NOU 2004: 24

Pensjonskasselovgivning. Konsolidert forsikringslov

3 Generelt om pensjonskasser

3.1 Pensjonskassen som pensjonsinnretning

3.1.1 Hva er en pensjonskasse

Pensjonsordning i pensjonskasse er et alternativ til pensjonsordning i vanlig livsforsikringsselskap. Pensjonskasser kan etableres av private foretak, kommuner, fylkeskommuner eller andre institusjoner som ønsker å ha tjenestepensjonsordning for sine arbeidstakere. En pensjonskasse kan også etableres av flere slike arbeidsgivere innenfor samme konsernforhold.

En pensjonskasse er en egen juridisk person i form av en selveiende institusjon, atskilt fra foretak, kommune eller annen institusjon som har etablert pensjonskassen. Det har vært vanlig å betegne pensjonskassen som en stiftelse. Pensjonskasser er likevel uttrykkelig unntatt fra stiftelsesloven, jf. stiftelsesloven av 2001 § 6 bokstav b. Virksomheten i en pensjonskasse er i hovedsak begrenset til å drive en eller flere tjenestepensjonsordninger som skal yte alderspensjon, uførepensjon og i tilfelle etterlattepensjon. Dette er den viktigste form for kollektiv livsforsikringsvirksomhet, og sammen med livsforsikringsselskapene er pensjonskassene de viktigste pensjonsinnretningene i våre dager.

Pensjonskassene og deres virksomhet er nærmere regulert i forskrift 16. februar 1993 nr. 117 om forsikringsvirksomhetslovens anvendelse på pensjonskasser og pensjonsfond, gitt med hjemmel i forsikringsvirksomhetsloven § 1–1. En rekke av bestemmelsene i forsikringsvirksomhetsloven med tilhørende forskrifter gjelder også for pensjonskasser. Pensjonskassene er underlagt tilsyn av Kredittilsynet, jf. lov av 7. desember 1956 nr. 1 om tilsynet med kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper og verdipapirhandel m.v. (kredittilsynsloven) § 1. Dessuten gjelder lovene om foretakspensjon og innskuddspensjon også når pensjonsordninger i henhold til disse lovene er etablert i pensjonskasser. En viktig del av virksomheten i en pensjonskasse vil være å forvalte den kapital som er knyttet til pensjonsordningen(e). Dette inne-bærer at pensjonskasser også i denne sammenheng anses som finansinstitusjoner, og at en del av bestemmelsene i finansinstitusjonsloven vil gjelde for pensjonskasser. 1 , 2

Det sentrale i norske pensjonskassers virksomhet har hittil vært kollektive pensjonsordninger med ytelsesbasert og fondsbasert tjenestepensjon til arbeidstakere ansatt i den eller de bedrifter, kommuner eller institusjoner som har opprettet pensjonskassen. Pensjonskassene har ikke adgang til å tilby slike pensjonsprodukter til andre enn en bestemt arbeidsgiver eller en avgrenset gruppe av arbeidsgivere innenfor et konsern eller konsernlignende forhold. En pensjonskasse har følgelig meget til felles med et livsforsikringsselskap av såkalt captive-type. Et livcaptive opprettes som et aksjeselskap, og er i motsetning til en pensjonskasse ingen selveiende institusjon. Som andre livsforsikringsselskaper kan captive-selskapet bare drive virksomhet i henhold til konsesjon, men i motsetning til vanlige livsforsikringsselskaper er selskapets konsesjon begrenset til livsforsikringer til eierselskapet eller en fastsatt, begrenset krets av forsikringstakere. Konsesjonen er ofte også begrenset til bestemte typer av livsforsikringsprodukter. Et eksempel er Oslo Pensjonsforsikring AS som er et livcaptive og som bare tilbyr livsforsikringer til Oslo kommune og tilknyttede foretak og institusjoner.

3.1.2 Kollektive pensjonsordninger med ytelsesbasert tjenestepensjon

Virksomheten i norske pensjonskasser har hittil vært knyttet til kollektive pensjonsordninger med ytelsesbasert tjenestepensjon, dvs. ytelsesbasert foretakspensjon eller tilsvarende kommunal pensjonsordning. Uavhengig av om pensjonsordninger er etablert i pensjonskasse eller livsforsikringsselskap er fellestrekk ved slike pensjonsordninger:

  • kostnadene dekkes ved årlig innbetaling av årets premie fra foretaket/kommunen som har pensjonsordning i pensjonskassen, eventuelt med bidrag i form av en egenandel fra arbeidstakeren,

  • pensjonskassens forpliktelser bestemmes på grunnlag av de rettigheter for medlemmene som de innbetalte premier og innskudd til enhver tid gir grunnlag for, beregnet ut fra lønnsnivå og tjenestetid. Rettighetene fremgår av vedtektene og annet regelverk for pensjonsordningen,

  • pensjonsordningene er fondsbasert, dvs. at pensjonskassens forpliktelser til enhver tid skal nåverdiberegnes og komme til uttrykk i en tilsvarende avsetning i forsikringsfondet som gjeldspost. Avsetningskravet beregnes ut fra pensjonskassens forpliktelser overfor de forsikrede til enhver tid. På aktivasiden skal selskapet til enhver tid ha eiendeler betryggende plassert som minst tilsvarer forsikringsfondets størrelse,

  • pensjonsordningen etablerer et trepartsforhold, hvor den nærmere utformingen av pensjonsordningen avtales mellom pensjonskassen og foretaket/kommunen, mens rettigheter og ytelser i hovedsak tilkommer arbeidstakerne som de forsikrede. Dette trepartsforholdet er tilnærmet likt partsforholdet for en kollektiv pensjonsordning etablert i et livsforsikringsselskap, men foretaket/kommunen vil i en pensjonskasse også ha stilling som stifter og kapitalinnskyter, noe som kan gjøre at partsrelasjonene i enkelte sammenhenger i praksis kan fortone seg noe annerledes (nedenfor avsnitt 7.3.2). Det vises for øvrig til beskrivelsen av trepartsforholdet i pensjonsordninger i livsforsikringsselskap i Banklovkommisjonens Utredning nr. 7, NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning side 38 og Utredning nr. 10, NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring side 43.

Ved kollektive pensjonsordninger vil det gjennomgående foreligge et ganske langt tidsrom mellom innbetaling av premier for de enkelte arbeidstakere og utbetaling av pensjoner, ofte i området 30–40 år. Dette medfører at det i forhold til pensjonsinnretningenes økonomi og kapitalforhold, foreligger regnskapsmessige periodiseringsproblemer av betydelig rekkevidde. Det reiser seg blant annet spørsmål om hva som skjer med midlene i mellomtiden og om hvordan det skal skje kapitaloppbygging for å sikre at nødvendige midler er til stede når utbetaling skal finne sted. I ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger er disse spørsmålene tradisjonelt løst ved regler som sikrer at pensjonsordningen er fondsbasert . Disse reglene bygger på en kombinasjon av fire prinsipper (se også NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning side 37):

  • det endelige omfanget av de forpliktelser pensjonskassen påtar seg mot betaling av en bestemt premie, er fastsatt ut fra størrelsen av premien og den avkastning pensjonskassen med tilstrekkelig grad av sannsynlighet kan regne med å oppnå ved forvaltningen av premiemidlene i perioden fra innbetalingen og til ytelsene skal utbetales. Dette avkastningsnivå bestemmes ved en beregningsrente som pensjonskassen benytter ved premieberegningen,

  • pensjonskassen skal på passivasiden i balansen til enhver tid ha oppført et forsikringsfond – en gjeldspost – som motsvarer beregnet nåverdi av pensjonskassens forsikringsforpliktelser (og administrasjonsforpliktelser) på beregningstidspunktet. Ved beregningen tas det hensyn til nåverdien av de fremtidige premieinnbetalinger som knytter seg til forpliktelsene,

  • avsetningene i forsikringsfondet skal hvert år endres (normalt forhøyes) i takt med beregnet årlig endring av forsikringsforpliktelsene – i tillegg til det som direkte følger av de innbetalte premier for året – med et beløp som minst tilsvarer det avkastningsnivået som ligger til grunn for fastsettelsen av pensjonskassens premier og forpliktelser (beregningsrenten), og

  • pensjonskassen skal på aktivasiden i balansen til enhver tid ha en formuesmasse, inklusive avkastning, som minst tilsvarer forsikringsfondets størrelse på beregningstidspunktet, og denne kapitalen skal være plassert i betryggende eiendeler i samsvar med de krav og rammer lov- og forsikringsverket om kapitalforvaltningen medfører. Det er dette forhold som – sammen med kravene til forsikringsfondets størrelse – sikrer at pensjonsordningen er fullt ut fondsbasert.

Kravene om at pensjonsordningene i en pensjonskasse skal være fondsbasert, medfører at fondsbaserte pensjonsordninger må avgrenses mot såkalte «pay-as-you-go»-ordninger der innbetalte midler anvendes til å dekke utbetalinger i de løpende pensjonene på samme tidspunkt. Dette gjelder selv om pensjonsinnretningen for slike pensjonsordninger kaller seg pensjonskasse. Et eksempel her er Statens Pensjonskasse som i hovedsak opererer som en «pay-as-you-go»-ordning. For enkelte pensjonsordninger som er plassert i Statens Pensjonskasse, skjer det imidlertid en regnskapsmessig beregning av fondets størrelse, som om det skulle vært en fondsoppbygging og i enkelte ordninger, som for eksempel pensjonsordningen for apoteketaten som administreres av Statens Pensjonskasse, er det en reell fondsoppbygging, jf. lov av 26. juni 1953 nr. 11 om pensjonsordning for apoteketaten. I denne utredningen vil ingen pensjonsordninger som er plassert i, eller som administreres av, Statens Pensjonskasse bli omfattet. Det vises til at Statens Pensjonskasses virksomhet ikke direkte kan sammenlignes med vanlige pensjonskasser og at virksomheten er regulert ved egen lov, lov av 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pensjonskasse, og ved særskilte avtaler. 3 , 4

3.2 Pensjonskasser i privat og kommunal sektor

I det norske regelverket om pensjonskasser skilles det mellom pensjonskasser i privat og kommunal sektor. Felles for slike pensjonskasser er at virksomheten er knyttet til ytelsesbaserte og fondsbaserte tjenestepensjonsordninger, og at pensjonsordningen skal yte alderspensjon, uførepensjon og etterlattepensjon i samsvar med en ytelsesplan og bestemmelsene i det øvrige regelverk for pensjonsordningen. De regler som gjelder for kommunale pensjonsordninger og for pensjonsordninger i privat sektor er likevel til dels forskjellige.

Kommunale pensjonskasser er stort sett etablert av en kommune eller fylkeskommune med det formål å tilby en pensjonsordning til arbeidstakerne som dekker de krav til pensjonsordning for kommunalt ansatte som følger av Hovedtariffavtalen for kommunal sektor. Pensjonskasseforskriften inneholder en del særlige regler for kommunale pensjonskasser, og en del særlige regler finnes nå også i forsikringsvirksomhetsloven kapittel 8b Kommunale pensjonsordninger. For øvrig er imidlertid kommunale pensjonsordninger ikke lovregulerte, og foretakspensjonsloven gjelder således ikke. Enkelte bestemmelser om kommunale pensjonsordninger er å finne i forskrift 22. april 1997 nr. 374 om pensjonsordninger for kommunalt eller fylkeskommunalt ansatte og forskrift 22. april 1997 nr. 375 om pensjonsordninger for folkevalgte i kommune eller fylkeskommune, men de viktigste pensjonsrettslige reglene er inntatt i vedtektene for kommunale pensjonskasser.

Hovedtariffavtalen inneholder bestemmelser som stiller en del særlige krav til pensjonsordningene for kommunalt ansatte. Det fastsettes blant annet hvilke ytelsesspekter en kommunal pensjonsordning skal ha. Hovedtariffavtalen krever blant annet at pensjonsordningen skal sikre medlemmene alders-, uføre- og etterlattepensjon. Hovedtariffavtalen har videre bestemmelser om størrelsen på disse ytelsene og regulering av de løpende pensjonene. Et særtrekk ved Hovedtariffavtalen er at det stilles krav om at kommunale pensjonsordninger skal være fondsbasert og samtidig ha et finansieringssystem som er kjønnsnøytralt og for øvrig utformet slik at det «ikke virker utstøtende på eldre arbeidstakere.» Når det gjelder det nærmere innhold av kravene i Hovedtariffavtalen for kommunal sektor og utformingen av de kommunale pensjonsordningene vises det til Banklovkommisjonens Utredning nr. 10, NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring. Denne utredningen resulterte blant annet i at det ble vedtatt et nytt kapittel 8b om kommunale pensjonsordninger i forsikringsvirksomhetsloven. Endringene ble vedtatt ved lov av 19. desember 2003 nr. 121, og trådte i kraft 1. januar 2004. Det sies uttrykkelig i forsikringsvirksomhetsloven § 8b-1 at bestemmelsene i kapitlet omfatter kommunale pensjonsordninger opprettet i pensjonskasse.

En kommunal pensjonskasse kan også etableres av eller omfatte foretak som eies, har vært eiet av eller har en nær tilknytning til kommunen, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 8b-2. Disse foretakene kan ha sin pensjonsordning i samme pensjonskasse som den kommune de har tilknytning til, eventuelt etablere egen pensjonskasse. Det siste er blant annet tilfellet for en del kraft- og nettselskaper. Fristilte foretak og institusjoner med virksomhet som tidligere lå under kommunen, er ikke omfattet av Hovedtariffavtalen og er i en slik situasjon at de kan velge mellom å etablere en kommunal pensjonsordning eller en pensjonsordning i henhold til foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven, eventuelt i egen pensjonskasse. Skal pensjonsordninger for slike foretak inngå i en kommunal pensjonskasse, må foretakene etter gjeldende regler velge en kommunal pensjonsordning. En kommunal pensjonskasse har i dag bare adgang til å tilby kommunal pensjonsordning.

Pensjonskasser i privat sektor er regulert i pensjonskasseforskriften. De pensjonsrettslige regler om ytelsesbaserte pensjonsordninger i private pensjonskasser er nå inntatt i foretakspensjonsloven. Innenfor den ramme foretakspensjonsloven trekker opp, vil enkelthetene være fastlagt i vedtektene for pensjonskassen, eventuelt også i særskilt forsikringsavtale. For ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger generelt forekommer det imidlertid stadig oftere foretakspensjonsordninger som bare har alderspensjon eller alderspensjon og uførepensjon. Uføre og/eller etterlatteytelser er i så tilfelle normalt dekket ved gruppelivsforsikringer i livsforsikringsselskap tegnet av foretaket. Hittil har dette ikke påvirket pensjonskassenes virksomhet i særlig grad.

3.3 Antall pensjonskasser

Kredittilsynet hadde pr. 31. desember 2003 registeret 107 private og 31 kommunale pensjonskasser med ytelsesbaserte pensjonsordninger. To år tidligere, 31. desember 2001, var tallene 120 private og 29 kommunale pensjonskasser. Avgangen blant de private pensjonskassene synes først og fremst å ha skjedd blant de mindre pensjonskassene. Nyetablering av pensjonskasser har i de senere år vært svært beskjeden.

De private pensjonskassene er både pensjonskasser etablert for et enkelt foretak og pensjonskasser som tilbyr pensjonsordninger til flere foretak innenfor samme konsern (konsernpensjonskasser). Tallet for de private pensjonskassene pr. 31. desember 2003 omfatter 7 såkalte supplerende pensjonskasser som er etablert med pensjonsordninger som ikke oppfyller kravene i foretakspensjonsloven for en gunstig skattemessig behandling. Blant de kommunale pensjonskassene er det 9 pensjonskasser som er etablert av kraft- og strømnettselskaper (såkalte kraftpensjonskasser).

Tall fra Norske Pensjonskassers Forening (NPF) pr. 31. desember 2003 som er hentet fra pensjonskassenes årsregnskaper rapportert til Kredittilsynet, viser at den største private pensjonskassen har en forvaltningskapital på i underkant av 15 milliarder kroner, mens den minste private pensjonskassen har en forvaltningskapital på 2,4 millioner kroner. Til sammen har de private pensjonskassene en forvaltningskapital på i overkant av 72 milliarder kroner, der forsikringsfondene utgjør 63,7 milliarder kroner. De private pensjonskassene hadde pr. 31. desember 2003 i alt 171 352 medlemmer hvorav 134 181 var aktive medlemmer (inklusive uførepensjonister inntil de går over på alderspensjon) og 45 791 pensjonister (24 257 alderspensjonister, 8 989 uførepensjonister, 12 123 ektefellepensjonister og 791 barn som fikk barnepensjon).

Tilsvarende tall for kommunale pensjonskasser 5 er en forvaltningskapital på i underkant av 4,3 milliarder kroner for den største pensjonskassen og 19 millioner kroner for den minste. Totalt forvaltet de kommunale pensjonskassene 30,7 milliarder kroner pr. 31. desember 2003, der forsikringsfondene utgjorde 28,2 milliarder kroner. De kommunale pensjonskassene hadde pr. 31. desember 2003 til sammen 97 267 medlemmer, hvorav 61 320 aktive og 35 947 pensjonister (17 805 alderspensjonister, 11 703 uførepensjonister, 5 779 ektefellepensjonister og 660 barn som fikk barnepensjon). Det store antallet pensjonister i kommunale pensjonsordninger skyldes i noen grad at mange av de kommunale pensjonsordningene har bestått lenge, men i særlig grad at oppsatte rettigheter for fratrådte arbeidstakere blir værende i de kommunale pensjonsordningene fram til utbetaling.

Totalt sett forvaltet de private og kommunale pensjonskassene pr. 31. desember 2003 til sammen 102,7 milliarder kroner og hadde i alt 268 619 medlemmer.

I NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd, har Pensjonskommisjonen innhentet tall over hvor mange aktive medlemmer av tjenestepensjonsordninger som er knyttet til pensjonsordninger i pensjonskasser. I offentlig sektor dekker pensjonskasser 5 prosent av alle aktive medlemmer og i privat sektor dekker de 10 prosent av de aktive medlemmene i pensjonsordninger.

3.4 Pensjonskasser med innskuddsbasert pensjonsordning

De aller fleste private pensjonskasser driver ytelsesbaserte pensjonsordninger i henhold til foretakspensjonsloven, dvs. foretakspensjonsordninger som er gitt en skattegunstig behandling. Bakgrunnen er at forskrift 28. juni 1968 nr. 3 om private tjenestepensjonsordninger i henhold til skatteloven § 44 første ledd bokstav k (1968-reglene), i sin tid bare åpnet for etablering av ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger. 1968-reglene er senere erstattet av foretakspensjonsloven og reglene i skatteloven §§ 6–45 flg. Først ved innskuddspensjonsloven ble det åpnet for skattefavoriserte innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger, og høsten 2000 ble det også vedtatt endringer i foretakspensjonsloven som åpnet for pensjonsordninger med engangsbetalt foretakspensjon. Disse lovendringene har for tiden ikke praktisk betydning for de tariffestede kommunale pensjonsordninger, men vil kunne få betydning for fristilte kommunaleide foretak.

Regelverket for disse typer av pensjonsordning er utformet særlig med henblikk på alderspensjon, men pensjonsordningene kan også omfatte uførepensjon og etterlattepensjoner etter reglene i foretakspensjonsloven, eller andre typer av uføre- og etterlattedekninger, for eksempel ulike typer av gruppelivsforsikring. Innskuddsbaserte pensjonsordninger kan etter dette ta form av:

  • engangsbetalt foretakspensjon etter foretakspensjonsloven,

  • innskuddspensjon tilknyttet et forsikringselement, i form av risikodekninger eller en garantert avkastning, etter innskuddspensjonsloven, og

  • innskuddspensjon uten forsikringselement etter innskuddspensjonsloven.

Slike pensjonsordninger kan således utformes som ulike typer av livsforsikringsprodukter, kombinerte livsforsikrings- og spareprodukter, herunder kapitaliseringsprodukter, eller rene pensjonsspareprodukter. Det vises i denne sammenheng til de drøftelser som Banklovkommisjonen har gjort i NOU 2001: 24 kapittel 3, særlig avsnittene 3.5 og 3.6, rundt disse forhold. Statistikk fra Finansnæringens Hovedorganisasjon pr. 31. desember 2003 viser at det var etablert 2 avtaler med engangsbetalt alderspensjon i henhold til bestemmelsene i foretakspensjonsloven og 517 innskuddspensjonsordninger med alminnelig forvaltning i henhold til bestemmelsene i innskuddspensjonsloven i tradisjonelle livsforsikringsselskap. Disse pensjonsordningene omfattet til sammen 13 291 arbeidstakere. I fondsforsikringsselskap var det etablert 216 avtaler med engangsbetalt alderspensjon etter foretakspensjonsloven, hvorav 206 med kollektivt investeringsvalg (foretakets investeringsvalg) og 10 med individuelt investeringsvalg for arbeidstakerne. Disse omfattet til sammen 2 349 arbeidstakere. Det var videre etablert 1 049 innskuddspensjonsordninger i fondsforsikringsselskapene, hvorav 76 med kollektivt investeringsvalg og 973 med individuelt investeringsvalg. Til sammen omfattet disse avtalene 27 786 arbeidstakere. Det er ingen innskuddspensjonsordninger som er etablert i banker.

Tall innhentet av Banklovkommisjonen fra Verdipapirsentralen viser at det pr. 29. desember 2003 var etablert 200 innskuddspensjonsordninger i forvaltningsselskap for verdipapirfond. Disse omfattet til sammen 2 879 ansatte og hadde en total markedsverdi på i overkant av 46 millioner kroner.

I innskuddsbaserte pensjonsordninger vil det beløp som foretaket hvert år skal innbetale til pensjonsordningen for den enkelte arbeidstaker være fastsatt i en innskuddsplan som inngår i regelverket for pensjonsordningen. Pensjonsordninger med engangsbetalt alderspensjon vil på tilsvarende måte ha en innskuddspremieplan som fastsetter innskuddets størrelse, jf. lov om foretakspensjon §§ 5–2 fjerde ledd og 9–6. Vanligvis vil innskuddet utgjøre en fastsatt prosent av årets lønn.

I forskrift 22. desember 2000 nr. 1413 til lov av 24. november 2000 nr. 81 om innskuddspensjon i arbeidsforhold § 3–2 fremgår det at innskuddet for et medlem av en innskuddspensjonsordning hvert enkelt år ikke kan overstige 5 prosent av den delen av medlemmets lønn som ligger mellom 2 G og 6 G, og 8 prosent av den delen av medlemmets lønn som ligger mellom 6 G og 12 G. Det skal ikke betales innskudd for lønn under 2 G eller for lønn over 12 G. For engangsbetalt alderspensjon er det i foretakspensjonsloven § 9–8 fastsatt at det kan anvendes ulike prosentsatser for lønn inntil 6 G og for de deler av lønnen som ligger mellom 6 G og 12 G. Det er ennå ikke gitt forskriftsbestemmelser om maksimale innskudd for engangsbetalt alderspensjon på tilsvarende måte som for innskuddspensjonsordninger.

For innskuddspensjonsordninger hvor det i vedtektene er fastsatt at pensjonskapitalen skal konverteres til forsikring ved nådd pensjonsalder, fastsetter innskuddspensjonsloven § 5–3 annet ledd at det skal anvendes et høyere innskudd for kvinner enn for menn, slik at den årlige pensjon ved konvertering av innskuddene ventes å bli uavhengig av medlemmets kjønn. Denne bestemmelsen har sin bakgrunn i at kvinner statistisk lever lengre enn menn. Det samme gjelder for pensjonsordninger med engangsbetalt alderspensjon, jf. foretakspensjonsloven § 5–2 fjerde ledd som henviser til innskuddspensjonsloven kapittel 5.

Det er ikke knyttet noen ytelsesplan til innskuddsbaserte pensjonsordninger. Størrelse på pensjonsytelsene den enkelte arbeidstaker vil få utbetalt ved pensjonsalder, vil avhenge av antall og størrelse av årlige innskudd og – dessuten – i betydelig grad av den avkastning som innskuddsmidlene oppnår ved forvaltning i årene fram til pensjonsalder. Innskuddsbaserte pensjonsordninger kjennetegnes således ved fastsatte innskudd og variable ytelser, mens forholdet for ytelsesbasert foretakspensjon er det omvendte. Tjenestetiden i foretaket vil derfor ikke få betydning for pensjonsytelsene ut over den indirekte betydning som følger av at innskudd betales på årsbasis og at avkastning årlig tilføres premiereserven. Karakteristisk for innskuddsbaserte pensjonsordninger er at arbeidstakerne opparbeider seg alderspensjonsrettigheter i takt med innskuddene eller alderspensjonskapital som ved oppnådd pensjonsalder benyttes til kjøp av pensjonsforsikring med en minste løpetid eller til annet opplegg for årlige utbetalinger av årlige ytelser. Tjenestetiden i foretaket vil derfor ikke få betydning for pensjonsytelsene ut over den indirekte betydning som følger av at innskudd betales på årsbasis og at avkastning årlig tilføres premiereserven. Regelverket for pensjonsordninger etter innskuddspensjonsloven kan fastsette at pensjonskapitalen ved oppnådd pensjonsalder skal konverteres til pensjonsforsikringsytelser, men ved førtidig død benyttes pensjonskapitalen til etterlattepensjoner, eventuelt tilfaller dødsboet.

Ved etterfølgende endringer i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven er det åpnet for å etablere såkalte kombinerte pensjonsordninger og parallelle pensjonsordninger, se foretakspensjonsloven kapittel 2 del II og III og innskuddspensjonsloven kapittel 2 del II og III. Etter disse reglene kan det således etableres kombinasjoner av ytelsesbaserte og innskuddsbaserte pensjonsordninger.

Innskuddspensjonsloven og endringene i foretakspensjonsloven åpnet for etablering av pensjonskasser med innskuddsbasert pensjonsordning, jf. foretakspensjonsloven § 2–2 annet ledd og innskuddspensjonsloven § 2–2 første ledd. Pensjonsordning med engangsbetalt foretakspensjon eller innskuddspensjon med forsikringselement kan også etableres i livsforsikringsselskaper 6 . Pensjonsordning med innskuddspensjon uten forsikringselement (pensjonsspareavtaler) kan også opprettes i bank eller forvaltningsselskap for verdipapirfond. Finansdepartementet har i Ot.prp. nr. 74 (2003–2004) kapittel 14 vurdert i hvilken grad livsforsikringsselskaper har adgang til å tilby pensjonsordninger med begrenset forsikringselement. Finansdepartementet konkluderer der med at en innskuddspensjonsordning må inneholde et forsikringselement, i form av biometrisk risiko eller garantert avkastning på de midlene som forvaltes, for at et livsforsikringsselskap skal kunne tilby produktet. Dette innebærer at i de tilfeller hvor det i vedtektene for en innskuddspensjonsordning ikke fastsettes at pensjonskapitalen skal konverteres til pensjonsforsikring på pensjonstidspunktet, må avtalen innholde et forsikringselement som livsforsikringsselskapet påtar seg. Når det gjelder spørsmålet om hvilke forsikringselement som vil være tilstrekkelig for at innskuddspensjonsordningen skal kunne anses som forsikringsvirksomhet, uttaler Finansdepartementet på side 102:

«Om tilbud av et konkret produkt skal kunne anses som livsforsikringsvirksomhet eller ikke, vil måtte bero på en konkret vurdering av det enkelte produktet. Det vil i utgangspunktet være tilsynsmyndighetenes ansvar å foreta en slik vurdering.

Finansdepartementet har merket seg at Stortinget ser ut til å ønske at forholdene skal legges til rette for at livsforsikringsselskaper i så stor grad som mulig skal kunne forvalte innskuddspensjonsprodukter med investeringsvalg uten avkastningsgaranti, jf. uttalelser gitt i Innst. O. nr. 85 (2000–2001). Etter Finansdepartementets vurdering vil ikke soliditets- eller tilsynsmessige hensyn tale for en begrensning i livselskapenes adgang til å forvalte innskuddspensjonsprodukter med investeringsvalg. Finansdepartementet finner, bl.a. i lys av Banklovkommisjonens vurderinger og i lys av innspillene fra FNH, grunn til å påpeke at det også bør være rom for hensiktsmessighetsvurderinger når det skal avgjøres om et konkret produkt, og særlig ved vurderingen av kollektive tjenestepensjonsprodukter, skal anses å inneholde tilstrekkelig forsikringselement. Finansdepartementet antar for eksempel at i tilfeller der innskuddspensjon har tilknyttet avtale om uførepensjon, ektefellepensjon og/eller innskuddsfritak ved uførhet, vil det være hensiktsmessig at både pensjonskapital og midler som sikrer tilleggsytelsene, kan forvaltes i det samme livsforsikringsselskap, uavhengig av om det er fastsatt at alderspensjonskapitalen skal forvaltes som spareprodukt etter pensjonsalder. Finansdepartementet legger med dette til grunn at et innskuddspensjonsprodukt med investeringsvalg som også har innskuddsfritak ved uførhet, vil kunne anses å inneholde tilstrekkelig forsikringselement til å være et livsforsikringsprodukt.»

Kredittilsynet har hittil ikke godkjent etablering av pensjonskasser – hverken private eller kommunale – med innskuddsbaserte pensjonsordninger. Banklovkommisjonen er imidlertid kjent med at det på flere hold arbeides med og vurderes etablering av slike private pensjonskasser. Det har foreløpig heller ikke vært aktuelt med pensjonskasse for parallelle eller kombinerte pensjonsordninger. I forhold til gjeldende regelverk for pensjonskasser kan det oppstå et spørsmål om en pensjonskasse kan tilby både en foretakspensjonsordning og innskuddspensjonsordning som inngår i en parallell eller kombinert pensjonsordning i samme pensjonskasse eller om dette må gjøres i to forskjellige pensjonskasser. Siden spørsmålet ikke har reist seg i praksis, har det ennå ikke skjedd noen avklaring i forhold til gjeldende virksomhetsregler.

3.5 Kapitalforvaltning med investeringsvalg i pensjonskasser

Kapitalforvaltningen i livsforsikringsselskaper er nærmere regulert i forsikringsvirksomhetsloven med tilhørende forskrift. Den kapital som er knyttet til de enkelte pensjonsordningene har tradisjonelt blitt forvaltet samlet (fellesforvaltning) av selskapet innenfor de rammer kapitalforvaltningsforskriften fastsetter. Et hovedprinsipp er at valg av eiendeler som skal motsvare de forsikringsmessige avsetninger skal skje med forsiktighet og under hensyntagen til risikospredning, sikkerhet, likviditet og avkastning. Risikoen for at den oppnådde avkastning hvert år har vært minst like stor som forutsatt i beregningsgrunnlaget for pensjonsordningen, har påhvilt pensjonsinnretningen. Reglene om kapitalforvaltningen i livsforsikringsselskaper er med enkelte modifikasjoner også gjort gjeldende for kapitalforvaltningen i pensjonskasser, se pensjonskasseforskriften § 9, jf. § 24.

Prinsippet om fellesforvaltning av kapital knyttet til pensjonsordningene i et livsforsikringsselskap medfører at kapital knyttet til en enkelt pensjonsordning ikke har kunnet gjøres til gjenstand for særskilt forvaltning. For ytelsesbaserte pensjonsordninger er dette nå endret ved foretakspensjonsloven § 11–1 og forsikringsvirksomhetsloven § 8b-15. Begge bestemmelsene åpner for avtaler om at kapitalen skal forvaltes som egen investeringsportefølje med investeringsvalg for forsikringstakeren (arbeidsgiveren). 7 Risikoen for avkastningsresultatet, dvs. at oppnådd avkastning hvert år er minst like stor som forutsatt i beregningsgrunnlaget, ligger da hos forsikringstakeren når annet ikke er avtalt, men pensjonsinnretningen har i alle tilfeller et subsidiært ansvar for opptjent rett til pensjon som tilkommer de forsikrede arbeidstakerne, jf. foretakspensjonsloven § 11–1 fjerde ledd siste punktum. Dette gjelder nå også for kommunale pensjonsordninger. Kommunen kan da bestemme sammensetningen av porteføljen til enhver tid innenfor de rammer som er avtalt med pensjonsinnretningen.

Reglene i foretakspensjonsloven § 11–1 og forsikringsvirksomhetsloven § 8b-15 gjelder også for pensjonskasser. I forhold til pensjonskasser vil imidlertid reglene ha begrenset praktisk betydning med mindre pensjonskassens virksomhet omfatter flere pensjonsordninger for ulike arbeidsgivere (forsikringstakere). I pensjonskasse med bare én pensjonsordning vil kapitalen knyttet til pensjonsordningen for alle praktiske formål bli forvaltet som en investeringsportefølje i samsvar med styrets disposisjoner. Risikoen for avkastningsresultatet ligger imidlertid fortsatt på pensjonskassen som pensjonsinnretning, men da arbeidsgiveren som regel har flertall i styret, vil arbeidsgiveren likevel kunne ha betydelig innvirkning på forvaltningsstrategien selv om det ikke foreligger uttrykkelig avtale om investeringsvalg. I samsvar med dette vil de fleste arbeidsgivere sørge for nødvendig kapitaltilførsel dersom det skulle oppstå underdekning i pensjonskassen.

Det hevdes ofte at en viktig grunn for mange arbeidsgivere til å ha sin pensjonsordning i pensjonskasse er at det muliggjør mer effektiv kapitalforvaltning enn kapitalforvaltning som ledd i fellesforvaltningen i livsforsikringsselskaper. Bestemmelsene i foretakspensjonsloven § 11–1 og forsikringsvirksomhetsloven § 8b-15 om adgangen til å skille ut kapitalen knyttet til de enkelte pensjonsordninger ut i egne investeringsporteføljer med investeringsvalg kan derfor sees som tiltak for å harmonisere rammebetingelsene for å bidra til ordnet konkurranse mellom livsforsikringsselskaper og pensjonskasser i markedet for ytelsesbaserte pensjonsordninger.

De alminnelige kapitalforvaltningsreglene for livsforsikringsselskaper og pensjonskasser gjelder som hovedregel også for innskuddsbaserte pensjonsordninger (alminnelig forvaltning). Ved foretakspensjonsloven §§ 11–1a flg. og innskuddspensjonsloven §§ 3–2a flg. ble det imidlertid åpnet for ulike former forvaltning i egne investeringsporteføljer av kapital knyttet til innskuddsbaserte pensjonsordninger. Det skilles der mellom kollektivt investeringsvalg som tilligger foretaket (arbeidsgiveren), og individuelt investeringsvalg for de enkelte arbeidstakere, hver med egen pensjonskonto. Ordningen er i begge tilfeller at kapitalforvaltningen skjer på de forsikredes risiko når annet ikke er avtalt, men dette må ses i sammenheng med at all kapitalavkastning i slike pensjonsordninger skal tilføres pensjonskapitalen. Disse reglene er tatt i bruk av livsforsikringsselskaper som har tilbudt innskuddsbaserte pensjonsordninger, hittil i første rekke fondsforsikringsselskaper. For pensjonskasser har disse reglene ikke hatt praktisk betydning fordi det ennå ikke er etablert innskuddsbaserte pensjonsordninger i pensjonskasser. Reglene benyttes imidlertid av forvaltningsforetak for verdipapirfond hvor rene pensjonsspareordninger er etablert.

Forvaltningen av kapital knyttet til pensjonsordninger i egne investeringsporteføljer har først og fremst betydning for hvordan kapitalen skal plasseres og for beregningen og fordelingen av avkastningsresultatet og risikoen for kapitalforvaltningen mellom pensjonsinnretning, forsikringstakeren og de forsikrede. At kapitalen er utskilt i egen investeringsportefølje har altså ikke betydning for eierforholdene til de investeringsaktiva det gjelder. Eiendomsretten er det fortsatt pensjonsinnretningen som har, enten pensjonsinnretningen er livsforsikringsselskap eller pensjonskasse. Hverken det foretak (arbeidsgiveren) som har pensjonsordning tilknyttet egen investeringsportefølje eller de arbeidstakere som er forsikret, blir eier av investeringsporteføljen.

1

En del bestemmelser som er gitt for finansinstitusjoner vil ikke være relevante for pensjonskasser. Dette gjelder blant annet bestemmelsene om finanskonsern i finansinstitusjonsloven kapittel 2a.

2

Pensjonskasser er et eget rettssubjekt i forhold til den eller de arbeidsgivere som har sin pensjonsordning i pensjonskasse. Det må derfor skilles mellom pensjonskasser og pensjonsordninger som driftes direkte over arbeidsgiverens driftsregnskap, såkalte akonto-ordninger. Akonto-ordningene er ikke selvstendige juridiske personer, men en del av foretakets virksomhet der pensjonsordningens midler er en del av foretakets midler. I en akontoordning vil foretakets beregnede pensjonsforpliktelser være oppført i foretakets balanse som en gjeldspost. Det kan også være avsatt midler i foretaket til dekning av pensjonsforpliktelsene, men rettighetshaverne vil ikke være sikret fortrinnsrett til disse midlene ved tilfelle av en konkurs. Pensjonsordninger av denne type vil ikke bli berørt av denne utredningen.

3

Av forsikringsvirksomhetsloven § 13–1 følger det at loven ikke kommer til anvendelse på pensjonsordninger som styres av staten. Kongen kan likevel fastsette at loven helt eller delvis skal gjelde for Norges Banks pensjonskasse. Slike særlige bestemmelser for Norges Banks pensjonskasse er gitt, og pensjonskassen er blitt underlagt tilsyn av Kredittilsynet, jf. kredittilsynsloven § 1. Banklovkommisjonen legger til grunn at reguleringen av Norges Banks pensjonskasse skjer ved særskilt vurdering av Kongen. Om og eventuelt i hvilken grad Norges Banks pensjonskasse bør omfattes av de lovforslagene som fremmes i denne utredningen, vil derfor ikke bli vurdert nærmere av Banklovkommisjonen.

4

Heller ikke private og kommunale pensjonsfond vil bli behandlet i denne utredningen. De fleste pensjonsordningene ble etablert før 1. juli 1968 og folketrygdens ikrafttredelse. Formålet med de fleste pensjonsfondene er å yte tilleggspensjon til medlemmer som på grunn av alder ikke oppnår tilstrekkelig medlemstid i folketrygden til å opptjene rett til full tilleggspensjon fra folketrygden. Det skjer i dag ingen nyetableringer av slike pensjonsfond, og i lov om foretakspensjon er det gitt overgangsregler som fastsetter at tidligere regler for pensjonsfond fortsatt skal gjelde, jf. lov om foretakspensjon § 16–2 tjuetredje ledd. I henhold til overgangsreglene skal pensjonsfondene gradvis avvikles.

5

Tallene omfatter ikke Oslo Pensjonsforsikring AS som er etablert som et livsforsikringsselskap med begrensninger i konsesjon hva gjelder hvilke kunder de kan tilby sine produkter til.

6

Etter gjeldende bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven må slike ordninger inngås med et fondsforsikringsselskap (unit-link selskap) dersom de har investeringsvalg. Et tradisjonelt livsforsikringsselskap har ikke adgang til å inngå pensjonsavtaler med investeringsvalg. Dette vil bli endret ved en vedtakelse av forslag til endring av forsikringsvirksomhetsloven fremmet i Innst. O. nr. 4 (2004–2005).

7

Se fotnote 6.