NOU 2004: 24

Pensjonskasselovgivning. Konsolidert forsikringslov

11 Nærmere om pensjonskassers virksomhet

11.1 Valg av innfallsvinkel

Ovenfor i avsnitt 6.2.1 konkluderer Banklovkommisjonen med at det nye regelverket for livsforsikringsvirksomhet slik det fremgår av lovforslaget i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) bør så vidt mulig inngå som en sentral del i et nytt regelverk for pensjonskasser og deres virksomhet. Nedenfor vurderes de nærmere virksomhetsreglene for pensjonskasser. Det tas utgangspunkt i de bestemmelser som er foreslått for livsforsikringsselskaper i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) samt de bestemmelser i gjeldende lovgivning som fortsatt skal gjelde etter en gjennomføring av forslagene i Innst. O. nr. (2004–2005). Særlige regler for pensjonskasser bør gis dersom hensyn til pensjonskassers egenart tilsier dette.

Siden forslaget i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) gjelder livsforsikringsselskaper, bygger disse bestemmelsene på en forutsetning om at den virksomhet som skal drives er livsforsikringsvirksomhet og de produkter som tilbys inneholder et forsikringselement, jf. Ot.prp. nr. 74 (2003–2004) kapittel 14.

Som nevnt ovenfor i avsnitt 8.2 forutsetter innskuddspensjonsloven at rene innskuddspensjonsordninger uten noe forsikringselement også skal kunne etableres i pensjonskasser. Banklovkommisjonen legger som nevnt i avsnitt 8.2, til grunn at pensjonsordninger som regnes som livsforsikring og pensjonsordninger uten forsikringselement ikke skal kunne tilbys av samme pensjonskasse, med mindre pensjonsordningene er etablert av samme foretak eller foretak som inngår i samme konsernforhold samt at pensjonskassen er forsikringsteknisk oppbygget, jf. lovutkastet § 1–4. Dette innebærer at det ved vurdering av hvilke virksomhetsregler som skal gjelde for pensjonskasser må skilles mellom pensjonskasser som i henhold til lovutkastet § 6a-3, jf. § 1–4, kan overta kollektive pensjonsordninger som regnes som livsforsikring og pensjonskasser som kan overta kollektive pensjonsordninger uten forsikringselement når det gjelder regulering av en del forhold.

En del av de bestemmelsene som er foreslått for livsforsikringsselskap i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) kapittel 8a, vil for pensjonskasser eller enkelte grupper av pensjonskasser ikke være aktuelle å anvende. Dette gjør det imidlertid ikke nødvendig å fastsette særskilte unntaksregler for pensjonskasser på disse punktene. At bestemmelsene ikke er aktuelle å anvende, medfører at de ikke vil få noen betydning for disse pensjonskassene, og at det dermed er uten betydning om de som et generelt utgangspunkt er gjort gjeldende for pensjonskasser. En slik innfallsvinkel gjør at virksomhetsreglene for pensjonskasser kan gjøres langt enklere enn om det måtte skje en detaljert gjennomgang av reglene i forhold til om de er aktuelle for pensjonskasser eller grupper av pensjonskasser.

Nedenfor drøftes først de forhold som etter Banklovkommisjonens vurdering bør gjelde generelt, uavhengig av om pensjonskassens virksomhet omfatter pensjonsordninger med eller uten forsikringselement, se nedenfor avsnitt 10.2. Deretter ses det på de særlige forhold i pensjonskasser med pensjonsordninger som regnes som livsforsikring, avsnitt 10.3, og pensjonskasser med pensjonsordninger uten forsikringselement, avsnitt 10.4.

11.2 Generelle krav til virksomheten

Forslagene i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) innebærer ingen endringer i forsikringsvirksomhetsloven § 7–1 om forbud mot annen virksomhet og §��7–2 om eierandeler og innflytelse i andre selskaper. Pensjonskasseforskriften § 2, jf. § 22, har hittil gjort bestemmelsene gjeldende for pensjonskasser.

Av pensjonskassedirektivet artikkel 7 følger det at pensjonskasser skal begrense sin virksomhet til pensjonsrelaterte aktiviteter og aktiviteter i tilknytning til dette, se ovenfor avsnitt 5.3. Banklovkommisjonen foreslår derfor i lovutkastet § 6a-10 første ledd at forsikringsvirksomhetsloven §§ 7–1 og 7–2 gjøres gjeldende for pensjonskasser.

I Innst. O. nr. 4 (2004–2005) foreslås det heller ikke endringer i forsikringsvirksomhetsloven § 7–4 om kapitalforvaltning. Paragraf 7–4 fastsetter et hovedprisnipp om at kapitalforvaltningen skal være forsvarlig, og at de forsikringsmessige avsetninger til enhver tid skal være plassert på en hensiktsmessig og betryggende måte sett i forhold til arten av forsikringsforpliktelsene og hensynet til sikkerhet, risikospredning, likviditet og avkastning. De nærmere prinsipper og begrensninger for forsikringsselskapers kapitalforvaltning er fastsatt i forskrift 23. april 1997 nr 377.

Som beskrevet ovenfor i avsnitt 5.5.2, fastsetter pensjonskassedirektivet andre rammer for reguleringen av pensjonskassers kapitalforvaltning enn det som er gjort gjeldende for livsforsikringsselskaper i livdirektivet (2002/83/EF). Det legges derfor til grunn at de generelle prinsippene i forsikringsvirksomhetsloven § 7–4 kan gjøres gjeldende for pensjonskasser, men at det vil være behov for å fastsette egne forskriftsbestemmelser med nærmere rammer om pensjonskassers kapitalforvaltning, jf. lovutkastet § 6a-10 første ledd. Dette vil innbefatte regler om vurderinger av hvilken risiko pensjonskassene til en hver tid kan ta innenfor den bufferkapital de har. I lovutkastet § 6a-10 fjerde ledd foreslås det en hjemmel for Kongen til å gi nærmere regler om pensjonskassers virksomhet.

Videre foreslår Banklovkommisjonen at bestemmelsene i forsikringsvirksomhetsloven § 7–7 om rimelige og betryggende forsikringsvilkår gjøres gjeldende for pensjonskasser. Også pensjonskasseforskriften har gjort paragrafen gjeldende for pensjonskasser, selv om pensjonskasser hittil ikke har hatt forsikringsvilkår i vanlig forstand, men innarbeidet disse i sine vedtekter, se ovenfor avsnitt 9.3.2. Pensjonskasseforskriften § 2 har videre gitt bestemmelsene fastsatt i og gitt i medhold av forsikringsvirksomhetsloven § 7–10 tilsvarende anvendelse på pensjonskasser. Det foreslås ingen endringer i dette. Banklovkommisjonen vil imidlertid bemerke at det er behov for en gjennomgang og forenkling i forskriftsbestemmelsene om kontoutskrift (forskrift 26. mai 1995 nr. 583 om kontoføring og kontoutskrift i livs- og pensjonsforsikring), særlig gjelder dette i forhold til innskuddspensjonsordninger.

Av generell art er også forslaget i lovutkastet § 6a-3 fjerde ledd om at Kongen kan fastsette regler for utenlandske pensjonskassers adgang til å drive virksomhet her i riket og norske pensjonskassers adgang til å drive virksomhet i annen stat. Det vises til pensjonskassedirektivet som forutsetter at pensjonskasser skal ha adgang til å drive grensekryssende virksomhet innenfor EU, se ovenfor avsnitt 5.6.

11.3 Pensjonskasser med forsikringselement

Som det fremgår ovenfor i avsnitt 6.2.2 etablerer lovforslaget i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) et nytt system for pristariffering og premieberegning som innebærer en hovedregel om forhåndsprising av de ulike elementene i forsikringsproduktet. Det etableres videre en tredeling av forvaltningskapitalen i kollektivportefølje av eiendeler svarende til forsikringsmessige avsetninger for kontrakter med kontraktsfastsatte ytelser, investeringsvalgsportefølje av eiendeler svarende til forsikringsmessige avsetninger knyttet til kontrakter med investeringsvalg, og en selskapsportefølje for selskapets eiendeler som motsvarer selskapets ansvarlige kapital og eventuell annen gjeld enn forsikringsforpliktelsene. De enkelte porteføljene kan deles inn i delporteføljer. Bestemmelsene omfatter også regler om fordeling av overskudd, minstekrav til forsikringsmessige avsetninger og krav til avsetninger ut over dette.

Etter Banklovkommisjonens vurdering er det ingen av de bestemmelsene som er inntatt i forslaget til kapittel 8a i forsikringsvirksomhetsloven som ikke er anvendelige på pensjonskasser. Et foretak vil ved en vurdering om den ønsker å etablere eller opprettholde sin pensjonsordning i en pensjonskasse, ha det samme behov for å vite hva produktet vil koste og hvordan pensjonskassen har priset de ulike elementene i produktet som kunder i et livsforsikringsselskap. Bestemmelsene om pristariffering er også viktig for å oppnå så effektiv konkurranse som mulig i det kollektive pensjonsmarkedet som sådan.

Ovenfor i avsnitt 8.2 har Banklovkommisjonen konkludert med at en pensjonskasse bør kunne tilby både pensjonsordninger med og uten investeringsvalg. Dette nødvendiggjør en deling av forvaltningskapitalen i pensjonskassen. Forslaget i kapittel 8a til bestemmelser om porteføljedeling, resultatberegning og overskuddsdeling, bør etter Banklovkommisjonens oppfatning danne et effektivt grunnlag for dette.

Pensjonskassedirektivet krever at en pensjonskasse skal være fondert (se foran avsnitt 5.5.3). Dette gjør det nødvendig, som nevnt ovenfor i avsnitt 7.4, å fastsette regler om forsikringsmessige avsetninger. Etter Banklovkommisjonens vurdering gjør det seg ikke gjeldende særlige forhold ved pensjonskassens forsikringsmessige forpliktelser som tilsier at det bør utarbeides andre regler for forsikringsmessige avsetninger i pensjonskasser enn de som gjelder for livsforsikringsselskap. Det vises til at livsforsikringsselskapene og pensjonskassene vil tilby samme typer produkter, og at medlemmene i de enkelte pensjonsordningene vil ha samme behov for at deres pensjonsrettigheter er sikret på en god og betryggende måte.

I tråd med hva som har vært vanlig praksis i lovgivningen hittil, foreslår Banklovkommisjonen derfor at forslaget til nytt kapittel 8a i forsikringsvirksomhetsloven i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) gjøres gjeldende for pensjonskasser med pensjonsordninger som anses som livsforsikringer. For den enkelte pensjonskasse, som for eksempel en pensjonskasse som ikke utsteder fripoliser eller pensjonskapitalbevis selv, vil enkelte bestemmelser være uaktuelle. Dette er det imidlertid ikke behov for å regulere i loven, jf. ovenfor avsnitt 10.1.

Finanskomiteen har i Innst. O. nr. 4 (2004–2005), i samsvar med Finansdepartementets forslag i Ot.prp. nr. 74 (2003–2004), foreslått at det i § 8–4 i forsikringsvirksomhetsloven tas inn en bestemmelse om at et livsforsikringsselskap til enhver tid skal ha gjenforsikring som er betryggende sett i forhold til selskapets risikoeksponering og dets økonomiske stilling. Det vil være styrets oppgave å sørge for å etablere retningslinjer for dette og å sørge for at disse blir fulgt opp samt revidert med jevne mellomrom.

På bakgrunn av at pensjonskasser påtar seg samme type forpliktelser som et livsforsikringsselskap, vil de ha et tilsvarende behov for å tegne gjenforsikringer. Avhengig av størrelsen på den enkelte pensjonskasse, vil behovet også kunne være større enn hva som er vanlig for et livsforsikringsselskap. En liten pensjonskasse vil ha et liten medlemsmasse å utjevne for eksempel risiko for uførhet og død på. Et uføretilfelle i løpet av et forsikringsår utover det som er lagt til grunn i pensjonskassens beregningsgrunnlag, vil for eksempel kunne ha stor betydning for pensjonskassen. Gjenforsikring vil i slike tilfelle være av vesentlig betydning. Det vises for øvrig til foretakspensjonsloven § 2–2 annet ledd annet punktum som fastsetter at pensjonskasser med mindre enn 50 medlemmer skal fastsette særlige bestemmelser om gjenforsikring av forsikringsrisiko i sine vedtekter. Det foreslås derfor i lovutkastet § 6a-7 femte ledd at styret skal påse at pensjonskassen har forsvarlig gjenforsikring tilpasset pensjonskassens risikoeksponering og at § 8–4 slik det er foreslått i Ot.prp. nr. 74 (2003–2004), gjøres gjeldende for pensjonskasser, jf. lovutkastet § 6a-10 annet ledd.

Banklovkommisjonen foreslår videre at gjeldende bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven § 8–3 om endringer i reservegrunnlaget i livsforsikring, § 8–5 om livsforsikringsytelser i krig samt § 8–7 om aktuar skal gjelde tilsvarende for pensjonskasser. I henhold til pensjonskasseforskriften § 2, jf. § 22, er begge de sistnevnte bestemmelser i dag gjort gjeldende for pensjonskasser. Forsikringsvirksomhetsloven § 8–3 har imidlertid hittil ikke blitt gjort direkte gjeldende for pensjonskasser. Etter Banklovkommisjonens vurdering vil imidlertid også pensjonskasser kunne ha behov for opptrappingsplaner ved endringer i beregningsgrunnlaget for avsetninger for tidligere overtatte forsikringer.

Det følger av forsikringsvirksomhetsloven kapittel 8b om kommunale pensjonsordninger og 8c om flytting, at også bestemmelsene i disse kapitlene gjelder for pensjonskasser, jf. forsikringsvirksomhetsloven §§ 8b-1 og 8c-1. Det vises til lovutkastet § 6a-10 første ledd.

11.4 Pensjonskasser uten forsikringselement

Når det gjelder pensjonskasser som i henhold til lovutkastet § 6a-3 annet ledd har tillatelse til å overta kollektive pensjonsordninger uten forsikringselement, vil ikke disse være forsikringsteknisk oppbygget.

Det følger imidlertid av pensjonskassedirektivet at også disse pensjonsordningene i pensjonskasser skal være fondsbaserte, se ovenfor avsnitt 5.5.3 og 5.8 (4). Dette innebærer at pensjonskassens samlede pensjonsforpliktelser skal ha som motpost eiendeler som minst er av tilsvarende verdier. På denne bakgrunn legger Banklovkommisjonen til grunn at bestemmelsene i lovforslaget i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) om forsikringsmessige avsetninger, må gjøres gjeldende for pensjonskasser med kollektive pensjonsordninger uten forsikringselement og innskuddsforetak, se foran avsnitt 9.2 (2) og nedenfor avsnitt 11.3. Det foreslås i lovutkastet § 6a-10 tredje ledd at §§ 8a-15, 8a-18 og 8a-19 i lovforslaget i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) gjøres gjeldende så langt de passer. Det foreslås videre at § 8a-3 om pristariffer gjøres gjeldende på bakgrunn av at pristarifferingen har en sammenheng med avsetningsbestemmelsene. Bestemmelsene om kapitalforvaltning og tilordning av avkastning i lovforslaget §§ 8a-7 til 8a-9 gjelder også pensjonsordninger med investeringsvalg. Det er derfor naturlig at også disse bestemmelsene gis anvendelse på pensjonskasser med pensjonsordninger uten forsikringselement så langt de passer.

Når det gjelder ansvarshavende aktuar vises det til drøftelsen foran i avsnitt 9.4.1 der det konkluderes med at en aktuar kan utgjøre et nyttig og viktig bidrag til de styrende organer også i en pensjonskasse uten forsikringselement, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 8–7 og lovutkastet § 6a-10 tredje ledd.

For øvrig følger det av forsikringsvirksomhetsloven § 8c-1 at bestemmelsene i kapittel 8c også gjelder for rene innskuddspensjonsordninger i pensjonskasser.