En vurdering av særavgiftene

3.1 Perioden fram til 1900

På 1800-tallet var stempelavgiften på dokumenter, brennevinstilvirkningsavgiften og avgiften på malt til brygging av øl de viktigste særavgiftene. Stempelavgiften på dokumenter kan føres tilbake til «forordning angående det stemplede papiir» av 16. desember 1676, og er en av Norges eldste særavgifter. Regelverket for stempelavgiften ble samlet i lov av 9. august 1839, som trådte i kraft 1. januar 1841. I loven ble den eldre ordningen med bruk av stemplet papir opprettholdt. Dette skulle være påtrykt stempel, nummer og årstall, samt den av Stortinget til enhver tid fastsatte takst. Loven hadde bestemmelser om hvilke dokumenter som skulle skrives på stemplet papir. Alle disse dokumentene gjaldt disponering av rettigheter til fast eiendom. Senere kom en rekke endrings- og tilleggslover. Dette gjorde regelverket komplisert, og fra 1976 ble stempelavgiften på dokumenter avløst av dokumentavgiften.

Brennevinet fikk sitt gjennombrudd i Norge på 1600-tallet. Hungersnød og kornmangel gjorde det imidlertid nødvendig å bruke både korn og poteter til annet enn brennevinsproduksjon. Som følge av flere uår på rad og hungersnød, innførte det danske styret i 1756 et forbud mot brenning av brennevin sønnafjells, og året etter ble forbudet også gjort gyldig nordafjells. Selv om forbudet ble opphevet i 1792 for byenes vedkommende, fikk det liten virkning, for på landsbygda sto forbudet fast helt til 1816, og på landsbygda bodde 90 pst. av landets befolkning. I 1816 ble brennevinstilvirkningen helt frigitt. Samtidig ble reglene for salg liberalisert. Det ble også innført forbud mot innførsel av kornbrennevin og genever. Inntektstapet ble kompensert ved en alminnelig brennevinsskatt på landet og en avgift på brennevinsapparatene i byene. I 1827 ble brenne­vinsskatten på landet opphevet og det ble i stedet innført en avgift på brennevinsapparatene. Etter en ny omlegging i 1849 ble det lagt avgift på alt tilvirket brennevin. Avgiften ble da så høy at det i praksis ble innført forbud mot hjemmebrenning. Som et resultat av dette sank antall registrerte brennerier fra omlag 700 til 40 på to år. Dette er forløperen til dagens alkoholavgift.

I hele perioden fra 1850 ble politikken overfor øl og vin gradvis tilstrammet. Disse varene ble mer sett på som substitutter for brennevin enn som et positivt alternativ til bruk av brennevin, slik måteholdsfolket lenge hadde hevdet. Særlig for øl var bekymringene over utviklingen i forbruket stor. For å dempe forbruket av øl og vin hadde Stortinget allerede i 1854 vedtatt et forslag som gjorde det mulig å legge avgift på salg og skjenking i landdistriktene, og i 1860 ble en tilsvarende bestemmelse gitt for skjenking av øl i byene. Men avgiften var knyttet til at øl og vin ble misbrukt i kommunene, og det var forholdsvis få kommuner som benyttet seg av retten til å legge avgift på salget og skjenkingen av øl og vin. Misnøyen med mulighetene til å begrense forbruket av øl var derfor fremdeles stor, og i kampen mot brennevinet angrep en først produksjonssiden. I 1857 ble det derfor vedtatt en lov som la en avgift på den mengden malt som ble brukt ved brygging av øl, og dette førte til en betydelig prisøkning. Maltavgiften ble fra 1913 avløst av en avgift på øl hvor avgiftssatsene var gradert etter ølets alkoholinnhold. Dette er forløperen til dagens avgift på annen alkoholholdig drikk med alkoholstyrke under 4,7 volumprosent alkohol i avgiften på alkohol.

Mot slutten av 1800-tallet ble det innført ytterligere noen særavgifter. Fra 1870 ble det innført stempelavgift på spillkort, fra 1887 ble det innført avgift på mais, durra, eller rug som brukes til tilvirkning av brennevin og 1899 ble det innført avgift på etyletertilvirkning. Disse avgiftene hadde imidlertid liten betydning for statens inntekter sammenliknet med stempelavgiften, brennevinsavgiften og maltavgiften.

3.2 Fra århundreskiftet til andre ­verdenskrig

I perioden rundt første verdenskrig ble det innført enkelte nye særavgifter. I 1911 ble det innført avgift på sirup til tilvirkning av drops. Dette var en prohibitiv avgift som skulle forhindre at det ble brukt sirup (rørsukkersirup) istedenfor sukker til tilvirkning av drops. På denne måten skulle tollinntektene fra import av sukker sikres.

I 1915 ble det innført avgift på tobakk. Innledningen til Ot. prp. nr. 8 (1915) Om stempelavgift til statskassen av cigarer, cigaretter, cigarhylser og snus gir et godt bilde av hva myndighetene tok hensyn til ved innføring av nye særavgifter.

Utdraget viser at myndighetene vurderte at avgiften i liten grad ville påvirke konsumentenes valg mellom kjøp av tobakk og ande goder. Dette er i tråd med prinsippet om at optimale fiskale avgifter i minst mulig grad skal vri konsumentens tilpasning mellom ulike varer og tjenester. Utdraget viser også at myndighetene allerede i 1915 anså overdreven tobakkbruk for å være skadelig, og myndighetene mente avgiften skulle motvirke en ytterligere økning i tobakkforbruket. Til slutt viser utdraget at myndighetene også tok fordelingshensyn med i beregningen ved avgiftsfastsettelsen.

Første verdenskrig medførte økte kostnader for staten. For å skaffe inntekter til statskassen ble det i Ot.prp. nr. 48 (1917) foreslått å innføre skatt på luksus:

I henhold til lov om skatt på luksus ble det innført årsavgift på motorvogner og lystfartøy samt en avgift på inngangspenger til visse forestillinger og dans. Årsavgiften på motorvogner eksisterer fortsatt, årsavgiften på lystfartøy ble avviklet i 1930, og avgiften på inngangspenger ble avviklet i 1975.

Fra århundreskiftet og fram til 1920 ble betydningen av alkoholavgiftene betydelig redusert. Alkoholavgiftenes andel av de samlede særavgiftsprovenyet ble redusert fra drøyt 85 pst. i 1899-1900 til drøyt 20 pst. i 1919-1920. Dette skyldtes bl.a. innføringen av brennevinsforbudet. I samme periode økte stempelavgiften på dokumenter fra drøyt 10 pst. til om lag 45 pst. av det samlede særavgiftsprovenyet. Den provenymessig viktigste avgiften etter stempelavgiften på dokumenter, var tobakkavgiften. Den sto for i underkant av 30 pst. av særavgiftsprovenyet. Ellers er det verdt å merke seg at antallet særavgifter økte fra fem til ni.

Fra 1922 og utover ble det innført en rekke avgifter som økte statens inntekter i vesentlig grad, bl.a. sjokolade- og sukkervareavgiften (1922), avgiften på kullsyreholdige, alkoholfrie drikkevarer (1924) og en skatt på fortæring på bevertningssteder (bevertningsskatten). Stempelavgiften på tobakk ble i 1924 utvidet til å omfatte all røyketobakk, og i 1931 ble også skråtobakk omfattet. I 1924 ble det innført en omsetningsavgift på innenlandsk tilvirket fruktvin. I forbindelse med opphevelsen av brennevinsforbudet i 1927, ble det innført en omsetningsavgift på brennevin.

I 1931 ble bensinavgiften innført. Inntektene var opprinnelig øremerket veiformål under Samferdselsdepartementet. Denne øremerkingen falt bort i 1964. Da depresjonen og massearbeidsløsheten kom på 1930-tallet, vedtok Stortinget å innføre en midlertidig lov om omsetningsavgift til kriseformål. Med hjemmel i denne loven ble det i 1933 innført omsetningsavgift på platina-, gull- og sølvvarer, hansker og vanter av skinn og silke, finere skotøy og øvrige silkevarer. I 1934 ble det innført avgift også på parfyme og kosmetikk. I 1939 ble bevertningsskatten avløst av avgift på skjenking av alkoholholdige drikkevarer på bevertningssteder.

Den alminnelige omsetningsavgiften i Norge ble innført i 1935. Denne avgiften ble oppkrevd på alle ledd i omsetningen uten adgang for de næringsdrivende til refusjon av avgiftsbelastningen på innkjøp. Den kumulative omsetningsavgiften ble ansett som lite hensiktsmessig, og det ble høsten 1940 besluttet å gå over til omsetningsavgift begrenset til detaljleddet. Fra 1970 ble den alminnelige omsetningsavgiften erstattet av merverdiavgiften. Merverdiavgiften oppkreves i motsetning til den alminnelige omsetningsavgiften (sisteleddsavgiften) på alle ledd i omsetningen og ved import, men den avgiftspliktige har fradragsrett for inngående avgift. Merverdiavgiften tar derfor sikte på å være en forbruksbeskatning i den forstand at bare den endelige forbruker (konsumenten) skal rammes av avgiften. Verken omsetningsavgiften eller merverdiavgiften regnes som særavgifter, og utvalget vil derfor kun unntaksvis omtale disse.

Fra 1920 til slutten av 1930-tallet økte alkoholavgiftens andel av særavgiftsprovenyet fra 25 til drøyt 30 pst. Økningen henger bl.a. sammen med at brennevinsforbudet ble opphevet i 1927. Stempelavgiften på dokumenter, som omkring 1920 utgjorde omkring 45 pst. av særavgiftsprovenyet, fikk redusert sin andel til om lag 5 pst. Tobakksavgiften får også redusert sin andel av særavgiftsprovenyet fra i underkant av 30 pst. til i underkant av 20 pst. Avgiftene på bil og bilhold har i løpet av mellomkrigstiden fått økt betydning. Disse avgiftene utgjorde på slutten av 1930-tallet i overkant av 20 pst. av særavgiftsprovenyet.

De fleste særavgiftene ble økt i løpet av krigs­årene. Det ble samtidig innført flere nye avgifter, bl.a. på smykkevarer, fyrstikker, skinn og lær.

3.3 Fra andre verdenskrig til 2000

Fra krigens slutt og fram til 1960 ble en rekke av de avgiftene som ble innført på 1920- og 1930-tallet og i løpet av krigen, avviklet. Til erstatning for disse ble det blant annet innført avgift på elektrisk kraft, og avgiftsleggingen av motorvogner ble utvidet.

Forbruksavgiften på elektrisk kraft ble innført i 1951. Inntektene fra avgiften var opprinnelig øremerket utbygging av elektrisitetsforsyningen, men i 1971 ble øremerkingen fjernet og avgiften lagt om til en ordinær særavgift.

Kjøpsavgiften på motorvogner ble etablert i 1955 som ledd i å begrense valutaforbruket. Avgiften ble satt til 10 pst. av importverdien. Avgiften ble de påfølgende år delt opp i flere avgiftsklasser, mens det generelle avgiftsnivået økte. Tendensen gikk særlig i retning av å unnta yrkeskjøretøy fra beskatning. Forløperen til dagens omregistreringsavgift ble innført i 1956. I 1959 ble avgiften lagt om til det nåværende systemet, hvor avgiften fastsettes på bakgrunn av kjøretøyets vekt og alder. I 1959 ble det også innført en kilometeravgift for alle innenlandsregistrerte dieseldrevne biler og tunge bensindrevne biler. Begrunnelsen for å avgiftslegge dieselbilene var at disse skulle ha en beskatning basert på kjørt distanse, på samme måte som bensinbilene hadde gjennom bensinavgiften. Når bensinbiler med totalvekt over 10 tonn ble tatt med, var det for å motvirke at tunge dieselbiler ble hardere beskattet enn bensinbiler i de samme vektklassene.

Fra slutten av 1930-tallet til 1960 holdt alkoholavgiftene og tobakksavgiften sine respektive andeler av særavgiftsprovenyet på hhv. om lag 30 pst. og om lag 17 pst. Andelen av særavgiftsprovenyet som kom fra avgiftene på bil og bilhold, økte i samme periode fra om lag 20 pst. til om lag 30 pst.

Omsetningsavgiften på brennevin og tilleggsavgiften på brennevin og vin ble i 1960 slått sammen til en omsetningsavgift på brennevin. Forenklingsarbeidet ble videreført, og i 1963 ble brennevinstilvirkningsavgiften, omsetningsavgiften på brennevin og vin, avgiftene på hhv. innenlands tilvirket fruktvin og isopropanol, samt tollen på sprit, brennevin, vin, fruktvin og mjød opphevet. Disse ble erstattet av en omsetningsavgift på sprit, isopropanol, brennevin, vin, fruktvin og mjød for både innenlands tilvirkning og importerte varer. Avgiften fikk kvantumssatser som erstattet til­virkningsavgiftene/tollen og prosentsatser som erstattet omsetningsavgiften på brennevin.

På 1970-tallet ble miljøhensyn for første gang introdusert i avgiftsleggingen. Avgiften på mineral­olje, som ble innført i 1970, innholdt en tilleggssats for hver overskredet 0,5 pst. vektandel svovel i olje. Dette er en direkte forløper til dagens svovelavgift, og dette var den første avgiften med en eksplisitt miljøbegrunnelse. I St.prp. nr. 10 (1970-71) heter det at:

I St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 20 (1977-78) ble det fremmet enkelte nye økonomiske innstrammingstiltak. Det ble videre varslet at Regjeringen ville fremme forslag vedrørende statsbudsjettets inntektsside med sikte på å dempe veksten i det private forbruket. Som et ledd i disse innstrammingstiltakene ble det innført avgift på framdriftsmotorer til fritidsbåter, årsavgift på fritidsbåter og avgift på charterflyginger.

I perioden 1960 til 1980 ble både alkoholavgiftenes og tobakkavgiftens betydning redusert. Avgiftene på bil og bilhold fikk en vesentlig økt betydning, og utgjorde i 1980 mer enn halvparten av særavgiftsprovenyet.

I 1981 ble det innført avgift på sukker. Avgiften var et ledd i en overgang til mer indirekte beskatning. Det ble imidlertid i St.prp. nr. 1 (1980-81) Skatter og avgifter til statskassen, også påpekt at en avgift på sukker kunne være gunstig ut fra et helsemessig synspunkt. I 1982 ble det også innført en avgift på utstyr for opptak og gjengivelse av lyd og bilder.

I 1987 ble det innført avgift på kullsyrefrie alkoholfrie drikkevarer. Bakgrunnen for avgiften var at kullsyreholdige alkoholfrie drikkevarer var ilagt avgift, mens kullsyrefrie alkoholfrie drikkevarer ikke var ilagt avgift. Det ble i St.prp. nr. 101 (1986-87) påpekt at det var diskriminerende for kullsyreholdige leskedrikker at tilsvarende kullsyrefrie drikkevarer, som er alternativ i forbruket og konkurrerer med dem i omsetningen, var avgiftsfrie.

I 1988 ble det også innført avgift på aksjer. Dette ble i St.prp. nr. 101 (1986-87) begrunnet med at «I en tid da de fleste må være villige til å stramme inn, mener Regjeringen at heller ikke aksjeomsetningen kan unntas.» Det var imidlertid store avgiftstekniske og administrative problemer med gjennomføringen av avgiften, og avgiften ble derfor opphevet allerede etter ett år.

På slutten av 1980-tallet ble det økt fokus på miljøavgifter. I 1988 ble det innført avgift på smøreolje. Avgiftsinntektene kunne – selv om de ikke ble øremerket – betraktes som et bidrag til å finansiere et bedre oppsamlingssystem og en forsvarlig behandling av oljeavfallet, jf. St.prp. nr. 1 (1987-88). Avgiften skulle dermed hindre at oljeavfall kom på avveie og dermed bidra til å redusere skadevirkninger på helse og miljø.

I 1988 ble det innført avgift på miljøskadelige batterier. Bakgrunnen for avgiften var at enkelte batterier inneholdt tungmetaller som medførte miljø- og helseskader ved utslipp til luft og vann. Avgiften skulle stimulere til en overgang til mindre skadelige batterier. Avgiften ble imidlertid først iverksatt i 1990 da den tekniske avgrensningen av hvilke batterier som var miljøskadelige, var klar. Avgiften ble avviklet fra 1992, fordi det var blitt innført forskrifter som ville sikre en ønsket utfasing i bruken av miljøskadelige batterier.

I 1991 ble det innført en CO₂ -avgift på mineraloljer og bensin. Avgiften inngikk i avgiftene på hhv. mineralolje og bensin, men ble skilt ut i et eget avgiftsvedtak fra 1999. I 1992 ble det innført avgift på kull og koks. Avgiften ble begrunnet med at avgiftsøkningene på fyringsolje i de foregående år kunne bidra til en miljømessig sett uheldig overgang til kull og koks. En avgift på kull og koks ville motvirke slike uheldige tilpasninger, og samtidig fremme bruken av mer miljøvennlige energibærere. Avgiften ble fra 1999 innlemmet i CO₂ -avgiften på mineralske produkter.

I 1993 ble elektrisitetsavgiften delvis lagt om fra en forbruksbasert til en produksjonsbasert avgift. Avgiftsomleggingen skulle bidra til en større likebehandling av eksport og innenlands bruk i avgiftssammenheng. Avgiften ble fra 1998 erstattet av en skatt på grunnrenteinntekt i kraftforetak.

I 1993 ble kilometeravgiften erstattet av autodieselavgiften og vektårsavgiften. Omleggingen var bl.a. begrunnet ut fra utviklingen internasjonalt i retning av mer integrerte transportmarkeder. Dette gjorde det nødvendig å velge avgiftssystemer som ikke ville forskjellsbehandle ulike lands transportører, og som i tillegg var mest mulig like avgiftssystemene i andre land.

På 1990-tallet ble også enkelte eldre særavgifter opphevet. I tillegg til tidligere nevnte avviklinger ble avgiften på kosmetiske toalettmidler avviklet i 1994. Avgiften på honorarer til utenlandske kunstnere ble erstattet av en skatt på honorarer til utenlandske kunstnere fra 1998. Med avviklingen av avgiften på kosmetiske toalettmidler var den siste avgiften med opprinnelse i omsetningsavgiften på visse varer fra 1933 avviklet. Avviklingen ble begrunnet med faren for handelslekkasje, samt at avgrensningen av avgiftsplikten og fastsettelsen av avgiftsgrunnlaget var komplisert og la beslag på betydelige ressurser.

Fra 1980 til 2000 opprettholdt motorvognavgiftene sin andel av det samlede særavgiftsprovenyet på om lag 50 pst. Alkoholavgiftenes andel av særavgiftsprovenyet ble redusert fra 21 pst. til 13 pst. Samtidig økte tobakkavgiftens andel fra 9 til 11 pst. Miljøavgifter var en ny stor avgiftsgruppe som i 2000 utgjorde drøyt 11 pst. av særavgiftsprovenyet. CO₂ -avgiftene utgjorde det alt vesentligste av miljøavgiftene. En annen betydelig gruppe var avgiftene på energi som utgjorde 7 pst. av særavgiftsprovenyet.

3.4 De siste årene

I de siste årene har fokuset på miljøavgifter økt samtidig som enkelte eldre avgifter har blitt avvik­let. I 2000 ble det innført avgift på de miljøskadelige kjemikaliene trikloreten (TRI) og tetrakloreten (PER). Avgiftssatsen ble satt for å gi tilstrekkelige incentiver til en overgang fra TRI og PER til mindre skadelige kjemikalier. I 2000 ble det også innført grunnavgift på fyringsolje. Avgiften ble innført for å unngå at økningen i el-avgiften skulle bidra til en miljømessig uheldig overgang fra bruk av elektrisitet til olje til oppvarming. Grunnavgiften ble satt til samme nivå som økningen i elektrisitetsavgiften, regnet pr. kWh. I 2003 ble det innført avgift på klimagassene hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK). HFK og PFK er moderate til kraftige klimagasser som reguleres gjennom Kyotoprotokollen. Utslipp av HFK og PFK ble anslått å utgjøre om lag 2 pst. av de norske klima­gassutslippene, og det samlede forbruket og utslippet av HFK og PFK var forventet å øke kraftig fram mot 2020. Dette var bakgrunnen for at det ble innført avgift på HFK og PFK. Avgiften skulle også stimulere til bruk av alternative gasser og til utvikling av ny teknologi som ikke bruker disse gassene. Den sist innførte miljøavgiften er avgiften på utslipp av nitrogenoksider (NO^X). Avgiften ble innført i 2007 og skal bidra til at Norge oppfyller utslippsforpliktelsen etter Gøteborgprotokollen.

Siden 2000 har også enkelte eldre avgifter blitt avviklet. I 2000 ble avgiften på lyd- og bildekassetter avviklet. Avgiften var blitt innført i 1982 og var rent fiskal. Avviklingen ble begrunnet med at den teknologiske utviklingen hadde ført til at det stadig ble utviklet flere produkter med samme anvendelsesområde, og at avgiften dermed skapte uønskede konkurransevridninger mellom de ulike produktene. Videre var avgrensningene mellom avgiftspliktige og avgiftsfrie produkter til dels tilfeldige og vanskelige. I tillegg var kassettene utsatt for grensehandel og ulovlig innførsel. Samtidig ble avgiften på radio- og fjernsynsmateriell mv. avvik­let. Avviklingen ble begrunnet med at avgiftens utforming skapte store administrative og praktiske problemer. Den teknologiske utviklingen og avgiftsfritaket for multimediautstyr innebar at det oppsto store administrative problemer med kontroll med korrekt innbetalt avgift. Forutsigbar­heten for importørene og produsentene som skulle betale inn avgiften, var lav. Videre innebar avgiftens utforming en konkurransevridning mellom såkalte «brunevarer» og «multimediautstyr». I 2002 ble avgiften på flyging av passasjerer avviklet. Avviklingen ble begrunnet med at den ville bidra til økt lønnsomhet i det norske luftfartsmarkedet, samt at en videreføring av avgiften ville medført at en måtte legge avgift på hittil avgiftsfrie flyginger mellom Nord- og Sør-Norge. Dette avgiftsfritaket var av EFTAs overvåkningsorgan (ESA) blitt ansett for å være i strid med EØS-avtalens statsstøtteregelverk. Svovelavgiften på kull og koks ble avviklet i 2002 og ble erstattet av en intensjonsavtale mellom Miljøverndepartementet og Prosess­industriens Landsforening (PIL – nå Norsk Industri) om nødvendige utslippsreduksjoner i prosessindustrien. CO₂ -avgiften på kull og koks ble av­viklet i 2003, da ESAs retningslinjer for miljøstøtte ikke tillot at avgiftsfritaket for kull og koks benyttet som reduksjonsmidler eller råvarer i industrielle prosesser kunne opprettholdes.