NOU 2004: 24

Pensjonskasselovgivning. Konsolidert forsikringslov

2 Banklovkommisjonens mandat og arbeid

2.1 Banklovkommisjonens mandat

Finansdepartementet ba Banklovkommisjonen i brev av 13. juli 2000 om å foreta en bred gjennomgang av livsforsikringslovgivningen. Finansdepartementet la blant annet til grunn at formålet med en slik gjennomgang må være «å etablere et tidsmessig, helhetlig regelverk for å sikre norske selskapers rammevilkår for å møte et større innslag av internasjonal konkurranse, og for å gi grunnlag for effektiv drift og et best mulig tilbud til kundene. I gjennomgangen må det også sees hen til de parallelle behov for revisjon av regelverket for annen forsikringsvirksomhet som gjennomgangen måtte vise.»

Finansdepartementet uttalte videre at «i den utstrekning det er mulig og hensiktsmessig bør reguleringsforslaget kunne sammenlignes med hovedtrekk i gjeldende rammeregler i land det er naturlig å sammenligne seg med. Forholdet til den nye lovgivningen om foretakspensjon og innskuddspensjon må gjennomgås. Av hensynet bl.a. til et enhetlig regelverk må det legges vekt på å gjøre det mulig å konvertere eksisterende kontraktsmasse over til nytt regelverk.»

I forhold til livsforsikringsselskapene ble sentrale deler av dette mandatet besvart ved Banklovkommisjonens Utredning nr. 7, NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning, som ble avgitt 29. juni 2001. Banklovkommisjonen foretok her en gjennomgang av virksomhetsreglene for livsforsikringsselskaper med særlig vekt på kollektiv livsforsikring og individuelle livsforsikringer i selskaper som driver kollektiv virksomhet. Det er gitt en oversikt over forslagene i denne utredningen nedenfor avsnitt 6.2. I Utredning nr. 7 ble det ikke foretatt noen nærmere vurdering av om – og eventuelt i hvilken grad – forslagene i utredningen også bør gjelde for pensjonskasser.

Samtidig med Utredning nr. 7 avga Banklovkommisjonen sin Utredning nr. 6, NOU 2001: 23 Finansforetakenes virksomhet. I sistnevnte utredning uttalte Banklovkommisjonen at den i en senere utredning blant annet tok sikte på å behandle pensjonskasser, se NOU 2001: 23 side 10.

Finansdepartementet har i brev av 27. januar 2004 utdypet Banklovkommisjonens mandat i forbindelse med gjennomgangen av regelverket for pensjonskasser. I brevet uttaler Finansdepartementet:

«1. Innledning

Pensjonskasser og deres virksomhet er etter gjeldende regelverk blant annet regulert i forskrift 19. februar 1993 nr. 117 om forsikringsvirksomhetslovens anvendelse på pensjonskasser og pensjonsfond. I Banklovkommisjonens sjette utredning, NOU 2001: 23 Finansforetakenes virksomhet, ble det lagt til grunn at kommisjonen i en senere utredning skulle behandle regelverket for pensjonskasser, jf. utredningen side 10. Finansdepartementet er kjent med at Banklovkommisjonen nå har tatt fatt på dette arbeidet, i lys av kommisjonens syvende og tiende utredning, jf. NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning og NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring. Banklovkommisjonen bes i denne sammenheng vurdere regelstrukturen, herunder om hovedprinsippene i regelverket for pensjonskasser bør nedfelles i lov.

Finansdepartementet ber Banklovkommisjonen ved gjennomgangen om å legge vekt på at regelverket bør gi insentiver til at pensjonsmidler forvaltes på en best mulig måte, slik at de samlede kostnadene ved pensjonsytelser blir lavest mulig, samtidig som nødvendig soliditet i pensjonskassene sikres. Forvaltning av pensjonsordninger utgjør en vesentlig del av norske livsforsikringsselskapers virksomhet, og Banklovkommisjonen bes derfor om å ta utgangspunkt i at både pensjonskasser og livsforsikringsselskaper bør kunne forvalte pensjonsmidler på likeverdige vilkår. I de tilfeller Banklovkommisjonen foreslår andre regler for pensjonskasser enn for livsforsikringsselskaper, anmodes kommisjonen om å gi en begrunnelse for hvorfor dette er formålstjenlig.

Finansdepartementet ber også Banklovkommisjonen om å vurdere om det er hensiktsmessig å utforme særskilte regler for pensjonskasser som forvalter innskuddsbaserte pensjonsordninger. Det bes videre om at Banklovkommisjonen utreder hvordan EU direktiv 2003/41/EC 1 , heretter pensjonskassedirektivet, bør gjennomføres i norsk lovgivning. Det bes også om at det utredes om det bør gis adgang til å opprette interkommunale pensjonskasser.

2. Gjennomføring av pensjonskassedirektivet i norsk lovgivning

EU vedtok sommeren 2003 et direktiv for institusjoner som forvalter arbeidsrelaterte pensjonsordninger. Fristen for gjennomføring av direktivet er satt til 23. september 2005. Gjennomføring av direktivet i norsk lovgivning vil blant annet kreve endringer i det eksisterende regelverket for pensjonskasser. Dette er omtalt i brev til Finansdepartementet fra Kredittilsynet datert 14. juli 2003 der det er gitt en foreløpig vurdering av nødvendige lov- og forskriftsendringer.

Finansdepartementet ber Banklovkommisjonen vurdere bestemmelsene i pensjonskassedirektivet og hvordan disse bør gjennomføres i norsk lovgivning. På bakgrunn av direktivets regler om grensekryssende virksomhet bes Banklovkommisjonen belyse hvilke effekter kommisjonens forslag til gjennomføring vil kunne ha for konkurransekraften til norske pensjonskasser og livsforsikringsselskaper i forhold til utenlandske institusjoner som forvalter arbeidsrelaterte pensjonsordninger.

Banklovkommisjonen bes også drøfte prinsipielle problemstillinger som direktivet reiser, og de valgmuligheter som direktivet åpner for. Departementet vil eksempelvis be Banklovkommisjonen drøfte hvordan forsiktighetsprinsippet («prudent person rule») bør hensyntas – og konkretiseres – i relevant norsk lovgivning, samt vurdere eventuelle tilsynsmessige konsekvenser.

Videre åpnes det i pensjonskassedirektivets artikkel 4 for at enkelte av direktivets bestemmelser gjøres gjeldende for livsforsikringsselskapers virksomhet knyttet til tjenestepensjonsordninger. I forordet til direktivet heter det:

«Finansielle institutioner, der allerede er underlagt EF-lovgivning, bør som hovedregel ikke være omfattet af dette direktiv. Da disse institutioner imidlertid i visse tilfælde også kan tilbyde arbejdsmarkedsrelaterede pensionsordninger, er det vigtigt at sikre, at dette direktiv ikke fører til konkurrencefordrejninger. Sådanne fordrejninger kan undgås ved at anvende tilsynskravene i dette direktiv på livsforsikringsselskabers arbejdsmarkedsrelaterede pensionsaktiviteter.»

Banklovkommisjonen bes på dette grunnlag vurdere om enkelte bestemmelser i pensjonskassedirektivet også bør gjøres gjeldende for den aktuelle virksomhet i norske livsforsikringsselskaper.

3. Interkommunale pensjonskasser

I høringsrunden til Banklovkommisjonens utredning nr. 10, NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring, tok enkelte høringsinstanser til orde for at det skulle åpnes for å opprette interkommunale pensjonskasser. I Ot.prp. nr. 11 (2003–2004) pekte Finansdepartementet på at dette spørsmålet ikke var utredet av kommisjonen, og at kommisjonen ikke hadde foreslått en slik adgang. På denne bakgrunn fant ikke departementet det hensiktsmessig å foreslå eventuelle lovregler om interkommunale pensjonskasser i proposisjonen.

I brev til Finanskomiteen datert 27. november 2003 viste finansminister Per-Kristian Foss til at Banklovkommisjonen hadde påbegynt et arbeid med å utrede regelverket for pensjonskasser. Finansministeren skrev videre at departementet om kort tid ville sende et brev til Banklovkommisjonen «hvor en spesielt vil henlede Banklovkommisjonen på enkelte spørsmål i den forbindelse». Det het videre at departementet blant annet ville be kommisjonen om å utrede spørsmål vedrørende etablering av interkommunale pensjonskasser.

I Innst. 0 nr. 44 (2003–2004) skrev Finanskomiteen på side 10:

«Komiteen viser til brev fra departementet av 27. november 2003 hvor det opplyses at Banklovkommisjonen har påbegynt et arbeid med å utrede regelverket omkring pensjonskasser. Departementet opplyser videre at de vil be Kommisjonen om å utrede spørsmålet vedrørende etablering av interkommunale pensjonskasser. Komiteen er tilfreds med at Kommisjonen skal utrede spørsmålet og ber om at utredningen gis prioritet.»

Finansdepartementet ber på denne bakgrunn Banklovkommisjonen vurdere om det bør åpnes for interkommunale pensjonskasser.

Finansdepartementet antar at det i denne sammenheng også vil være naturlig å vurdere om det innenfor privat sektor bør være adgang til å etablere tverrgående pensjonskasser som dekker flere foretak som ikke har konserntilknytning, eventuelt bestemte yrkesgrupper eller selvstendig næringsdrivende. Banklovkommisjonen bes om å drøfte også denne problemstillingen.

Banklovkommisjonen bes om å utforme utkast til eventuelle lovendringer samt å skissere behovet for forskriftsendringer.

4. Avsluttende merknader

Finansdepartementet legger til grunn at kommisjonen i sitt arbeid med disse spørsmål bruker nødvendig særskilt fagkompetanse i tillegg til kommisjonens egne medlemmer, der det er behov for dette.

Finansdepartementet ber om at Banklovkommisjonens utredning foreligger innen utgangen av september 2004, slik at det kan legges fram en odelstingsproposisjon før sommeren 2005.»

Finansdepartementet har i ettertid gitt en presisering av hva de mener med «å vurdere om det innenfor privat sektor bør være adgang til å etablere tverrgående pensjonskasser som dekker flere foretak som ikke har konserntilknytning, eventuelt bestemte yrkesgrupper eller selvstendig næringsdrivende» som fremgår i punkt 3 i det som er referert ovenfor.

Departementet uttaler i brev av 23. september 2004 blant annet at «Banklovkommisjonens mandat vedrørende private tverrgående pensjonskasser er knyttet opp til vurderingen av interkommunale pensjonskasser, og utjevning ved «kjønns- og aldersnøytrale premier». Mandatet omfatter ikke en vurdering av de sentrale prinsipper i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven om forholdsmessighet og om at pensjonsordninger som hovedregel skal omfatte alle arbeidstakere i et foretak.»

2.2 Banklovkommisjonens arbeidsmåte

Banklovkommisjonen startet sitt arbeid med ny lovgivning for pensjonskasser etter at Utredning nr. 11, NOU 2003: 28 Kjønns- og aldersnøytralitet i kollektive pensjonsordninger var ferdigstilt i oktober 2003. Utredning nr. 11 ble overlevert til finansministeren 28. oktober 2003. Kommisjonen har organisert sitt arbeid med lovgivningen for pensjonskasser på samme måte som ved utarbeidelsen av sine utredninger nr. 7, 10 og 11. For at kommisjonen skulle få et best mulig grunnlag for sin behandling og vurdering av utkast til lovbestemmelser, ble det forberedende arbeid overlatt til en arbeidsgruppe sammensatt med representanter fra de store livsforsikringsselskapene, Norske Pensjonskassers Forening, De selvstendige kommunale pensjonskassers forening og Landsorganisasjonen.

1

Directive 2003/41/EC on the activities and supervision of institutions for occupational retirement provision