NOU 2004: 24

Pensjonskasselovgivning. Konsolidert forsikringslov

17 Utgangspunkter

17.1 Problemstilling

I denne delen av utredningen foretar Banklovkommisjonen en vurdering av, og utarbeider forslag til, en redaksjonell opprydding og samarbeiding av lov av 10. juni 1988 nr. 39 om forsikringsvirksomhet (forsikringsvirksomhetsloven). Gjeldende forsikringsvirksomhetsloven er inntatt i Del III, vedlegg 4. Foruten en redaksjonell opprydding av gjeldende bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven, omfatter utkastet til ny lov også bestemmelser som det er fremmet forslag om å innarbeide i forsikringsvirksomhetsloven.

Forslagene i Del I og Del II i denne utredningen er selvstendige og uavhengige av hverandre. Forslaget til pensjonskasselovgivning, Del I i utredningen, er tilpasset eksisterende bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven og de endringer som er foreslått i Innst. O. nr. 4 (2004–2005). Ut over dette er det i Del I bare foreslått endringer i forsikringsvirksomhetsloven som er nødvendige for at forsikringsvirksomhetsloven også skal kunne omfatte bestemmelsene for pensjonskasser og andre pensjonsforetak. Dette innebærer at forslagene i Del I kan gjennomføres uavhengig av om man velger å gjennomføre forslaget til ny forsikringsloven i Del II av utredningen. Samtidig kan man velge å gjennomføre forslagene til ny pensjonskasselovgivning i Del I og forslagene til ny forsikringslov i denne delen av utredningen samtidig, da forslagene i Del I også er reflektert i lovforslaget i Del II.

17.2 Banklovkommisjonens oppdrag

I brev av 13. juli 2000 til Banklovkommisjonen skrev Finansdepartementet følgende:

”MANDAT

Konkurranseflateutvalget har i NOU 2000: 9 utredet en rekke spørsmål knyttet til norsk finanssektors internasjonale konkurransekraft. Utvalget påpekte i sin utredning en del fordeler og ulemper som norsk finansnæring har, sammenlignet med utenlandske aktører. Utvalget har generelt ikke foretatt så omfattende gjennomgåelse av de ulike forhold som enkeltvis eller samlet sett kan skape konkurranseulemper, at det har gitt grunnlag for å komme med konkrete regelverksforslag. Dette var i samsvar med utvalgets mandat. Utvalget har gitt generelle anbefalinger om at visse forhold bør utredes nærmere, og at dette arbeidet gis høy prioritet med sikte på at norske aktører skal ha tilsvarende konkurransevilkår som utenlandske aktører har på finansmarkedet.

Finansdepartementet legger til grunn at det er behov for å foreta de gjennomgåelser av regelverket for finansinstitusjonene som konkurranseflateutvalget anbefaler. Departementet ber kommisjonen foreta en slik gjennomgang, samt å fremsette forslag til regelverksendringer i tråd med konklusjonene som Banklovkommisjonen kommer til i gjennomgåelsen. Forslagene må ivareta hensynet både til konkurranse, soliditet og forbrukervern.

Et område konkurranseflateutvalget særskilt peker på, er reguleringen av livsforsikringsvirksomhet. Utvalget viser til at den samlede regulering av livsforsikringsvirksomhet er bygget på en rekke enkeltreguleringer som er blitt til over tid og som samvirker med hverandre på ulike måter. Gjeldende regelverk har etter utvalgets syn etterhvert blitt omfattende og til dels uoversiktlig, og oppfølgingen av regelverket legger beslag på store ressurser.

Finansdepartementet legger til grunn at det er behov for å foreta en bred gjennomgang av regelverket for livsforsikring. Formålet med en slik gjennomgang må være å etablere et tidsmessig, helhetlig regelverk for å sikre norske selskapers rammevilkår for å møte et større innslag av internasjonal konkurranse, og for å gi grunnlag for effektiv drift og et best mulig tilbud til kundene. I gjennomgangen må det også sees hen til de parallelle behov for revisjon av regelverket for annen forsikringsvirksomhet som gjennomgangen måtte vise. Forholdet mellom offentligrettslig regulering og kontraktsregulering bør gjennomgås. I den utstrekning det er mulig og hensiktsmessig bør reguleringsforslaget kunne sammenlignes med hovedtrekk i gjeldende rammeregler i land det er naturlig å sammenligne seg med. Forholdet til den nye lovgivningen om foretakspensjon og innskuddspensjon må gjennomgås. Av hensynet bl.a. til et enhetlig regelverk må det legges vekt på å gjøre det mulig å konvertere eksisterende kontraktsmasse over til nytt regelverk.

Det skal legges vekt på å utarbeide et regelverk for livsforsikring som gir insentiver til en effektiv drift med god lønnsomhet og soliditet, som sikrer en klar fordeling av risiko og avkastning mellom kunder og eiere, gir muligheter til å utvikle nye produkter som kundene etterspør og som ivaretar viktige kundehensyn, herunder kontoføring og flytterett.

Finansdepartementet viser til at Banklovkommisjonen etter sitt mandat kan etter behov knytte til seg eksterne eksperter og/eller gjøre bruk av under- eller referansegrupper e.l., og departementet antar at det vil kunne være hensiktsmessig å gjøre bruk av slike muligheter under arbeidet. Dette forutsettes i tilfellet gjort i samråd med departementet.

Det bes om at Banklovkommisjonen oversender vurderinger og forslag i samsvar med ovenstående senest innen utgangen av første halvår 2001, og at forslagene inngår som en integrert del av Banklovkommisjonens samlede forslag i sjette utredning.»

På bakgrunn av dette mandatet utarbeidet Banklovkommisjonen forslag til ny livsforsikringslovgivning i Utredning nr. 7, NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning. Forslaget er fulgt opp av Finansdepartementet i Ot.prp. nr. 74 (2003–2004) og av finanskomiteen i Innst. O. nr. 4 (2004–2005). I Utredning nr. 7 avsnitt 1.2 uttalte Banklovkommisjonen :

«Banklovkommisjonen vil for øvrig peke på at utredningen av tidsmessige årsaker ikke omfatter en del emner av den offentlige regulering av livsforsikringsselskaper knyttet til problemer som er felles for kollektiv og individuell livsforsikring. Det har således i denne omgang ikke vært mulig å foreta en gjennomgang av reglene om flytting av forsikringskontrakter med hjemmel i lov om forsikringsvirksomhet § 7–8. En følge av dette er at det heller ikke har vært mulig å sluttbehandle spørsmål knyttet til sammenslåing av rettigheter til pensjon i henhold til ulike fripoliser og pensjonskapitalbevis. Viktige deler av regelverket som er inntatt i forskrifter, for eksempel regelverket om kapitalforvaltning og solvensmarginkrav er heller ikke gjennomgått. Slike og andre emner vil Banklovkommisjonen komme tilbake til i en senere utredning. Det samme gjelder regelverket for skadeforsikring.»

Gjennomgangen av regelverket om flytting ble gjort i andre del av Banklovkommisjonens Utredning nr. 10, NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring. Første del av Utredning nr. 10 gjaldt tiltak for å sikre effektiv konkurranse i markedet for kommunale pensjonsordninger. Finansdepartementet hadde i brev av 15. mai 2002 bedt Banklovkommisjonen vurdere slike tiltak. I tillegg kommer vurderingen i denne utredningens første del av pensjonskasselovgivningen som er gjort på bakgrunn av tilleggsmandatet fra Finansdepartementet i brev av 27. januar 2004 om gjennomgang av regelverket for pensjonskasser som er gjengitt foran i Del I avsnitt 1.1.

For deler av disse forslagene som ble fremmet i ovennevnte utredninger, var det behov for en rask gjennomføring, dette gjaldt særlig bestemmelsene om kommunale pensjonsordninger. En helhetlig gjennomgang av hele forsikringsvirksomhetsloven har det hittil derfor ikke vært tid til.

Med bakgrunn i Finansdepartementets brev av 13. juli 2000 og de endringer som senere er gjennomført og foreslått i forsikringsvirksomhetsloven, finner Banklovkommisjonen det nå riktig å se på om en redaksjonell bearbeiding av forsikringsvirksomhetsloven kan bidra til en mer effektiv og hensiktsmessig lovgivning innen forsikringsområdet.

17.3 Endringer og forslag til endring av forsikringsvirksomhetsloven de senere år

I de senere årene er det gjennomført til dels store endringer i forsikringsvirksomhetsloven etter forslag fra Banklovkommisjonen . Ytterligere endringer foreslått av Banklovkommisjonen er nå til behandling i Finansdepartementet eller fremmet for Stortinget.

I Banklovkommisjonens Utredning nr. 7, NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning, ble det fremmet et utkast om et nytt kapittel 8a i forsikringsvirksomhetsloven. Utkastet inneholder forslag til særlige bestemmelser for kollektiv livsforsikring som dels fraviker de bestemmelser som er gitt i lovens kapittel 7 og 8 om regulering av forsikringsselskapenes virksomhet. På bakgrunn av denne utredningen, fremmet Finansdepartementet den 28. mai 2004 Ot.prp. nr. 74 (2003–2004) Om lov om endringer i forsikringsvirksomhetsloven m.m. (livsforsikringsvirksomhet) for Stortinget. Med unntak av noen mindre endringer i kapittel 1 og 2 i forsikringsvirksomhetsloven, gjelder lovutkastet i hovedsak et forslag til nytt kapittel 8a i loven (se Del III vedlegg 5). Finanskomiteen har i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) fulgt opp departementets lovforslag. Banklovkommisjonens forslag til en omarbeiding av forsikringsvirksomhetsloven bygger på en forutsetning om at forslaget til endringer i forsikringsvirksomhetsloven i Innst. O. nr. 4 (2004–2005) gjennomføres.

I sin Utredning nr. 10, NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring, foreslo Banklovkommisjonen at det ble inntatt regler om kommunale pensjonsordninger og om flytting i forsikringsvirksomhetsloven. Ved lov nr. 121/2003 ble det på denne bakgrunn inntatt et nytt kapittel 8b om kommunale pensjonsordninger og et nytt kapittel 8c om flytting i forsikringsvirksomhetsloven. Endringene trådte i kraft 1. januar 2004.

I tillegg til disse endringene, fremla Banklovkommisjonen i desember 2003 i Utredning nr. 11, NOU 2003: 28 Kjønns- og aldersnøytralitet i kollektive pensjonsordninger, forslag til bestemmelser om fellesordning for premieberegning for pensjonsordninger med ytelsesbasert foretakspensjon. Også disse bestemmelsene ble foreslått inntatt i forsikringsvirksomhetsloven, som et nytt kapittel 8d (se Del III vedlegg 6). Dette forslaget har vært på høring og er nå til behandling i Finansdepartementet.

I tillegg til ovennevnte forslag og endringer de senere år, som i all hovedsak er skjedd ved nye tilleggskapitler til forsikringsvirksomhetslovens kapittel 8, kommer endringene som følge av forslaget til nye bestemmelser om pensjonskasser og andre pensjonsforetak som er tatt inn i denne utredningens Del I. Gjennomføres disse forslagene, vil dette innebære en endring av lovens kapittel 1 samt et nytt kapittel 6a.

17.4 Behov for redaksjonell opprydding

Oversikten over endringer og foreslåtte endringer i forsikringsvirksomhetsloven i avsnitt 1.3, viser at loven etter hvert har fått – og vil få – mange tilleggskapitler som i forhold til den gjeldende lov har fått en så hensiktsmessig plassering som mulig. Bestemmelsene i disse tilleggskapitlene, innebærer at en rekke av virksomhetsbestemmelsene i lovens generelle kapitler, kapittel 7 og 8, ikke gjøres gjeldende for livsforsikringsselskaper. Likevel gir de generelle bestemmelsene i kapittel 7 og 8 inntrykk av at de gjelder også for disse selskapene. Dette går utover gjennomsiktigheten og forståelsen av regelverket, noe Banklovkommisjonen mener er uheldig. Dersom de foreslåtte endringene gjennomføres, vil kapittel 8 ha fire tilleggskapitler i form av kapittel 8a, 8b, 8c og 8d. I tillegg vil loven få et kapittel 6 og et kapittel 6a. Dette gjør loven lite oversiktlig og vanskelig å lese.

På denne bakgrunn mener Banklovkommisjonen at det er behov for en opprydding og redaksjonell bearbeiding og forenkling av loven slik at den fremstår som mer oversiktlig og mer tilgjengelig. Blant annet vil en løpende nummerering av kapitlene, uten tilleggskapitler, gjøre det lettere å finne fram i loven. Dette gir også mulighet til å utforme en systematikk i lovgivningen som er egnet til fullføring av lovarbeidet med forsikring.

Signaler Banklovkommisjonen har fått fra forsikringsbransjen, og da særlig livsforsikringsbransjen som i hovedsak er berørt av de senere endringer og endringsforslag i loven, gir også uttrykk for at en slik opprydding er ønsket av bransjen.

I Utredning nr. 4, NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (se omtale Del III vedlegg 7 nr. 4), fremmet Banklovkommisjonen forslag til lov om finansforetak. Det ble foreslått felles regler om etablering, konsesjonsbehandling, organisering mv. for alle finansforetak, herunder forsikringsselskaper og finanskonsern. I Utredning nr. 6, NOU 2001: 23 Finansforetakenes virksomhet (se omtale Del III vedlegg 7 nr. 6), ble det bygget videre på lovforslaget i Utredning nr. 4 og det ble fremmet forslag til felles regler for banker, forsikringsselskaper og andre finansforetak om organisering av virksomheten, herunder utkontrahering av tjenester, verdipapirisering, likviditet, plasseringsgrenser, pantsikrede obligasjoner, produktpakker og behandling av kundeopplysninger. Banklovkommisjonens forslag i disse to utredningene er på enkelte områder fulgt opp gjennom endringer i finansieringsvirksomhetsloven, sparebankloven og forretningsbankloven. Dette gjelder sparebankers adgang til å omdanne seg til aksjeselskaper eller allmennaksjeselskaper, selveiende institusjoners adgang til å etablere konserngruppe og adgang til verdipapirisering og opptak av obligasjonslån med særskilt sikkerhet. Det er imidlertid foreløpig ikke blitt fremmet noe forslag til felles lov for finansforetak.

Banklovkommisjonen legger til grunn at en redaksjonell gjennomarbeiding av forsikringsvirksomhetsloven på nåværende tidspunkt ikke vil være til hinder for at det senere utarbeides en samlet lov for finanssektoren som også omfatter forsikringsselskaper. På bakgrunn av at forslag til de første delene av en lov om finansforetak mv. ble fremmet allerede i 1998 og det siden da blant annet er vedtatt nye EU-direktiv som berører disse områdene, vil det være behov for en ny gjennomgang av disse forslagene før det utarbeides en felles lov. Utarbeidelsen av en revidert forsikringslov behøver ikke vanskeliggjøre eller forsinke en slik prosess. De særlige bestemmelsene for forsikringsvirksomhet vil kunne løftes inn i en samlelov dersom man ønsker dette. Dette vil også gjelde dersom en samlelov, begrenses tematisk og gis en ramme omtrent som lovforslaget i Banklovkommisjonens Utredning nr. 4, NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (se Del III vedlegg 7 nr. 4). Flere av disse temaene er som kjent allerede regulert felles gjennom finansieringsvirksomhetsloven.

Banklovkommisjonen mener derfor at det vil være riktig og viktig å gjennomføre en redaksjonell opprydding i form av en ny forsikringslov nå. Dette vil gi forsikringsselskaper, kunder og offentlige myndigheter som brukere av loven, betydelige fordeler. Nyredigering av forsikringslovgivningen vil være nyttig, uavhengig av fremdriften i arbeidet med en samlelov for finansforetak og deres virksomhet, og uansett hvor tematisk bredt man ønsker å legge opp en slik samlelov.