NOU 2004: 24

Pensjonskasselovgivning. Konsolidert forsikringslov

12 Innskuddspensjonsforetak

12.1 Pensjonsordninger med innskuddspensjon

(1) EUs pensjonskassedirektiv gjelder både ytelsesbaserte og innskuddsbaserte pensjonsordninger, og omfatter således alle typer av pensjonsordninger som kan etableres innenfor rammen av foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven (foran avsnitt 5.2). Direktivet legger stor vekt på å etablere ordninger som sikrer at fremtidige pensjonsforpliktelser blir oppfylt (foran avsnitt 5.1), og regelverket inneholder derfor krav om at en pensjonsordning skal være sikret ved fondsavsetninger som er dekket ved kapital i pensjonsinnretningen. Dette systemet, som i hovedsak svarer til de sentrale elementer i regelverket for livsforsikringsselskaper, omfatter:

  • krav om at pensjonsinnretnings virksomhet i hovedsak skal være begrenset til pensjonsvirksomhet, og således holdes atskilt organisatorisk, økonomisk og rettslig fra andre typer av virksomhet (foran avsnitt 5.4),

  • pensjonsrettighetene skal sikres ved fondsavsetninger (foran avsnitt 5.5.3),

  • pensjonsinnretningen skal til enhver tid ha eiendeler tilsvarende fondsavsetningene, og disse eiendeler skal forvaltes på en betryggende måte i samsvar med kapitalforvaltningsreglene i direktivet (foran avsnitt 5.5.2),

  • medlemmenes og pensjonistene er gjennom regler om virksomhetsbegrensingen og for øvrig et «ring fence» for pensjonsordningene, reelt sikret fortrinnsrett til dekning av forsikringsforpliktelsene fremfor andre typer av krav (foran avsnitt 5.8), jf. lov av 6. desember 1996 nr. 75 om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner § 4–11 annet ledd.

Pensjonsinnretninger med innskuddspensjon uten forsikringselement kan etter innskuddspensjonsloven § 2–2 opprettes i pensjonskasser, banker og forvaltningsselskap for verdipapirfond, men – som følge av de virksomhetsbegrensninger som gjelder for livsforsikringsselskaper – som hovedregel ikke i livsforsikringsselskaper. Slike pensjonsordninger omfattes i prinsippet av EUs direktiv, men dette innholder særskilt unntak for pensjonsvirksomhet som drives av banker og forvaltningsselskap for verdipapirfond (artikkel 2 nr. 2 bokstav b). EUs direktiver vedrørende banker (2000/127EF) og forvaltningsselskaper for verdipapirfond (85/611/EØF) inneholder imidlertid ikke særlige regler om disse institusjonenes virksomhet som pensjonsinnretning. Heller ikke innskuddspensjonsloven eller annen norsk lovgivning inneholder regler som gir arbeidstakere og pensjonister sikkerhet for pensjonsrettighetene tilsvarende det som gjelder for pensjonsordninger i livsforsikringsselskaper eller pensjonskasser.

En bank eller et forvaltningsselskap for verdipapirfond kan ikke drive virksomhet uten konsesjon. De alminnelige reglene i norsk lovgivning for bankers og forvaltningsselskaper for verdipapirfonds virksomhet inneholder imidlertid ikke krav om at pensjonsvirksomheten skal være organisatorisk, økonomisk og rettslig atskilt fra pensjonsinnretningens øvrige virksomhet. Heller ikke på annen måte stilles krav i anledning av pensjonsvirksomheten i noen annen stilling enn andre krav mot institusjonen. Generelt vil derfor midlene i innskuddspensjonsordninger i en bank være utsatt for den generelle kredittrisiko som ligger i bankenes allsidige virksomhet. Banksikringsordningen er begrenset til to millioner kroner per kunde, og for de fleste innskuddspensjonsordninger vil dette være utilstrekkelig. Selv om EUs direktiv gjør unntak for banker og forvaltningsselskap for verdipapirfond, aktualiserer hovedformålet med direktivet og de prinsipper som ligger til grunn for dets regelverk, spørsmålet om en ved norsk gjennomføring av direktivet bør gi regler som vil sikre pensjonsrettigheter i henhold til pensjonsordninger med innskuddspensjon i bank og forvaltningsselskap for verdipapirfond like godt vern som om pensjonsordningen var etablert i pensjonskasse eller livsforsikringsselskap. Banklovkommisjonen viser i denne sammenheng til Innst. O. nr. 4 (2004–2005) side 20 vedrørende ny livsforsikringslovgivning hvor flertallet i finanskomiteen uttaler:

«F l e r t a l l e t er fornøyd med at de norske reglene legger stor vekt på soliditet og trygghet for kundenes krav på fremtidige pensjoner, og at regler som ivaretar disse hensyn videreføres. F l e r t a l l e t er enig i at forsikringsselskapenes forpliktelser skal være fullt ut fondert og at kundenes midler vil være sikret mot reduksjon bortsett fra i de tilfeller hvor kunden selv har valgt egen investeringsportefølje uten garanti.»

Banklovkommisjonen mener at disse synspunkter, som også ligger til grunn for EUs pensjonskassedirektiv, er like relevante i forhold til pensjonsordninger med innskuddspensjon, uavhengig av i hvilken pensjonsinnretning pensjonsordningene er etablert. Ut fra dette vil det være naturlig å overveie om ikke tilsvarende krav bør stilles til pensjonsordninger med innskuddspensjon i bank eller forvaltningsselskap for verdipapirfond – dersom adgangen for slike institusjoner til å ha pensjonsordninger med innskuddspensjon overhodet skal videreføres. Også konkurransehensyn taler for dette fordi det vil være av vesentlig betydning for konkurransen i pensjonsmarkedet at det gjelder like rammebetingelser for alle leverandører av slike pensjonsordninger.

(2) I det norske pensjonsmarked har det hittil vært begrenset interesse for pensjonsordninger med innskuddspensjon uten forsikringselement. Etter det Banklovkommisjonen kjenner til, er det hittil ikke etablert slike pensjonsordninger i bank, men det er i en viss utstrekning blitt etablert innskuddpensjonsordninger i forvaltningsselskap for verdipapirfond (se foran avsnitt 2.4). En må regne med at denne virksomheten vil kunne øke i kommende år, og det foreligger her således et visst behov for lovregulering. Banklovkommisjonen antar at de viktigste spørsmål når det gjelder forsvarlig sikring av pensjonsrettighetene i pensjonsordninger i bank eller forvaltningsselskap, knytter seg til utforming av en ordning for fondsbasering av arbeidstakernes pensjonsrettigheter innenfor rammen av det regelverk som gjelder slike institusjoners virksomhet. Dette vil innebære:

  • at pensjonsvirksomheten skal holdes organisatorisk og økonomisk atskilt fra institusjonens øvrige virksomhet,

  • at pensjonsrettighetene til enhver tid skal verdiberegnes og sikres ved fondsavsetning, og

  • at institusjonens pensjonsforpliktelser skal sikres rettslig fortrinnsrett til dekning i eiendeler som minst tilsvarer fondsavsetningene til enhver tid og som forvaltes i henhold til reglene om kapitalforvaltningen av midler knyttet til pensjonsordningene.

For banker vil hovedspørsmålet være om det kan etableres en fortrinnsrett til dekning av pensjonsforpliktelsene i bestemte eiendeler. Dette vil i tilfelle kunne gjøres ved at finansielle instrumenter overlates til forvaring i depot i forvalterkonto for tredjemann, eller ved registrering av panterett i instrumentene etter reglene i verdipapirregisterloven. Sparebankloven § 23 setter forbud mot at banken stiller sine eiendeler til sikkerhet for egne forpliktelser, men Kredittilsynet kan dispensere fra forbudet. Forretningsbankloven § 21 fjerde ledd derimot inneholder ikke noe tilsvarende forbud, men krever at Kredittilsynet gis melding om sikkerhetsstillelsen. For forvaltningsselskap for verdipapirfond er det foran avsnitt 5.8 (4) omtalt en tilsvarende ordning.

En lovbestemmelse med regler for pensjonsordninger med innskuddspensjon uten forsikringselement etablert i bank eller i forvaltningsselskap for verdipapirfond, vil kunne inntas i utkastet kapittel 6a Pensjonskasser og andre pensjonsforetak som en § 6a-17 og utformes slik:

« § 6a-17.(pensjonsordning med innskuddspensjon i bank og forvaltningsselskap for verdipapirfond)

For bank og forvaltningsselskap for verdipapirfond som vil overta pensjonsordning med innskuddspensjon uten forsikringselement, gjelder følgende bestemmelser tilsvarende:

  • § 6a-7 organisering av virksomheten,

  • § 6a-8 første, tredje og fjerde ledd,

  • § 6a-11 informasjonskrav,

  • § 6a-16 alminnelige regler for virksomheten.

Pensjonsforpliktelsene i henhold til slike pensjonsordninger skal til enhver tid være sikret ved fortrinnsrett til dekning i eiendeler som minst tilsvarer fondsavsetningene, og som forvaltes i henhold til reglene om kapitalforvaltning av midler knyttet til pensjonsordningene.»

Banklovkommisjonen antar at høringsinstansene bør oppfordres til å vurdere om det bør innføres slike regler for pensjonsordning med innskuddspensjon i bank eller forvaltningsselskap for verdipapirfond.

(3) Banklovkommisjonen legger til grunn at det knytter seg atskillig usikkerhet til om banker og forvaltningsselskap for verdipapirfond i fremtiden vil øke sin virksomhet som pensjonsinnretning og således bli aktører av betydning i pensjonsmarkedet. Foruten disse typer av institusjoner, vil etter gjeldende lovgivning pensjonsordninger med innskuddspensjon uten forsikringselement bare kunne etableres i pensjonskasse. Som følge av virksomhetsbegrensninger, vil livsforsikringsselskapene ikke kunne tilby slike pensjonsprodukter. Dette aktualiserer etter Banklovkommisjonens oppfatning spørsmålet om det nå bør åpnes for etablering av særskilte pensjonsforetak for slike pensjonsprodukter. Av hensyn til konkurranseforholdene i denne del av pensjonsmarkedet synes det å være behov for nye leverandører av pensjonsordninger med innskuddspensjon, og Banklovkommisjonen fremmer derfor forslag til lovregler om innskuddspensjonsforetak. De regler som foreslås, er i alt vesentlig like med de regler som foreslås for pensjonskasser som overtar pensjonsordning med innskuddspensjon uten forsikringselement.

12.2 Innskuddspensjonsforetak som institusjon

Banklovkommisjonen legger til grunn at innskuddspensjonsforetak må etableres i form av aksjeselskap. Virksomheten begrenses til innskuddspensjonsordninger uten forsikringselement, jf. Finansdepartementets vurdering i Ot.prp. nr. 74 (2003–2004) kapittel 14. Innskuddspensjonsforetaks virksomhet vil således ikke være begrenset til innskuddspensjonsordninger etablert i henhold til innskuddspensjonsloven alene, men også omfatte kollektive innskuddspensjonsordninger som etableres utenfor de rammer som innskuddspensjonsloven fastsetter.

I motsetning til pensjonskasser med pensjonsordninger uten forsikringselement, vil ikke innskuddspensjonsforetaks virksomhet måtte være begrenset til en bestemt krets kunder. På samme måte som livsforsikringsselskaper, banker og forvaltningsselskap for verdipapirfond, vil innskuddspensjonsforetak kunne rette sin virksomhet mot en ubegrenset krets av kunder. Det vises til lovutkastet § 6a-13 første ledd.

Innskuddspensjonsforetak vil også kunne drive virksomhet som naturlig henger sammen med de pensjonsordninger det tilbyr (tilknyttet virksomhet). Etter samme mønster som for pensjonskasser i lovutkastet § 6a-1 tredje ledd (se avsnitt 8.4.2), har Banklovkommisjonen i lovutkastet § 6a-13 annet ledd sagt uttrykkelig at utstedelse av pensjonskapitalbevis og tilbud om fortsatt pensjonsspareavtale er å anse som tilknyttet virksomhet.

Banklovkommisjonen har lagt vekt på at det bør være forholdsvis enkelt å etablere innskuddspensjonsforetak, og at det derfor ikke bør stilles omfattende krav til organiseringen av et slikt foretak. Samtidig er det imidlertid viktig av hensyn til sikringen av arbeidstakernes pensjonsrettigheter, at virksomheten er underlagt tilstrekkelig kontroll. Det foreslås derfor at det på samme måte som for pensjonskasser, stilles krav om at innskuddspensjonsforetak må ha konsesjon og at bestemmelsene i forsikringsvirksomhetsloven om konsesjon, konsesjonssøknad og tilbakekalling av konsesjon kommer til anvendelse også på innskuddspensjonsforetak. Det vises til lovutkastet § 6a-14. Det vises videre til vurderingen av dette som er gjort ovenfor i avsnitt 9.3.1 i forhold til pensjonskasser.

Når det gjelder organiseringen av innskuddspensjonsforetak, foreslår Banklovkommisjonen videre at det bygges på reglene som foreslås i lovutkastet kapittel 6a del A om pensjonskasser. Dette innebærer at forslagene i lovutkastet §§ 6a-4 om vedtekter, 6a-5 om kapitalforhold, 6a-6 om styret og daglig leder, 6a-7 om organisering av virksomheten, § 6a-8 første, tredje og fjerde ledd om forholdet til pensjonsordningene og arbeidsgiver og 6a-11 om informasjonskrav kommer til anvendelse på innskuddspensjonsforetak. I tillegg vil aksjelovens bestemmelser gjelde direkte for innskuddspensjonsforetak, da disse skal etableres som et aksjeselskap. Dette innebærer blant annet at aksjelovens krav til aksjekapital kommer til anvendelse. For vanlige aksjeselskap er imidlertid kravet til aksjekapital lavere enn minstekravet til grunnkapital som foreslås i § 6a-5. Minstekravet til grunnkapital foreslås derfor også gjort gjeldende for innskuddspensjonsforetak.

Et innskuddspensjonsforetak vil ikke ha forsikringsmessig risiko knyttet til sin virksomhet, det er derfor ikke aktuelt å stille krav om solvensmarginkapital for slike pensjonsforetak i tillegg til kapitaldekningskravene. På lik linje med pensjonskasser med pensjonsordninger uten forsikringselement og andre norske finansinstitusjoner, foreslås det at kravene i forsikringsvirksomhetsloven § 7–3 første til fjerde ledd om ansvarlig kapital kommer til anvendelse på innskuddspensjonsforetak, jf. lovutkastet § 6a-15 første ledd. I tillegg foreslås det at bestemmelsene om offentlig administrasjon i banksikringsloven kapittel 3 og 4 gis tilsvarende anvendelse på innskuddspensjonsforetak (se foran avsnitt 9.7).

12.3 Virksomhetsregler for innskuddspensjonsforetak

Innskuddspensjonsforetak vil som nevnt foran i avsnitt 11.2, ikke være forsikringsteknisk oppbygget. For å tilfredsstille kravene i pensjonskassedirektivet, må imidlertid pensjonsordningene fondsbaseres på samme måte som pensjonsordningene i pensjonskasser uten forsikringselement. I lovutkastet er det derfor foreslått at de samme virksomhetsregler for pensjonskasser med pensjonsordninger uten forsikringselement skal gjelde for innskuddspensjonsforetak, se lovutkastet § 6a-16, jf. § 6a-10 tredje ledd og foran avsnitt 10.4.

Banklovkommisjonen foreslår videre at forsikringsvirksomhetsloven § 7–7 om forsikringsvilkår skal gjøres gjeldende for innskuddspensjonsforetak. Avtalevilkårene i et innskuddsforetak bør ikke benevnes forsikringsvilkår, men det sentrale er at vilkårene skal være rimelige og betryggende. Det foreslås at forsikringsvirksomhetsloven § 7–10 om kontoutskrift gjøres gjeldende for innskuddspensjonsforetak. Dette innebærer at innskuddsforetak skal føre en konto for hver pensjonsordning, og hvert år sende en kontostatus til foretaket eller institusjonen som har opprettet innskuddspensjonsordningen. I tillegg er det uttrykkelig nevnt at bestemmelsene om flytting i forsikringsvirksomhetsloven kapittel 8c med tilhørende forskrifter også skal gjelde for innskuddspensjonsforetak, jf. lovutkastet § 6a-16 første ledd. Banklovkommisjonen mener at innskuddspensjonsforetak bør ha en ansvarshavende aktuar (forsikringsvirksomhetsloven § 8–7), idet en aktuar kan utgjøre et nyttig og viktig bidrag til de styrende organer i forbindelse med spørsmål om omregning av pensjonskapitalen til pensjonsytelser på det tidspunkt medlemmer når pensjonsalder (se foran avsnitt 9.4.1).