NOU 2009: 10

Fordelingsutvalget

3 Den skandinaviske modellen og økonomisk ulikhet

K. Moene i samarbeid med E. Barth, I. Krueger, J. T.Lind og H. Mehlum Mars 2009

3.1 Likhet og marked

Kan sosial trygghet og kapitalistisk dynamikk kombineres? Mange har ment at en slik kombinasjon ikke er mulig. Den venstreorienterte økonomen Rosa Luxembourg, for eksempel, framholdt at varige sosiale reformer er umulig under kapitalismen, siden markedet ville utvanne enhver sosial reformseier (Luxembourg, 1919). Den høyreorienterte økonomen Erik Lundberg har noe senere hevdet at effektive markedsreformer er umulig i demokratiske land med sterke sosiale organisasjoner fordi de sosiale maktforholdene ville utvanne markedets effektivitet (Lundberg, 1985).

Dagens skepsis retter seg mot økt globalisering eller mot velferdsstatens ekspansjon. Mens noen hevder at godt fungerende velferdsstater krever mindre marked og mindre globalisering, hevder andre at godt fungerende markeder krever mindre sosial trygghet gjennom velferdsstatsordninger. Skepsisen dreier seg om to viktige spørsmål.

For det første: Kan vi ha likhet i et lite land i en globalisert verdensøkonomi med stigende ulikheter? Dersom velferdspessimistene har rett, skulle land som har de største velferdsstatene og de mest likhetsskapende institusjonene i arbeidsmarkedet, ha størst problemer med å være konkurransedyktige på de internasjonale markedene. Dersom globaliseringspessimistene har rett, skulle land som er mest eksponert for internasjonal konkurranse, ha størst problemer med å etablere en omfattende velferdsstat med små lønnsforskjeller.

For det andre: Hva er sammenhengene mellom marked, likhet og effektivitet? Gir mer marked mindre likhet? Innebærer mindre ulikhet større ineffektivitet? Mer presist: Har de skandinaviske landene altfor mye likhet, for mye trygghet, for høye skatter, for store velferdsstater og for sterke fagforeninger i forhold til det som trengs for å få til en rimelig økonomisk vekst med høy sysselsetting og en stor og aktiv arbeidsstyrke?

De skandinaviske erfaringene er opplysende for begge typer spørsmål (Barth og Moene 2008). Dette vedlegget summerer opp noen foreløpige konklusjoner av pågående forskning omkring disse spørsmålene. Vi organiserer argumentene rundt en rekke påstander. Den første er:

Påstand 1Hverken globaliseringspessimistene eller velferdspessimistene har rett. Den skandinaviske samfunnsmodellen kombinerer likhet og marked på en rimelig effektiv måte.

Påstanden bør sees i lys av at de fleste europeiske land har utnyttet internasjonalt varebytte, spesialisering og velferdsstatspolitikk som en del av deres strategi for økonomisk vekst. Små åpne økonomier har lenge levd godt med omfattende velferdsstater og stor internasjonal konkurranse. De skandinaviske landene er de klareste eksemplene på dette. De har de minste lønnsforskjellene og de mest omfattende velferdsstatsordningene blant de 30 landene som utgjør Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD). De har også rekordhøye sysselsettingsrater og lav arbeidsløshet. Kort sagt har de skandinaviske landene stor sosial trygghet for jobb og inntekt. Til tross for dette har de ikke mistet sin kapitalistiske dynamikk. Tvert imot, den økonomiske veksten har vært omtrent som i andre kapitalistiske land. Erfaringene fra Skandinavia over de siste 70 årene tyder altså på at det er mulig å kombinere sosial trygghet og kapitalistisk dynamikk innenfor det samme institusjonelle opplegget.

Den skandinaviske samfunnsmodellen innebærer at noe av inntektsdannelsen tas ut av den lokale markedskonkurransen og flyttes over i et system bestående av kollektive beslutninger mellom partene i arbeidsmarkedet eller innenfor demokratiske organer. Påstanden er at den skandinaviske modellen har funnet en gylden middelvei som kombinerer likhet og marked på en god måte og som i realiteten innebærer både sosial trygghet og kapitalistisk dynamikk.

Erfaringene tyder også på at en slik kombinasjon av markeder og kollektive ordninger representerer en nødvendig institusjonalisert motmakt: Markeder synes å trenge maktdeling og sosialforsikring for å hindre urimelige resultater samtidig som de sosiale forholdene som maktdeling og sosialforsikring skaper, synes å trenge disiplinering gjennom internasjonal markedskonkurranse for å virke godt. Det er slik sosial trygghet og kapitalistisk dynamikk har framstått som komplementære og selvkorrigerende ordninger i Skandinavia.

Endelig er det viktig å fremheve at de skandinaviske erfaringene tyder på at den tradisjonelle konflikten mellom likhet og effektivitet og mellom likhet og marked ikke kan gjelde under alle institusjonelle forhold. Som vi skal se synes den ikke å være spesielt relevant for de skandinaviske landene. Ordninger som for noen ser ut som en oppskrift på en makroøkonomisk katastrofe, har i Skandinavia ledet til en rimelig god økonomisk utvikling i de makroøkonomiske samlestørrelsene. I det minste har ikke utviklingen vært dårligere enn den andre like rike land kan vise til. Dersom dette er riktig, innebærer ikke den skandinaviske modellen en alternativ vei til et felles mål; det er en alternativ utvikling med et annet mål der inntekt og muligheter hele veien er likere fordelt enn i andre land.

3.1.1 Hva er en samfunnsmodell?

En samfunnsmodell er verken et forbilde eller et sett av matematiske likninger.

Påstand 2En samfunnsmodell er en institusjonell likevekt som består av komplementære ordninger som forsterker hverandres virkemåte.

A og B er komplementære ordninger dersom tilstedeværelsen av A forsterker virkningen av B og vise versa. I en samfunnsmodell er det snakk om komplementære institusjoner og politikkutforminger. Alle land har slike gjensidig forsterkende ordninger og komplementaritetene kan innebære at de økonomisk og sosiale forholdene samler seg omkring prototyper eller samfunnsmodeller. Komplementaritetene kan virke mellom sosiale og økonomiske forhold i basis av samfunnet på den ene siden og maktutøvelse og politikkutforminger i den politiske overbygningen på den andre siden.

Som vi skal se kom viktige trekk ved den skandinaviske modellen som et resultat av økt konkurranse i verdensøkonomien på 1930-tallet. Konkurranseutsatte fagforeninger måtte tåle betydelige lønnskutt på grunn av verdenskrisen. Av den grunn ønsket de å forhindre at andre mer skjermede fagforeninger skulle få lønnsøkninger, noe som ville øke levekostnadene for alle. De konkurranseutsatte fagforeningene fikk støtte av arbeidsgiverne, og denne implisitte alliansen la grunnlaget for frontfagsmodellen i de sentraliserte inntektsoppgjørene etter krigen. Sentraliserte lønnsforhandlinger skulle bli en avgjørende institusjon innenfor den skandinaviske modellen.

Den andre viktige institusjonen innenfor den skandinaviske modellen er en stor velferdsstat, basert på universelle ordninger. Det kan kanskje virke som et paradoks at velferdsstaten er størst i de landene som i utgangspunktet har små inntektsforskjeller før skatt og som er mest eksponert for internasjonal konkurranse, men velferdsstaten som forsikringsordning har størst omfang nettopp i åpne økonomier med små lønnsforskjeller. Velferdsstaten er bygget ut gjennom politiske vedtak over lang tid. Den skandinaviske modellen er altså ikke et resultat av en gjennomtenkt plan. Det er ikke snakk om kreasjonisme, men om evolusjon. Modellen ble skapt gjennom en prosess av justeringer og modiseringer, gjennom mobilisering av velgere og interesseorganisasjoner for nye endringer. Hver seier la grunnlag for nye reformframstøt i en kumulativ prosess av prøving og feiling til en havnet i noe som ligner på en institusjonell likevekt.

Denne institusjonelle likevekten er karakterisert av sentraliserte landsomfattende fagforeninger og arbeidsgiverorganisasjoner; sentrale lønnsforhandlinger på nasjonalt nivå; rutinemessige konsultasjoner mellom regjering og interesseorganisasjoner om den økonomiske politikken; og en stor velferdsstat. Den typiske politikken er kjennetegnet av såkalte solidariske lønnsforhandlinger som presser sammen lønnsforskjellene; moderate lønnsoppgjør, en politisk forpliktelse til å holde full sysselsetting og til å tilby full forsikring gjennom universelle velferdsordninger til alle samfunnsborgere, ikke bare til de dårligst stilte. Ordningene utgjør en samfunnsmodell fordi de aktuelle institusjonene og politikkutformingene passer godt sammen.

Påstand 3Samfunnsforholdene påvirker politikken og politikken påvirker samfunnsforholdene.

Dette er ikke ensbetydende med politisk økonomisk determinisme der politikken ikke endres uten at samfunnsforholdene endres, og vise versa. Påstanden er at det er viktige tilbakevirkninger i forholdet mellom politikk og samfunn. Politiske tiltak som leder til endret inntektsfordeling virker tilbake på hvilke partier som i neste omgang vinner oppslutning. Politikk kan derfor spille en avgjørende rolle innenfor dette opplegget; midlertidige politiske endringer kan ha varige økonomiske og sosiale konsekvenser. Dersom en ikke innarbeider slike tilbakevirkninger i analysen, kan en vanskelig forstå hvordan likhet skaper mer likhet; og hvordan de ulike delene av den skandinaviske modellen passer sammen.

Den skandinaviske modellen kan som sagt betraktes som en institusjonell likevekt. På den ene siden ville det være vanskeligere å holde full sysselsetting uten sentraliserte fagforeninger som bidrar med lønnsmoderasjon selv når ledigheten er lav. Full sysselsetting er på den andre siden viktig for at fagbevegelsen er villig til å moderere seg i lønnsoppgjørene. Her har det vært et gjensidig gavebytte; full sysselsetting mot lønnsmoderasjon.

Også inntektsoppgjørene og velferdsstaten understøtter hverandre. De solidariske lønnsforhandlingene medfører først og fremst en sammenpressing av lønnsforskjellene mellom bedrifter, mellom bransjer og mellom arbeidstakere med ulike kvalikasjoner og yrker. Små lønnsforskjeller øker på den ene siden den politiske oppslutning om universelle velferdsordninger som tilbyr sosialforsikring som majoriteten tjener på. Velferdsstaten styrker på den andre siden svake gruppers forhandlingsposisjon i arbeidsmarkedet. I tillegg definerer velferdsstatens støtteordninger implisitt en nedre grense for lønningene. Ingen ønsker å ta dårlig betalt arbeid når alternativet er sosiale støtteordninger. Med andre ord bidrar sosialforsikringen til at de arbeidsledige ikke presser ned de laveste lønningene i arbeidsmarkedet. Alt dette demper lønnsforskjellene ytterligere.

Full sysselsetting er på den ene siden viktig for å kunne opprettholde en omfattende velferdsstat med omfattende forsikringsordninger mot inntektsbortfall. Dersom arbeidsledigheten gjennomgående var høy, ville velferdsstatens ledighetstrygd fort bli altfor kostbar å finansiere. En omfattende velferdsstat muliggjør på den andre siden at det blir lettere å få til jobbmobiliteten som er nødvendig for å få til full sysselsetting.

3.2 Likhetsskapende institusjoner

Den skandinaviske modellen består av flere komplementære likhetsskapende institusjoner.

3.2.1 Sentraliserte lønnsoppgjør

Helt fra den industrielle revolusjon har arbeidere overalt i verden organisert selvhjelpsgrupper og fagforeninger som blant annet prøvde å få til sosiale forsikringsordninger på lokalt nivå. Arbeiderne var mest utsatt for den usikkerheten som velferdsstaten kunne hjelpe til å redusere. De hadde verken formue eller landeiendom som kunne beskytte dem mot arbeidsløshet, sykdom eller uførhet. De hadde for lave inntekter til å spare til alderdommen. Evnen til lokal selvforsikring var imidlertid liten. I tider med stor ledighet maktet de sjelden å forsikre alle rett og slett fordi det ble for mange ledige innenfor de lokale forsikringsgruppene. Mange lokale arbeidsløshetskasser gikk derfor konkurs. Når arbeiderne verken kunne stole på lokale selvhjelpsgrupper eller på markedsordninger var det et påtrengende behov for offentlige velferdsordninger og sosiale forsikringer. Historisk var derfor arbeiderbevegelsen en sterk pådriver for velferdsstatsordninger. Utvidet stemmerett ga nye muligheter for å frambringe slike kollektive ordninger på samfunnsnivå.

Arbeiderbevegelsen krevde sosialforsikring og velferdsordninger. I tillegg krevde den at staten skulle motvirke lavkonjunkturene og arbeidsløsheten gjennom jobbskaping og krisetiltak. Krisen på 1930-tallet forsterket kravene fra arbeiderbevegelsen. Krisen rammet også bredere lag av befolkningen noe som ga ny tyngde til kravene. I ettertid er det imidlertid lett å se at den viktigste politiske innovasjonen i Skandinavia ikke var keynesiansk etterspørselsstimulering, men den institusjonelle responsen på problemene som truet krisepolitikken (Barth, Moene og Wallerstein, 2003). Hva kunne forhindre at økte offentlige utgifter først og fremst medførte at lønningene til dem som hadde jobb gikk opp, og ikke den samlete sysselsettingen?

Påstand 4Krisen på 1930 medførte større endringer i de institusjonelle forholdene i arbeidsmarkedet enn i den økonomiske politikken til staten.

Problemet var spesielt aktuelt i bygg og anlegg. Arbeiderne i bygg og anlegg hadde både i Sverige og Norge relativt høye lønninger og militante fagforeninger. De var mer beskyttet mot internasjonal konkurranse enn arbeiderne i eksportnæringene. Da utenlandsetterspørselen falt sammen på 1930-tallet, måtte arbeiderne i eksportnæringene, som for eksempel jern- og metallarbeiderne, godta store lønnsreduksjoner for å redde jobbene. Bygg- og anleggsarbeiderne ble ikke utsatt for det samme presset om å redusere sine lønninger, dels på grunn av den offentlige støtten til byggevirksomheten. Siden arbeidere fra bygg og anlegg ikke bare drev med boligbygging, men også i noen grad var sysselsatt i eksportnæringene, betød høyere lønn i bygg og anlegg økte lønnskostnader for eksportnæringene, noe som truet jobbene til jern- og metallarbeiderne.

Da bygningsarbeiderne gikk til streik for høyere lønn, intervenerte LO i begge landene (i 1928 i Norge og i 1933 i Sverige) for å få en rask avslutning på streiken. Intervensjonen fra LO for å få slutt på streikene i bygg og anlegg var det første steget i en prosess for å sentralisere makt og beslutningsrett innenfor fagbevegelsen både i Sverige og Norge. Dette var en prosess som ble oppmuntret og støttet av arbeidsgiverne. Francis Sejersted (2002) har framhevet hvordan den norske moderniseringsprosessen var påvirket av at en ikke hadde dominerende kapitalkonsentrasjoner eller grupperinger, men mange små eiere i næringslivet. En skulle derfor tro at dette også kan ha hatt betydning for forholdet mellom fagforeninger og arbeidsgivere, men utviklingen av de norske arbeidsmarkedsinstitusjonene er nokså lik utviklingen i Sverige, der eierkonsentrasjonen var særdeles høy med Wallenberg-gruppen i sentrum. Følgelig kan ikke små og svake versus store og sterke kapitaleiere være vesentlige forklaringsfaktorer bak framveksten av solidariske lønnsforhandlinger hverken i Norge eller i Sverige.

Hovedavtalen i Norge mellom LO og NAF, som ble vedtatt i 1935, etablerte regler for kollektive forhandlinger innenfor hver bransje. En liknende avtale ble inngått i Sverige i 1938. På 1950-tallet (1956 i Sverige og 1958 i Norge) ble forhandlinger på bransjenivå erstattet av direkte lønnsforhandlinger mellom de nasjonale arbeidsgiver-og arbeidstakerorganisasjonene. Etter hvert som flere fagforeninger utenfor LO sluttet seg til de sentraliserte forhandlingene, ble dekningsgraden til de sentrale avtalene utvidet til å gjelde mesteparten av den arbeidende befolkningen i privat sektor. De sentraliserte tariffavtalene var nødvendigvis generelle. Detaljene om hvordan avtalen skulle implementeres ble etter hvert avgjort ved lokale forhandlinger, men etter at den sentraliserte tariffavtalen var inngått var arbeidsstans som kampmiddel ikke tillatt ifølge Hovedavtalen. Lønnsøkninger på lokalt nivå ble derfor begrenset til det en kunne oppnå uten streiketrusler.

Institusjonaliseringen av de sentraliserte lønnsforhandlingene hadde tre viktige konsekvenser.

Påstand 5Sentralisering av lønnsforhandlingene reduserte arbeidskonfliktene, økte eksportorienterte fagforeningers makt og ledet til en såkalt solidarisk lønnspolitikk.

Den første konsekvensen var dramatisk: Arbeidskonflikter ble nesten helt eliminert. Fra å være land med de høyeste nivåene på arbeidskonflikter i mellomkrigstiden, fikk Sverige og Norge ett av verdens laveste nivåer på arbeidskonflikter i etterkrigs­tiden (Ingham, 1974, Moene og Wallerstein, 2003).

Den andre konsekvensen innebar at forholdene i eksportnæringene ble avgjørende for lønnsveksten i hele økonomien ettersom fagforeningene i eksportnæringene, jern- og metallarbeiderne spesielt, var de mektigste fagforeningene innenfor LO. Arbeidsmarkedsinstitusjonene ble tilpasset et system med relativt fri internasjonal handel.

Den tredje konsekvensen av sentralisert lønnsfastsetting var en gradvis prosess av lønnssammenpressing som over tid genererte den mest egalitære lønnsfordelingen i den kapitalistiske verden. På 1950-tallet ble lønnssammenpressing vedtatt som et mål for fagbevegelsen både i Sverige og Norge under tittelen ‘solidaristiske forhandlinger’. Men lønnssammenpressing er nært knyttet til sentralisert lønnsfastsetting i alle avanserte industriland enten sentraliseringen er oppnådd gjennom sentraliserte kollektive lønnsforhandlinger eller gjennom myndighetenes inngrep i lønnsdannelsen i form av inntektspolitikk, og enten lønnssammenpressing er et eksplisitt mål eller ikke (Wallerstein, 1999, Zweimüller and Barth, 1994, Barth, Moene og Wallerstein, 2003).

En viktig grunn til at sentralisering av lønnsoppgjørene leder til lønnssammenpressing er den nødvendige koordineringen av lønnskravene som slike kollektive forhandlinger innebærer. Forhandlingsmønsteret endres ved at mange forhandlinger som tidligere skjedde mellom lokale fagforeninger og lokale arbeidsgivere nå i realiteten skjer som forhandlinger mellom fagforeninger.

Påstand 6Koordinering av lønnsforhandlingene reduserer lønnsforskjellene.

Bare det å opprette en fagforening innebærer at den kollektivt skal forhandle med arbeidsgiver på vegne av medlemmene. Det betyr i neste omgang at fagforeningen må ha et prinsipp for hvordan den fordeler samlet lønn mellom medlemmene. Videre koordinering mellom fagforeninger betyr at forhandlinger som tidligere ble inngått mellom arbeidstaker og arbeidsgiver nå i sterkere grad erstattes av forhandlinger eller samtaler mellom de fagorganiserte og deres ledere. En rekke arbeidstaker-mot-arbeidsgiver forhandlinger blir derved erstattet av forhandlinger mellom fagforeninger.

I slike forhandlinger eller samtaler spiller rettferdighetsnormer og prinsipper om likebehandling en viktig rolle. Fagforeningene må kunne rettferdiggjøre sine avgjørelser ut fra prinsipper som medlemmene kan godta og som tåler offentlig debatt.

Prinsippet er at fagforeningene anvender sine rettferdighetsnormer på den aktuelle forhandlingsenheten. Når lønnsforhandlingene er på bedriftsnivå, presser fagforeningene lønningene sammen mellom arbeidstakere på hver enkelt bedrift. Når lønnsforhandlingene er på bransjenivå, presser fagforeningene lønningene sammen mellom arbeidstakere i forskjellige bedrifter innenfor bransjen. Når lønnsforhandlingene er på samfunnsnivå, presser fagforeningene lønningene sammen mellom bedrifter, mellom bransjer og mellom yrkesgrupper. Lønnssammenpressingen skjer fra begge ender av lønnsskalaen; de laveste lønningene blir økt og de høyeste redusert (Barth, Moene og Wallerstein 2003, Barth og Moene, 2009).

Ved å utnytte data fra 18 OECD land i perioden 1972 til 2005 viser Barth og Moene (2009) at graden av koordinering i lønnsdannelsen (målt ved Wallersteins indeks) reduserer lønnsforskjellene. Resultatet er klart enten en måler lønnsulikhetene ved det relative forholdet mellom den niende og den første desilen (tidelen) i lønnsfordelingen, eller ved det relative gapet mellom den femte og den første desilen. Feilslått koordinering, målt ved andelen av arbeidsstyrken i konflikt, leder til økt lønnsulikhet.

Uten koordinering av lønnsfastsettelsen justerer lønnsnivået seg etter lokale forhold. Bedrifter og sektorer med ulik produktivitet tenderer da til å ha ulik lønn selv når de benytter den samme type arbeidskraft. Slike lønnsforskjeller er en kilde til ineffektivitet. Typisk blir lønnen for høy i moderne virksomheter med høy produktivitet. Lønnen blir for lav i gammeldagse virksomheter med lav produktivitet. Av den grunn opprettholdes for mye av den gamle teknologien samtidig som det blir investert for lite i moderne virksomheter.

Koordinering innebærer blant annet lik lønn for likt arbeid. I et ukoordinert arbeidsmarked blir dette sjelden resultatet. Også lønnsforskjellene mellom yrkesgrupper blir mindre når fagforeningene samordner lønnspolitikken sin og derfor må begrunne de relative lønningene overfor hverandre i tråd med aksepterte rettferdighetsnormer. Lønnssammenpressingen skjer fra begge kanter. Den skjer på tvers av bedrifter og grupper av arbeidstakere.

Lønnssammenpressingen innebærer også at bedriftene tjener mer på å benytte ny og effektiv teknologi og høyt kvalifisert arbeidskraft. Dette øker produktiviteten til arbeidstakere med lavere kvalifikasjoner. Dels øker denne produktiviteten som følge av raskere modernisering – en mekanisme som er en viktig grunn til at sysselsettingsratene er så høye også for ufaglært arbeidskraft nettopp i land med lønnssammenpressing.

Kort sagt medfører lønnsammenpressing mindre produktivitetsforskjeller mellom de beste og de dårligste bedriftene. Dette innebærer i neste omgang at det blir lettere å opprettholde lønnskoordinering med små forskjeller.

3.2.2 Velferdsstaten

Alle offentlige goder har fordelingsvirkninger. Selv uten progressive skatter betaler høyinntektsgrupper mer enn lavinntektsgrupper for de samme offentlige godene. Velferdsstatsutgifter til skole, helse og sosialforsikring omfordeler derfor normalt ressurser fra høyinntektsgrupper til lavinntektsgrupper så lenge inntektsforskjellene før skatt og overføringer ikke kompenserer for omfordelingen som skjer innenfor velferdsstaten. Men en skulle kanskje tro at arbeidsmarkedet i land med store velferdsstater kompenserte for velferdsstatens omfordeling ved å øke inntektsforskjellene før skatt? Dersom det var tilfelle, ville store velferdsstater innebære større lønnsforskjeller før skatt. Det er i det minste vanskelig å finne spor etter slike kompenserende lønnsforskjeller. Tvert om finner vi følgende:

Påstand 7Arbeidsmarkedet kompenserer ikke for velferdsstatens omfordeling. Store velferdsstater skaper mindre og ikke større lønnsforskjeller før skatt.

Ved å igjen benytte datasettet for 18 OECD land i perioden 1972 til 2005 vises det i Barth og Moene (2009) at omfanget til velferdsstaten reduserer lønnsforskjellene. Sammenpressingen av den nedre del av lønnsfordelingen er også klar. Effektene er betydelige: Ti prosents økning i velferdsstatens sjenerøsitet, gir godt over fem prosents reduksjon i lønnsulikheten (Vi kommer tilbake til disse sammenhengene i diskusjonen rundt figur 3.2).

En viktig grunn er at mange av velferdsstatsutgiftene styrker grupper som ellers ville stilt svakt i arbeidsmarkedet. Offentlig finansierte skoler, offentlig helsetilbud og sosialforsikring favoriserer svake grupper mer enn sterke. En grunn er nettopp at svake grupper ikke så lett kan skaffe seg slike tilbud på egen hånd. En annen grunn er at det å ha en velferdsstat innebærer likere muligheter. Den muliggjør at også lavinntektsgrupper kan skaffe seg bedre jobber; hver enkelt kvinne og mann kan bruke mer tid på å finne den jobben som passer best for dem og kreve bedre vilkår i de jobbene de får.

Velferdsstatens popularitet: Universelle versus inntektsuavhengige ordninger

Utformingen av av velferdsprogrammene er viktig for den politiske støtten til velferdsstaten. I alle land tilbyr velferdsstaten en blanding av inntektsavhengige eller behovsprøvde bidrag, og av universelle bidrag som ikke avhenger av inntekt og formue. Hva gir mest omfordeling og mest fattigdomsavskaffelse – behovsprøvde eller universelle støtteordninger? Skal fattigdommen blant de eldre bekjempes med en lav og flat støtte som går til alle eldre uavhengig av inntekt og formue, eller med målrettede utbetalinger til dem med en lav familieinntekt og formue? Skal barnetrygden bare utbetales til familier med lav inntekt og formue eller skal barnetrygden gå til alle familier med barn? Skal offentlige helsetjenester gå til alle, eller skal de bare tilbys de fattigste?

I alle disse tilfellene argumenterer tilhengerne av målrettede programmer for at disse programmene utnytter knappe ressurser på den beste måten for å avskaffe fattigdom. Tilhengerne av universelle ordninger argumenterer på sin side for at desto mer målrettet programmene er, desto knappere blir ressursene til å bekjempe fattigdommen. Mange tror at inntektsavhengige ordninger gir mest omfordeling fordi hver krone på velferdsbudsjettet går til dem som trenger den mest. Universelle programmer er både kostbare og ineffektive, heter det gjerne, fordi mesteparten av støtten går til middelklassen og ikke til dem som virkelig trenger støtte.

Vi står tilsynelatende overfor en konflikt mellom effektivitet og legitimitet. En effektiv fordeling av velferdsgoder kan være illegitimt, fordi tildelingen oppfattes som en rettighet som alle har krav på, ikke bare de fattige. Jo mer effektivt hver velferdskrone blir fordelt til de fattigste, jo færre velferdskroner kan det bli til fordeling.

I stiliserte modeller kan vi studere oppslutningen om de to alternativene der folks inntekter er usikre (slik at det er et forsikringsmotiv for å støtte velferdspolitikken) og ulikt fordelt (slik at det kan være et ønske om omfordeling gjennom velferdspolitikken). Så lenge velgerne i hovedsak opptrer i tråd med egeninteressene sine, kan vi vise følgende: Flertallet av velgernes sjanse for selv å bli en mottaker av snevert målrettede ordninger kan bli så lav at de vil ønske å redusere disse programmene helt ned til null; mens det derimot alltid er et flertall av velgerne som har egeninteresse av å støtte tilstrekkelig vidt målrettede (universelle) velferdsprogrammer (Moene og Wallerstein 2001).

Påstand 8Det liberalistiske idealet om en begrenset velferdsstat som utbetaler støtte bare til de dårligst stilte, er normalt ikke politisk levedyktig.

I de skandinaviske velferdsstatene er derimot innslaget av universelle ordninger i velferdsstaten større enn i andre land. Ved å spre støtten bredt, oppnår en mer politisk støtte enn ved å satse på programmer som er målrettet til en minoritet av innbyggerne. Fraværet av behovsprøving reduserer dessuten de administrative kostnadene og problemene med en høy implisitt skattesats for dem som ikke lenger får sosialstøtte når egen inntekt øker. Dersom en ønsker å hjelpe de fattigste bør en ikke målrette velferdsprogrammene for snevert mot de fattige.

Påstand 9Universell målretting gir en høyere garantert minsteinntekt for alle inklusivt de dårligst stilte og en høyere velferd for en majoritet av befolkningen.

Noen av disse momentene var også framme i utformingen av de skandinaviske velferdsordningene (Hatland 1984).

Velferdsstatens popularitet: Lønnsfordelingen før skatt

Den politiske støtten til velferdsstaten avhenger også av inntektsfordelingen før skatter og overføringer. Hvordan påvirkes oppslutningen om velferdsstaten av lønnssammenpressingen i arbeidsmarkedet?

Påstand 10Lønnssammenpressing gir økt politisk etterspørsel etter velferdsstatsgoder.

Effektene er betydelige: Ved igjen å benytte data fra 18 OECD land i perioden 1972 til 2005 viser Barth og Moene (2009) at ti prosents lønnsammenpressing gir godt over seks prosents økning i velferdsstatens sjenerøsitet.

For å illustrere mekanismen skal vi konsentrere oss om tre klasser: arbeiderklassen, middelklassen og de rike. Både arbeiderklassen og middelklassen er lønnsarbeidere. De rike er i hovedsak kapitaleiere. Hver klasse er preget av flere forhold enn inntekt. Det er derfor viktig å skille mellom økt inntekt innenfor en gruppe som ellers har de samme kjennetegnene som tidligere og økt inntekt som skyldes at en beveger seg fra en sosial gruppe til en annen. Dette er et viktig skille som tradisjonell økonomi legger liten vekt på, men som tradisjonell økonomisk analyse lett kan ta hensyn til.

De rike har for eksempel størst evne og vilje til selvforsikring og til å benytte seg av private helsetjenester. Siden jobbene til arbeiderklassen i gjennomsnitt er mer usikre og helsefarlige, har de størst behov for tjenestene til velferdsstaten. Middelklassen er i en mellomstilling. Når vi undersøker hva de ulike delene av inntektshierarkiet ønsker av velferdsstaten, finner vi gjerne at støtten til omfattende og sjenerøse ordninger er lav for grupper med høy inntekt. Dette bekreftes av en rekke spørreundersøkelser. I eksemplet har medlemmer av arbeiderklassen mest og de rike minst interesse av velferdsstaten. Middelklassen er igjen i en mellomposisjon.

Lønnssamenpressing betyr at arbeiderne (i vårt eksempel) får økt lønn, mens middelklassen holdes tilbake i solidaritetens navn, men økt lønn til arbeiderne innebærer ikke at de preges mer av middelklassens noe svakere støtte til velferdsstaten.

Påstand 11Det er en annen sammenheng mellom inntekt og støtten til velferdsstaten når inntekten endres fordi vi beveger oss på tvers av klassene enn når inntekten endres fordi forholdene mellom klassene endres.

Sosiale forhold og kultur kan også bety mye blant grupper som normalt har høy inntekt. Lind (2007) viser for eksempel at norske høyrevelgere ikke bare stemmer Høyre fordi de er rike, men også på grunn av tradisjon, politisk kultur og sosial identikasjon. Det understreker vårt poeng om at det er viktig å skille inntektsendringer som skyldes sosial mobilitet mellom klassene og inntektsendringer som skyldes forholdet mellom klassene.

Når for eksempel arbeiderne i vårt eksempel får økt lønn for en gitt risiko for å miste inntekten, ønsker de normalt en mer sjenerøs sosialforsikring. Egeninteressen tilsier inntektsutjamning mellom tilstander: høyere inntekt i jobb innebærer at en ønsker å overføre noe av inntekten til situasjoner der en kan bli uten inntekt. Dette er et tradisjonelt forsikringsargument som også synes å gjelde for oppslutningen om velferdsstaten. I tillegg til egeninteresse, drar sosial identifikasjon med andre som mister inntekten i samme retning. Så lenge identifikasjonen er sterkere jo større sjanse det er for at en selv kan havne i en lignende situasjon, medfører lønnssamenpressing også økt politisk støtte til velferdsstaten motivert av sosial identifikasjon.

Vi terper litt på disse sammenhengene fordi det er mange misforståelser (og uenigheter) når det gjelder sammenhengene mellom inntekt, inntektsfordeling og støtten til velferdsstaten. Det er flere konkurrerende økonomiske teorier til vår forsik­ringsanalogi (Romer, 1975; Roberts, 1977; Meltzer og Richard, 1981). Disse teoriene betrakter velferdsstaten nærmest som et maskineri for omfordeling fra de rike til de fattige. Dersom disse teoriene var riktige skulle økt ulikhet innebære økt oppslutning om velferdsstaten. Det er vanskelig å finne støtte for dette i empiriske undersøkelser. Velferdsstatens legitimitet kommer av at den leverer tjenester som markedet vanskelig kan levere.

3.2.3 Likhet som en kumulativ prosess

En kumulativ prosess innebærer gradvise endringer som igjen fører til nye endringer. Prosessen kan være selvforsterkende, som når noen sosiale reformer endrer maktforholdene, og nye maktforhold leder til nye reformframstøt. Utviklingen av viktige sider av den skandinaviske modellen kan betraktes som en slik kumulativ prosess der noe likhet skaper mer likhet.

I de to foregående avsnittene har vi argumentert for to separate mekanismer mellom lønnsulikhet og velferdsstatens utforming. Vi skal nå kombinere dem.

Velferdsstaten presser sammen lønnskjellene

Den første mekanismen går fra velferdsstaten til lønnsfordelingen. Vi kan tenke på dette som en kurve som viser velferdsstatens innflytelse på lønnsfordelingen. Den fanger opp hvordan velferdsstaten støtter svake grupper i arbeidsmarkedet og dermed presser sammen lønnsfordelingen nedenfra. Størrelsen på effektene kan være betydelige: ti prosent økning i velferdsstatens sjenerøsitet gir mer enn fem prosents reduksjon i gapet mellom den niende og første desilen i lønnsfordelingen. I den skandinaviske modellen kommer denne likhetsskapende effekten av velferdsstaten på toppen av en sammenpressing av lønnsforskjellene gjennom den koordinerte lønnsfastsettelsen.

Små lønnsforskjeller øker velferdsstatens popularitet

Den andre mekanismen går fra lønnsfordelingen til velferdsstatens sjenerøsitet. En sammenpressing av lønnsforskjellene leder til at en majoritet ønsker mer sjenerøse ordninger. Mindre ulikhet gir et ønske om større velferdsstat. Politiske partier som konkurrerer om velgernes oppslutning må ta hensyn til slike ønsker blant velgerne. Partiene gjør det selvsagt ikke i samme grad, men store partier eller koalisjoner kan ikke ignorere det en majoritet av velgerne ønsker. Størrelsen på effektene er betydelige: ti prosent mindre lønnsforskjeller leder til mer en seks prosents økning i velferdsstatens sjenerøsitet.

Likhetsmultiplikatoren

Ved å kombinere de to mekanismene får vi en kumulativ prosess der velferdsstaten presser sammen lønnsforskjellene og der små lønnsforskjeller leder til en videre ekspansjon av velferdsstaten. På sikt summerer denne prosessen seg opp til en betydelig sosial multiplikator: Likhetsmultiplikatoren. Vi kan anslå størrelsen på denne likhetsmultiplikatoren ved å se på variasjoner mellom land og over tid for å identifisere de to separate effektene. På basis av data fra 1976 – 2005 anslår Barth og Moene (2009) at multiplikatoren er så stor som 1.5. Det innebærer at enhver endring i ulikhet blir multiplisert opp med 50 prosent. Effektene via den nederste delen av lønnsfordelingen er spesielt stor — velferdsstaten påvirker den nederste delen av lønnsfordelingen før skatt; og den nederste delen av fordelingen har stor betydning for velferdsstatens politiske oppslutning. Likhetsmultiplikatoren virker begge veier avhengig av om den initiale påvirkningen er likhetsskapende eller ulikhetsskapende.

Strukturforskjeller blåses opp

Det er forskjeller mellom alle land når det gjelder størrelse, ressurser, forhistorie, organisering og politisk orientering. La oss kalle dette strukturforskjeller.

Påstand 12Likhetsmultiplikatoren blåser opp strukturforskjeller mellom land. Derfor har forholdsvis like rike land store innbyrdes forskjeller i inntektsfordeling og velferdsstatsutforming.

For eksempel har de skandinaviske landene sterke organisasjoner i arbeidsmarkedet som i seg selv leder til en sammenpressing av lønnsforskjellene. Denne sammenpressingen forsterkes så gjennom likhetsmultiplikatoren. Den blåser opp initiale forskjeller med femti prosent. USA og England har et mye mer desentralisert lønnsfastsettelsessystem som leder til større ulikheter. Disse ulikhetene blåses så opp av (u)likhetsmultiplikatoren med femti prosent.

En rekke andre forhold virker også gjennom (u)likhetsmultiplikatoren. Politiske endringer (Thatcher i England), som endrer på velferdsstatens innretning og som begrenser fagbevegelsens makt, forsterkes av ulikhetsmultiplikatoren. Økonomisk vekst som øker samlet inntekt til disposisjon fører normalt til ytterligere økning i ytelsene fra velferdsstaten. Slike økninger virker så gjennom likhetsmultiplikatoren (og motvirker til en viss grad andre ulikhetsskapende mekanismer som den økonomiske veksten kan ha satt i sving).

3.3 I et internasjonalt perspektiv

Hvordan skiller den skandinaviske modellen seg ut i forhold til ordningene i andre OECD land?

3.3.1 Små lønnsforskjeller

For å forstå hvordan organisasjonene i arbeidsmarkedet virker i alle land er det viktig å minne om at organisasjonene har størst effekt på de relative lønningene:

Påstand 13I alle land har fagforeningene en større innflytelse på relative lønninger enn på den funksjonelle inntektsfordelingen mellom arbeid og kapital.

Denne påstanden er nærmere dokumentert i en rekke arbeider, se for eksempel Freeman and Medoff (1984). En viktig implikasjon av påstanden er at det lett blir misvisende når vi får høre at fagbevegelsen har mistet sin makt og innflytelse dersom kapitalens andel av nasjonalproduktet øker. I den skandinaviske fagforeningstradisjonen har kapitaleierne vært tenkt på som sparemaskiner. Alle samfunn må spare. I land med sterke fagforeninger har en valgt å la noe av sparingen skje gjennom tilbakeholdte overskudd i bedriftene. Spørsmålet er hvor effektive disse sparemaskinene fortsatt er. Det skal vi komme tilbake til.

Vi har allerede diskutert hvordan koordinering av lønnsdannelsen gir små lønnsforskjeller. Empirisk er dette påvist for OECD landene av blant andre Wallerstein (1999), Barth, Moene og Wallerstein (2003) og Barth og Moene (2008, 2009).

For å illustrere en langsiktig trend i Norge har vi i figur 3.1 plottet fagarbeidernes lønnspremie i industrien i forhold til ufaglærte arbeidere. Lønnsforskjellen mellom fagarbeidere og ufaglærte steg jevnt utover 30-tallet og nådde sitt maksimale nivå, 24 prosent, i perioden 1936 til 1939. Gjennom krigsårene og etterkrigstiden sank premien, frem til den nådde sitt minimum med 8,5 prosent i 1978. Utover åtti- og nittitallet har fagarbeidernes premie igjen steget og den lå rundt 12 prosent ved årtusenskiftet.

Figur 3.1 Fagarbeideres lønnspremie i industrien i forhold til A; faglærte arbeidere.

Figur 3.1 Fagarbeideres lønnspremie i industrien i forhold til faglærte arbeidere.

Kilde: NOS: Historisk statistikk, forskjellige utgaver.

Denne utviklingen for industriarbeiderne illustrerer til en viss grad en utvikling man har sett i mange land. Generelt økt utdanningsnivå har redusert lønnsgapet mellom de utdannete og de uten utdannelse. De moderate og synkende forskjellene mellom fagarbeidere og ufaglærte i Norge er nok vel så mye et resultat av hvordan lønnsfastsettelsen har foregått. Siden andre verdenskrig har fagforeningene vært inkluderende overfor hele spennet av arbeidere og har bidratt til å holde lønna til den dårligst kvalifiserte arbeidskraften oppe. Samtidig har man av hensyn til bedriftens konkurranseevne unnlatt å presse frem høye tillegg for fagarbeiderne. Det er oppsiktsvekkende at man på slutten av 70-tallet hadde en lønnspremie så lav som 8,5 prosent. Dette tyder på at solidariteten mellom gruppene på arbeidsplassene var reell og at den har forårsaket en betydelig lønnskompresjon.

Påstand 14De skandinaviske landene har de minste lønnsforskjellene i verden.

I statistikken har Sverige, Norge og Danmark lenge konkurrert om ha de minste lønnsforskjellene. Av tabell 3.1 ser vi at Norge og Sverige har ligget foran de andre landene så å si i alle perioder som det er sammenlignbare observasjoner for – godt etterfulgt av Danmark og Finland.

Tabell 3.1 Lønnsulikhet. Lønn til øverste i forhold til nederste tidel, 1975 – 2005.

  1975 – 19791980 – 19841985 – 19891990 – 19941995 – 19992000 – 20042005
Australia2,642,882,832,832,943,083,12
Belgia2,412,281,961,97
Canada4,024,454,213,563,653,74
Danmark2,172,182,162,472,582,64
Finland2,652,492,502,392,362,432,42
Frankrike3,353,183,193,213,072,982,91
Hellas1,80
Irland4,063,973,593,57
Italia2,942,552,282,352,40
Japan3,003,083,153,072,992,963,12
Korea4,594,253,753,774,044,48
Nederland2,572,472,552,602,832,912,91
New Zealand2,172,162,292,572,722,79
Norge2,062,161,981,942,062,21
Østerrike3,453,513,563,233,26
Polen2,592,653,033,494,054,31
Portugal3,563,853,07
Spania4,223,533,53
Storbritannia2,943,093,303,393,463,523,62
Sveits2,712,563,012,61
Sverige2,132,012,092,112,232,312,33
Tsjekkia2,402,742,842,993,10
Tyskland2,882,862,782,933,073,26
Ungarn2,843,704,134,374,46
USA3,753,914,234,404,574,664,86

Fem års gjennomsnitt av tilgjengelige data. Hver celle representerer ikke nødvendigvis data fra alle årene i intervallet.

Kilde: OECD earnings data base (2008), Society at a glance (2006) og Employment Outlook (1996).

Påstand 15Jo mer åpen økonomi, desto mer koordinering av lønnsfastsettelsen.

Barth og Moene (2008) viser hvordan koordinering i lønnsfastsettelsen er assosiert med åpenhet i økonomien basert på observasjoner fra 20 OECD land i perioden 1976 – 2003. Koordinering er definert ved en indeks som tar verdien 1 – 5. Verdien 1 betyr at lønningene fastsettes på bedriftsnivå, uten noen form for koordinering, mens 5 står for en fullstendig koordinert lønnsfastsettelse på nasjonalt nivå. Åpenhet er definert som gjennomsnittet av eksport og import i prosent av BNP. Det gjennomsnittlige koordineringsnivå er høyere jo større andel utenrikshandelen utgjør av BNP.

Koordinering i lønnsdannelsen krever deltakelse fra både arbeidsgivere og arbeidstakere. Dette mønsteret tyder derfor på at begge partene ser seg tjent med å ta betydelige deler av lønnsdannelsen ut av markedskonkurransen nettopp i de landene som møter sterkest konkurranse gjennom utenriksøkonomien. Det er velkjent at små europeiske land har mer lønnskoordinering enn store land (Katzenstein, 1985). Dette mønsteret holder seg imidlertid, også når vi tar hensyn til landets størrelse. Åpne økonomier, målt ved gjennomsnitt av import og eksport som prosent av brutto nasjonalprodukt, har gjennomgående mer koordinering i lønnsdannelsen.

Lønnskoordinering er som regel et forsøk på å internalisere eksterne effekter i lønnsfastsettelsen. Det dreier seg om både pris- og sysselsettingseffekter. Ved å koordinere forhandlingene kan partene redusere lønns- og prisoverveltninger mellom sektorer. Høyere lønn i skjermede virksomheter kan for eksempel lett veltes over i prisene. Det kan medføre at arbeidstakerne i utekonkurrerende virksomheter blir stilt overfor høyere levekostnader uten at de kan kreve lønnsøkning i egen virksomhet. På samme måte kan de fagorganiserte redusere uheldige sysselsettingsvirkninger som går på tvers av sektorer. Når økonomien møter nedgangstider ute er koordinering spesielt viktig, fordi slike eksterne effekter kan slå spesielt uheldig ut for virksomheter som er mest utsatt for internasjonal konkurranse.

Norge rangerer høyt på alle internasjonale rankinglister over koordinering i lønnsdannelsen (se for eksempel OECD 2006). Koordineringen påvirkes av organisasjonsgrad og arbeidsstyrkens sammensetning. Jo større del av arbeidsstyrken som er fagorganisert, jo mer koordinering; mens en økt andel med høyere utdanning, derimot, innebærer mindre koordinering. Når flere får høyere utdanning, blir arbeidstakersiden mer fragmentert. Det er også en positiv sammenheng mellom graden av koordinering og hvor rike landene er, målt som BNP per innbygger.

En viktig konsekvens av koordinerte lønnsforhandlinger er derfor et mer stabilt og høyere sysselsettingsnivå enn det en åpen økonomi ellers ville hatt. Dette er viktig av to grunner. For det første innebærer det at skattebyrden ved sjenerøse sosialforsikringer blir mindre, både fordi skattebasen blir stabilt høyere, og fordi antallet personer på arbeidsløshetstrygd blir mindre. Samtidig blir utstøtingen fra arbeidsmarkedet mindre.

Kort sagt: Det er mindre lønnsulikhet i økonomier med høy åpenhet, noe som i hovedsak kan føres tilbake til forskjeller i institusjoner i arbeidsmarked og velferdsstat. Vår påstand er ikke nødvendigvis at en økning i eksportandelen vil føre til økt grad av koordinering, mer lønnslikhet og høyere inntekssikring. Påstanden er rett og slett at koordinering, lønnslikhet og inntekssikring er mest utbredt der økonomiene er svært åpne.

3.3.2 Robin Hood og frihandel

Tilsynelatende foretar de skandinaviske landene omfordelingen to ganger – først i arbeidsmarked, så via velferdsstaten. Dette er et viktig eksempel på hvordan den skandinaviske modellen består av komplementære ordninger der ingen av dem kunne gjøre jobben alene.

Den negative assosiasjonen mellom velferdsstat og lønnsulikhet

Når vi sammenligner OECD land finner vi:

Påstand 16Lønnsforskjellene er minst i Skandinavia der velferdsstaten tilsynelatende kunne ha redusert ulikhetene som lønnsforskjellene skaper.

Velferdsstaten er altså mest utbygd der den tilsynelatende trengs minst. Dette minner om det som Peter Lindert (2004) kaller Robin Hood paradokset. I figur 3.2 nedenfor viser vi hvordan sjenerøsiteten til velferdsstaten er negativt assosiert med lønnsulikheten. Sjenerøsiteten i velferdsordningene kan måles med en indeks for ytelser overfor arbeidsløse, syke arbeidstakere og uføre- og alders­pensjonister. Indeksene er utviklet av Lyle Scruggs ved University of Connecticut (se Scruggs, 2004) og fanger opp ytelsene i form både av kompensasjonsgrader, dekningsgrader, varighet og andre elementer. Indeksen viser at det var en klar tendens i de fleste OECD land til økende sjenerøsitet i velferdsstatene fram til slutten av 1980-tallet. Deretter har veksten stagnert og velferdsstatene er blitt strammet noe inn.

Figur 3.2 illustrerer påstanden over, men den viser selvsagt ingenting om årsak-virkning. Skillet mellom årsak og virkning er studert i mer detalj i Barth og Moene (2009). Her skilles det mellom to viktige separate mekanismer som forklarer mønsteret. Den ene mekanismen («the equality magnifying effect») går fra lønnsulikhet til velferdsstatens utforming; den andre («the wage equalizing effect») går fra velferdsstatens sjenerøsitet til lønnsulikheten.

Figur 3.2 Lønnsulikhet er forholdet mellom øvre A; og nedre tidel (desil) i fordelingen av brutto timelønn A; i gjennomsnitt over 1976 – 2002. Sjenerøsitetsindeksen A; er en indeks utviklet av Lyle Scruggs, University of Connecticut. A; Se Barth og Moene (2009) for detaljer.

Figur 3.2 Velferdsstatens sjenerøsitet og lønns­ulikhet.

I figur 3.3 viser vi at det også er en negativ assosiasjon mellom velferdsstatens sjenerøsitet og andre ulikhetsmål over perioden 1975 – 2003 også når vi måler inntektsulikheten innad i spesielle utdanningsgrupper og med alternative ulikhetsmål og med husholdningene som telleenhet.

Figur 3.3 Sjenerøsitetsindeksen er en indeks utviklet av A; Lyle Scruggs, University of Connecticut. Se Barth og Moene (2009) A; for detaljer. Første og andre panel viser forholdet mellom øvre A; og nedre tidel (desil) i fordelingen av brutto timelønn. A; Tredje og fjerde panel viser lønnsulikhet fra kvantilregresjoner A; utført av EDWIN prosjektet ( www.etla.fi/edwin). A; Tredje panel viser det predikerte forholdet mellom øvre A; og nedre desil for identiske individer med høyere utdannelse A; med jobb i privat industri sektor. Fjerde panel viser lønnspremien A; for høyere utdannelse fra samme studie. Femte panel viser A; Giniindeksen fra Deininger and Squire (1996) mens sjette panel viser A; forholdet mellom øvre og nedre desil i disponibel husholdsinntekt A; fra Luxembourg Income Study.

Figur 3.3 Mål på ulikhet.

Endelig viser figur 3.4 at det er en negativ sammenheng mellom velferdsstatens sjenerøsitet og inntektsulikhet når vi måler velferdsstatens sjenerøsitet på forskjellige måter.

Figur 3.4 Lønnsulikhet viser viser forholdet mellom øvre A; og nedre desil i lønnsfordelingen. Første panel A; viser sjenerøsitet fra «Comparative Welfare Entitlements A; Dataset,» Andre, tredje og fjerde panel viser hhv sjenerøsiteten A; i arbeidsledighetstrygd, syketrygd og i alderstrygd. Femte og sjette A; panel viser OECD data for sosiale utgifter og for sosiale overføringer. A; Se Barth og Moene (2009) for detaljer.

Figur 3.4 Mål på sjenerøsitet.

I disse tre figurene finner vi de skandinaviske landene øverst i venstre hjørne: de har de mest sjenerøse velferdsstatsordningene og de minste lønns-og inntektsforskjellene før skatt og overføringer.

Velferdsstat og globalisering

Innenfor OECD området er åpenhet assosiert med velferdsstatens ekspansjon.

Påstand 17Jo mer åpen økonomien er, desto mer omfattende er velferdsstaten.

Sammenhengen mellom større åpenhet og velferdsstatens sjenerøsitet er spesielt sterk for lavere nivåer av åpenhet (Barth og Moene, 2008). Det vil si at jo mer landet er utsatt for internasjonal konkurranse, desto mer omfattende tenderer velferdsstatsordninger til å bli.

Det ser altså ut til at innbyggerne i land med stor utenrikshandel ønsker gode sosiale forsikringsordninger. Igjen spiller landets størrelse en rolle, men selv når vi isolerer effekten av størrelsen på landet, har land med større utenrikshandel mer sjenerøse velferdsstatsordninger. Hvis vi også korrigerer for landspesifikke forhold (kultur, historie og andre varige strukturelle forskjeller) i den økonometriske analysen, finner vi en negativ sammenheng mellom åpenhet og velferdsstat (Barth og Moene (2008), se også Rodrik (1998) som finner samme type resultat). Dette understreker at mønsteret oppstår som et resultat av forskjeller mellom land, og ikke som en konsekvens av små variasjoner i utenrikshandelen over tid.

Inntektsmulighetene som globalisering åpner for innebærer også risiko. Risikoen oppstår som følge av økt omstillingstakt og betydelige strukturendringer. Institusjonene i arbeidsmarkedet og velferdsstaten er velegnet til å: i) realisere strukturendringer som er lønnsomme for samfunnet, ii) fordele gevinstene av dem på majoriteten av befolkningen og iii) fordele den samlede risikoen i makro som følger av større avhengighet av internasjonale etterspørselsforhold. Derfor har vi følgende

Påstand 18De landene som har vært mest eksponert for internasjonal konkurranse synes å ha mest av det som internasjonal konkurranse ifølge mange ville fortrenge; mens de landene som tilsynelatende klarer seg best i den internasjonale konkurransen synes å ha mest velferdsstat av den typen som andre vil bygge ned av hensyn til konkurransen.

Mange hevder derimot at velferdsstaten bør bli mindre sjenerøs, særlig av hensyn til den internasjonale konkurransen. Litt karikert synes de å hevde at økende internasjonal konkurranse ikke gjør det mulig å drive med en kostbar omfordeling både på grunn av insentiveffekter og på grunn av økte kostnader ved et høyt skattenivå.

3.3.3 Ulikhet mellom husholdninger – før og etter skatt

En måte å vise i hvilken grad skattesystemet virker utjamnende er å se på ulikheten før skatter og avgifter i forhold til ulikheten etter skatter og avgifter. I figur 3.5 viser vi på den horisontale aksen forholdet mellom ulikhet før og etter skatter og avgifter. En verdi på 1 viser at det ikke er noen effekt av skattesystemet, mens tall over 1 indikerer at ulikheten er større før enn etter. I figuren er denne graden av utjevning vist i forhold til graden av ulikhet før skatt. Det ser ut som graden av utjamning er forholdsvis lik i mer og mindre ulike land. Det mest slående er følgende:

Figur 3.5 Kodene viser kombinasjoner av land og år som A; dataene stammer fra. Skandinaviske land er vist med en firkant rundt.

Figur 3.5 Ulikhet mellom husholdninger – før og etter skatt.

Påstand 19Graden av utjamning i skattesystemet er klart sterkere i de skandinaviske landene enn i nesten alle andre land.

3.3.4 Mobilitet over generasjoner

Har skandinaviske land mindre sosial mobilitet enn andre land? Er noe av kostnaden ved en stor velferdsstat og sterke organisasjoner i arbeidsmarkedet at vi mister noe av den kapitalistiske dynamikken i form av høy sosial mobilitet? Eller innebærer den skandinaviske modellen mer like muligheter for alle slik at den sosiale mobiliteten i realiteten er høyere enn i andre land?

I arbeidet «American Exceptionalism in a New Light» (Jänti et al, 2006) har blant andre de tre økonomene Bratsberg, Røed og Raaum fra Frischsenteret bidratt i en komparativ studie av inntektsmobilitet mellom generasjoner. Landene som sammenlignes er Norge, Sverige, Danmark, Finland, Storbritannia og USA. For å beskrive graden av sosial mobilitet mellom generasjoner beregner forfatterne det som kalles mobilitetsmatriser. Basert på data som omfatter fedre og deres barns lønn beregnes sannsynligheten for at barnet skal bevege seg opp eller ned i inntektsfordelingen.

Mobilitet mellom generasjoner har man hvis barnets relative posisjon i inntektsfordelingen avviker fra farens. I beregningen av mobilitetsmatrisene deler de inntektsfordelingen opp i fem like store deler og mobilitet innebærer da en forflytting fra et intervall til et annet.

Mobilitetsmatriser gjør det mulig å se på asymmetriske mønstre, for eksempel for å oppdage mer mobilitet på toppen enn på bunnen av inntektsfordelingen. For å lette sammenligningen av mobiliteten mellom generasjoner på tvers av land, ser forfatterne på hvordan barna er fordelt i inntektsfordelingen betinget på far sin status. Samlet sett finner de at de nordiske landene er ganske like, og at det er mer mobilitet i Norden enn i USA og til dels Storbritannia.

De ser spesielt på de store bevegelsene fra topp til bunn eller bunn til topp i inntektsfordelingen. Målet på bunn til topp mobiliteten er sannsynligheten for at et individ skal havne blant dem 20 prosentene med lavest inntekt gitt at faren var blant dem med 20 prosentene høyest inntekt.

Figur 3.6 viser mobiliteten mellom topp og bunn i de forskjellige landene. Tallene viser situasjonen for fedre og deres respektive sønner. Øverste del viser mobiliteten fra bunn til topp. Slik mobilitet oppover er mindre hyppig i USA enn i de andre landene. I USA er sannsynligheten for mobilitet fra bunn til topp 8 prosent mens den i Norge er 12 prosent. Nedre del viser mobiliteten fra topp til bunn. Denne nedovermobiliteten er mindre hyppig i USA og Storbritannia enn i de nordiske landene.

Figur 3.6 Mobilitet mellom topp og bunn i inntektsfordelingen.

Figur 3.6 Mobilitet mellom topp og bunn i inntektsfordelingen.

Norge skiller seg ikke spesielt ut fra de andre nordiske landene i noen retning, og i likhet med de andre nordiske landene er mobiliteten ned noe større enn mobiliteten opp.

Dersom hver generasjon hadde startet med blanke ark skulle alle overgangssannsynlighetene vært 0,2. Så selv om mobiliteten er høyere i Norden enn i USA er det fortsatt slik at en gutt med en far i nedre femdel har 40 prosent lavere sjanse for å havne i øvre femdel enn en tilfeldig valgt gutt.

Mange tror at USA skiller seg ut fra andre land ved at landet har en ekstraordinært høy mobilitet. De skandinaviske landene mangler denne formen for sosial dynamikk, tror mange. Slike oppfatninger stemmer ikke ubetinget:

Påstand 20De skandinaviske landene skiller seg ut som land med forholdsvis høy mobilitet.

Dette resultatet fra studien av mobilitetsmatriser må imidlertid forstås i lys av den absolutte inntektsulikheten i de enkelte land. Tabell 1 viser at lønnsspranget mellom et representativt medlem av henholdsvis nedre 20 prosent og øvre 20 prosent er mer enn dobbelt så stort i USA som i Norge og Norden. Så selv om inntektsmobiliteten i Norden er høyere enn i mange andre land, representerer en bevegelse oppover i fordelingen en mindre inntektsøkning.

Et mer absolutt mål er det som viser hvor ofte sønner av fedre i nedre femdel overhodet beveger seg opp fra denne posisjonen; altså om de beveger seg til én av de fire øvre femdelene. Figur 3.7 viser disse hyppighetene. I dette perspektivet ville fullstendig mobilitet tilsi at overgangssannsynlighetene skulle være 0,8. Igjen kommer USA ut som det landet med minst mobilitet. Norge og de andre landene er forholdsvis like. Innad blant de nordiske landene har imidlertid både Danmark og Sverige signifikant større grad av mobilitet enn Norge når mobilitet måles på denne måten.

Figur 3.7 Mobilitet ut av bunn.

Figur 3.7 Mobilitet ut av bunn.

Figur 3.6 viste at mobiliteten fra bunn til topp var mindre enn fra topp til bunn for alle land. For Norges vedkommende er det imidlertid samtidig slik at den øverste femdelen er den mest stabile. Har man en far i øverste femdel er det 35 prosent sjanse for at man selv havner der. For Norges vedkommende kan det se ut som at dersom man først beveger seg ned fra øvre femdel, kan man godt komme til å bevege seg langt. Dersom man beveger seg opp fra en av de to nederste femdelene vil det være gode muligheter for å bevege seg to trinn opp, men vanskeligere å nå lenger.

En mulig forklaring på denne asymmetrien kan være at velferdsstatens likhetsskapende mekanismer sørger for en viss utjevning av mulighetene for å realisere et utfall innen middelklassen. Når det gjelder de høyeste inntektene vil imidlertid sønner med den rette bakgrunnen ha en betydelig fordel. Det kan være slik at for å komme helt til topps er det ikke bare viktig med talent og utdannelse, men det er også viktig å ha familiens økonomiske ballast og sosiale nettverk. Hvis denne drahjelpen fra familiebakgrunnen er mest til hjelp dersom sønnen også selv har ambisjoner, vil den ikke redusere muligheten for at sønnen beveger seg langt ned dersom han først beveger seg vekk fra øvre del av fordelingen. Denne tolkningen innebærer altså at de likhetsskapende mekanismene fungerer i midten av inntektsfordelingen og til dels nedover, men at de i mindre grad bidrar til at topposisjonene utfordres.

3.3.5 Når krake søker make

En annen side av den sosiale mobiliteten dreier seg om hvordan husholdninger dannes, hvem som slår seg sammen med hvem. «Assortative matching» heter det på fint når krake søker make. Noe av ulikheten mellom husholdninger kan forklares av at krake søker make i den forstand at personer med like høy utdanning og inntekt søker sammen.

I Skandinvia er yrkesdeltakelsen spesielt høy. Dersom folk som en konsekvens tenderer til å inngå parforhold, stifte familie og danne husholdninger med folk de treffer i jobbsammenheng, kan ‘krake søker make’ effekten i Skandinavia bidra mer til den samlete ulikheten mellom husholdninger enn i andre land. Det er nettopp det vi finner:

Påstand 21Høy yrkesdeltakelse gir en spesiell form for ulikhet ved at yrkesaktive kvinner og menn nner seg partnere innenfor samme yrkes- og inntektsgruppe.

I figur 3.8 viser Aslaksen m.fl. (2005) sin «flocking together»-index, som vi kaller «krake søker make»-indeksen. Indeksen er regnet ut som forskjellen mellom ulikheten i familieinntekt slik de faktisk er, i forhold til hvordan den ville vært ved at par var dannet tilfeldig, det vil si uten tendens til «assortative matching». Dette målet er positivt hvis det er en tendens til at høyinntekstpersoner gifter seg med andre høyinntekstspersoner og vise versa. Dataene er tatt fra Luxembourg Income Study, som er en samling av mikrodata fra 32 land, stort sett OECD-land og transisjonsland.

Se www.lisproject.org for flere detaljer.

Figur 3.8 Kodene viser kombinasjoner av land og år som A; dataene stammer fra. Skandinaviske land er vist med en firkant rundt.

Figur 3.8 Krake søker make.

Vi ser at det har vært en tendens til økt «assortative matching» over tid. Økningen har vært ekstra sterk i Skandinavia, og i dag ligger de skandinaviske landene på topp blant landene vi ser på. Dette kommer også fram i tabell 3.2. Her ser vi på sammenhengen mellom ulikhet på individuelt nivå og ulikhet på husholdningsnivå. Ikke overraskende er det høyere ulikhet på husholdningsnivå i land og perioder hvor ulikheten også er høy på individnivå, men for et gitt nivå på individuell ulikhet er det generelt høyere ulikhet på husholdningsnivå i skandinaviske land enn i de andre landene.

Tabell 3.2 Sammenhengen mellom ulikhet på individnivå og husholdningsnivå.

  (1)(2)
Individuell ulikhet0.624***0.584***
(10.73)(9.46)
Skandinaviske land0.0232***0.0158**
(3.89)(2.20)
Bare mannlig lønnsmottaker-0.0370*
(-1.80)
Konstant0.104***0.131***
(5.00)(5.12)
Observasjoner9090

Avhengig variabel er ulikhet på husholdningsnivå. t-verdier i parentes, og *, **, og *** indikerer statistisk signifikans på hhv. 10 prosent, 5 prosent og 1 prosent nivå.

En mulig forklaring kan være høyere kvinnelig yrkesdeltakelse i de skandinaviske landene. For å undersøke det tar vi i kolonne (2) også med andelen av husholdningene hvor bare mannen (husholdsoverhodet) er i jobb. Vi ser at i land hvor det er mange husholdninger hvor bare mannen jobber er ulikheten lavere på husholdsnivå for gitte nivåer på ulikhet på individnivå. En forklaring er at i husholdninger hvor mannen tjener godt har de råd til å bare ha en person i arbeid mens fattigere husholdninger er nødt til å ha begge i jobb. Dette er imidlertid ikke hele forklaringen, siden det fortsatt er høyere husholdsulikhet i skandinaviske land når vi betinger på både individuell ulikhet og andelen husholdninger med bare mannen i jobb.

3.3.6 Lav, stor og god

Som sagt kan sosial trygghet og kapitalistisk dynamikk kombineres. I en god økonomi som får til en slik kombinasjon må vi vente å finne lav ledighet, stor yrkesdeltakelse og god økonomisk vekst.

Påstand 22Den skandinaviske modellen har arbeidsmarkeder som bidrar til lav arbeidsledighet, høy sysselsetting og god økonomisk vekst.

Denne påstanden skal vi belegge med tall fra OECD. Figur 3.9 viser arbeidsledigheten i Norge og noen andre OECD-land sammen med et aggregat for hele OECD. Vi ser at Norge har ligget lavt i hele perioden 1989 – 2007. De svenske ratene var noe lavere på 1980-tallet, men gikk kraftig opp tidlig på 1990-tallet og har etter det ligget over den norske. Generelt har både Norge og Sverige hatt arbeidsledighetsrater som ligger klart under de fleste andre vestlige land til tross for en godt utbygd velferdsstat og høye implisitte minstelønninger fra de kollektive lønnsforhandlingene.

Figur 3.9 Figuren viser standariserte arbeidsledighetsrater i prosent, hentet A; fra Annex Table 14 i OECD Economic Outlook: December No. 84 – Volume A; 2008 Issue 2.

Figur 3.9 Arbeidsledighet i noen OECD-land.

Lav ledighet er som nevnt en integrert del av den institusjonelle likevekten som utgjør den skandinaviske modellen. Det ville være vanskeligere å holde full sysselsetting uten sentraliserte fagforeninger som bidrar med lønnsmoderasjon selv når ledigheten er lav. Uten et troverdig løfte om tilnærmet full sysselsetting ville det likedan være vanskelig for fagbevegelsen å få til den nødvendige moderasjonen i lønnsoppgjørene. En omfattende velferdsstat gjør det dessuten lettere å få til noe av jobbmobiliteten og «flexicurity» som er nødvendig for å få til full sysselsetting.

Lav arbeidsledighet er viktig, men vel så viktig er en høy yrkesdeltakelse. Yrkesdeltakelsen er høy både i Norge og Sverige. Dette er vist i figur 3.10. Den høye yrkesdeltakelsen og sysselsettingen gjør det selvsagt lettere for de nordiske landene å opprettholde en høy produksjon per innbygger sammenlignet med land hvor denne raten er lavere. Den rekordhøye yrkesdeltakelsen er også nyttig å ha i minne når en bekymrer seg over de høye uførhetstallene i Norge. Det er all grunn til å ta de høye uførhetstallene på alvor, men de gir et ufullstendig bilde dersom de ikke komplementeres med den rekordhøye yrkesdeltakelsen.

Figur 3.10 Figuren viser arbeidsstyrken som prosentvis andel av den totale A; befolkningen. Data er tatt fra OECDs Labor Force Statistics 1983 – 2003, A; pp. 12f.

Figur 3.10 Sysselsettingsrater i noen OECD-land.

De aller enkleste økonomiske teorier tilsier at de skandinaviske landene burde være økonomiske katastrofer, blant annet på grunn av for små lønnsforskjeller og for store velferdsstater, men det er de ikke. I figur 3.11 viser vi årlige vekstrater i BNP for noen utvalgte OECD-land. Det er store årlige svingninger, men Norge og Sverige ligger i nærheten av gjennomsnittet for OECD-landene. Det er derfor lite grunnlag for å si at veksten har vært lavere i Skandinavia enn i sammenliknbare land.

Den høye veksten henger sammen med den høye sysselsettingen som vi viste over. Andre viktige faktorer er at lønnssammenpressing fører til mer kreativ destruksjon som fører til økt produktivitetsvekst, og at et godt utbygd sikkerhetsnett gjør det lettere å nyte fruktene av internasjonal handel.

3.4 En varig kombinasjon av sosial trygghet og kapitalistisk dynamikk?

Til tross for at det over tid har vært arrangert mange begravelser for den skandinaviske modellen, synes den fortsatt å være i god form. Hva gjør modellen så robust overfor vekslende forhold, internasjonalt og nasjonalt? Og vil det vare?

3.4.1 Frihandelsinstitusjoner

En åpenbar grunn til modellens stabilitet er at sosial trygghet og kapitalistisk dynamikk utgjør viktige motkrefter som alt i alt representerer selvkorrigerende mekanismer.

Påstand 23Den skandinaviske modellen representerer en form for frihandelsinstitusjoner.

Vinnere og tapere

Globalisering skaper vinnere og tapere i det enkelte land samtidig som globaliseringen innebærer at et land kan høste betydelige spesialiseringsgevinster innenfor aktiviteter der landet gjør det best. Av den grunn tenderer samlet inntekt til å gå opp med økende tilgang til et stort verdensmarked. Dette innebærer igjen at de økonomiske gevinstene til vinnerne tenderer til å bli større enn de økonomiske tapene til taperne. At de som tjener på globalisering tjener mer enn det inntektstapet taperne blir påført, er imidlertid en mager trøst for dem som taper. Det er her velferdsstat og lønnskoordinering kommer inn. Disse kan forstås som frihandelsinstitusjoner som fordeler gevinstene av globalisering på det store flertallet i befolkningen.

Større gevinster

Ordningene representerer imidlertid ikke bare et maskineri for omfordeling av gitte globaliseringsgevinster. De bidrar også til at gevinstene kan bli større.

Påstand 24Lønnskoordinering bidrar til at det enkelte land får et lønnsnivå som utenriksøkonomien kan tåle – også i næringer som ikke direkte er utsatt for internasjonal konkurranse.

Små lønnsforskjeller bidrar til innovasjon og kreativ destruksjon. Lønnsomheten til høyproduktive virksomheter øker, mens lønnsomheten i lavproduktive virksomheter reduseres. Resultatet kan være økt innovasjon og en raskere strukturendring i tråd med konkurransemessige fortrinn. Velferdsstaten tilbyr sosiale forsikringer som private institusjoner vanskelig kan tilby like effektivt. Forsikringsordningene bidrar til at strukturendringene foregår uten betydelige inntektstap for dem som må skifte jobb.

Det innebærer at globaliseringen rett og slett blir mindre upopulær enn i andre land. Scheve og Slaughter (2007) analyserer internasjonale opinionsdata, og finner at støtten til globalisering er høyere når det er høy sysselsetting og når landet har mer sjenerøse støtteordninger ved arbeidsløshet. Vi har argumentert for at gevinstene ved koordinering øker med globalisering. Samtidig øker etterspørselen etter velferdsstatsgoder. Disse institusjonene virker også inn på hverandre. Koordinering av lønnsdannelsen fører til en spredning av kostnadene ved internasjonalisering, særlig på makronivå.

3.4.2 Likhet som biprodukt?

En annen grunn til at den skandinaviske modellen er så robust overfor vekslende forhold er at den tilfredsstiller flere formål på samme tid. Det som for noen er det viktigste ved modellen, er for andre et biprodukt, og omvendt.

Effektivitet og likhet

Koordineringen i arbeidslivet er for eksempel avhengig av frivillig deltakelse fra både arbeidsgivernes og arbeidstakernes organisasjoner.

Påstand 25Inntektsomfordelingen i arbeidsmarkedet må oppnå støtte fra mektige aktører som ikke først og fremst er opptatt av omfordelingen i seg selv, men som snarere er motstandere av egalitære mål og omfordeling.

Mye av argumentasjonen for de såkalte solidariske lønnsforhandlingene i den skandinaviske modellen var basert på argumenter i favør av effektivitet og makroøkonomisk stabilitet, snarere enn i favør av egalitære mål.

På 1950-tallet argumenterte for eksempel de to svenske fagforeningsøkonomene Gösta Rehn og Rudolf Meidner for at lønnsutjamning på tvers av svenske bedrifter og næringer ville stimulere til økonomisk utvikling ved å presse lønningene opp i lavproduktive virksomheter og ned i høyproduktive virksomheter. En slik lønnssammenpressing virker som om en subsidierte høyproduktive bedrifter og skattlegger de lavproduktive. Politikken bidrar derfor til raskere strukturendringer over tid. Gamle og umoderne bedrifter skiftes ut med nye og mer moderne virksomheter. Det blir flere gode jobber og færre dårlige.

Arbeidsgivernes støtte

Den skandinaviske modellen er karakterisert av en lønnspolitikk som kunne oppnå støtte fra langt flere enn dem som ønsket den egalitære lønnsfordelingen i seg selv.

Påstand 26Arbeidsgivernes støtte har vært avgjørende for den skandinaviske arbeidsmarkedsmodellen.

Modellen ville ikke overlevd dersom arbeidsgiverne satte seg i mot, men full sysselsetting og lønnssammenpressing innebærer høyere overskudd, særlig i moderne virksomheter. En kan derfor si at samfunnsmodellen bygger på en implisitt koalisjon mellom deler av arbeiderklassen og arbeidsgiverne. Sammen omfordeler de inntekt fra midten mot endene av inntektsfordelingen.

3.4.3 Maktendring på grunn internasjonalisering?

Internasjonal konkurranse og økt kapitalmobilitet kan gjøre kapitaleierne mindre nasjonale og mer villige til å søke de mest profitable mulighetene uavhengig av hvor de måtte være lokalisert internasjonalt. Mange mener at dette medfører en endring i relativ forhandlingsstyrke der kapitaleierne får mer makt i forhold til både arbeidstakerinteresser og politiske partier. Særlig styrkes eiernes interesser i konkurranseutsatte næringer i forhold til interessene i skjermet virksomhet, hevdes det.

Harmoninsering

Utgangspunktet for et slikt syn er at den skandinaviske modellen bygger på et sosialt kompromiss der kapitaleierne nærmest har blitt tvunget til å gi etter for arbeiderklassens krav. Sosialdemokrati i ett land er ikke mulig i en verden med fri handel og fri flyt av kapital; og økonomien i de enkelte land konvergerer mot et markedsliberalt økonomisk system. Kort sagt hevder mange at globaliseringen tenderer til å harmonisere inntektsfordeling og velferdsstatsordninger på tvers av land. Disse tendensene blir igjen betraktet som et resultat av en friere flyt av varer, kapital og arbeidskraft mellom land.

Dette er tre nokså ulike prosesser, men ingen av dem truer den skandinaviske modellen direkte. At kapitalmobiliteten har økt, er reelt nok, men denne endringen har ikke så dramatiske konsekvenser som enkelte hevder. Økt kapitalmobilitet innebærer først og fremst et avkastningskrav fra kapitaleierne og dermed et krav om at gjennomsnittslønna ikke kan bli for høy. Økt kapitalmobilitet har ingen øvrige implikasjoner for hvordan en gitt gjennomsnittslønn fordeler seg på arbeidstakergrupper og for hvor stor skattebyrden kan bli.

Påstand 27Økt kapitalmobilitet i en integrert verden kan øke behovet for lønnskoordinering slik at den skandinaviske modellen faktisk får et komparativt fortrinn snarere enn et skudd for baugen.

Mer integrasjon mer velferdsstat

Mer frihandel og økt integrasjon i verdensøkonomien gjør de skandinaviske nasjonaløkonomiene mer utsatt for svingninger i internasjonale markeder. Dette virker isolert sett nærmest som en vitamininnsprøytning for den skandinaviske modellen. For det første blir de økonomiske gevinstene av å koordinere lønnsfastsettelsen større. For det andre blir den politiske støtten til sosialforsikring sterkere. Imidlertid kan en lav internasjonal inflasjon være en utfordring for lønnsfastsettelsessystemet i sektorer med både sentrale og lokale tillegg. En friere handel kan også gi en tendens til økt lønnsutjamning mellom land. Under visse betingelser kan dette innebære større lønnsskiller i Skandinavia og derved true den skandinaviske modellen.

Økt arbeidskraftsmobilitet

I motsetning til en friere flyt av varer og kapital mellom land, er fri flyt av arbeidskraft langt fra en realitet i Europa i dag. Dersom en betydelig del av arbeidskraften ble hypermobil, ville det ikke være mulig å opprettholde den skandinaviske modellen. Til nå har imidlertid en tilstrekkelig stor andel av arbeidsstokken i de enkelte europeiske landene vært immobil nok til at det fortsatt er mulig at betydelige forskjeller i levekår, lønn og velferdsytelser mellom land vil bestå. Hvor lenge dette kan vare er et åpent spørsmål. Det er usikkert både hvor raskt arbeidskraftsmobiliteten faktisk kommer til å øke og hvor mye mobiliteten må øke før tendensen til lønns- og velferdsutjamning mellom land setter inn. Etter vår oppfatning utgjør arbeidskraftsmobiliteten likevel ikke noen umiddelbar trussel mot de grunnleggende mekanismene i den skandinaviske modellen, men den kan kanskje på sikt gjøre systemet mer følsomt overfor sjokk.

Lockout og arbeidsgiversolidaritet

Endelig har økt internasjonalisering av næringslivet medført direkte maktendringer som på sikt kan destabilisere den skandinaviske modellen, men av andre grunner enn de fleste hevder. Er det klart at internasjonaliseringen svekker fagbevegelsen mer enn den svekker arbeidsgiverne?

Økende krav fra internasjonale markeder innebærer tøffere vilkår for begge parter. På noen områder svekker internasjonaliseringen arbeidsgivernes makt relativt til fagbevegelsen. Spesielt kan lock-out bli mindre effektivt som kampmiddel i en integrert verdensøkonomi. Lock-out trusler har vært benyttet av arbeidsgiverne blant annet for å disiplinere fagforeninger og medlemsbedrifter som har ønsket å bryte ut fra de sentrale lønnsforhandlingene. Internasjonalisering kan også svekke arbeidsgivernes solidaritet med andre arbeidsgivere og begrense deres evne til å opptre kollektivt fornuftig som gruppe. Siden den skandinaviske modellen er like avhengig av koordinering blant arbeidsgiverne som blant arbeidstakerne, er det grunn til å fremheve et lite paradoks:

Påstand 28Mindre arbeidsgivermakt og arbeidsgiversolidaritet kan true den skandinaviske modellens framtid like alvorlig som redusert makt og solidaritet i fagbevegelsen.

Selv om samordningsgevinstene fortsatt er store, har den enkelte arbeidsgiver fått sterkere insentiver til å bryte ut og fastsette en lønnspolitikk på egenhånd. Dette skyldes blant annet resultatene av den skandinaviske modellen: knapphet på høyt kvalifisert arbeidskraft og økt innslag av kunnskapsbasert produksjon. Samtidig svekkes arbeidsgivernes viktigste kampmiddel. Fagbevegelsen fragmenteres. Store grupper høyt utdannet arbeidskraft søker varierende allianser for å øke egen lønn, og det blir flere parter i de sentrale forhandlingene som gjør det vanskeligere å finne forhandlingsløsninger. Velferdsstaten utfordres. Det er et økende politisk press for å få mer individuelt tilpassede velferdsstatsordninger.

Dersom for eksempel arbeidsgivernes evne og vilje til å koordinere sin lønnspolitikk forsvinner, kan en av de viktigste pressgruppene bak den solidariske lønnspolitikken falle fra. I Sverige skjedde dette til en viss grad i 1983, da viktige arbeidsgivergrupper trakk seg ut fra de sentrale inntektsoppgjørene. Mer lokal lønnsfastsettelse førte raskt til større lønnsforskjeller i Sverige, men systemet ble noe mer sentralisert igjen på 1990-tallet. Det er et eksempel på de selvkorrigerende kreftene til modellen.

3.4.4 Hvor stabil er den sosiale pakten?

Den skandinaviske modellen gir i realiteten inn­byg­gerne en implisitt samfunnskontrakt med betydelige forsikringselementer. Tilnærmet full sysselsetting forsikrer mot ledighet. Helse- og sosialpolitikken forsikrer mot tap av inntekt, men samfunnskontrakten forsikrer innbyggerne ikke bare mot uheldige utfall av uforutsette begivenheter knyttet til helse, inntekt og jobb, men også mot konsekvensene av mulige feilbeslutninger og viljesvakhet i løpet av livet. Velferdsstatens støtteordninger reduserer risikoen for sosial fornedring og for å havne i individuelle fattigdomsfeller.

Påstand 29Den skandinaviske modellen kan tolkes som en implisitt sosial kontrakt som gir innbyggerne forsikring fra krybbe til grav.

Innbyggerne er forsikret mot uheldige utfall i fødselslotteriet. Det spiller ikke så stor rolle hvem dine foreldre er og hvem du selv blir. Det er små forskjeller på folk uansett hvor du havner i inntektsfordelingen. Koordinerte lønnsforhandlinger gir arbeidstakerne i en liten, åpen økonomi forsikring mot arbeidsledighet som følge av svingninger i internasjonale markeder. Velferdsstaten med universelle ordninger forsikrer den enkelte mot inntektsbortfall. Oppslutningen til den skandinaviske samfunnsmodellen er derfor basert på at den tilbyr forsikringsordninger som markedet vanskelig kan frambringe. Forsikringsmotivet gjør at oppslutningen kan fortsette å øke, også når folk blir rikere og velstanden øker. Det er imidlertid ikke tilstrekkelig med folkelig oppslutning.

Koordineringen i arbeidslivet er avhengig av frivillig deltakelse fra både arbeidsgivernes og arbeidstakernes organisasjoner. Inntektsomfordelingen i arbeidsmarkedet må oppnå støtte fra mektige aktører som ikke først og fremst er opptatt av omfordelingen i seg selv, men som snarere er motstandere av egalitære mål og omfordeling.

Flere sjanser

Et sosialt sikkerhetsnett gir den enkelte flere sjanser om det trengs. Som nevnt gir den skandinaviske modellen forsikring overfor uheldige utfall av fødselslotteriet: hvem en blir, anlegg og muligheter, foreldre og sosialt miljø; og hva en kan bli, utdanningstilbud og jobbmuligheter, evner og helse. En offentlig finansiert skole åpner for utdanning til alle, uavhengig av foreldres inntekt og formue. Små lønnsforskjeller gir en implisitt forsikring mot store inntektstap, uavhengig av hvilken jobb en havner i. Ingen av disse ordningene er perfekte. Som annen forsikring er de heller ikke gratis eller fri for misbruk, og de kan invitere til skjødesløshet. Som annen forsikring gjelder også prinsippet om at mer risiko øker viljen tilå betale en høy premie. Over livsløpet blir imidlertid uvisshetens slør tynnere og tynnere. Folk kan etter hvert se gjennom det fordi de får kunnskap om de viktigste risikoene de står overfor. Det som i utgangspunktet er forsikring, kan slik fortone seg som ren inntektsomfordeling.

Å kjenne sin markedsverdi

Middelklassens opprør mot deler av den skandinaviske samfunnskontrakten kan sees på denne bakgrunn. Den som kjenner sin høye markedsverdi og dessuten har økonomisk evne til en viss selvforsikring, ønsker verken lønnssammenpressing eller en kostbar forsikring mot viljesvakhet og uforutsette begivenheter. Når denne gruppen får økt makt, øker protesten mot den skandinaviske samfunnspakten. Legitimiteten til denne protesten synes ikke å bli svekket av at den ligner bileierens krav om å få forsikringspremien tilbakebetalt fordi han ikke har kollidert.

Som nevnt kan den skandinaviske modellen ha bidratt til å heve produktiviteten i næringslivet når nye teknologier blir tatt i bruk gjennom investeringer i nytt kapitalutstyr. Dette er en viktig grunn til at arbeidsgiverne har støttet lønnsutjamning gjennom sentraliserte inntektsoppgjør. Effektivitetsgevinstene gjelder særlig lønnsutjamning mellom bransjer og bedrifter. De samme argumentene gjelder ikke i samme grad for lønnsutjamning mellom grupper av arbeidstakere innenfor bedriftene. Utviklingen fra lik lønn for likt arbeid mot lik lønn for alle kan derfor svekke oppslutningen om den skandinaviske fordelingsmodellen. Modellen møter dessuten større utfordringer når den vesentligste kapitalen er medarbeidernes kunnskap og initiativ. For det første blir det da vanskeligere å fastsette lønningene sentralt, fordi behovet for informasjon om lokale forhold øker. For det andre får medarbeiderne økt makt.

Middelklassens opprør

Produktivitetsvekst i industrien, høyt nivå på offent­lig sysselsetting og sterk satsing på utdanning uavhengig av inntekt er alle utviklingstrekk som er understøttet av den skandinaviske fordelingsmodellen, men samtidig undergraves maktgrunnlaget for modellen nettopp av disse utviklingstrekkene. Den tradisjonelle industriarbeiderklassen minker, og en økende andel av befolkningen tilhører grupper med høy utdanning som jobber i skjermet sektor. Dette er grupper som er skviset i den skandinaviske modellen og som omfordeler inntekt fra midten mot endene av inntektsfordelingen.

Påstand 30Den skandinaviske modellen kan bli offer for egen suksess ved at den lykkes i å skape en større, høyt utdannet middelklasse som i neste omgang vender seg mot modellens fellesordninger.

En mindre andel av befolkningen arbeider nå i sektorer som er direkte utsatt for internasjonal konkurranse. Middelklassens misnøye har fått større betydning både fordi den er sterkere og fordi den hevdes med større tyngde. Sammenpressingen av lønningene har særlig gått ut over grupper i offentlig sektor med høyere utdanning. Misnøyen har fått økt tyngde fordi middelklassen har vokst. Både likhetsambisjonene og middelklassens vekst er skapt av den skandinaviske modellen selv.

Gradvis nedbygging?

Begge disse forholdene stimulerer bruken av individuelle kontrakter og begrenser arbeidsgivernes evne til å samordne sine lønnstilbud. Dette bidrar til større lønnsforskjeller, noe som også kan endre den skandinaviske samfunnskontrakten. Få samfunnsendringer skjer imidlertid raskt. Akkurat som oppbyggingen av hele den skandinaviske samfunnsmodellen skjedde gradvis gjennom en kumulativ prosess, må vi vente at en eventuell nedbygging, uansett årsak, vil skje gradvis. Økt ulikhet i lønninger og gasjer og mer oppsplitting i arbeidsstyrken kan medføre at velferdsstaten blir mindre sjenerøs overfor svake grupper i arbeidsmarkedet – spesielt dersom de opprinnelig kom fra et annet land. Når velferdsstaten blir mindre sjenerøs overfor svake grupper, svekkes deres forhandlingsmakt og lønnsulikheten tiltar. I begge tilfellene kan en få en kumulativ selvdestruksjon av den skandinaviske modellen.

Akkurat nå er det få som hevder at den skandinaviske modellens tid er over, men slike tanker kan rakst komme tilbake. Svaret på om tiden nå er forbi avhenger av om den implisitte samfunnskontrakten tilpasses en ny situasjon med moderne kunnskapsorientert produksjon, en stor rikdom i samfunnet, en betydelig innvandring og en sosial struktur med en dominerende middelklasse – og et ustabilt finanssystem.

Finanskrisen som redning?

Finanskrisen innebærer voldsomme utfordringer for alle land. Den kan skape økt ulikhet innad i land og mellom land. Finanskrisen rammer folk svært ulikt. Hvem som blir rammet avhenger blant annet av hvordan økonomien er organisert. Det store skillet går mellom økonomier som i hovedsak bygger på individualiserte ordninger og økonomier som har komplementert markedene med betydelige kollektive ordninger. Det er grunn til å vente at finanskrisen kommer til å avdekke hvor sårbare de individualiserte samfunnsmodellene kan være. Samtidig kan finanskrisen demonstrere at kollektive velferdssordninger gir mer robuste løsninger. En umiddelbar problemstilling handler om hvordan en økonomi takler arbeidsledighet.

Land i Skandinavia, med offentlige pensjons-, utdannings- og helsefinansieringsordninger kommer igjen til å fremstå som mer robuste. Dette kan øke oppslutningen om velferdsordningene innad i Skandinavia, men også øke attraktiviteten til modellen for land som har beveget seg i retning av mer individualiserte ordninger.

Det er selvfølgelig et viktig forbehold ved dette resonnementet. Er myndighetene i stand til å betale? I Norge er nok oljefondet fortsatt stort nok til at ikke tilliten til velferdsordningene står på spill, men for et land som Island kan det vise seg at velferdsordningene er en så stor finansiell belasting at det må gjøres drastiske kutt. Da kan det vise seg at de som stolte på offentlige ordninger blir de største taperne.

Referanser

Aslaksen, J. (2005), «Birds of a Feather Flock Together: The Impact of Choice of Spouse on Family Labor Income Inequality», Labour, 9(3), 491 – 515.

Barth, E., og Moene, K.O. (2008), «Likhet og åpenhet», Tidsskrift for Velferdsforskning, 11(1), 5 – 16.

Barth, E., og Moene, K.O. (2009), «The Equality Multiplier», Unpublished working paper, Department of Economics, University of Oslo.

Barth, E., Moene, K.O., og Wallerstein, M. (2003), «Likhet under press», Gyldendal, Oslo.

Freeman, R. B., and Medoff, J.L. (1984), «What Do Unions Do? » Basic Books, New York.

Ingham, G. (1974), «Strikes and Industrial Conflict: Britain and Scandinavia», MacMillan, London.

Jäntti, Raaum, (2006), «American Exceptionalism in a New Light: A Comparison of Intergenerational Earnings Mobility in the Nordic Countries, the United Kingdom and the United States», IZA Discussion Paper No. 1938

Katzenstein, P. (1985), «Small States in World Markets, Industrial Policy in Europe», Cornell University Press, Itchaca, New York.

Lind (2007), «Do the rich vote Conservative because they are rich? » Unpublished Paper.

Lindert, P. H. (2004), «Growing Public: Social Spending and Economic Growth since the Eighteenth Century», Cambridge University Press.

Lundberg, E. (1985), «The rise and fall of the Swedish model», Journal of Economic Literature, 23(1), 1 – 36.

Luxemburg, R. (1970), «Reform or Revolution», Pathfinder Press, New York.

Meltzer og Richard (1981), «A Rational Theory of the Size of Government», Journal of Political Economy, 89 (5), 914 – 927.

Moene, K.O., og Wallerstein, M. (2001), «Inequality, Social Insurance and Redistribution», American Political Science Review, 95 (4), 859 – 874.

Moene, K.O., og Wallerstein, M. (2003), «Earnings inequality and welfare spending: A disaggregated analysis», World Politics 55(4), 485 – 516.

Moene, K.O., and Wallerstein, M. (2006), «Social Democracy as a Development Strategy», In P. Bardhan, S. Bowles, and M. Wallerstein (eds.): Globalization and Egalitarian Redistribution, Princeton, NJ: Princeton University Press.

Roberts, K. W.S. (1977), «Voting over Income Tax Schedules», Journal of Public Economics 8(3), 329 – 340.

Romer, T. (1975), «Individual Welfare, Majority Voting, and the Properties of a Linear Income Tax», Journal of Public Economics, 4(2), 163 – 185.

Rodrik (1998) «Why Do More Open Economies Have Bigger Governments?», Journal of Political Economy,106(5), 997 – 1032.

Scheve og Slaughter (2007), «A New Deal for Globalization», Foreign Affairs,July/August 2007

Scruggs, D. (2004), «Welfare State Entitlement Data Set: A Comparative Institutional Analysis of Eighteen Welfare States», http://www.sp.uconn.edu/~scruggs/wp.htm

Sejersted, F. (2002), «Demokratisk Kapitalisme», Oslo, Pax forlag A/S.

Wallerstein, M. (1999), «Wage-Setting Institutions and Pay Inequality in Advanced Industrial Societies», American Journal of Political Science, 43(3), 649 – 680.

Zweimüller, J., and Barth, E. (1994), «Bargaining Structure, Wage Determination and Wage Dispersion in 6 OECD-Countries», Kyklos, 47(1), 81 – 93.