonsloven kapittel 12 eller innskuddspensjonsloven kapittel 10. Foretak som inngår i samme konsern, kan etablere felles pensjonsordning, uavhengig av om pensjonsordningen etableres i pensjonskasse eller i livsforsikringsselskap. Også en kommune og kommunale foretak som inngår i et kommunalt konsernlignende forhold med kommunen, kan etablere en slik felles pensjonsordning (forsikringsvirksomhetsloven § 8b-2).

Spørsmålet om det bør være adgang til å etablere felles pensjonsordning for flere private eller kommunale arbeidsgivere i samme pensjonskasse, er derfor en del av spørsmålet om i hvilken utstrekning flere foretak/arbeidsgivere overhodet skal kunne ha felles pensjonsordning. Dette spørsmålet oppstår således også i forhold til felles pensjonsordning i livsforsikringsselskap. Skal flere foretak/arbeidsgivere kunne ha avtalebasert pensjonssamarbeid i form av felles pensjonsordning? I virkeligheten står en her overfor fire til dels ulike typetilfelle:

  • felles pensjonsordning for konsernforetak eller for arbeidsgivere som inngår i kommunalt konsernlignende forhold,

  • avtalebasert pensjonssamarbeid mellom flere kommuner i form av felles interkommunale pensjonsordning i samme pensjonsinnretning, dvs. i livsforsikringsselskap eller i interkommunal pensjonskasse,

  • avtalebasert pensjonssamarbeid mellom flere foretak i form av felles pensjonsordning for foretakene til tross for at de ikke inngår i samme konsernforhold, og

  • tverrgående pensjonsordning for en bestemt gruppe av arbeidstakere med forskjellige arbeidsgivere. Hos oss er pensjonsordningene for sykepleiere og for sykehusleger eksempler på dette (se Utredning nr. 10, NOU 2003: 11).

Disse spørsmål drøftes nedenfor i avsnitt 8.2.

(3) En konsernpensjonsordning kan utformes som en ytelsesbasert eller som en av tre typer av innskuddsbaserte pensjonsordninger (foran avsnitt 6.1.3). For konsernpensjonskasser oppstår spørsmålet om det bør være adgang for de enkelte konsernforetakene til å ha forskjellige typer av pensjonsordninger i samme pensjonskasse. Det kan eksempelvis tenkes at et foretak vil ha ytelsesbasert foretakspensjon, mens et annet foretrekker engangsbetalt foretakspensjon.

Et lignende spørsmål som gjelder pensjonskasser generelt, oppstår i forhold til reglene om kombinerte og parallelle pensjonsordninger i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven: Kan et foretak ha kombinerte eller parallelle pensjonsordninger for sine arbeidstakere i samme pensjonskasse? Et tilsvarende spørsmål oppstår dersom en pensjonsordning i en pensjonskasse blir «lukket» eller «omdannet» og en ny pensjonsordning av annen type blir etablert for de arbeidstakere som blir ansatt etter «lukkingen» eller «omdanningen», jf. foretakspensjonsloven § 15–5 og innskuddspensjonsloven § 14–1. Hovedtariffavtalen i kommunal sektor innebærer at slike spørsmål for tiden ikke har praktisk betydning for kommunale pensjonsordninger.

Disse spørsmål drøftes nedenfor i avsnitt 8.3.

(4) En pensjonskasse kan – i tråd med reglene for livsforsikringsselskaper – ikke drive annen virksomhet enn pensjonsvirksomhet og virksomhet som naturlig henger sammen med primærvirksomheten (tilknyttet virksomhet), jf. forsikringsvirksomhetsloven § 7–1. EU/EØS’ pensjonskassedirektiv inneholder en tilsvarende virksomhetsbegrensning. I forhold til pensjonskasser oppstår det i en del relasjoner særskilte spørsmål om rekkevidden av disse bestemmelsene: Hva skal anses som «tilknyttet virksomhet»? Dette drøftes nedenfor i avsnitt 8.4.

9.2 Felles pensjonsordning for flere foretak/arbeidsgivere

9.2.1 Felles pensjonsordning for konsernforetak

Norsk pensjonslovgivning bygger på prinsippet om arbeidsgiverorganiserte pensjonsordninger. Utgangspunktet har vært og er prinsippet om ett foretak – én pensjonsordning, og hovedregelen blir følgelig at flere foretak/arbeidsgivere ikke kan opprette felles pensjonsordning. Både foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven gir imidlertid foretak som inngår i samme konsern, adgang til å etablere felles pensjonsordning i livsforsikringsselskap eller pensjonskasse (konsernpensjonsordning). Tilsvarende gjelder for en kommune og kommunale foretak som inngår i et kommunalt konsernlignende forhold, se forsikringsvirksomhetsloven § 8b-2.

Reglene om konsernpensjonskasser er tilpasset prinsippene om obligatorisk medlemskap og forholdsmessighet i pensjonslovene. Etter foretakspensjonsloven § 12–2 første og annet ledd skal arbeidstakerne i hvert av foretakene utgjøre en gruppe, og lovens bestemmelser om medlemskap og pensjonsytelser gjelder for hver gruppe. Også i økonomiske forhold skilles det mellom de enkelte foretakene (foretakspensjonsloven §§ 12–3 og 12–4). Skatte- og selskapsrettslig vil en konsernpensjonsordning kunne by på utfordringer, og det er derfor viktig at det opprettholdes et klart skille mellom midlene som er tilført pensjonsordningen fra det enkelte foretak. I pensjonslovene er slike hensyn ivaretatt ved krav om at det føres særskilt regnskap for hvert enkelt foretak (foretakspensjonsloven § 12–4 annet ledd).

Foretakspensjonsloven § 12–2 tredje ledd åpner imidlertid for visse felleselementer, dvs. felles pensjonsplan og beregningsgrunnlag, samt gjensidig anerkjennelse av tjenestetid. For øvrig ligger fordelene ved en felles pensjonsordning i konsernforhold først og fremst på det praktiske/økonomiske plan:

  • felles administrasjon av foretakenes pensjonsordninger gir lavere kostnader som følge av større enheter,

  • risikovurderningen skjer ut fra hele den felles pensjonsordning som en enhet, og det oppnås bedre risikoutjevning når risikoen spres over et bredere beregningsgrunnlag,

  • felles forvaltning av pensjonsordningenes midler og fond, og

  • adgangen til å ha konsernpensjonsordning i pensjonskasse innvirker på konkurranseforholdene i pensjonsmarkedet, blant annet fordi felles administrasjon reduserer kostnadene for de enkelte foretak og utjevner ulik risiko over et større kollektiv.

Banklovkommisjonen mener ut fra dette at det hverken er grunnlag for eller ønskelig å begrense adgangen til å etablere felles pensjonsordninger for foretak i samme konsern eller for kommunale konsernlignende forhold i en og samme pensjonskasse. Reglene om konsernpensjonsordninger i pensjonslovene gjelder uavhengig av i hvilken pensjonsinnretning den felles pensjonsordning blir etablert. I lys av utviklingen når det gjelder selskapsstrukturen i grupper av foretak som for alle praktiske formål må likestilles med konsernforhold, antar Banklovkommisjonen at det er behov for å presisere at det samme må gjelde når kontrollen over gruppen er basert på gjensidige eierforhold (krysseie) innenfor gruppen, jf. lovutkastet § 6a-2 første ledd.

9.2.2 Felles pensjonsordning for flere kommuner (interkommunale pensjonsordninger)

Pensjonslovgivningen har hittil vært til hinder for at flere foretak uten konserntilknytning eller sammenlignbar tilknytning har felles pensjonsordning eller for øvrig omfattes av samme pensjonskasse. Det vises til drøftelsen i Ot.prp. nr. 47 (1998–99) avsnitt 14.2.1 (side 179–180). Etter foretakspensjonsloven § 12–1 annet ledd og innskuddspensjonsloven § 10–1 annet ledd kan imidlertid Kredittilsynet samtykke i at foretak som har «nær tilknytning til hverandre» kan etablere felles pensjonsordning, jf. Ot.prp. nr. 47 side 180 hvor det er angitt retningslinjer for praktiseringen av denne hjemmelen.

Regelverket for kommunale pensjonsordninger har vært tolket på tilsvarende måte. Etableringen av felles pensjonsordning ville ellers kunne skje på tvers av kommunegrenser, og i en slik interkommunal pensjonsordning ville også foretak som inngår i et konsernlignende forhold i den enkelte kommune kunne inngå. En har derfor antatt at gjeldende regelverk er til hinder for at en kommune og en fylkeskommune eller to kommuner går sammen og etablerer en felles pensjonsordning i samme pensjonsinnretning (interkommunal pensjonsordning). Dette forbudet har imidlertid først og fremst den virkning at det ikke kan etableres felles interkommunale pensjonskasser. I forhold til kommunale pensjonsordninger i samme livsforsikringsselskap har spørsmålet mindre betydning, særlig fordi det følger av forsikringsvirksomhetsloven § 8b-6 at pensjonsordningene i alle tilfelle vil inngå i en fellesordning for premieberegning slik at det skjer en utjevning av pensjonskostnader og risiko mellom de kommunale pensjonsordninger som omfattes av en slik fellesordning. En adgang til å etablere interkommunale pensjonsordninger i pensjonskasse vil praktisk sett bety at pensjonskassen vil fungere som en fellesordning for premieberegning (jf. forsikringsvirksomhetsloven § 8b-2 annet ledd), noe som ikke vil være tilfellet i pensjonskasser med kun en pensjonsordning, se NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring side 85–86.

I kommunal sektor er avtalebasert pensjonssamarbeid i form av interkommunal pensjonskasse først og fremst sett på som et kostnadsreduserende tiltak – et tiltak som det er behov for, for å motvirke en betydelig kostnadsøkning for ytelsesbaserte pensjonsordninger i senere år (foran avsnitt 6.1). Flere kommuner og fylkeskommuner har klart gitt uttrykk for et ønske om å etablere felles interkommunal pensjonsordning, blant annet enkelte fylkeskommuner og kommuner som har sin sentraladministrasjon i de samme byer og som i dag har egne pensjonskasser. Enkelte av disse har søkt å oppnå synergieffekter gjennom etablering av felles daglig ledelse i sine pensjonskasser. Full effekt av et slikt pensjonssamarbeid vil imidlertid bare kunne oppnås ved avtalebasert felles pensjonsordning for kommuner/fylkeskommuner i samme pensjonskasse. Administrasjonskostnadene og dermed utgiftene for den enkelte kommune antas å bli vesentlig mindre enn om hver av kommunene viderefører egne pensjonskasser. Innenfor den fellesordning for premieberegning som dermed også kan gjennomføres, vil den enkelte kommune dessuten kunne få fordel av utjevning av risiko innenfor rammen av en større enhet.

Banklovkommisjonen viser til finanskomiteens merknad om interkommunale pensjonskasser i Innst. O. nr. 44 (2003–2004), gjengitt foran avsnitt 1.1.

Banklovkommisjonen mener at forholdene ligger godt til rette for et slikt pensjonssamarbeid mellom ulike kommunale arbeidsgivere. De krav til kommunale pensjonsordninger Hovedtariffavtalen inneholder, innebærer at kommunale pensjonsordninger er langt på vei standardiserte. Dette gjør det lettere å etablere en felles pensjonsordning for flere kommunale arbeidsgivere. Geografisk nærhet og annet interkommunalt samarbeid vil være blant de forhold som vil gjøre at flere kommuner kan ha et interessefellesskap knyttet til en slik pensjonsløsning. Adgangen til å etablere interkommunale pensjonsordninger, vil også kunne redusere utslag av risikovariasjoner for den enkelte kommune og innebære at viktige risikofaktorer vil bli spredt på et bredere beregningsgrunnlag. Det vil også kunne gjøre det lettere å oppnå kravet til minste størrelse for en fellesordning for premieberegning etter Hovedtariffavtalen i kommunal sektor, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 8b-6. Dersom pensjonsordningen plasseres i en pensjonskasse, vil en felles pensjonsordning for flere kommuner kunne redusere utgiftene for den enkelte kommune fordi administrasjonskostnadenes andel av samlede pensjonskostnader reduseres. En pensjonskasseløsning vil dermed kunne bli aktuell for flere kommuner, noe som vil bidra til større bredde i det kommunale pensjonsmarked. Generelt sett vil en interkommunal pensjonskasse kunne bli en mer konkurransedyktig pensjonsinnretning enn pensjonskasser som er knyttet bare til en kommune.

I tråd med forsikringsvirksomhetsloven § 8b-2 annet ledd er det generelt lagt til grunn at bestemmelsene i foretakspensjonsloven kapittel 12 og innskuddspensjonsloven kapittel 10 om konsernpensjonsordninger, bør gis tilsvarende anvendelse på interkommunale ordninger, med mindre annet følger av reglene om fellesordninger for premieberegning i forsikringsvirksomhetsloven § 8b-6, jf. lovutkastet § 6a-2 fjerde ledd. For øvrig forutsettes de alminnelige regler om pensjonskasser i lovutkastet også å komme til anvendelse på interkommunale pensjonskasser. Dette betyr blant annet at en slik pensjonskasse bare kan drive virksomhet i henhold til konsesjon, og at konsesjonsmyndigheten ut fra det opplegg for interkommunalt pensjonssamarbeid som foreligger, vil kunne sette vilkår for å sikre en egnet avgrensning av pensjonskassens virksomhet. Banklovkommisjonen legger således til grunn at det normalt må være en forutsetning for etableringen av en interkommunal pensjonskasse, at fondsavsetningene i de deltagende pensjonsordninger er tilstrekkelige til å oppfylle lovfastsatte krav, og at nødvendig ansvarlig kapital blir tilført pensjonskassen.

Slik Banklovkommisjonen ser det, tilsier disse forhold at det bør åpnes adgang for kommuner og fylkeskommuner til å gå sammen om å etablere felles interkommunale pensjonsordninger. Foretak som inngår i et konsernlignende forhold med en av kommunene bør også kunne omfattes, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 8b-2. I våre dager er forholdet at mange av kommunene eier, har eierandeler eller har hatt eierandeler i foretak som forestår ulike deler av den kommunale virksomhet, og slike foretak kan i dag inngå i en kommunes pensjonskasse. Praktiske hensyn taler for at dette er en ordning som bør kunne videreføres innenfor en felles interkommunal pensjonsordning. Lovutkastet § 6a-2 annet ledd er utformet i samsvar med dette.

9.2.3 Felles pensjonsordning for flere foretak (avtalebasert pensjonssamarbeid)

Det er under Banklovkommisjonens arbeid med ny pensjonskasselovgivning blitt påpekt at det – i lys av forslaget om avtalebasert pensjonssamarbeid med felles pensjonsordning for flere kommuner – bør åpnes for tilsvarende avtalebaserte felles pensjonsordninger for foretak i privat sektor. Hovedbegrunnelsen for slike pensjonsprodukter antas å være den samme som for felles pensjonsordninger i konsernforhold og interkommunale forhold. Behovet for ordninger som kan gi slike samordningsgevinster, er også til stede i privat sektor, og det er fra forsikringsforhold vist til at kostnadene ved å administrere små pensjonsordninger utgjør en langt større del av de samlede pensjonskostnader enn tilfellet er for de store foretakenes pensjonsordninger. Det antas derfor at mange mindre foretak med et begrenset antall ansatte ut fra kostnadshensyn har avstått fra å etablere egen pensjonsordning for sine arbeidstakere. En adgang for slike foretak til å ha avtalebasert felles pensjonsordning, antas å gi samordningsgevinster som kan føre til at flere foretak i privat sektor etablerer pensjonsordning. Dette gjelder uavhengig av om den felles pensjonsordning i tilfelle etableres i pensjonskasse eller livsforsikringsselskap.

Avtale om pensjonssamarbeid mellom foretak i privat sektor vil kunne tenkes initiert innenfor en sammenslutning eller gruppering som foretakene er tilsluttet, men prinsipielt kan det tenkes avtalt pensjonssamarbeid også mellom ellers uavhengige foretak med felles geografisk eller annen tilknytning, for eksempel et bredt forretningsmessig samarbeid. Eventuelt krav til nærmere fellesinteresser mellom foretakene kan i tilfelle tenkes vurdert i forbindelse med konsesjonsbehandlingen for den enkelte pensjonskasse.

(1) Etter foretakspensjonsloven § 12–1 annet ledd og innskuddspensjonsloven § 10–1 annet ledd kan imidlertid Kredittilsynet samtykke i at foretak som har «nær tilknytning til hverandre» etablerer felles pensjonsordning, jf. Ot.prp. nr. 47 (1998–1999) side 180–181 hvor det er angitt retningslinjer for praktiseringen av denne hjemmelen:

«Utvalget har foreslått at Kredittilsynet gis hjemmel til å samtykke i at andre foretak som har tilsvarende nær tilknytning til hverandre skal kunne opprette felles pensjonsordning. Det kan foreligge tilfeller hvor sammenslutningens organisering er tilnærmet identisk med lovens definisjon, uten at lovens krav er oppfylt i alle deler. Etter utvalgets oppfatning bør det i disse tilfellene avgjøres etter en konkret vurdering hvorvidt det skal gis adgang til å opprette felles pensjonsordning.

Departementet slutter seg til forslaget, jf. § 12–1 annet ledd, men ser at det også kan foreligge behov for videre fullmakter. En viser her til vanskelighetene med å finne tilstrekkelig presise avgrensningskriterier samtidig som en fanger opp samtlige av de utvidelsene som foreslås i forhold til definisjonene i de nye aksjelovene. Kredittilsynet skal derfor også kunne gi samtykke til konsernlignende sammenslutninger som er horisontalt oppbygget, har felles styringsorganer og er i samsvar med lov og forskrift. I særlige tilfeller kan det også være grunnlag for å gi samtykke til foretak som har en tilsvarende nær tilknytning til hverandre, men som ikke omfattes av det ovennevnte.

Utvalget har i sine merknader til ovennevnte bestemmelse om kompetanse for Kredittilsynet presisert at foretakene må ha en nær tilknytning, og at felles pensjonsordning på grunnlag av rent bransjesamarbeid vil være utelukket. Som referert ovenfor har Landbrukssamvirket i sin høringsuttalelse tatt til orde for at loven må åpne for ‘tverrgående pensjonskasser’. Bransjesammenslutninger kan innebære ulike alternativer. Det innebærer for det første at det kan være tale om et samarbeid mellom foretak uten annen tilknytning enn at de utøver samme type næringsvirksomhet alternativt innebærer dette at pensjonsordningen kan være opprettet for yrkesgrupper med samme type utdanning eller stillingskategori på tvers av ansettelsesforholdet i de enkelte foretak.

Departementet ser det som vesentlig at skattefavorisert foretakspensjon omfatter samtlige av de ansatte innenfor samme foretak. Sentrale prinsipper som ligger til grunn for skattefavoriseringen som eksempelvis forholdsmessighetsprinsippet, bygger på dette. Det bør etter departementets syn ikke tillates opprettet ordninger hvor det gis inntektsfradrag til ordninger som kun tilgodeser enkelte grupper innenfor foretaket eller konsernet. På samme måte som utvalget mener departementet at regelverket bør utformes og styres av de hensyn som gjør seg gjeldende for de ansatte som gruppe, og at de ansatte må gis like pensjonsrettigheter. Etter departementets syn vil ikke disse hensynene kunne ivaretas innenfor ordninger med medlemskap basert på samme type utdannelse eller stillingstype. Lovforslaget omfatter derfor ikke denne type ordninger.

Når det gjelder felles pensjonsordninger basert på at foretakene driver samme type virksomhet kan det være et vidt spenn med hensyn til hvor nært foretakene er tilknytte[t]r hverandre. Dette gjør det vanskelig å utforme en generell regel. Hvor foretakene ikke har annet til felles enn at de driver innenfor samme bransje kan ikke departementet se at det foreligger argumenter for å tillate felles pensjonsordninger. … I den andre enden av skalaen vil det kunne tenkes sammenslutninger hvor tilknytningen mellom foretakene ikke vil avvike i vesentlig grad fra det som vil være tilfellet for de sammenslutninger som oppfyller vilkårene i den konserndefinisjon lovforslaget bygger på. Departementet foreslår at denne typen sammenslutninger skal kunne gis tillatelse til å opprette felles pensjonsordning når foretakene har en tilsvarende nær tilknytning til hverandre som etter lovforslagets hovedregel. … Viktige momenter ved avgjørelsen av hvorvidt slik tillatelse skal gis vil være i hvilken grad foretakene er økonomisk integrert med hverandre, har tilknytning gjennom eierforhold, og om sammenslutningen kan antas å være av varig karakter.»

Banklovkommisjonen legger til grunn at også en felles pensjonsordning for flere foretak i tilfelle vil måtte omfatte samtlige arbeidstakere i hvert av foretakene og dessuten – på samme måte som konsernforetak og kommuner i interkommunalt pensjonssamarbeid – bør være undergitt regler tilsvarende de som foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven inneholder for konsernpensjonsordninger (foran avsnitt 8.2.1). Arbeidstakerne i hvert foretak vil dermed utgjøre en egen gruppe i forhold til reglene om medlemskap og pensjoner i disse lovene, og reglene der om de økonomiske forhold, blant annet krav om separat regnskapsføring for hvert foretak, vil hindre at det skjer en sammenblanding av de enkelte foretaks økonomi (foretakspensjonsloven §§ 12–2 til 12–4). På samme måte som felles pensjonsordning i konsernforhold vil sålede avtalebasert felles pensjonsordning i seg selv ikke innvirke på rekkevidden av de sentrale prinsipper som ligger til grunn for regelverket i de to lovene.

Banklovkommisjonensflertall viser til at spørsmålet om det skal innføres en adgang til et slikt avtalebasert pensjonssamarbeid mellom foretak i privat sektor, er et spørsmål som ikke bare angår lovgivningen om pensjonskasser. Det vil gi liten sammenheng i regelverket dersom det i denne omgang ble åpnet adgang til å etablere slike felles pensjonsordninger i pensjonskasser uten at en samtidig foretok de endringer i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven som er påkrevd for at slike pensjonsordninger også skal kunne etableres i livsforsikringsselskaper. Hensynet til konkurranseforholdene i pensjonsmarkedet må her tillegges vesentlig vekt. Det vil i tilfelle knytte seg en del spørsmål til hvordan slike endringer best kan utformes og innpasses i de to pensjonslovene. Det er imidlertid satt forholdsvis stramme tidsfrister for Banklovkommisjonens sluttføring av utredningen om pensjonskasser, og dette taler mot at en i denne omgang også tar opp spørsmål som ikke er direkte knyttet til lovgivningen om pensjonskasser.

Banklovkommisjonensflertall mener at utforming av generelle regler om avtalebaserte felles pensjonsordninger i privat sektor vil kunne reise spørsmål som det innenfor den tid som står til rådighet, kan vise seg vanskelig å få vurdert og avklart i Banklovkommisjonen på en tilfredsstillende måte, eller som ellers kan komplisere sluttføringen av utredningen. Dersom det er ønskelig sett fra Finansdepartementets side, vil det være mulig for Banklovkommisjonen å ta opp disse spørsmålene senere i tilknytning til en annen utredning. I denne omgang tar en såldes bare opp de spørsmål som gjelder forholdet mellom den nye lovgivningen om pensjonskasser og det utkast til nye med lovregler om fellesordninger for premieberegning som Banklovkommisjonen tidligere har fremlagt. For øvrig ble spørsmålet omtalt av finanskomiteen i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) side 21 og 22.

Et mindretall, medlemmene Gjelsvik, Gjønnes og Skomsvold , mener at lovutkastet bør åpne for en generell adgang for at to eller flere foretak kan avtale å ha felles pensjonsordning i en pensjonskasse. Disse medlemmene viser til at etter sammenslutningen mellom Vital og Gjensidige NOR Spareforsikring har to livsforsikringsselskap 90 prosent av markedet for private tjenestepensjoner i Norge utenom pensjonskassene. Muligheten for å opprette egen pensjonskasse er på denne bakgrunn et helt nødvendig konkurransemessig korrektiv i dette markedet. Disse medlemmene viser også til at driftskostnadene i pensjonskasser ligger om lag på det halve av kostnadene i livsforsikring.

For mindre og mellomstore foretak medfører administrative kostnader imidlertid en vesentlig innvending mot å opprette og drive egen pensjonskasse. Administrasjonskostnader i prosent av forvaltningskapital ligger opp mot 2 prosent for pensjonskasser med en forvaltningskapital på mindre enn 10 mill. kroner. Øker forvaltningskapitalen til 50 mill. kroner synker kostnadsprosenten til 0,7 – 0,8 prosent og for pensjonskasser med mer enn en milliard kroner i forvaltningskapital tilsvarer kostnadene ikke mer enn ca 0,35 prosent. Det vises også til at lovutkastets forslag til minste grunnkapital, se nedenfor avsnitt 9.6.2 og lovutkastet § 6a-5, samtidig vil gjøre det vanskelig for mindre foretak å starte egen pensjonskasse.

For å kunne begrense kostnadene ved å opprette tjenestepensjonsordninger for mindre og mellomstore foretak, er disse medlemmene av den oppfatning at det er av avgjørende betydning, at en gruppe foretak kan gå sammen om å opprette en felles pensjonskasse. Banklovkommisjonen har ovenfor i dette avsnitt ikke funnet at etablering av felles pensjonskasser medfører særskilte reguleringsmessige problemer. I lovforslaget legges det således til grunn at det blir anledning til å opprette felles pensjonskasse for foretak som inngår i samme konsern (det er også mulig etter gjeldende lovgiving) eller gruppe basert på gjensidig eierforhold, se foran avsnitt 8.2.1. Det foreslås videre at to eller flere kommuner kan avtale en felles pensjonskasseløsning, se foran avsnitt 8.2.2, og at en vilkårlig gruppe private foretak skal kunne opprette en felles pensjonskasse, dersom deres pensjonsordninger skal omfattes av en fellesordning for premieberegning, se straks nedenfor under (2).

Når de problemstillinger som behandles tilsier det, legger disse medlemmene til grunn, at Banklovkommisjonen må kunne fremme forslag som ikke eksplisitt er etterspurt i mandatet. Det har da også kommisjonen gjort, og gjør, som for eksempel i spørsmålet om innskuddspensjonsforetak, se nedenfor avsnitt 9.2 (2) og kapittel 11. Disse medlemmene finner det derfor lite naturlig ikke å drøfte – og ikke å foreslå – en generell adgang til å opprette felles pensjonskasser i denne utredningen. Felles pensjonskasser for flere foretak vil kunne redusere administrasjonskostnadene ved en tjenestepensjonsordning for mindre og mellomstore foretak vesentlig. Disse medlemmene foreslår på denne bakgrunn en annen utforming av lovutkastet § 6a-2 enn Banklovkommisjonens flertall.

Medlemmene Gjønnes og Skomsvold vil særlig bemerke at regelverk for og administrasjon av en felles pensjonskasse uten fellesordning for premieberegning reiser i utgangspunktet færre reguleringsmessige og administrative problemer enn en ordning med fellesordning. Den modell for alders- og kjønnsnøytrale fellesordninger som Banklovkommisjonen har foreslått i sin utredning nr. 11, NOU 2003: 28 (se straks nedenfor under (2)) har samtidig en rekke svakheter, som gjør at den ikke vil være ønsket fra næringslivets side.

Medlemmene Gjelsvik og Gjønnes vil særlig bemerke at spørsmålet om avtalebasert pensjonssamarbeid mellom foretak er viktig dersom det innføres et system med lovfastsatte eller avtalefastsatte obligatoriske tjenestepensjonsordninger.

(2) Banklovkommisjonen viser til at kommisjonen i Utredning nr. 11, NOU 2003: 28 fremla et utkast til et nytt kapittel 8d i forsikringsvirksomhetsloven som vil åpne for at ytelsesbaserte pensjonsordninger for flere foretak etter avtale skal inngå i en fellesordning for premieberegning. Lovutkastet bygger på reglene for kommunale pensjonsordninger i forsikringsvirksomhetsloven § 8b-6 og innebærer at premien for det enkelte foretaks pensjonsordning vil bli beregnet slik at det motvirkes at pensjonskostnadene for de enkelte medlemmene for tilsvarende pensjonsrettigheter vil variere med medlemmenes kjønn og alder. En slik fellesordning vil bare fungere etter sitt formål dersom det enkelte foretaks premie beregnes ut fra det samlede premievolum for flere pensjonsordninger, se NOU 2003: 28 avsnitt 5.1.2. Denne ordningen forutsetter således at flere foretak uten konserntilknytning skal kunne inngå i et avtalebasert pensjonssamarbeid i form av fellesordning for premieberegning og ha sine pensjonsordninger i samme pensjonsinnretning. Skal et slikt opplegg kunne benyttes også av foretak som ønsker å ha sin pensjonsordning i pensjonskasse – og ikke i livsforsikringsselskap, er det derfor nødvendig at den nye pensjonskasselovgivningen åpner for at flere foretak med pensjonsordninger som omfattes av en fellesordning for premieberegning kan etablere pensjonsordningene i samme pensjonskasse, se lovutkastet § 6a-2 tredje ledd.

9.2.4 Tverrgående pensjonsordninger

I forlengelsen av den omtalen av interkommunale pensjonsordninger som gis i brevet til Banklovkommisjonen av 27. januar 2004 (foran avsnitt 1.1), uttaler Finansdepartementet:

«Finansdepartementet antar at det i denne sammenheng også vil være naturlig å vurdere om det innenfor privat sektor bør være adgang til å etablere tverrgående pensjonskasser som dekker flere foretak som ikke har konserntilknytning, eventuelt bestemte yrkesgrupper eller selvstendig næringsdrivende.»

Banklovkommisjonen viser til at spørsmålet om «tverrgående pensjonskasser» – slik uttrykket benyttes i brevet – dels dekker pensjonskasser med pensjonsordninger for flere arbeidsgivere og dels pensjonskasser med pensjonsordning for arbeidstakere innenfor bestemte yrkesgrupper som er ansatt hos ulike foretak/arbeidsgivere, jf. uttalelsene i Ot.prp. nr. 47 (1998–99) side 180 som gjengitt foran avsnitt 8.2.3. Interkommunale pensjonskasser er et eksempel på den første typen av pensjonskasser, og er behandlet foran avsnitt 8.2.2. Det tilsvarende spørsmål om pensjonsordninger for flere foretak i privat sektor er behandlet foran avsnitt 8.2.3. Disse typer av felles pensjonsordning for flere foretak/arbeidsgivere omfatter samtlige arbeidstakere hos hvert foretak/arbeidsgiver, og har meget til felles med konsernpensjonsordninger. De atskiller seg imidlertid prinsipielt fra en «tverrgående pensjonskasse» eller «tverrgående» pensjonsordning for en bestemt yrkesgruppe med medlemmer ansatt hos ulike arbeidsgivere.

Norske pensjonsordninger i så vel privat som kommunal sektor har hittil vært arbeidsgiverorganiserte, og dette er utgangspunktet for reglene om pensjonsordninger i foretakspensjonsloven, innskuddspensjonsloven og forsikringsvirksomhetsloven kapittel 8b. «Tverrgående pensjonsordning» i betydningen pensjonsordning for en bestemt yrkesgruppe, har derfor hos oss hittil forekommet i meget begrenset utstrekning, og reiser spørsmål som hittil ikke har vært avklart i norsk pensjonslovgivning. Dette gjelder uavhengig av om slik pensjonsordning i tilfelle plasseres i pensjonskasse eller i livsforsikringsselskap.

Denne siste typen av «tverrgående pensjonsordning» vil – slik som forholdet er i Danmark (foran avsnitt 4.2) – medføre at arbeidstakerne i et og samme foretak ikke vil være dekket i samme pensjonsordning, noe som vil kunne medføre at enkelte grupper av arbeidstakere i et foretak ikke har pensjonsordning, eller at det ikke vil foreligge et rimelig forhold mellom pensjonsytelsene til de enkelte arbeidstakere i samme foretak. Dette vil ikke være i samsvar med de prinsipper om obligatorisk medlemskap og forholdsmessighet som ligger til grunn for foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven, samt tilsvarende regelverk for kommunale pensjonsordninger.

I sin presisering av Banklovkommisjonens mandat om pensjonskasser i brev av 23. september 2004 , har Finansdepartementet lagt til grunn at:

«Banklovkommisjonens mandat vedrørende private tverrgående pensjonskasser er knyttet opp til vurderingen av interkommunale pensjonskasser, og utjevning ved «kjønns- og aldersnøytrale premier». Mandatet omfatter ikke en vurdering av de sentrale prinsipper i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven om forholdsmessighet og om at pensjonsordninger som hovedregel skal omfatte alle arbeidstakere i et foretak.»

I Innst. O. nr. 4 (2004–2005) forutsetter finanskomiteen at Regjeringens stortingsmelding om Pensjonskommisjonens utredning vil komme tilbake med «vurderinger av ulike tjenestepensjonsordninger». Mindretallet i komiteen – medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti – omtaler i en merknad ulike spørsmål knyttet til «felles pensjonsordning for enkelte yrkesgrupper eller tariffområder».

Banklovkommisjonen viser til dette, og går derfor ikke nærmere inn på de spørsmål det her gjelder.

Medlemmet Gjelsvik vil særlig bemerke at prinsippene om obligatorisk medlemskap og forholdsmessighet i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven, handler om krav til pensjonsordningen i det enkelte foretak og kan i seg selv ikke sikre et rimelig forhold mellom pensjonsytelsene til alle arbeidstakere. Pensjonskommisjonen fant at 8–900 000 arbeidstakere ikke er dekket av tjenestepensjoner. De største forskjellene i pensjonsmarkedet oppstår mellom de som har folketrygden og de som i tillegg har gode tjenestepensjoner. Så lenge avtalene er organisert i og av det enkelte foretak uten lovpålagte eller tariffbaserte standardiserte ytelser, vil det være vanskelig i praksis å sikre kjønns- og aldersnøytral finansiering og å videreføre medlemmenes pensjonsopptjening ved jobbskifte. Dette er svært viktige problemer knyttet til forholdet mellom pensjonister, og til arbeidsmarkedets funksjonsmåte og mobilitet.

9.2.5 Foreningspensjonskasser

En foreningspensjonsordning etableres som en pensjonsordning for medlemmer av en landsomfattende eller regional forening av selvstendig næringsdrivende eller av en interesseorganisasjon for en bransje med mange selvstendig næringsdrivende og små foretak, men med få ansatte. Antallet foreningspensjonsordninger er lavt og nyetableringen er svært liten. Foreningspensjonsordningene er beskrevet i Utredning nr. 10, NOU 2003: 11 del II avsnitt 3.3.1.

Pensjonsavtalen inngås mellom forsikringsselskapet og foreningen eller bransjeorganisasjonen, men premien betales av det enkelte medlem. Til forskjell fra felles pensjonsordninger blir hvert medlem helsevurdert ved innmelding, men det kan likevel oppnås en felles risikovurdering av medlemmene i pensjonsordningen. Dette vil kunne redusere risikopremien for det enkelte medlem betydelig i forhold til premien for en individuell pensjonsavtale. Pensjonsordningen vil omfatte en rekke selvstendige enheter, og ikke minst av skattehensyn er det viktig å sikre at det ikke skjer overføringer av midler eller kostnader mellom de enkelte enhetene. For selvstendig næringsdrivende må det føres regnskap for hvert enkelt medlem, noe som vil gjøre administrasjonen av en foreningspensjonsordning forholdsvis krevende både administrativt og kostnadsmessig. Utover tilknytningen til en bestemt forening og behovet for å inngå i en kollektiv pensjonsordning, vil medlemmene ofte ha få felles interesser, noe som kan medføre hyppig utmelding og innmelding i pensjonsordningen.

Banklovkommisjonen viser til at slike foreningspensjonsordninger også har vært etablert i pensjonskasser, og går inn for at det fortsatt bør være adgang til dette, jf. lovutkastet § 6a-1 annet ledd. En viser til at EU/EØS pensjonskassedirektiv også omfatter slike pensjonsordninger (foran avsnitt 5.4).

9.3 Forskjellige typer av pensjonsordninger i samme pensjonskasse

9.3.1 Forholdet til virksomhetsbegrensninger

(1) Etter pensjonslovene kan det etableres pensjonsordninger med ytelsesbasert foretakspensjon og tre ulike typer av innskuddsbasert pensjon (se foran avsnitt 6.1.3). Pensjonslovene inneholder også bestemmelser som innebærer at et foretak på et og samme tidspunkt kan ha flere typer av pensjonsordninger for sine arbeidstakere. Dette gjelder dels foretak med kombinerte eller parallelle pensjonsordninger og dels foretak som har «lukket» eller «omdannet» en eksisterende pensjonsordning samtidig som foretaket for arbeidstakere som deretter ansettes oppretter en ny type pensjonsordning. Ønsker foretaket å ha pensjonsordning i pensjonskasse, oppstår spørsmålet om de ulike kombinasjoner av pensjonsordninger dette kan gi, skal kunne etableres i pensjonskassen.

Det er etter gjeldende regelverk uklart om en pensjonskasse har adgang til å ha kombinerte pensjonsordninger eller parallelle pensjonsordninger for samme foretak. Spørsmålet ble visstnok ikke drøftet da reglene om kombinerte og parallelle ordninger ble innarbeidet i de to pensjonslovene. Tilsvarende er det uklart om en pensjonskasse kan ha ulike typer av pensjonsordninger for samme foretak etter reglene om «lukking» og «omdanning» av pensjonsordning. Uavhengig av disse forhold er det klart nok at reglene i pensjonskasseforskriften ikke vil passe for slike pensjonskasser.

For pensjonskasser som har tillatelse til å overta pensjonsordninger som anses som livsforsikring, er hovedspørsmålet om pensjonskassen også skal kunne overta en pensjonsordning med innskuddspensjon uten forsikringselement som foretaket etablerer i samsvar med regler som nevnt rett ovenfor. Eller skal tradisjonelle virksomhetsbegrensninger i livsforsikring forstås slik at de er til hinder for dette? Alternativet vil i tilfelle være at foretaket må etablere en egen pensjonskasse for innskuddspensjonsordningen eller etablere den i en pensjonsinnretning som kan tilby slike pensjonsprodukter.

I forhold til en pensjonskasse som ikke kan overta pensjonsordning som anses som livsforsikring, vil det vanskelig kunne tenkes at virksomheten utvides til å omfatte pensjonsordning som regnes som livsforsikring. Slike pensjonskasser er ikke forsikringsteknisk oppbygget. Banklovkommisjonen mener derfor at det ikke vil være aktuelt å åpne for at pensjonskasser eller innskuddspensjonsforetak (se nedenfor avsnitt 9.2 (2) og kapittel 11) som driver virksomhet på grunnlag av kollektive pensjonsordninger uten forsikringselement, samtidig kan overta kollektive pensjonsordninger med forsikringselement. Før dette kan skje bør det i tilfelle gjennomføres en forsikringsteknisk oppbygging av pensjonskassen, noe som forutsetter omdanning og ny konsesjonsvurdering av pensjonskassen.

(2) I forhold til konsernpensjonskasser oppstår lignende spørsmål dersom de enkelte konsernforetakene ønsker å ha ulike typer av pensjonsordninger eller ulike kombinasjoner av disse. Heller ikke på dette punkt gir gjeldende regelverk noe klart svar. Når det gjelder felles pensjonsordninger i konsernforhold, krever imidlertid hverken foretakspensjonsloven § 12–2 eller innskuddspensjonsloven § 10–2 at det skal gjelde samme pensjonsplan/innskuddspremieplan/innskuddsplan for foretakene i konsernpensjonsordningen. Det skulle således ikke være noe i veien for at et av foretakene har ytelsesbasert pensjonsordning mens et annet har pensjonsordning med engangsbetalt foretakspensjon. Det vesentlige i konsernreglene i de to pensjonslovene er prinsippet om at hvert foretaks arbeidstakere skal utgjøre en egen gruppe innenfor konsernpensjonsordningen, og at hvert foretak bare er ansvarlig for den premie som skal betales for egen gruppe av arbeidstakere (fortakspensjonsloven §§ 12–2 og 12–3). I så fall burde også et konsernforetak med enten parallelle pensjonsordninger eller kombinerte pensjonsordninger, i utgangspunktet kunne inngå i konsernordningen selv om pensjonsordningen for andre konsernforetak ikke følger det samme opplegget. Tilbake blir imidlertid også her spørsmålet om virksomhetsbegrensninger i livsforsikring er til hinder for at et av foretakene kan ha pensjonsordning med innskuddspensjon uten forsikringselement.

Et særlig spørsmål for kommunale pensjonskasser er om et «fristilt» kommunalt foretak som inngår i et konsernlignende forhold med den kommune som har etablert pensjonskassen, kan etablere pensjonsordning etter foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven i pensjonskassen. Eller må en slik pensjonsordning etableres i egen pensjonskasse, i Kommunal Landspensjonskasse (KLP) eller annet livsforsikringsselskap?

(3) Spørsmål tilsvarende de som er omtalt ovenfor, oppstår for så vidt også i forhold til livsforsikringsselskap hvor foretaket har etablert pensjonsordning som anses som livsforsikring. Det er mulig at spørsmålet likevel ikke helt står i samme stilling fordi virksomhetsbegrensningene i EU/EØS livsforsikringsdirektiv (2002/83/EF) og pensjonskassedirektiv ikke i alle henseender er like. I forhold til livsforsikringsdirektivet er det avgjørende om det knytter seg et tilstrekkelig forsikringselement til virksomheten. Etter pensjonskassedirektivet er institusjonens virksomhet begrenset til «retirement-benefit related operations», men det skilles ikke der mellom ulike typer av pensjonsordninger (foran avsnitt 5.4). Uavhengig av dette mener Banklovkommisjonen at en av hensyn til konkurranseforholdene i pensjonsmarkedet bør tilstrebe at virksomhetsbegrensningenes virkemåte i forhold til slike kombinerte pensjonsløsninger i hovedsak er den samme for livsforsikringsselskaper og pensjonskasser.

(4) Et særlig spørsmål er om et foretak som har pensjonsordning i henhold til foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven etablert i pensjonskasse, også kan etablere i pensjonskassen en pensjonsordning som ikke omfattes av det særlige skatteregime som gjelder for slike pensjonsordninger.

9.3.2 Produktspekteret i pensjonskasser

(1) Banklovkommisjonen legger til grunn som utgangspunkt for utformingen av en ny lovgivning om pensjonskasser, at en pensjonskasse bør kunne drive virksomhet som omfatter de ulike typer av pensjonsordning, eller kombinasjoner av pensjonsordninger, som et foretak/arbeidsgiver etter pensjonslovene har adgang til å gjøre bruk av for å sikre arbeidstakernes pensjonsforhold. Det er vesentlig – ikke minst av kostnadshensyn – at de foretak/arbeidsgivere som legger vekt på å opprette eller videreføre egen pensjonskasse, gis adgang til innenfor rammen av pensjonskassens virksomhet å utforme en samlet løsning for de pensjonsforhold som skal gjelde for arbeidstakerne. Lovfastsatte begrensninger vil her kunne føre til uegnede og urasjonelle løsninger dersom de forutsetter at ulike deler av et samlet pensjonsopplegg må splittes på ulike pensjonsinnretninger, og slike begrensninger kan i verste fall føre til at foretakene/arbeidsgiverne avstår fra å tilby arbeidstakerne supplerende pensjoner. Ut fra dette mener Banklovkommisjonen at en pensjonskasse som kan overta kollektive pensjonsordninger som anses som livsforsikringsvirksomhet, bør:

  • kunne drive virksomhet på grunnlag av ulike typer av slike pensjonsordninger uavhengig av om de er ytelsesbaserte eller innskuddsbaserte, og

  • i kombinasjon med slike pensjonsordninger kunne overta også pensjonsordning med innskuddspensjon uten forsikringselement i tilfelle hvor foretaket/arbeidsgiveren i samsvar med pensjonslovene baserer tjenestepensjonsordningen for sine arbeidstakere på et sammensatt opplegg.

Banklovkommisjonen mener at slike opplegg i seg selv ikke vil medføre særlige problemer i forhold til en pensjonskasses samlede virksomhet. At en del av virksomheten gjelder kollektiv innskuddspensjon uten forsikringselement, antas ikke i seg selv å kreve særlig kompetanse eller utførelse av andre arbeidsoppgaver enn den øvrige virksomhet i pensjonskassen. En annen sak vil være at konsesjonsmyndigheten her som ellers vil måtte vurdere om de administrative og økonomiske ressurser som står til disposisjon for pensjonskassen, er tilstrekkelige til å sikre at den samlede virksomhet blir drevet forsvarlig. Etter Banklovkommisjonens vurdering vil det heller ikke ut fra skattemessige hensyn være påkrevd å stenge for at en pensjonskasse overtar kollektive pensjonsordninger som ikke omfattes av det særlige skatteregimet som gjelder for pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven. Banklovkommisjonen har ikke ved dette tatt standpunkt til at det ut fra skattemessige hensyn eller andre hensyn, skal legges begrensninger på adgangen til å etablere slike ordninger.

Banklovkommisjonen mener i samsvar med synspunktene ovenfor, at også en konsernpensjonsordning i pensjonskasse bør kunne omfatte både foretak med kollektive pensjonsordninger som anses som livsforsikring og foretak med kollektive innskuddspensjonsordninger uten forsikringselement. Fordelene ved en konsernpensjonsordning vil kunne reduseres vesentlig hvis lovregelen her blir utformet slik at en fremtvinger delte løsninger. Dette gjelder også i forhold til foretak med kombinerte eller parallelle pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven.

Banklovkommisjonen legger til grunn at det i forhold til reglene om virksomhetsbegrensning i livsforsikring, i alle disse «kombinasjonstilfellene» vil foreligge et tilstrekkelig forsikringselement knyttet til foretakets samlede tjenestepensjonsordning selv om opplegget også inneholder element av innskuddspensjon som isolert sett er uten forsikringselement. Tilsvarende gjelder i forhold til felles pensjonsordninger i konsernforhold mv. selv om et konsernforetak har innskuddspensjon uten forsikringselement. Banklovkommisjonen mener at denne forståelsen er i samsvar med departementets synspunkter i Ot.prp. nr. 74 (2003–2004) side 102. I samsvar med synspunktene foran avsnitt 8.3.1 (3), antar Banklovkommisjonen også at disse spørsmål må løses på prinsipielt grunnlag uavhengig av om pensjonsinnretningen er en pensjonskasse eller et livsforsikringsselskap. Ulike rammebetingelser for pensjonskasser og livsforsikringsselskaper på dette område antas å ville innvirke på en uheldig måte på konkurranseforholdene i pensjonsmarkedet. Lovutkastet §§ 1–3 og 1–4 er utformet i samsvar med dette.

(2) På samme måte antar Banklovkommisjonen en kommunal konsernpensjonsordning etter forsikringsvirksomhetsloven § 8b-2 og en interkommunal pensjonsordning etter lovutkastet § 6a-2 annet ledd bør kunne omfatte en pensjonsordning for kommunalt foretak som ikke er bundet av Hovedtariffavtalen til å ha kommunal pensjonsordning for sine arbeidstakere. For mange slike foretak vil det være aktuelt i stedet å velge en «privat» pensjonsordning som er ytelsesbasert eller innskuddsbasert. Det vil likevel ofte fremtre som en hensiktsmessig løsning at også en slik pensjonsordning etableres i den pensjonskasse hvor de øvrige av kommunens pensjonsordninger er etablert. En minner om at også Kommunal Landspensjonskasse (KLP) som har en dominerende stilling i det kommunale pensjonsmarked, har konsesjonsfastsatt adgang til å overta slike pensjonsordninger.

9.4 Tilknyttet virksomhet

9.4.1 Tilleggsprodukter

Pensjonskassenes hovedvirksomhet vil være knyttet til kollektive pensjonsordninger, i form av ytelsesbaserte pensjonsordninger eller en av de tre typer innskuddsbaserte pensjonsordninger som er omtalt foran avsnitt 6.1.3. I samsvar med pensjonskassedirektivet artikkel 7 legges det til grunn at virksomheten også kan omfatte virksomhet som naturlig henger sammen med hovedvirksomheten (foran avsnitt 5.4). Den tilsvarende regel i forsikringsvirksomhetsloven § 7–1 gjelder i dag for pensjonskasser (pensjonskasseforskriften § 2). Lovutkastet § 6a-10 foreslår ingen endring på dette punktet. Det oppstår likevel visse spørsmål om den nærmere avgrensning av virksomhetsområdet og produktspekteret for pensjonskasser, som bør avklares i lovgivningen.

(1) For det første oppstår det spørsmål om pensjonskassene skal ha adgang til å utstede fripoliser, pensjonsbevis eller pensjonskapitalbevis som gjelder rett til pensjon opptjent av arbeidstakere som fratrer sin stilling før nådd pensjonsalder og dermed opphører å være medlem av pensjonsordningen i pensjonskassen. Regler om utstedelse av slike pensjonsdokumenter er omhandlet i foretakspensjonsloven §§ 4–6 flg. og innskuddspensjonsloven §§ 6–1 flg., samt i tilsvarende regler for «oppsatte rettigheter» i kommunale pensjonsordninger. Slike pensjonsdokumenter utgjør et selvstendig rettsforhold mellom pensjonsinnretningen og arbeidstakeren. I forlengelsen av disse reglene stiller forsikringsavtaleloven § 19–7 krav om at et medlem av en kollektiv livsforsikring som fratrer sin stilling før nådd pensjonsalder, skal ha rett til å fortsette forsikringsforholdet med individuell premieberegning uten å gi nye helseopplysninger (fortsettelsesforsikring). Nærmere regler er inntatt i foretakspensjonsloven § 4–9. For pensjonsordninger med innskuddspensjon har innskuddspensjonsloven § 6–5 tilsvarende bestemmelser om fortsatt pensjonssparing.

Under henvisning blant annet til at mange pensjonskasser har begrenset administrativ kapasitet og kompetanse, er det reist tvil om en pensjonskasses virksomhet også bør kunne omfatte utstedelse av fripoliser, pensjonsbevis og pensjonskapitalbevis og i tilfelle tilleggsavtaler til den rett pensjonsdokumentet gir uttrykk for. Alternativet er at pensjonskassen etter avtale med annen pensjonsinnretning, overlater til denne å utstede pensjonsdokumentet til, og administrere rettsforholdet overfor, fratrådte arbeidstakere inntil retten til pensjon aktualiseres ved nådd pensjonsalder.

At pensjonskasser med pensjonsordning for innskuddspensjon uten forsikringselement, forutsetter innskuddspensjonsloven §§ 6–2 og 7–2 klart at utstedelse av pensjonskapitalbevis ligger innenfor pensjonskassens virksomhet. Tilbake blir spørsmålet om pensjonskasser for pensjonsordninger med forsikringselement – og som er forsikringsmessig oppbygget – skal kunne utstede fripoliser etter foretakspensjonsloven §§ 4–6 flg. eller tilsvarende pensjonsbevis i kommunale pensjonsordninger og i tilfelle også inngå avtale med arbeidstakeren om fortsettelsesforsikring (se nedenfor avsnitt 8.4.2).

(2) For det annet, det er reist spørsmål om en pensjonskasse som supplement til en pensjonsordning som er etablert i pensjonskassen, skal ha adgang til å tilby gruppelivsforsikring til foretaket. En gruppelivsforsikring er en ett-årig risikoforsikring som kan utformes slik at den dekker arbeidstakere mot uførhet og/eller dekker deres etterlatte ved død. En gruppelivsforsikring kan være et egnet supplement til pensjonsordninger for foretak som ut fra kostnadshensyn har begrenset ordningen til alderpensjonsytelser eller til alder- og uføreytelser. Gruppelivsforsikring har fått økt aktualitet fordi det i våre dager ikke er uvanlig at foretak har pensjonsordning uten etterlatteytelser.

En gruppelivsforsikring sikrer arbeidstakerne mot risikoen for uførhet eller død for et år av gangen. Utbetaling skjer normalt i form av engangsbeløp – ikke årlige ytelser. Under en gruppelivsforsikring skjer det således ingen opptjening av rettigheter for medlemmene til uførepensjon og/eller etterlattepensjon, og forsikringen vil normalt opphøre for en arbeidstaker ved fratreden før eller ved nådd pensjonsalder.

I pensjonsmarkedet vil produkter basert på en kombinasjon av pensjonsordning med alderspensjon eller alders- og uførepensjon og en supplerende risikodekning i form av gruppelivsforsikring for arbeidstakerne, kunne fremtre som en interessant pensjonsløsning for mange foretak. For pensjonskassenes stilling i pensjonsmarkedet i kommende år vil det derfor være av betydning om deres virksomhet også kan omfatte supplerende gruppelivsforsikring (se nedenfor avsnitt 8.4.3). En forutsetning for at en pensjonskasse skal kunne tilby et forsikringsprodukt som gruppelivsforsikring, vil i alle tilfelle være at pensjonskassen er forsikringsmessig oppbygget. For pensjonskasser som baserer sin virksomhet på pensjonsordning med innskuddspensjon uten forsikringselement, er derfor spørsmålet ikke relevant. Slike pensjonskasser vil i alle tilfelle være henvist til å skaffe særskilt gruppelivsforsikring i livsforsikringsselskap eller skadeforsikringsselskap.

9.4.2 Fripoliser og fortsettelsesforsikring

Foretakspensjonsloven § 4–7 første ledd fastsetter at når et medlem slutter i foretaket med rett til opptjent pensjon, skal pensjonsinnretningen sørge for at det utstedes fripolise som sikrer medlemmet rett til opptjent pensjon og tilhørende premiereserve. Dersom pensjonsordningen er plassert i et livsforsikringsselskap, skal selskapet utstede fripolisen. Dersom pensjonsordningen er plassert i en pensjonskasse, kan pensjonskassen inngå avtale med livsforsikringsselskap om at selskapet skal utstede fripolise til medlemmer som fratrer sin stilling i foretaket alternativt åpner foretakspensjonsloven § 4–7 annet ledd, jf. § 4–8, for at pensjonskassen selv utsteder fripoliser, men da kreves som hovedregel Kredittilsynets samtykke. Kun for medlemmer som har ett år eller mindre igjen til pensjonsalder, kan pensjonskassen selv utstede fripoliser uten et samtykke fra Kredittilsynet.

Fra Kredittilsynet er det opplyst at det i dag kun er et forholdsvis lite antall private pensjonskasser som selv utsteder fripoliser og påtar seg de fremtidige forsikringsforpliktelser dette innebærer. De fleste av disse pensjonskassene er store pensjonskasser.

Foretakspensjonsloven § 4–9 annet ledd fastsetter at en fortsettelsesforsikring som nevnt i forsikringsavtaleloven § 19–7 skal tegnes på samme vilkår som fripolisen, likevel slik at det kan avtales at forsikringen utvides til å omfatte uførepensjon og pensjoner til etterlatte etter kapittel 6 og 7 i foretakspensjonsloven. Kredittilsynet har tolket denne bestemmelsen slik at en pensjonskasse må ha avtale om sikring av fortsettelsesforsikring i et livsforsikringsselskap for å kunne utstede fripoliser. For private pensjonskasser som ikke omfattes av foretakspensjonsloven, har forsikringsavtaleloven § 19–7 vært tolket slik at medlemmer av pensjonsordninger i pensjonskasser ikke har en ubetinget rett til fortsettelsesforsikring på samme måte som medlemmer av pensjonsordninger i livsforsikringsselskap. Det vises til forsikringsavtalelovens forarbeider og Selmers kommentarutgave (Forsikringsavtaleloven med forarbeider: Lov om forsikringsavtaler av 16. juni 1998 nr. 69, Oslo, TANO 1990) side 357.

For kommunale pensjonsordninger gjelder ikke foretakspensjonsloven for så vidt annet ikke er fastsatt i forsikringsvirksomhetsloven kapittel 8b. Siden forsikringsavtaleloven § 19–7 har vært tolket slik at den ikke gjelder direkte for pensjonskasser, kunne dette tilsi at medlemmene ikke hadde krav på fortsettelsesforsikring. Kredittilsynet har imidlertid, under henvisning til at de legislative hensyn som ligger bak bestemmelsen i forsikringsavtaleloven § 19–7 er så vidt tungtveiende, lagt til grunn i standardvedtektene for kommunale pensjonskasser at medlemmene skal gis rett på fortsettelsesforsikring gjennom en avtale med et livsforsikringsselskap.

I praksis har imidlertid pensjonskassene problemer med å få inngått avtaler om fortsettelsesforsikring med livsforsikringsselskap. Den vanlige oppfatning synes å være at fortsettelsesforsikring i stor grad velges av medlemmer med dårlig helse siden slik forsikring kan tegnes uten at det må oppgis nye helseopplysninger. Fra livsforsikringsselskapenes side anses derfor risikoen knyttet til fortsettelsesforsikringer som forholdsvis stor og dessuten er fortjenestemarginene beskjedne. Det har vært vanskelig for pensjonskassene å få inngått avtaler med livsforsikringsselskap om fortsettelsesforsikringer uten at de også har inngått avtale med livsforsikringsselskapet om utstedelse av fripoliser til medlemmer som slutter i foretaket. Dette har gjort det vanskeligere for en del pensjonskasser å beholde fripoliser i egen portefølje. Spørsmålet om pensjonskassenes adgang til å utstede fripoliser for egen regning må derfor vurderes i sammenheng med spørsmålet om adgangen til tegne fortsettelsesforsikring etter foretakspensjonsloven § 4–9 annet ledd og forsikringsavtaleloven § 19–7.

I spesialmerknadene i Ot.prp. nr. 74 (2003–2004) side 109 har Finansdepartementet i forbindelse med definisjonen av kollektiv livsforsikring uttalt:

«Kollektiv livsforsikring vil etter Finansdepartementets oppfatning også omfatte virksomhet knyttet til forvaltning av fripoliser og pensjonskapitalbevis. Dette vil gjelde pensjonskapitalbevis etter innskuddspensjonsloven, fripoliser fra pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven og fripoliser fra pensjonsordninger undergitt tidligere gjeldende regelverk og andre kollektivordninger, for eksempel livrenteordninger. Kollektiv livsforsikring vil også omfatte eventuell fortsettelsesforsikring eller avtale om fortsatt pensjonssparing, jf. forsikringsavtaleloven § 19–7, foretakspensjonsloven § [4–9] og innskuddspensjonsloven § [6–5].»

En slik forståelse gir grunnlag for å se utstedelse av fripoliser og tegning av fortsettelsesforsikring som en del av pensjonskassenes hovedvirksomhet – å overta kollektive pensjonsordninger. Ut fra den oppfatning som departementet har lagt til grunn i Ot.prp. nr. 74 (2003–2004) er det vanskelig å skulle betrakte fripoliser og fortsettelsesforsikringer som individuelt premiebetalende forsikringer som faller utenfor området for pensjonskassenes kollektive virksomhet. Banklovkommisjonen kan heller ikke se at det i EU/EØS pensjonskassedirektiv eller det konsoliderte livdirektivet (2002/83/EF), er bestemmelser som utelukker at dette er virksomhet som en pensjonskasse kan drive. Banklovkommisjonen mener ut fra dette at lovgivningen ikke generelt bør stenge for at pensjonskasser selv kan utstede fripoliser og tegne fortsettelsesforsikringer for medlemmer av kollektivordningen som slutter i foretaket eller kommunen før nådd pensjonsalder. Utgangspunktet i loven bør i stedet være at utstedelse av fripoliser er en del av kollektivvirksomheten i pensjonskassen eller virksomhet knyttet til denne, se lovutkastet § 6a-1 tredje ledd.

Banklovkommisjonen er klar over at den enkelte pensjonskasses evne til å påta seg de forsikringsforpliktelser og bære den risiko som fripolisene vil representere, generelt må antas å variere med pensjonskassens størrelse og virksomhetsomfang. Det samme gjelder i forhold til den enkelte pensjonskasses kompetanse og administrative ressurser. En antar imidlertid at slike forhold bør vurderes i forbindelse med konsesjonsbehandlingen etter lovutkastet § 6a-3, og at det i tilfelle ved konsesjonsvilkår settes grenser for pensjonskassens virksomhet dersom forsikringsmessige forhold eller pensjonskassens økonomiske, faglige eller administrative ressurser gjør det betenkelig å inkludere virksomhet knyttet til fripoliser, og i tilfelle fortsettelsesforsikringer, i pensjonskassens samlede virksomhet. I forhold til de større pensjonskassene i privat eller kommunal sektor må det antas at slike betenkeligheter vanligvis ikke vil være til stede. Ved vurderingen kan det imidlertid være grunn til å skille mellom utstedelse av fripoliser og avtaler om fortsettelsesforsikringer som – ut fra livsforsikringsselskapenes erfaringer – må antas forsikringsteknisk og økonomisk å representere større utfordringer.

9.4.3 Gruppelivsforsikringer

Gruppelivsforsikringer er som nevnt foran i avsnitt 8.4.1, et årlig risikoprodukt og ligner således mer på et skadeforsikringsprodukt enn et livsforsikringsprodukt. Gruppelivsforsikringer kan derfor med samtykke fra Kredittilsynet tegnes av begge typer av forsikringsselskaper, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 1–2. Gruppelivsforsikringene tegnes av foretaket og sikrer arbeidstakerne uføre- og/eller etterlatteytelser, normalt i form av engangsytelser, dersom skade, sykdom eller død inntreffer i løpet av forsikringsåret. Slutter arbeidstakeren i foretaket vil disse dekningene falle bort selv om vedkommende har vært ansatt i foretaket lenge. Det samme gjelder ved fratreden som følge av oppnådd pensjonsalder.

Foretakspensjonsloven § 2–1, jf. §§ 6–1, 7–1 og 7–2 innebærer at en foretakspensjonsordning kan omfatte uførepensjon, barnepensjon og/eller etterlattepensjon, og det vanlige har hittil vært at en foretakspensjonsordning omfatter samtlige typer av ytelser. Dette vil være fondsbaserte ytelser som omfattes av den rett til pensjon den enkelte arbeidstaker til enhver tid har opptjent, og er sikret ved tilhørende premiereserve. Slike rettigheter omfattes også av en fripolise utstedt ved fratreden før nådd pensjonsalder. Av kostnadsmessige grunner er det imidlertid en del foretak som unntar uføre- og /eller etterlatteytelser fra pensjonsordningen og i stedet velger å skaffe arbeidstakerne dekning av uføre- og etterlatteytelser ved særskilt gruppelivsforsikring.

Pensjonskassedirektivet artikkel 7 fastsetter at pensjonskassenes virksomhet skal begrenses til «retirement-benefit related operations and activities arising therefrom.» I direktivets artikkel 6 bokstav d er «retirement benefits» definert som «benefits paid by reference to reaching, or the expectation of reaching, retirement or, where they are supplementary to those benefits and provided on an ancillary basis, in the form of payments on death, disability, or cessation of employment or in the form of support payments or services in case of sickness, indigence or death.» Pensjonskassedirektivet vil derfor ikke være til hinder for at en pensjonskasse som er forsikringsmessig oppbygget og har adgang til å overta pensjonsordning som anses som livsforsikring, overtar gruppelivsforsikring til dekning av uførerisiko og dødsrisiko knyttet til arbeidstakerne.

At en pensjonskasse er forsikringsteknisk oppbygget, og har adgang til å overta kollektiv pensjonsordning som anses som livsforsikring, innebærer imidlertid ikke at pensjonskassen også vil ha forutsetninger for å overta gruppelivsforsikring knyttet til medlemmene av pensjonsordningen. Gruppelivsforsikringer krever at pensjonskassens virksomhet omfatter et kollektiv som er stort nok til å sikre forsvarlig risikoutjevning, eventuelt i kombinasjon med egnet reassuransedekning av risiko knyttet til en gruppelivsdekning. I tillegg vil pensjonskassen måtte ha økonomiske og administrative ressurser til å kunne drive slik virksomhet i tillegg til pensjonsordningene. En del pensjonskasser i både privat og kommunal sektor har et betydelig omfang og en stor medlemsmasse. Banklovkommisjonen mener derfor at lovgivningen om pensjonskasser ikke bør generelt stenge for at pensjonskasser overtar gruppelivsforsikring knyttet til medlemmer av pensjonsordning i pensjonskassen, jf. lovutkastet § 6a-1 tredje ledd.

Om den enkelte pensjonskasses virksomhet skal kunne omfatte gruppelivsforsikring, er imidlertid et spørsmål som bør undergis særskilt vurdering under konsesjonsbehandlingen. Ved vurderingen bør det legges vekt på pensjonskassens økonomiske og faglige ressurser og særlig på om det kan oppnås tilstrekkelig risikoutjevning innenfor det kollektiv av arbeidstakere som pensjonskassen omfatter, samt hvilken reassuransedekning pensjonskassen i tilfelle har. For konsesjonsmyndigheten vil det således være aktuelt å fastsette konsesjonsvilkår som helt utelukker adgangen til å overta gruppelivsforsikringer, eller konsesjonsvilkår som stiller nærmere krav til reassuransedekning før pensjonskassen overtar gruppelivsforsikringer.