St.prp. nr. 65 (2002-2003)

Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2003

3.13 Miljøverndepartementet

Kap. 1400 [uttab]Miljøverndepartementet (jf. kap. 4400)

Post 21 [uttab]Spesielle driftsutgifter

Posten foreslås redusert med 3,0 mill. kroner mot tilsvarende økning i bevilgningen under kap. 1427 Direktoratet for naturforvaltning post 77 Tilskudd til naturinformasjonssentra, jf. omtale under kap. 1427 post 77.

Kap. 1400 [uttab]Miljøverndepartementet (jf. kap. 4400)

Post 79 [uttab](Ny) Den nordiske verndensarvstiftelsen

Det foreslås å opprette en ny post for tilskudd til Den nordiske verdensarvstiftelsen (Nordic World Heritage Foundation) med en bevilgning på 3,0 mill. kroner.

I statsbudsjettet for 2003 er tilskuddet til stiftelsen bevilget over kap. 1429 Riksantikvaren, post 75 Internasjonalt samarbeid. Denne posten foreslås redusert tilsvarende bevilgningsforslaget under kap. 1400 post 79.

Kap. 1427 [uttab]Direktoratet for naturforvaltning (jf. kap. 4427)

Post 70 [uttab]Tilskudd til kalking og lokale fiskeformål, kan overføres

Tilførslene av sur nedbør har avtatt de seneste årene, og dette har ført til en forbedret forsuringssituasjon i mange områder. Berggrunn og jordsmonn i de mest forsuringsskadde områdene i Norge er imidlertid svært kalkfattige, og i akkurat disse områdene vil det ta noen år før de skadde økosystemene er restituert.

Kap. 1427 Direktoratet for naturforvaltning, post 70 Tilskudd til kalking og lokale fiske formål, foreslås redusert med 20,0 mill. kroner. Reduksjonen vil bli fordelt på alle hovedaktivitetene innen vassdragskalkingen. Dette innebærer at noen større elveprosjekter og om lag 30 pst. av de lokale prosjektene vil bli avviklet. I den forbindelse vil nåværende og forventet utvikling av forsuringstilstanden og vannkvaliteten på lakseførende strekning bli særlig vektlagt. Omfanget av resultatkontroll og forskning vil bli noe redusert, samtidig som de aktivitetene som videreføres skal drives på en faglig forsvarlig måte. Det er aktuelt å trekke tilbake tildelinger som er gitt tidligere i år til fylkesmennene for å sikre at kalkingsmidlene blir riktig prioritert innenfor den nye bevilgningsrammen.

Post 77 [uttab]Tilskudd til naturinformasjonssentra, kan overføres

Posten foreslås styrket med 3,0 mill. kroner.

Det er i dag autorisert 10 nasjonalparksentre i tilknytning til flere av våre mest besøkte nasjonalparker. Disse sentrene har viktige oppgaver bl.a. knyttet til å gi informasjon om nasjonalparkene. Det er statens ansvar å gi informasjon om nasjonalparkene og forvaltningen av dem. Sentrene er viktige leverandører av ulike naturopplevelser til turister og lokalbefolkningen og er viktige besøkspunkter for reiselivsnæringen. Det gjenstår etablering av 5 nasjonalparksentre. Det er store forventninger i de aktuelle distriktene om økt statlig medvirkning.

Bevilgningsøkningen er primært bidrag i en etableringsfase for nye sentre, men vil også nyttes til å styrke informasjonsarbeidet generelt ved etablerte sentre. Tilskudd til en ny utstilling ved Bremuseet er særlig aktuelt. Forslaget om bevilgningsøkning under denne posten må ses i sammenheng med forslaget om en tilsvarende reduksjon i bevilgningen under kap. 1400 Miljøverndepartementet, post 21 Spesielle driftsutgifter.

Kap. 1429 [uttab]Riksantikvaren (jf. kap. 4429)

Post 75 [uttab]Internasjonalt samarbeid, kan overføres

Det fremmes forslag om at det opprettes en ny post 79 under kap. 1400 for tilskudd til Den nordiske verdensarvstiftelsen (Nordic World Heritage Foundation), jf. omtalen under kap. 1400 post 79 ovenfor. I tråd med dette foreslås bevilgningen under kap. 1429 Riksantikvaren, post 75 Internasjonalt samarbeid redusert med 3,0 mill. kroner.

Kap. 1432 [uttab]Norsk kulturminnefond (jf. kap. 4432)

Post 01 [uttab]Driftutgifter

Bevilgningen på posten er 1,5 mill. kroner. Det foreslås at bevilgningen i sin helhet overføres til kap. 1432, post 50 Til disposisjon for kulturminnetiltak, jf. omtale under kap. 1432, post 50.

Post 50 [uttab]Til disposisjon for kulturminnetiltak

I vedtektene for Norsk kulturminnefond er det fastsatt følgende: «Den årlige avkastningen av fondets kapital brukes etter styrets nærmere beslutning til tilskudd til kulturminnetiltak i samsvar med fondets formål, jf. § 2, og til dekning av utgifter til forvaltning av fondet, herunder midler til fondets styre og administrasjon.»

På bakgrunn av dette er det lite hensiktsmessig å bevilge bruken av fondets avkastning på to ulike poster, henholdsvis post 01 Driftsutgiter og post 50 Til disposisjon for kulturminnetiltak, fordi dette vil begrense styrets handlefrihet mer enn vedtektene legger opp til. Det foreslås derfor at bevilgningen under kap. 1432 Norsk kulturminnefond, post 01 Driftsutgifter på 1,5 mill. kroner i sin helhet overføres til post 50 Til disposisjon for kulturminnetiltak. Den samlede bevilgningen på post 50 blir da 6,5 mill. kroner.

Kap. 1441 [uttab]Statens forurensningstilsyn (jf. kap .1441)

Post 76 [uttab]Refusjonsordninger

Stortinget vedtok i Statsbudsjettet for 2003 å innføre avgift på klimagassene HFK/PFK fra 1. januar 2003. Avgiften forventes å redusere bruken av gassene til de mest nødvendige områdene, bl.a. ved å stimulere til produktutvikling, samt minimalisering av lekkasjer. Avgiften er på 180 kroner pr. tonn CO 2-ekvivalenter, og innkreves ved bulkimport og import i produkter hvor gassene eller blandinger av gassene er brukt.

Etter anmodning fra Stortinget i forbindelse med budsjettbehandlingen i 2002 (jf. Budsjett-innst.S. nr. 9 (2002-2003) vil Regjeringen innføre en refusjonsordning hjemlet i forskrift for brukt HFK. Refusjonsordningen må ses i sammenheng med avgiften. For å nå de miljømessige målene på en best mulig måte, mente Stortinget at det var nødvendig med en refusjonsordning. Ordningen forventes å stimulere til gjenvinning eller destruksjon av HFK, styrke arbeidet med å forhindre lekkasjer og bidra til å styrke bransjens etablerte pante- og retursystem.

Ordningen vil dekkes innenfor den vedtatte bevilgningen på 50,0 mill. kroner under post 76 Refusjonsordninger og medfører derfor ingen bevilgningsøkning i 2003. Av praktiske årsaker kunne ikke forskriften for refusjonsordningen innføres samtidig med avgiften. Refusjonsordningen vil imidlertid bli innført i løpet av 2003 gjennom egen forskrift.

Kap. 1441 [uttab]Statens forurensningstilsyn (jf. kap . 1441)

Post 78 [uttab]Tilskudd til energiutnyttelse fra avgiftspliktige sluttbehandlingsanlegg for avfall, kan overføres

Bevilgningen på posten foreslås redusert med 40,0 mill. kroner som følge av forslag om utsettelse av tidspunktet for innføringen av den omlagte sluttbehandlingsavgiften og tilskuddsordningen for energiproduksjon til 1. januar 2004. Se nærmere omtale av denne saken under Andre saker.

Kap. 1471 [uttab]Norsk Polarinstitutt (jf. kap. 4471)

Post 21 [uttab]Spesielle driftsutgifter, kan overføres

Det foreslås å øke bevilgningen på kap. 1471 Norsk Polarinstitutt, post 21 Spesielle driftsutgifter med 4,0 mill. kroner mot en tilsvarende innsparing på posten i 2004. Det er videre behov for en bestillingsfullmakt på 6,0 mill. kroner under posten i 2003, jf. forslag til romertallsvedtak.

Det arbeides i disse dager med en flystripe i nærheten av den norske forskningsstasjonen Troll i Dronning Maud land, Antarktis. Arbeidet ble påbegynt av Norsk Polarinstitutt i slutten av 2002 og er videreført i 2003. Det er 11 land som har inngått samarbeid om denne flystripen og prosjektet samfinansieres. Norge finansierer sin andel gjennom den ordinære Antarktis-bevilgningen til Norsk Polarinstitutt.

Åpningen av denne flystripen medfører behov for at man fra norsk side foretar noe oppgradering av maskinparken, bygninger ved Trollstasjonen og annen infrastruktur. Dette må gjøres bl.a. for å ha mulighet til å ta passasjerer og last inn i hus i tilfellet dårlig vær osv. Utleggene for Norge skal tas innenfor ordinær Antarktis-bevilgning, men det foreslås at 4,0 mill. kroner av bevilgningen i 2004 fremskyndes til 2003 og at det gis en bestillingsfullmakt på 6,0 mill. kroner i 2003.

Kap. 2422 [uttab]Statens miljøfond

Post 90 [uttab]Statens miljøfond, lån, kan overføres

Det fremmes forslag om at bevilgningen under kap. 2422 Statens miljøfond, post 90 Statens Miljøfond, lån økes med 29,1 mill. kroner til utbetaling av allerede gitte tilsagn. Statens miljøfond ble etablert i 1998 som en låneordning med formål å sikre finansiering av prosjekter som medvirker til å redusere utslipp av klimagasser og andre miljøskadelige utslipp. Det er gitt tilsagn for hele den totale utlånsrammen på 250,0 mill. kroner. Utestående gitte tilsagn er på 48,4 mill. kroner. Siste år for utbetaling av tilsagn er 2003. Bevilgningen i saldert budsjett for 2003 er på 15,5 mill. kroner. Det er overført 3,8 mill. kroner fra 2002. For å dekke de resterende utestående tilsagnene er det behov for å øke bevilgningen med 29,1 mill. kroner. Miljøverndepartementet vil foreta en evaluering av Statens miljøfond.

Kap. 2465 [uttab]Statens kartverk (jf. kap. 5465, 5491 og 5603)

Post 24 [uttab]Driftsresultat

Under behandlingen av St.prp. nr. 1 (2001-2002) for Miljøverndepartementet vedtok Stortinget en reduksjon i aktiviteten i Statens Kartverks statsoppdrag på 33 mill. kroner i forhold til Regjeringens forslag. Det ble startet opp en rekke tiltak i 2002, som også er videreført i St.prp. nr. 1 (2002-2003) for å tilpasse virksomheten til budsjettrammen. For at Statens kartverk skal kunne gjennomføre sin virksomhet innenfor den vedtatte rammer, viser det seg nødvendig at Kartverkets mulighet til å skarpstille organisasjonen ikke begrenses.

Under behandlingen av Miljøverndepartementets budsjett for 2003 gjorde Stortinget følgende vedtak: «Stortinget ber Regjeringen fremme en egen stortingsmelding om kart og geodata innen vårsesjonen 2003. Inntil en slik melding er behandlet av Stortinget, endres ikke Statens kartverks organisering og drift.» Dette har medført at de ovennevnte tiltak som ble foreslått i St.prp. nr. 1 (2002-2003), ikke har kunnet iverksettes. Regjeringen har nå fremlagt kartmeldingen, St.meld. nr. 30 (2002-2003), og hvis vedtatte innsparinger skal oppnås, er det helt nødvendig at disse tiltakene iverksettes så snart som mulig. Det foreslås derfor at Stortinget slutter seg til en slik skarpstilling av Kartverkets organisasjon. Dette vil gi en reduksjon i lønnsutgiftene og økt mulighet for tjenestekjøp fra private aktører for viktige områder innen landkartleggingen. Full effekt av en nedbemanning vil først gi uttelling i løpet av 2004. For 2003 må derfor den reduserte budsjettrammen til Statens kartverk i tillegg forsøkes løst ved reduserte tjenestekjøp og reduserte investeringer.

Regjeringen foreslår at Stortinget fatter et nytt romertallsvedtak som gjør det mulig å iverksette de nødvendige tiltak for å til tilpasse aktiviteten til det vedtatte budsjettet for 2003, jf. forslag til romertallsvedtak.

Som følge av Stortingets vedtak om at det ikke skal gjennomføres omorganiseringer i Statens kartverk før Stortinget har behandlet stortingsmeldingen om kart og geodata har tidligere planlagte organisasjonsendringer ikke blitt gjennomført i 2003. Siden Statens kartverk ikke har kunnet gjennomføre planlagte innsparinger, har det oppstått behov for å benytte deler av bevilgningen over kap. 1465 post 21 Betaling for statsoppdraget til større utstyrsanskaffelser og vedlikehold. Des bes derfor om at rammen for omdisponering mellom kap. 1465 Statens kjøp av tjenester i Statens kartverk, post 21 Betaling for statsoppdraget og kap. 2465 Statens kartverk, post 45 Større utstyrsanskaffelser og vedlikehold, økes til 7,0 mill. kroner, jf. forslag til romertallsvedtak.

Kap. 5465 [uttab]Statens kartverk

Post 01 [uttab]Salg av anleggsmidler

Regjeringen har i St.meld. nr. 30 (2002-2003) foreslått salg av Statens kartverks konkurranserettede virksomhet. Eksempler på slik virksomhet er turkart, båtsportkart, gjenfinningstjenester m.v. Virksomheten sysselsetter rundt 30 årsverk og omsetningen er på om lag 50 mill. kroner per år. Salget vil bli gjennomført så snart som mulig, og 15 mill. kroner av inntektene ved salget foreslås inntektsført i 2003 på kap. 5465 post 01.

Andre saker

Omlegging av avgiften på sluttbehandling av avfall

Nåværende avgift på sluttbehandling av avfall ble innført 1. januar 1999. For bedre å stimulere til energiutnyttelse, og for at avgiften mest mulig skal samsvare med utslippenes miljøkostnader, er ordningen vedtatt endret, jf. Stortingets vedtak om dette i Statsbudsjettet for 2003. Det legges opp til at omlegging av avgiften for deponier iverksettes fra 1. juli 2003 som forutsatt, mens avgiften knyttet til forbrenningsanlegg samt tilskuddsordningen for energiutnyttelse foreslås utsatt til 1. januar 2004. Dette grunnet manglende avklaringer av tilskuddsordningen med EFTAs overvåkningsorgan - ESA.

Med dagens avgiftsordning betales en avgift per vektenhet avfall levert til deponering og forbrenning. Avgiften på forbrenning av avfall er i tillegg differensiert etter graden av energiutnyttelse.

I tråd med Stortingets vedtak vil avgiften omfatte avfall innlevert til sluttbehandling ved deponi og bli beregnet på grunnlag av mengden avfall målt i tonn. Avgiften får satser avhengig av deponienes miljøstandard. Deponier som tilfredsstiller kravene til bunn- og sidetetting, eller som etter en miljø-risikovurdering har fått lempet på disse kravene, oppnår lav sats.

Det er Statens forurensningstilsyn som avgjør om det enkelte deponi tilfredsstiller kravene for å oppnå lav sats. Slike vurderinger krever et sett med kriterier, som nå er i ferd med å ferdigstilles. Dette arbeidet har imidlertid vært tidkrevende, og det vil ikke foreligge et tilstrekkelig grunnlag for å gjøre avklaringer i forhold til slike miljørisikovurderinger innen 1. juli 2003.

Regjeringen anser at omlegging av avgiften på deponi kan iverksettes som planlagt, med virkning fra 1. juli. Deponier som tilfredsstiller kravene til bunn- og sidetetting oppnår lav sats. Deponier som senere viser seg å være berettiget lav sats, etter en miljørisikovurdering, vil få refundert differansen mellom høy og lav sats for hele perioden.

Utformingen av avgiften på forbrenning av avfall vil i tråd med vedtaket i statsbudsjettet for 2003 baseres på de faktiske utslippene av støv, HF, HCl, NO x, SO 2, dioksiner, kvikksølv, kadmium, bly, krom, kobber, mangan, arsen og nikkel og CO 2. Grunnlaget for avgiften på disse stoffene vil etter forutsetningene være faktiske utslipp per vektenhet. I tillegg er det vedtatt en avgift på CO 2, som vil fastsettes på grunnlag av innlevert mengde avfall målt i tonn.

Som med dagens ordning vil energianlegg i industrien som benytter avfallsbaserte brensler i produksjonen være å anse som gjenvinningsanlegg og omfattes ikke av avgiftsplikten. Anlegg som forbrenner avfall som ikke inneholder fossilt materiale skal ikke betale for utslipp av CO 2.

Grunnet manglende avklaringer av tilskuddsordningen med EFTAs overvåkingsorgan ESA, foreslår Regjeringen at omleggingen av avgiften på forbrenningsanlegg utsettes til 1. januar 2004, som omtalt nedenfor.

Den vedtatte tilskuddsordningen skal erstatte dagens differensierte avgift, og vil mer presist stimulere til produksjon og utnyttelse av energi fra anlegg som sluttbehandler avfall. Tilskuddsordningen skal gjelde for forbrenningsanlegg og deponier som omfattes av sluttbehandlingsavgiften på avfall.

Tilskuddsordningen er planlagt utformet slik at ved energi, som leveres som varmeenergi, vil det gis tilskudd for det antall kWt som kan dokumenteres levert. For energi som omdannes til elektrisk kraft vil det gis tilskudd for den mengde energi, målt i kWh, som leveres som faktisk elektrisk kraft til spesifikk kunde eller til kraftnett.

Etter planen skal tilskuddssatsene fastsettes ved enkeltvedtak med utgangspunkt i Stortingets årlige bevilgninger til tilskuddsposten og forventet mengde tilskuddsberettiget energi. Satsene vil om nødvendig kunne endres i løpet av året. Tilskudd fastsettes etter to satser, anslagsvis 0,10 og 0,06 kroner per kWh produsert og levert energi. Høy sats vil gjelde for forbrenningsanlegg som kan dokumentere at de kun forbrenner utsorterte avfallsfraksjoner og at disse ikke består av plast eller andre fossile materialer. Høy sats vil også innvilges deponier som utnytter energien i oppsamlet deponigass. Lav sats vil gå til forbrenningsanlegg som forbrenner avfall som kan inneholde fossilt materiale. Bakgrunnen for å innføre to satser er å sikre at man kun støtter produksjon av bioenergi basert på fornybare ressurser.

Tilskuddsordningen skulle etter Stortingets vedtak tre i kraft 1. juli 2003, parallelt med omleggingen av sluttbehandlingsavgiften, med en bevilgning på 40 mill. kroner for 2003 (halvårsvirkning). Tilskuddsordningen omfattes imidlertid av EØS-avtalens regler om statsstøtte. Ordningen må derfor notifiseres til og godkjennes av EFTAs overvåkingsorgan - ESA - før ikrafttredelse. Ordningen ble notifisert i januar 2003, men det har ikke vært mulig å få avklart ordningen med ESA i tide slik som forutsatt, og den vil derfor ikke kunne tre i kraft 1. juli.

Regjeringen legger til grunn at iverksettelsen av utslippsavgiften på forbrenningsanlegg forutsetter at det etableres en tilskuddsordning som er godkjent av ESA. Siden tilskuddsordningen ikke er avklart med ESA, fremmer Regjeringen forslag for Stortinget om å utsette iverksettelsen av utslippsavgiften og tilskuddsordningen til 1. januar 2004. Den utsatte iverksettelsen innebærer at bevilgningen på 40 mill. kroner i 2003 til tilskuddsordningen fjernes og de budsjetterte inntektene fra sluttbehandlingsavgiften reduseres med 30 mill. kroner.

Den utsatte iverksettelsen forutsetter en endring av Stortingets vedtak av 2. desember 2002 når det gjelder avgiften på forbrenningsanleggene. Det foreslås derfor en endring av vedtaket som innebærer at avgiften som i dag gjelder for forbrenningsanleggene videreføres ut året. Det vises til forslag til vedtak og nærmere omtale av dette i kapittel 2 om endrede skatte- og avgiftsregler.

I forbindelse med omleggingen av avgiften er et utkast til endringer i særavgiftsforskriften sendt på høring. Som følge av utsettelsen av omleggingen av avgiften for forbrenningsanleggene, vil endringer i forskriften bare bli gjennomført i den grad de har betydning for avgiften på avfall som leveres til deponier.

Fond til fremme av fiske i Mjøsa

Fond til fremme av fisket i Mjøsa ble opprettet ved kgl. res. av 8. august 1947 i forbindelse med en konsesjon til Glommens og Laagens Brukseierforening om en varig utvidet regulering av Mjøsa. I henhold til reguleringsvilkårenes pkt. 15 ble fondet opprettet ved at regulantene avsatte 75 000 kroner som fondsmidler. Fondets midler skulle anvendes etter bestemmelse av vedkommende departement, som nå er Miljøverndepartementet. Miljøverndepartementet har delegert til Direktoratet for naturforvaltning å forvalte fondet. Fondet er registrert som et statlig fond og er ført i statens kapitalregnskap. Avkastningen av fondsmidlene skal nyttes til tiltak som fremmer fisket i Mjøsa. Direktoratet for naturforvaltning har fastsatt vedtektene for fondene.

Det er ikke naturlig at et reguleringsfond av denne typen forvaltes av sentrale statlige myndigheter. Forvaltningen av tilsvarende fond knyttet til vassdragsreguleringer, er overført til kommunene som er berørt av de enkelte reguleringene.

I tråd med dette finner Miljøverndepartementet det naturlig at fondet overføres til Mjøsa Fiskeforvaltning (MF). MF er et organ bestående av strandeiere (grunneiere) og fiskeforeninger ved Mjøsa. Styret for MF består av tre medlemmer fra fiskeforeningene og tre fra strandeierne. Kommunene rundt Mjøsa er store strandeiere, og deres interesser forutsettes å bli ivaretatt gjennom strandeiernes representasjon i styret.

På bakgrunn av det som er nevnt ovenfor, foreslår Miljøverndepartementet at Fond til fremme av fisket i Mjøsa føres ut av statens kapitalregnskap og overføres til MF for videre forvaltning. Miljøverndepartementet vil fastsette vedtekter for fondet i samarbeid med Direktoratet for naturforvaltning og MF. Etter overføring til MF vil fondet bli omgjort til en stiftelse og bli underlagt fylkesmannens kontroll.

Fondets kapital var ved utgangen av 2002 kr 564 211,44. Inntil overføringen til MF finner sted ca. 01.07.2003 vil det påløpe renteinntekter på anslagsvis 20 000 kroner. Miljøverndepartementet foreslår at 500 000 kroner avsettes som grunnkapital i stiftelsen. Den øvrige del av fondets midler vil kunne nyttes friere av MF til tiltak innenfor fondet formål. Det vises til forslag til romertallsvedtak.

Fjellområdene - bruk, vern og verdiskaping

A. Innledning og rammebetingelser

I forbindelse med budsjettbehandlingen høsten 2002 vedtok Stortinget 02.12.2002 etter innstilling fra Finanskomiteen følgende henstilling til Regjeringen:

«Stortinget ber Regjeringen innen 1. oktober 2003 komme tilbake til Stortinget med en sak om bærekraftig bruk av utmark og fjellområdene i Norge. I den forbindelse skal bl.a. spørsmålet om nærmere retningslinjer for økt turistmessig bruk av disse områdene utredes nærmere, både på arealer utenfor og innenfor større verneområder opprettet etter naturvernloven. Initiativ som bidrar til utvikling av kvalitetsturisme, med respekt for det naturlige, økonomiske, sosiale og kulturelle miljøet i fjellregioner, bør dyrkes frem og støttes.»

Regjeringen legger til grunn at «fjellområder» i denne sammenheng omfatter områder hvor verdier og særpreg i fjellet har betydning for næringsutvikling og lokalisering av bebyggelse. Regjeringen mener at en slik funksjonell avgrensing av «fjellområder» er det mest hensiktsmessige for å besvare Stortingets oppdrag.

I samsvar med Stortingets henstilling vil hovedfokus ligge på å synliggjøre potensialet for økt turistmessig bruk av fjellområdene både innenfor og utenfor verneområdene, uten at natur- og kulturhistoriske verdier ødelegges. Begrepene turisme og reiseliv brukes ofte om hverandre. I Norge benyttes begrepet reiseliv normalt om de tre elementene ferie- og fritidsreisende, ordinære forretningsreisende og kurs-, konferanse- og kongressdeltagere, mens begrepet turisme kun omfatter elementet ferie- og fritidsreisende. Begge begrep vil bli brukt i teksten nedenfor.

Videre vil følgende to begreper bli brukt: miljøbasert reiseliv og miljøtilpasset reiseliv. Begrepet miljøbasert reiseliv brukes om det substansorienterte og har utspring i de produktene reiselivet tilbyr med utgangspunkt i miljøet (natur og kulturminner), mens det miljøtilpassete reiselivet er konsekvensorientert og vektlegger ønsket om minst mulig negative konsekvenser for det ytre miljø.

Norge har unike natur- og kulturhistoriske ressurser i fjellområdene. Viktige elementer er større sammenhengende områder med villmark, mulighet for å oppleve stillhet og ro og naturens egne lyder og lukter og arter av planter og dyr som er sjeldne eller ikke finnes i andre land i Europa. Fjellandskapet er også rikt på viktige kulturminner knyttet til ressursutnytting, ferdsel og bosetting. I fjellskogen finner vi et særegent kulturlandskap - fjellsetrene - som har utviklet seg gjennom flere hundre år.

Undersøkelser tyder på at interessen for natur- og kulturopplevelser - ikke minst i fjellet - er økende. Dette skyldes bl. a. at stadig flere mennesker bor i byer. Produkter som gir spesielle opplevelser, og rekreasjon og friluftsliv i tilnærmet urørt natur etterspørres i stadig større grad ettersom slike områder blir mangelvare ellers i Europa.

Med dette utgangspunktet ser regjeringen et potensial for økt miljøtilpasset turistmessig bruk av våre fjellområder. De natur- og kulturhistoriske verdiene er de to viktigste innsatsfaktorene for turisme i fjellområdene. Nasjonalparker og andre verneområder i fjellområdene har mye av den mest storslåtte og mangfoldige naturen i Norge. Det særegne ved nasjonalparker og andre verneområder gjør at disse områdene vil kunne fungere som «trekkplaster» for turister og dermed gi nasjonalpark-kommunene et ekstra fortrinn i reiselivssammenheng.

Regjeringen legger følgende rammer til grunn for en overordnet politikk for økt miljøtilpasset turistmessig bruk av fjellområdene:

  • Vår unike fjellnatur skal bevares som kilde til friluftsliv, rekreasjon og natur- og kulturopplevelser, samtidig som disse ressursene skal gi grunnlag for sysselsetting og verdiskaping i fjellbygdene.

  • Forvaltningen av fjellområdene skal ta utgangspunkt i de rammebetingelsene som den sårbare fjellnaturen setter, dvs. en økosystemtilnærming.

  • Norsk fjellnatur og kulturhistoriske verdier i fjellet skal utvikles som merkevare for økt turistmessig bruk av fjellområdene.

For å kunne øke den turistmessige bruken av våre verneområder og den lokale verdiskaping vil regjeringen:

  • Oppheve forbudet mot kommersiell turisme slik det er formulert i vernebestemmelsene for Saltfjellet/Svartisen, Jotunheimen og Reisa nasjonalparker.

  • Sørge for at det særlig innenfor landskapsvernområder legges til rette for mindre, miljøtilpasset turistvirksomhet innenfor rammen av verneformålet.

  • Prioritere og forsere arbeidet med nye, og justere eldre forvaltningsplaner for verneområdene i fjellet.

  • Legge til rette for at vern av områder og utvikling av nærliggende lokalsamfunn i større grad sees i sammenheng i forbindelse med verneprosesser.

  • Så langt som mulig legge til rette for økt lokalpolitisk medvirkning og innflytelse i verneprosesser.

Regjeringen vil følge opp den vedtatte nasjonalparkplanen, og har satt i gang arbeid på en rekke områder hvor beslutninger og påfølgende prosesser og tiltak vil få betydning for en videreutvikling av fjellpolitikken. Regjeringen tar bl a sikte på å legge frem:

  • En stortingsproposisjon om supplering av Verneplan for vassdrag og stortingsmelding om omlegging av Samlet plan for vassdrag ved årsskiftet 2003/2004. Retningslinjene for bærekraftig bruk som presenteres der vil også gjelde vann og vassdrag i fjellområdene.

  • En stortingsmelding om rovviltpolitikken innen utgangen av 2003

  • En stortingsmelding om kulturminnepolitikken i løpet av 2003.

Forslag til ny Finnmarkslov (Ot. prp. nr. 53 (2002-2003) om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke) ble fremmet 4. april 2003, og ligger nå til behandling i Stortinget. Videre vil det regjeringsoppnevnte Planlovutvalget som har arbeidet med forslag til revisjon av plan- og bygningsloven levere sin avsluttende innstilling i midten av mai 2003. Det regjeringsoppnevnte Biomangfoldlovutvalget skal utrede et nytt lovgrunnlag for en samordnet forvaltning av biologisk mangfold. Utgangspunktet for arbeidet er bl.a. de utfordringene vi står overfor med hensyn til interessen for økt bruk av naturressurser, og økt fokus på sammenhengen mellom vern og bruk. De forskjellige sektorlovene skal ses i sammenheng, og utvalget skal vurdere naturvernloven, herunder vernekategoriene. Regjeringens politikk for samordning av statlig virkemiddelbruk er for øvrig omtalt i St. meld. nr. 25 (2002-2003) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand som ble lagt frem 25. april 2003.

Samerettsutvalget 2 og Distriktskommisjonen vil også arbeide med problemstillinger og komme med forslag til løsninger som vil være viktige i forhold til bruk av fjellområdene.

Som bidrag til grunnlaget for å svare på Stortingets oppdrag, er det gjennomført utredninger som belyser potensialet for miljøbasert turisme og turismerelatert næringsaktivitet i og rundt nasjonalparker, både i Norge og andre land 1. Det er avholdt møter med reiselivsorganisasjoner, naturvern-, friluftsliv- og kulturminneorganisasjoner og organisasjoner som representerer rettighetshavere og utmarkskommunene. De fleste av organisasjonene har også kommet med verdifulle skriftlige innspill.

B. Økt turistmessig bruk - muligheter og utfordringer

Stadig flere turister, både norske og utenlandske, vil ha produkter som gir spesielle opplevelser, og rekreasjon og fri natur er attraktivt for stadig flere. De unike natur- og kulturressursene i den norske fjellheimen representerer et stort potensial for fortsatt sysselsetting og bosetting i fjellbygdene. Ved i større grad å satse på temareiser, natur- og kulturbasert turisme og unike reiseopplevelser vil verdiskapingen innen reiselivet trolig kunne bli mye høyere enn i dag.

Mange nordmenn bruker fjellet, og friluftslivet står sterkt i Norge. På spørsmål om hva som er vesentlig med tanke på «det gode liv» nevner 19 av 20 nordmenn naturen (forskningsprogrammet «Miljøbetinget livskvalitet»). Siden 1970-tallet er antallet fotturer i fjellet, både sommer og vinter, økt sterkt for. (spesielt i sommersesongen prosentandelen for en dagstur til fots i fjellet er mer enn fordoblet fra 1980 og frem til i dag. Undersøkelser gjennom forskningsprogrammet «Bruk og forvaltning av utmark» viser at mellom 80 og 90 pst. av de spurte mener at friluftsliv fører til positive verdier.

Men det er plass til flere i fjellet, og det er ønskelig at flere får anledning til å oppleve fjellnaturen, både av hensyn til helse og velferd hos den enkelte, av hensyn til næringsutvikling i fjellbygdene og for å skape økt legitimitet for tiltak som er nødvendige for å ta vare på disse verdiene. Friluftsliv gir folk mulighet til å bli glad i naturen, og opplevelser og erfaringer med natur og kultur gir grunnlag for økt kunnskap om og forståelse for betydningen av å ta vare på disse ressursene.

Undersøkelser tyder på at interessen for natur- og kulturopplevelser - ikke minst i fjellet - er hovedårsaken til at turister kommer til Norge. En undersøkelse 2 gjennomført av MarkUp Consulting i 2000 for Norges Turistråd og 20 norske reiselivsbedrifter viser at 73 pst. av de spurte oppfatter Norge som et attraktivt ferieland. Fjordene, fjellene og den uberørte naturen ble oppgitt som hovedgrunner til dette. Undersøkelser Østlandsforskning (Vistad og Vorkinn) gjorde i 1995 viser at turistene, både nordmenn og utlendinger, legger stor vekt på natur og friluftsliv i ferie- og fritidssammenheng. I en undersøkelse av Nordkapp-turisten (bilturister på veg til Nordkapp) i 1993 oppgav 49 pst. naturen som den viktigste årsaken til å dra til Nord-Norge, og 90 pst. oppgav at de skulle utøve friluftsliv under oppholdet. Korte fotturer var den dominerende aktiviteten blant turistene. Andre undersøkelser foretatt av NORTRA, bl.a. i Tyskland, viser at «vakkert landskap» er en svært viktig faktor ved ferien i Norge. Når det gjelder "intakte omgivelser" viser tallene at betydningen av dette er betraktelig høyere i 1995 enn i 1988. Ettersom tilgangen til villmark ute i Europa blir stadig mer begrenset, forventer vi økende etterspørsel etter slik natur blant turistene som kommer til Norge.

Reiselivsnæringene er i dag Norges tredje største næring, og er verdens største og raskest voksende. Reiselivsnæringene gir verdiskaping og sysselsetting, og bidrar med viktige service-tilbud i lokalsamfunnene. Næringen har en klar distriktsprofil og gir grunnlag for bosettingen i mange utkantstrøk.

Det er natur- og kulturhistoriske verdier som er de to viktigste innsatsfaktorene for turisme i fjellområdene. De er attraksjoner i seg selv, og utgangspunktet for produksjon av de aktiviteter, opplevelser, varer og tjenester som reiselivet tilbyr og som markedet i økende grad etterspør. Å bevare natur- og kulturverdiene i fjellområdene er derfor en forutsetning, både for dagens turisme og for fremtidig økt turistmessig bruk av fjellområdene. Når merkevaren er norsk natur og naturbaserte ferieopplevelser, ligger det store utfordringer i å ta vare på naturen på en slik måte at merkevaren ikke ødelegges, eller får redusert kvalitet.

Nasjonalparker og andre verneområder i fjellområdene har mye av den mest storslåtte og mangfoldige naturen i Norge og omfatter slik sett "juvelene" i norsk natur. Nasjonalparkene representerer store ressurser og mangfoldige muligheter for opplevelser, samtidig som de er sårbare og spesielle. Her ligger en del viktige veivalg og innebygde utfordringer med langsiktige konsekvenser. Formålet med vernet har nettopp vært å sikre natur- og kulturminneverdier for å bevare områdenes funksjon som leveområde for planter og dyr og som opplevelsesområder for mennesker. Det er imidlertid nødvendig å fokusere sterkere på koplingen mellom verneområdene og omkringliggende lokalsamfunn og bosetting, og sette søkelyset på de samfunnsøkonomiske fordelene ved å opprette et verneområde. Regjeringen mener at det særegne ved nasjonalparker og andre verneområder representerer store muligheter for lokalsamfunnene i fjellbygdene til å markedsføre seg i reiselivssammenheng.

For reiselivsnæringene generelt vil nasjonalparker og andre verneområder være et viktig element for markeringen av norsk særpreg og som ledd i markedsføringen av bredden i det opplevelsesspekter besøkende kan tilbys. Informantene i undersøkelsen til Vestlandsforsking anser generelt sett potensialet for økt turisme og verdiskaping i tilknytning til verneområdene som stort. Også i undersøkelsen til Norsk institutt for naturforskning (NINA) oppgir bedriftsledere at de oppfatter status som nasjonalpark som positivt for markedsføringen.

For å kunne ta ut det potensialet for næringsutvikling og verdiskaping som ligger i økt turistmessig bruk av fjellområdene uten å redusere de natur- og kulturminneverdiene som den samme næringsutviklingen er avhengig av, står vi overfor en del viktige utfordringer.

Økt turistmessig bruk av verneområder kan føre til en viss forringelse av det vernede området fordi det normalt ikke vil være mulig å utøve en aktivitet uten at noe natur blir påvirket. På den annen side resulterer denne bruken i økonomisk aktivitet som gir økt velferd og mulighet for bosetting i fjellbygdene. Dette gir igjen grunnlag for skjøtsel av kulturlandskapet som er viktige elementer både i en verne- og reiselivsstrategi. Utfordringen ligger i å finne nivået hvor velferden faktisk øker slik som ønsket, samtidig som bruken ikke får utilsiktede eller uheldige konsekvenser for de natur- og kulturkvaliteter som danner grunnlag for velferdsøkningen. Dette innebærer å få til en balanse mellom vern og bruk på en slik måte at natur- og kulturverdiene bevares, samtidig som potensialet for verdiskapning blir utnyttet bedre enn i dag.

Det er videre en utfordring å skape større legitimitet og lokal oppslutning om vern av områder som grunnlag for verdiskaping i lokalsamfunnet. Det blir i den sammenheng viktig å øke bevisstheten om nasjonalparkene som unike områder som kan tiltrekke seg turister, samtidig som natur- og kulturverdiene bevares. Det økte presset på arealene i fjellområdene setter store krav til god arealplanlegging basert på kunnskap om natur- og kulturminneverdiene, samt gode samarbeidsprosesser både lokalt, regionalt og på statlig nivå mellom landbruk, reiseliv og natur- og kulturminneforvaltning.

C. Dagens bruk av fjellområdene

Fjellområdene har vært utnyttet av mennesker i årtusener, og mange fjellområder er svært rike på kulturminner. En viktig basis for dagens bruk er retten til fri ferdsel i utmark, også i verneområdene. Restriksjoner på allemannsretten i verneområdene skal bare innføres når hensynet til natur- og kulturverdier gjør det nødvendig.

Jakt, fangst og fiske og andre høstingsaktiviteter er de viktigste formene for tradisjonell bruk av utmark i Norge. Jakt og fiske har utviklet seg fra å omfatte matauk og fritidsaktivitet for grunneiere og lokalbefolkning til å bli en mulighet for ny næringsvirksomhet for grunneiere og andre rettighetshavere. Ifølge SSB's jaktstatistikk ble det i gjennomsnitt for årene 1999, 2000 og 2001 felt i underkant av 8000 villrein per år. I omsetningsverdi tilsvarer dette ca 18 mill. kroner per år.

Friluftsliv har lange tradisjoner i Norge, og har delvis sine røtter i jakt, fangst, fiske og andre matauk-aktiviteter. Det storslagne i urørt natur og landskap, naturens egne lyder og lukter, fred og ro, frihet og mystikk er noen av de opplevelsesdimensjonene som oftest nevnes i forbindelse med friluftsliv. Opplevelse av kulturminner og tidligere tiders bruk av naturen er også viktige sider ved friluftslivet. Opplevelsesverdien er lagt til grunn ved opprettelse av en rekke verneområder.

Tall fra Den norske turistforening (DNT) viser at også friluftsliv i form av fotturisme bidrar til verdiskaping og sysselsetting i fjellbygdene. I løpet av et år er det ca 300 000 overnattinger på DNT's hytter. Dette har ringvirkninger i form av et betydelig mersalg i butikkene i bygdene opp mot fjellet. Eksempelvis er de lokale økonomiske ringvirkningene av 126 000 overnattinger på DNT Oslo og omegns hytter i 2001 beregnet til 100-110 mill. kroner.

DNT forvalter et landsdekkende rute- og løypenett med sommerruter (20 000 km) og kvistede vinterløyper (6 500 km) både i og utenfor vernede områder. Norsk sti- og løypeplan fra 1990 og Mål og retningslinjer for stier og løyper i fjellet (DN-notat 1994-10) danner den nasjonale rammen for utviklingen av tilrettelegging i fjellet. Ferdselsregistreringer i regi av DNT viser at 90-95 pst. av fotturistene følger merket sti. Dette innebærer at dette nettet av stier og løyper bidrar til å kanalisere ferdselen til bestemte områder, slik at mer sårbare områder i stor grad kan beskyttes.

Blant brukergruppene er det ulike holdninger til tilrettelegging. Briksdalsbreen er ved siden av Nordkapp og Geirangerfjorden blant de best besøkte naturattraksjonene i Norge. Vi finner en forholdsvis omfattende tilrettelegging i form av serviceanlegg med kafeteria, souvenirbutikk m m, men dette er plassert ved parkeringsplassen, 2 km fra selve breen. Det tar ca 1 time å gå inn til breen. En undersøkelse i regi av Østlandsforskning i 1990 viste at kun 4 pst. av de spurte ønsket at det skulle bygges bilvei helt inn til breen 3. En guidet fottur og gondolbane til toppen av breen fikk oppslutning fra ca halvparten av de spurte. De som var negative til bygging av bilvei og gondolbane begrunnet dette i hovedsak med at inngrepene ville ødelegge naturen og/eller naturopplevelsen.

En undersøkelse rundt Jostedalsbreen i regi av Østlandsforskning viser at over halvparten av de intervjuede holdt seg på hovedveiene uten å kjøre noen av sideveiene inn mot breen. Den andre halvparten hadde friluftsliv i området rundt breen som motiv for å ta av fra hovedvegen. Blant disse var korte fotturer og fiske mest populært. Bare 14 pst. gikk en tur som var lengre enn fire timer. Hele 70 pst. var på dagsbesøk i Jostedalen, og nesten tre fjerdedeler oppga at formålet med turen var å se Jostedalsbreen. Undersøkelsen viser at mange bruker forholdsvis kort tid i området, og at den fysiske utfoldelsen er relativt begrenset.

I mange fjellbygder er landbruksbasert turisme et viktig satsingsområde for å sikre inntektsgrunnlag og fortsatt bosetting. Gårds- og stølsturisme, nye typer produksjon basert på gårdens ressurser, bygging og utleie av hytter og nye aktivitetstilbud som f eks guidete rideturer er i dag grunnlag for miljøbasert næringsutvikling på mange fjellgårder.

Reiselivsnæringens bruk av natur- og kulturminneverdier i fjellområdene og den landbruksbaserte turismen utgjør i dag den største verdiskapingen i mange fjellbygder. Både reiselivsmyndigheter og næringen selv har gjennom flere år framhevet natur- og kulturminneverdier som turistnasjonen Norges viktigste salgsvare.

Norges Turistråd har ved en rekke anledninger påpekt at turistindustrien er avhengig av bærekraftig turisme for å opprettholde sine merkevarer. En undersøkelse gjort av SNF ( Skalpe og Nysveen Markedsføring av norsk reiseliv, et naturvernproblem? SNF/SiR, 1995) viser at 86 pst. av det brosjyrematerialet som norsk reiseliv benytter profilerte norsk natur med aktivitetsmuligheter. Fjell, som var mest brukt, fremgikk i vel 60 pst. av materialet. Naturbaserte aktivitetstilbud var markedsført i 71 pst. av materialet, og fjelltur, båttur og fiske var mest brukt.

Både gamle og nye måter å bruke fjellområdene på har hatt, og vil fortsatt ha, effekter på natur- og kulturminneverdiene i disse områdene. De siste 50 årene har ulike former for inngrep og motorferdsel forandret fjellets karakter i mange områder. Det mest synlige tegnet på dette er reduksjonen i villmarkspregete områder. Rundt 1900 kunne ca halvparten av Norges areal betegnes som villmarkspregete områder (områder mer enn 5 km fra tyngre tekniske inngrep), mot 12 pst. i 1994 og 11,7 pst. i 1998. I Sør-Norge bestod kun 5 pst. av arealet av villmarkspregete områder i 1998. I dag finner vi de fleste gjenværende villmarkspregete områdene nettopp i fjellet. For områder som defineres som inngrepsfrie (områder mer enn 1 km fra tyngre tekniske inngrep) var det samlede arealtapet ca 4500 km 2 i perioden 1988-1998. Reduksjonen av inngrepsfrie områder skyldes i hovedsak bygging av landbruksveier, hvorav det aller meste er skogsveier. Også kraftproduksjon og bygging av overføringslinjer har ført til vesentlig reduksjon av inngrepsfri natur i denne perioden.

Det er et ønske om økt bruk av ulike motorkjøretøy i fritidssammenheng fra reiselivsnæringen og fastboende. Også transport i forbindelse med jakt og fiske har i stigende grad blitt motorisert. Dette har ført til at bruken av snøscootere, traktorer og andre terrenggående motorkjøretøy har økt sterkt de siste årene. I et utvalg kommuner med stor andel av fjellnatur har antall innvilgede dispensasjoner for snøscooter økt med 21 pst. fra vintersesongen 1994/95 til sesongen 2001/02. Motorisert ferdsel er i ulik grad strengt regulert innenfor våre nasjonalparker med åpning for dispensasjoner knyttet til næringsmessig transport.

For mange dreier konflikter i forhold til motorferdsel seg om støy og fravær av stillhet og ro. Fravær av støy, mulighet til å oppleve naturens egne lyder og stillhet og ro er et av de viktigste karaktertrekkene ved urørt natur og en viktig grunn til at nordmenn og utenlandske turister oppsøker områder i fjellet. Barmarkskjøring fører også til slitasje og kjørespor som ødelegger vegetasjon.

For mange nordmenn er utøvelse av friluftsliv og tilgang til naturopplevelser den viktigste grunnen til å eie en hytte. Hytteliv er et positivt velferdsgode som er dypt forankret i den norske folkesjelen. Det er også et godt grunnlag for å få folk til å bli glad i naturen, og dermed øke bevisstheten om og viljen til å støtte tiltak for å bevare viktige natur- og kulturminneverdier. Tilveksten de siste tiårene har i gjennomsnitt vært ca 3000 hytter årlig.

Den lokaløkonomiske effekten av hyttebygging og hytteturisme er betydelig for mange kommuner. Det foreligger ikke landsdekkende undersøkelser av ringvirkningene, men flere regionale undersøkelser er gjennomført. En undersøkelse fra Valdres-regionen (J.R. Onshus 1994) viser en beregnet etterspørsel fra hytteturismen på totalt 359 mill. kroner, hvorav 60 pst. beregnes dekket i Valdres. Sysselsettingseffekten av hyttene beregnes til 771 årsverk, eller nesten 11 pst. av total sysselsetting i Valdres.

De konfliktene som hyttebygging skaper er sammensatte og går mellom mange ulike interessegrupper som f eks lokalbefolkning, rettighetshavere, grunneiere, andre næringsinteresser, korttidsturister, natur- og kulturminnevern og etablerte hytteeiere. Det er økende bevissthet om miljøkonsekvenser av hyttebygging i kommunene. Gjennom kommuneplanen har de fleste kommunene innført restriksjoner mot nye hytteområder i snaufjellet. Hoveddelen av hyttebyggingen skjer i felt, og det er en tendens til at nye hytter får en høyere teknisk standard med større behov for tilknytning til moderne infrastruktur (helårsvei, vann, avløp, elektrisitet) og som følge av det trekkes nedover mot bygda eller bygges ut i sammenheng med annen reiselivsutbygging som f eks alpinanlegg eller i etablerte reiselivsområder.

Turistrelatert næringsaktivitet i og rundt nasjonalparkene

NINA har kartlagt næringsaktiviteter knyttet til Dovrefjell-Sunndalsfjella, Femundsmarka og Reisa nasjonalpark (i verneområdet og i en 5 km sone utenfor verneområdene) i 2002.

Turismerelaterte aktiviteter i de tre nasjonalparkene omfatter hovedsakelig arealleie/festeavgifter/salg av hyttetomter, hytteutleie, overnatting, servering, jakt og fiske og andre opplevelsesbaserte aktiviteter som guiding/fjellføring, padling, klatring, ridning, hundekjøring, leirskole/undervisning og leiekjøring med snøskuter. Omsetning i forbindelse med planlegging og oppføring av hytter, turistenes bruk av penger utover overnatting, servering og kjøp av aktiviteter er ikke inkludert i undersøkelsen. Det er heller ikke råvareverdien av viltkjøtt og fisk. Med utgangspunkt i nasjonale beregninger (SND 2002) og det arealet undersøkelsesområdene utgjør, ville verdien for vilt og fisk være i størrelsesorden 5-6 millioner kroner for Dovrefjell-Sunndalsfjella nasjonalpark og omkring 1 million kroner for Femundsmarka nasjonalpark og Reisa nasjonalpark.

Brutto omsetning knyttet til turisme er på ca 40 mill. kroner i Dovrefjell-Sunndalsfjella nasjonalpark. Her utgjør overnatting sammen med servering den største omsetningsposten (ca 15 mill. kroner). Jakt, fiske og fotturisme er også grunnlag for en stor del av omsetningen (ca 7 mill. kroner). I tillegg står ridning og guidete turer, spesielt moskus- og toppturer, for en viktig del av omsetningen (ca 3,5 mill. kroner). De guidete turene er, sammen med jakt, fiske og fotturisme, de næringsaktivitetene som helt eller delvis foregår inne i verneområdene. En stor del av de andre aktivitetene foregår i randsonene, hovedsakelig langs E6.

I Femundsmarka nasjonalpark er brutto omsetning knyttet til turisme beregnet til ca 5 mill. kroner. Her kommer nesten all omsetning fra tradisjonelle aktiviteter som jakt, fiske og fotturisme i form av kjøp av kort, overnatting, leie av hytter og båttransport på Femunden. I Reisa nasjonalpark er det liten aktivitet knyttet til turisme, beregnet til i overkant av 1 mill. kroner, og nesten alt foregår i randsonen utenfor nasjonalparken. Av dette utgjør elvebåt-trafikken ca 300 000 kroner. Ved å regne om brutto omsetning til omsetning per areal får vi for beite 21, 185 og 102 kroner per hektar for henholdsvis Dovrefjell-Sunndalsfjella, Femundsmarka og Reisa nasjonalpark. Tilsvarende tall for turisme blir 59, 67 og 11 kroner pr hektar. Tilsvarende brutto omsetning for utmarksarealer i Norge basert på tall fra Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) i 2002 gir en gjennomsnittsverdi på 33 koner per hektar for beite og 68 kroner per hektar for turisme. Dette viser at brutto omsetning fra turisme i Dovre-Sunndalsfjella nasjonalpark og Femundsmarka nasjonalpark er i samme størrelsesorden som gjennomsnittet for utmark generelt i Norge. Brutto omsetning i Reisa nasjonalpark er en god del lavere enn landsgjennomsnittet.

I disse tre nasjonalparkene består turismen både av nye og etablerte bedrifter, og det er klare indikasjoner på at turismeaktiviteten har økt ved alle parkene, særlig såkalte aktivitetsbaserte tilbud og bedrifter. For mange typer turisme er det ofte et samspill mellom bruken av verneområdene og randområdene, og det er vanskelig å betrakte turisme innenfor og utenfor parkene hver for seg.

Fra undersøkelsen til Vestlandsforsking går det frem at det er de naturbaserte attraksjonene i Sogn og Fjordane som har klart størst besøkstall. I forhold til samlet besøkstall for alle attraksjonene utgjør de naturbaserte attraksjonene som har direkte tilknytning til verneområder ca 60 pst. Naturinformasjonssentra har langt høyere besøkstall enn de tradisjonelle museene.

I Jotunheimen nasjonalpark har fjellføring knyttet til turisthytter som Glitterheim, Spiterstulen og Juvasshytta vært en viktig aktivitet i mange år. På første del av 1990-tallet økte interessen for å starte opp med organisert fjellføring og opplevelsesturisme fra selskap som ikke var tilknyttet turisthyttene. I 1994 ble det gitt 12 tillatelser, i 1999 ble det gitt 18 tillatelser til kommersiell fjellføring til enkeltpersoner eller virksomheter, og i 2002 var tallet på tillatelser til kommersielle aktører 28. Av disse er det 19 som har rapportert om aktivitet i 2002.

Totalt antall brukerdøgn i Jotunheimen nasjonalpark knyttet til kommersiell aktivitet var i 2002 ca 20 000 innenfor selve parken, føring til Galdhøpiggen utgjør mer enn halvparten av dette. Med en beregnet snittpris på 180 kr per person per døgn blir omsetningen knyttet til kommersiell aktivitet innenfor nasjonalparken på 3,6 mill. kroner. Mange av aktørene har også stor aktivitet utenfor nasjonalparken.

Offentlig forvaltning skaper også aktivitet og arbeidsplasser i fjellområdene. De ansatte i fjellstyrene utfører totalt ca 50 årsverk. Fjellstyrene får dekket 50 pst. av lønnsutgiftene til fjelloppsyn fra staten. De viktigste inntektskildene for fjellstyrene er salg av jakt- og fiskekort, inntekter fra storviltjakt, festeinntekter (50 pst. av inntektene som staten har av tomtefester for hytter og hotell går til fjellstyrene), beiteleie, hytteutleie og salg av tjenester til andre. Det meste av midlene går tilbake til lokalsamfunnet i form av tilretteleggingstiltak for allmennheten og lokal næringsutvikling.

Statens naturoppsyn (SNO) har pr i dag 26 oppsynsstillinger lokalt knyttet til tilsynet med verneområder, roviltviltforvaltningen og artsmangfoldet i fjellet. I tillegg kjøper SNO oppsyns- og skjøtselstjenester fra fjellstyrene for ca 3,5 mill. i året i Sør-Norge. I Nord-Norge kjøper SNO oppsyns-, registrerings- og skjøtselstjenester fra Statskogs fjelltjeneste for ca 7 mill. kroner årlig. Flere av våre store nasjonalparker og verneområder har fortsatt ikke statlig naturoppsyn, og det er behov for økt kjøp av oppsynstjenester fra fjellstyrene og Fjelltjenesten, samt fra bygdeallmenninger og andre lokale tilsynsordninger.

D. Dagens forvaltning - rammebetingelser for bruk Forvaltning utenfor verneområdene

Plan- og bygningsloven er det viktigste verktøyet for arealplanlegging i fjellområdene, og denne loven er også viktig for styring av bruk av randsonene til områder vernet etter naturvernloven. Kommuneplanens arealdel er den viktigste arealplanen for å sikre store, sammenhengende og inngrepsfrie naturområder. Fylkesdelplan for Dovrefjellområdet er et eksempel på samordning av prosesser etter plan- og bygningsloven og naturvernloven. Parallelt med verneplanprosessen ble det gjennomført en fylkesdelplanprosess i samarbeid mellom fire fylker som hadde til hensikt å avklare planstrategier og utfordringer i tilknytning til dette store verneområdet. Erfaringene fra arbeidet er at fylkesdelplanen engasjerte kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn til grundigere prosesser også rundt verneplanen, og konfliktnivået ble redusert. I stedet for å fokusere på konfliktene ved vernet, ble fokus mer rettet mot hvordan vernet kan brukes til å få til bærekraftig utvikling. Et viktig resultat av planprosessen er opprettelsen av Dovrefjellrådet, som både skal ha ansvar for koordinering av forvaltningsplaner i verneplanområdet og for tilrettelegging for samarbeid og samordning av næringsutvikling, kommunal planlegging osv.

Motorferdsel i utmark og vassdrag reguleres ved lov av 10. juni 1977 og nasjonal forskrift av 15. mai 1988. Lovens hovedregel er at nyttekjøring er tillatt, mens kjøring uten nytteformål i utgangspunktet er forbudt. I Nord-Troms og Finnmark er det åpnet adgang for å fastsette løyper for «rekreasjonskjøring». Det er også fastsatt en særskilt forskrift med forbud mot helikopterskiing og lignende. Forskriften innebærer at det ikke er adgang til å legge ut landingsplasser på fjelltopper, utsiktspunkter, breer og andre liknende steder som bare har interesse i forbindelse med helikopterskiing, for kortvarig opphold, som utgangspunkt for dagsturer eller for liknende formål.

Forvaltning av verneområder etter naturvernloven

Vi har per i dag 19 nasjonalparker i fastlands-Norge og tre nasjonalparker på Svalbard. Alle disse inneholder en stor andel av fjellområder. Nasjonalparkene faller grovt sett i to hovedkategorier. Den ene er de nasjonalparkene som har som siktemål både å sikre store leveområder for planter og dyr og samtidig sikre allmennhetens mulighet til å drive friluftsliv og rekreasjon. I disse områdene var det allerede ved opprettelsen et omfattende nett av hytter og merkete stier, foruten et begrenset antall private hytter for jakt og fiske. Den andre kategorien består av nasjonalparker hvor hensynet til å bevare biologisk mangfold, og spesielt truete og sårbare arter, er høyere prioritert. Her er det i dag få eller ingen hytter, få merkete stier og ingen større, tekniske anlegg. Noen av nasjonalparkene har også vern av kulturminner som delformål. I tilknytning til nasjonalparkene er det flere steder etablert nasjonalparksenter. Nasjonalparksentrene har fokus på informasjon om nasjonalparken og sammenhenger mellom mennesker, natur og landskap (jf. Nasjonalparksentre, retningslinjer og prioriteringer, DN mars 1997).

I tillegg til aktiviteter som i liten grad er avhengig av fysisk tilrettelegging, som for eksempel ski- og fotturer, er tradisjonell bruk knyttet til setring, slått, beiting, jakt, fiske og bærplukking tillatt i de fleste nasjonalparkene. Ved opprettelsen av nasjonalparker har det vært forutsatt at denne ekstensive bruken skal kunne fortsette i den utstrekning den ikke er i strid med verneformålet. I tre verneområder; Jotunheimen nasjonalpark, Reisa nasjonalpark og Saltfjellet/Svartisen nasjonalpark, er det i verneforskriftene fastsatt forbud mot kommersiell turisme. Bestemmelsen ble i sin tid innført for at vernemyndigheten skal ha kontroll med slik virksomhet innenfor nasjonalparken. Bestemmelsen har imidlertid av mange blitt oppfattet som en unødvendig hindring for utøvelsen av bærekraftig næringsutøvelse innenfor rammen av verneforskriftens formål.

De fleste av våre tidligste nasjonalparker ligger i sin helhet på statsgrunn. Vår største nasjonalpark, Hardangervidda nasjonalpark, omfatter imidlertid mer enn 50 pst. privat grunn, mens Jostedalsbreen nasjonalpark har ca 23 pst. privat grunn.

Det er betydelig variasjon i brukerintensiteten mellom nasjonalparkene. Hardangervidda nasjonalpark utgjør det ene ytterpunkt. Her gjenspeiles bruksrettene i vernebestemmelsene, og motorisert transport for en rekke næringsformål er direkte hjemlet i vernebestemmelsene. Som en følge av dette og et høyt antall innvilgede dispensasjoner for barmarkskjøring er omfanget av motorisert ferdsel i denne nasjonalparken så stor at det har ført til betydelig terrengslitasje flere steder innenfor nasjonalparken.

Rago nasjonalpark i Nordland representerer den andre enden av brukerskalaen. Dette er en typisk «villmarkspark» der de eneste brukergruppene er reindriftsutøvere, fotturister og fiskere. Nærmeste vei ligger 4 km fra nasjonalparkgrensen, og de eneste kjente naturinngrep i nasjonalparken er et par mindre hytter og bruer.

Stortingsmelding nr. 62 (1991-92) Ny landsplan for nasjonalparker og andre større verneområder i Norge åpnet for en viss turistmessig bruk av de nasjonalparkene som tåler det under den forutsetning at de nasjonale rammene ble fulgt opp i forvaltningsplaner for det enkelte område. En forvaltningsplan skal være et praktisk hjelpemiddel for å opprettholde og fremme verneformålet ved å gi konkrete retningslinjer om bl.a. bruk, informasjon, skjøtsel og eventuell tilrettelegging. En forvaltningsplan utarbeides av miljøvernmyndighetene i nær dialog med eiere og brukere av verneområdet. Gjennom en slik prosess skal en avklare og ta stilling til hvordan ulike verne- og bruksinteresser skal håndteres. For å avveie ulike brukerinteresser har det innenfor flere verneområder vært behov for en inndeling i soner med ulik målsetting for bruk, skjøtsel og tilrettelegging. De vanligste sonekategoriene har vært «vernesone», «brukssone» og «soner med spesiell tilrettelegging og tiltak». I vernesonen er naturvernhensyn overordnet andre hensyn. Brukssonen omfatter områder der forsiktige tiltak og inngrep for friluftsliv kan tillates, som f eks merking av stier og bygging av selvbetjente/ubetjente turlagshytter innenfor et planlagt rutenett. Hytter og setre med og uten drift kan ligge i denne sonen, og noen områder kan være åpnet for hogst og enkle tiltak i tilknytning til reindrift og husdyrbeite. Den siste sonekategorien gjelder områder hvor en kan legge forholdene spesielt til rette for ferdsel og kan åpne for spesielle tiltak knyttet til reiseliv, reindrift m.v. Dette er ofte mindre områder.

Det er i dag utarbeidet forvaltningsplan for nasjonalparkene Jostedalsbreen, Saltfjellet/Svartisen, Reisa, Jotunheimen, Øvre Dividal og Hardangervidda (godkjennes av DN vår 2003). For Forollhogna, Rondane, Dovre-Sunndalsfjella og Femundsmarka er forvaltningsplaner under utarbeidelse.

Fylkesmannen i det enkelte fylke (i flere fylker der verneområdet ligger i flere fylker) har som hovedregel forvaltningsmyndigheten for områder vernet etter naturvernloven, mens Direktoratet for naturforvaltning er tillagt det overordnete forvaltningsansvaret og er klageinstans for alle saker som angår verneområdene. Statens naturoppsyn) er opprettet med hjemmel i naturoppsynsloven for å ivareta nasjonale miljøverdier og å forebygge miljøkriminalitet. SNO skal samordne og styrke det totale oppsynsarbeidet i Norge, og utvikle et mer helhetlig naturoppsyn. Det er i dag tilsatt 26 naturoppsyn ved lokalkontor i distriktskommuner, i hovedsak knyttet til nasjonalparker og store verneområder i Sør-Norge. SNOs viktigste oppgaver er kontroll i forhold til lover, forskrifter og annet regelverk, i tillegg til veiledning og informasjon. Ellers kan SNO utføre praktiske skjøtselsoppgaver i verneområder, foruten registrerings- og dokumentasjonsarbeid.

SNO kjøper oppsynstjenester av fjellstyrene. Over halvparten av det heltidsansatte personellet i fjellstyrene utfører i dag nasjonalparkoppsyn eller oppsyn i mindre verneområder, og utfører oppgaver både for SNO og Statskog SF.

I løpet av de siste 10-15 årene har det vært økende fokus på at berørte lokalsamfunn i større grad bør få innflytelse i forvaltningen av verneområder. I dag har 60 kommuner takket ja til delegert forvaltningsmyndighet for naturreservater og mindre landskapsvernområder, og forvaltningsmyndigheten er i ferd med å bli overført. I noen av de største verneområdene er det etablert egne rådgivende utvalg som skal bistå fylkesmannen i forvaltningen. Dette gjelder verneområder i Jotunheimen, Jostedalsbreen, Trollheimen, Øvre Dividalen og Reisa. I Hardangervidda nasjonalpark er forvaltningsmyndigheten delt mellom berørte fylkesmenn og fylkesvise tilsynsutvalg som er satt sammen av folkevalgte representanter for berørte kommuner.

I 2001 ble det startet et 5-årig prøveprosjekt med delegasjon av forvaltningsmyndigheten for verneområdene i Setesdal-Vesthei-Ryfylkeheiane til berørte kommuner. I 2003 vil det bli startet forsøk med ulike modeller for lokal forvaltning for nasjonalparkene med tilhørende verneområder i Forollhogna og Dovrefjell-Sunndalsfjella, og senere for Verdal-Snåsa-Lierne. Dette er en oppfølging av Stortingets anmodning i forbindelse med behandlingen av lov om statlig naturoppsyn.

Hvordan bedrifter og næringsaktører oppfatter rammebetingelsene for næringsutøvelse

NINA-undersøkelsen fra Dovre og Oppdal kommuner viser at statusen som nasjonalpark i Dovrefjell-Sunndalsfjella oppfattes som positiv for markedsføringen av disse bedriftene så vel som for hele reiselivsnæringen i området 4. Alle ga uttrykk for synspunkter om at naturvern er viktig og at de mener de innretter sin egen virksomhet etter dette. De fleste mener at restriksjonene i for liten grad er basert på kunnskaper om og forståelse for lokale forhold.

I Vestlandsforskings undersøkelse 5 blir det presisert at det er naturen, enten den er vernet eller ikke, som trekker folk til Norge, mens fjord, bre, og fjell trekker turister til Vestlandet. Samtidig er det en generell oppfatning om at vernet gir området et kvalitetsstempel, og at dette gir produktene deres en merverdi. Vernet gir også et signal til omverdenen om at området blir ivaretatt for framtiden. Samlet sett mener informantene at dette har en positiv markedsføringsverdi. Enkelte av informantene mener at utlendinger i langt høyere grad enn nordmenn er bevisste på den merverdi vernet gir. De fleste av informantene benytter områdenes vernestatus i sin markedsføring bl.a. på internett og i brosjyremateriell, spesielt i forhold til utenlandske turister. Flere av informantene peker på at balansegangen mellom vern og utnytting av området til næringsaktivitet er vanskelig. Vern påpekes som viktig, men i den grad vernet ikke står i motsetning til forretningsdrift, bør kommersiell aktivitet tillates. Flere av informantene peker på at verneforskriftene legger hindringer i veien for omsetning og verdiskaping rundt og innenfor verneområdet. Forbudet mot kommersiell turisme innenfor Jotunheimen nasjonalpark ble bl.a. nevnt som eksempel.

Kort om dagens støtteordninger som er relevante for naturbasert næringsutvikling

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) er myndighetenes sentrale organ for finansiering og iverksetting av tiltak innenfor nærings- og distriktspolitikken. SND yter landsdekkende og distriktsrettede tilskudd til prosjekter og tiltak som ikke er tilstrekkelig bedriftsøkonomisk lønnsomme på selvstendig basis, men som forutsetter å ha positiv samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Fondet er administrativt underlagt Nærings- og handelsdepartementet. Midler til de ulike ordningene bevilges over følgende departementers budsjett:

  • Nærings- og handelesdepartementet: Landsdekkende virkemidler og administrasjonstilskudd

  • Kommunal- og regionaldepartementet: Distriktsrettede ordninger

  • Landbruksdepartementet: Landbruksrettede ordninger

  • Fiskeridepartementet: Fiskerirettede ordninger

Innenfor regional- og distriktspolitikken er det fra 2003 innført en ny ansvarsdeling for virkemiddelbruken ved at fylkeskommunene i kraft av å være regionale utviklingsaktører nå fordeler det vesentligste av de økonomiske virkemidlene innenfor dette feltet. Fylkeskommunene trekker opp mål og utvikler strategier for regional utvikling i sitt område. I samråd med regionalt partnerskap fordeler de rammer til innsatsområder og operative aktører som bl.a. SNDs distriktskontor. Det er dermed opp til fylkeskommunene om de vil prioritere en særskilt innsats for naturbasert næringsutvikling.

Utvikling av turisme i tilknytning til landbruk har de siste årene vært et eget innsatsområde. En del av de økonomiske virkemidlene i landbrukspolitikken har derfor relevans i et arbeid for økt turistmessig bruk av utmark og fjellområder. De relevante ordningene omfatter særlig tilskudd over jordbruksavtalen, herunder bygdeutviklingsmidler (BU-midler), tilskudd til spesielle tiltak i landbrukets kulturlandskap (STILK- midler), ordningen med områdetiltak for organisering av større prosjekter med flere interessenter og et eget setertilskudd som skal stimulere aktiv seterdrift. Videre hjemler fjelloven § 12 innvinning av grunneierinntekter til grunneierfondet, som etter gitte retningslinjer kan benyttes til næringsutvikling med grunnlag i naturressurser i statsallmenninger. Tilskudd til andre landbrukstiltak som landbruksveier kan også ha betydning i forhold til å understøtte utbygging av infrastruktur som gjør økt turistmessig satsing mulig.

E. Politikk for økt miljøbasert turistmessig bruk av våre verneområder

Reiselivsnæringen har gjennom en rekke år markedsført Norge som turistobjekt med utgangspunkt bl.a. i de store natur- og kulturhistoriske verdiene vi finner i fjellområdene. Turistene oppgir fjordene, fjellene og den uberørte naturen som hovedgrunner til å komme til Norge. Etter hvert som andelen av villmark reduseres ellers i Europa, har særpreg ved norske fjellområder som store sammenhengende områder med tilnærmet urørt natur og fravær av støy fått økt oppmerksomhet fra utenlandske turister.

Hvis vi klarer å ta vare på de natur- og kulturhistoriske kvalitetene som preger den norske fjellheimen, ikke minst i verneområdene, ser Regjeringen store muligheter for økt miljøbasert og miljøtilpasset næringsutvikling og turisme i våre fjellområder. Miljøtilpasset turisme knyttet til utnytting av våre fjellområder der større verneområder inngår kan, dersom den utvikles på riktig måte, både ivareta ønsker fra turistene om opplevelser av høy kvalitet og ønsker om verdiskaping i lokalsamfunn, samtidig som verdiene innenfor og utenfor verneområdene ivaretas og videreutvikles. Internasjonal erfaring viser at et sted eller en regions sjanse til å hevde seg i en stadig mer global utvikling er å dyrke frem det som er spesifikt stedsbestemt, med vekt på det som gjør den annerledes og særpreget. Nøkkelen ligger i samspillet mellom natur, kultur og næringsliv.

Verneområder som grunnlag for merkevarebygging

Våre nasjonalparker og andre verneområder er opprettet for å ta vare på de mest verdifulle og flotteste naturområdene for oss og kommende generasjoner. De fleste av disse områdene har nettopp de særpreg som mange turister ønsker å oppleve, og har i mange år vært viktige reisemål og områder for friluftsliv og naturopplevelse både for nordmenn og utenlandske turister. Undersøkelser viser at nasjonalparkene bidrar til at turister ønsker å komme til Norge, og at de dermed er et viktig element i markeringen av norsk særpreg og som ledd i markedsføringen av bredden i det opplevelsesspekter besøkende kan tilbys.

Avhengig av verneformålet setter vern etter naturvernloven en del rammer for bruk av verneområdene. I tillegg til vanlige friluftslivsaktiviteter som ski- og fotturer, er tradisjonell bruk knyttet til setring, slått, beiting, jakt, fiske og bærplukking tillatt i de fleste verneområdene. Landbruksdrift som innebærer f eks flatehogst, gjødsling, veibygging og andre varige inngrep er i utgangspunktet ikke tillatt.

Undersøkelser i et utvalg norske nasjonalparker viser at det foregår omfattende næringsvirksomhet knyttet til turisme i de fleste av disse parkene. Aktivitetene omfatter hovedsakelig ulike former for utleie, overnatting, servering, jakt og fiske og opplevelsesbaserte aktiviteter som for eksempel guiding/fjellføring, ridning, elvepadling og leirskole/undervisning. Regjeringen mener det er potensial for enda mer av denne typen aktiviteter så lenge de holdes innenfor rammen av verneformålet.

Økt turistmessig bruk av verneområdene

Regjeringen vil åpne for økt verdiskaping i fjellbygdene ved å legge til rette for økt aktivitet innenfor og rundt en del av nasjonalparkene, herunder bidra til

  • at et utvalg av nasjonalparkene brukes i markedsføringen av reiselivstilbudet generelt i Norge

  • tilrettelegging for flere og mer langvarige besøk i og nær et utvalg av nasjonalparkene

  • tilrettelegging for varierte opplevelser ved nasjonalparkbesøk i et utvalg av nasjonalparkene

De verdiene som er grunnlag for vernet, vil også være en forutsetning for økt turistmessig bruk og verdiskaping i fjellbygdene. Geografisk avgrensing og verneforskrifter for nasjonalparkene skal fortsatt regulere hvordan disse områdene kan brukes. Disse grensene er satt med utgangspunkt i kunnskap om biologiske og økologiske forhold i området og bør ikke overskrides hvis naturverdiene som finnes i området skal bevares. Samtidig skal vernet gi et kvalitetsstempel på området som gjør det attraktivt i turistsammenheng. Slik blir naturkvaliteten selve grunnlaget for næringsutvikling og verdiskaping.

Ved utforming av reiselivspolitikken i årene som kommer må det legges til grunn at nødvendige, tyngre infrastrukturelle tekniske tiltak så som større reiselivsanlegg med tilhørende aktiviteter, skal være lokalisert utenfor verneområdene. Verneområder skal være arena for bruk og opplevelser innenfor rammen av det enkelte verneområdets verneformål.

Reiselivstiltak som forutsetter betydelige infrastrukturelle tiltak og bruk av motorisert transport innenfor nasjonalparker og andre verneområder bryter med den tradisjon som Norge til nå har hatt som reiselivsnasjon, og er i strid med gjeldende nasjonalparkpolitikk. Slike tiltak vil forringe nettopp de kvaliteter som gjør disse områdene attraktive.

Regjeringen mener likevel at det er potensial for mer turistmessig bruk av våre verneområder, og vil åpne for økt miljøtilpasset turismevirksomhet som ikke kommer i konflikt med verneformålet i nasjonalparkene. Tilrettelegging skal skje på naturens premisser, men med forvaltningstiltak som samtidig åpner for flerbruk. Regjeringen vil oppheve forbudet mot kommersiell turisme slik det er formulert i vernebestemmelsene for tre av våre nasjonalparker (Saltfjellet/Svartisen, Jotunheimen og Reisa). Tiltak innenfor nasjonalparker og landskapsvernområder i forbindelse med turisme skal selvsagt vurderes på samme måte enten tiltaket er av kommersiell eller ikke-kommersiell karakter. Det er tiltakets innvirkning i forhold til vernformålet som skal være avgjørende, ikke om tiltaket har næringsmessig betydning.

Også innenfor landskapsvernområder skal det foreligge mulighet for tilrettelegging for mindre, miljøtilpasset turistvirksomhet innenfor rammen av verneformålet. Det vil som regel være lettere å få adgang til å gjennomføre nødvendige tilretteleggingstiltak for slik virksomhet innenfor landskapsvernområder enn i nasjonalparker.

Forvaltningsplaner som grunnlag for tilrettelegging

Grad og lokalisering av bruk innenfor verneområdene skal skje med utgangspunkt i en egen forvaltningsplan for området. Forvaltningsplanen skal gi retningslinjer for vern og bruk. Planer om ulike tiltak, tilrettelegging og dispensasjonspraksis skal klarlegges i forvaltningsplanen. Arbeidet med slike planer skal gjøres i samarbeid med lokale myndigheter og grunneiere/bruksberettigede.

Arbeidet med nye og justering av eldre forvaltningsplaner for verneområdene i fjellet, skal prioriteres og forseres for å kunne øke den bærekraftige turismen i våre fjellområder. I dette arbeidet vil en legge til grunn en soneringsmetodikk som innebærer at verneområdene deles inn i ulike bruks- og ferdselssoner. For de enkelte soner skal det settes mest mulig konkrete mål for miljøtilstand som bruksformer og omfang skal tilpasses. All tilrettelegging skal baseres på god kunnskap om natur- og kulturverdier. Gjennom forvaltningsplanlegging og soneinndeling av verneområdene vil en kunne sikre en variert tilrettelegging for friluftsliv, landbruksbasert reiseliv og turisme tilpasset verneformålet og innenfor de grensene som er nødvendige for å ta vare på natur- og kulturverdiene.

Opparbeiding av stier og løyper, samt god naturinformasjon bidrar til å sikre viktige kvaliteter ved at stor ferdsel og aktivitet kanaliseres til bestemte områder, mens omkringliggende områder skånes mot uheldige miljøbelastninger. Samtidig blir naturen lettere tilgjengelig for brukerne, og dermed bedres også grunnlaget for lønnsomme reiselivsaktiviteter. Som en oppfølging av Stortingets behandling av friluftslivmeldingen har Miljøverndepartementet oppnevnt et utvalg som skal vurdere de funksjonshemmedes tilgjengelighet til verneområdene, og komme med forslag til tiltak.

For Jotunheimen nasjonalpark og Utladalen landskapsvernområde ble det i 2002 satt i gang et arbeid med en «Handlingsplan for bærekraftig turisme» i regi av fylkesmannen. Her legges det vekt på verneområdet som ressurs for lokal verdiskaping innen reiseliv bl.a. ved at området omkring nasjonalparken utvikles, men med stor vekt på å bruke verneområdet som trekkplaster. Det er aktuelt å vurdere utarbeidelse av lignende handlingsplaner for bærekraftig turisme for flere andre verneområder.

Helhetlig arealplanlegging som grunnlag for økt miljøtilpasset turisme utenfor verneområdene

Fjellområdene utenfor verneområdene har også store naturkvaliteter, både i randsonen til vernområdene og i resten av fjellheimen. Det er tradisjon for at både lokalbefolkning og tilreisende kan nyte godt av disse områdene gjennom allemannsretten.

Lokaliseringen av tyngre kommersiell aktivitet bør skje i disse områdene - utenfor verneområdene, men hvor verneområdene kan fungere som trekkplaster. Også her er det viktig at anlegg lokaliseres slik at gjenværende naturområder uten tyngre tekniske inngrep og leveområder for truete og sårbare plante- og dyrearter bevares, og grunnlaget for friluftsliv og verdiskaping opprettholdes. Det er viktig at reiselivsanlegg utenfor verneområder lokaliseres slik at press mot sårbare deler av nasjonalparkene unngås.

Planlegging etter plan- og bygningsloven er det viktigste virkemiddelet for å finne faglig gode og omforente løsninger i områdene utenfor verneområdene. Praktisering av plan- og bygningslovens bestemmelser kan også understøtte utvikling av infrastrukturelle tiltak i områder som ligger nært til nasjonalparker og andre større verneområder, innenfor de rammer natur- og kulturhistoriske verdier setter. Det er viktig at kommunene benytter det handlingsrommet som plan- og bygningsloven gir når det gjelder bruk av arealene inntil verneområdene, slik at disse kommunene i større grad utnytter den muligheten til økt turistmessig bruk som et verneområde kan gi.

For å få til en mer helhetlig politikk for forvaltning av fjellområdene er det nødvendig at lokal planlegging og utnytting samordnes over større regioner. Mange kommuner har utarbeidet kommunedelplaner for større, sammenhengende områder med turist- og hytteutbygging. Det er ønskelig at slike områder i større grad blir planlagt i sammenheng, uavhengig av om områdene går over flere kommuner eller fylker. Det er flere eksempler på slikt plansamarbeid i dag.

De gjenværende naturområdene i Norge uten tyngre tekniske inngrep finnes i stor grad i fjellet. Bevaring av disse områdenes kvaliteter mot irreversible inngrep er å sikre den viktigste kapitalen for en fremtidig naturbasert turistnæring i Norge.

Mange kommuner har planer for økt hyttebygging, og med de store utmarksarealene vi har i Norge bør det ved gode prosesser være mulig å finne egnede områder for økt hyttebygging, uten å ødelegge viktige natur- og kulturverdier. Hyttebygging skal ikke svekke kvalitetene i et område, men heller bidra til å sikre dem, og tilføre nye kvaliteter. Ved lokalisering av hyttefelt må det legges vekt på natur- og kulturminneverdier.

Fravær av støy - en viktig del av merkevaren

Økende motorferdsel er i ferd med å redusere fjellområdenes kvalitet som turistobjekter, både innenfor og utenfor verneområdene. Undersøkelser viser at stillheten for mange fjellbrukere, ikke minst for utenlandske turister, er noe av det som er unikt ved norsk natur. Det er derfor nødvendig å skjerme viktige friluftslivsområder mot støy fra kjøretøy på bakken, småfly og helikoptre.

Det pågår nå et forsøk i 8 kommuner for å prøve ut en ny modell for motorferdselforvaltning med det formål å få bedre styring og kontroll med kjøringen. Forsøket avsluttes våren 2004. Regjeringen vil så evaluere forsøket.

Lov om motorferdsel i utmark og vassdrag regulerer start og landing med luftfartøy i utmark og vassdrag. Loven gjelder ikke landingsplass for luftfartøy når det er gitt konsesjon etter luftfartlovens § 7-5 eller når landingsplassen er anlagt eller drives av staten. Det kreves ikke konsesjon for landingsplass der det er eller vil bli foretatt ubetydelig rydnings-, anleggs- eller bygningsvirksomhet og antall flybevegelser er av et ubetydelig omfang, med mindre flysikkerhetsmessige eller støymessige hensyn tilsier at første ledd kommer til anvendelse. Luftfartstilsynet har lagt til grunn at det er nødvendig med konsesjon dersom antallet flybevegelser er mer enn 10-12 per uke. Konsesjonen til landingsplass må bare gis når det finnes forenlig med allmenne hensyn. I forbindelse med behandlingen av stortingsmeldingen om friluftsliv (jf. Innst. S. nr. 114 (2001-2002)) ba Stortingets flertall regjeringen vurdere å foreslå nødvendige lovendringer slik at regelverket for motorisert luftferdsel, herunder helikopter, omfatter selve flygingen - i tillegg til start og landing. Regjeringen legger til grunn at allmenne hensyn taler imot å gi konsesjon i nasjonalparker og andre viktige verneområder.

Større oppslutning lokalt om vern og miljøtilpasset bruk - grunnlag for verdiskaping

Det er en utfordring å skape større legitimitet og lokal oppslutning om vern av områder som grunnlag for verdiskaping i lokalsamfunnet. Et element i dette er å sette søkelyset på koplingen mellom verneområdene og omkringliggende lokalsamfunn og bosetting, og i større grad synliggjøre de samfunnsøkonomiske fordelene ved at nasjonalparkene som særpregete områder kan tiltrekke seg turister, samtidig som natur- og kulturverdiene bevares. Regjeringen vil legge til rette for at vern av områder i fjellet og utvikling av nærliggende lokalsamfunn i større grad sees i sammenheng i forbindelse med nye verneprosesser. Det er allerede gjennomført samordnede planprosesser for Setesdal/Vesthei/ Ryfylkeheiene, Dovrefjell - Sunndalsfjella og Naustdal/Gjengedal der det parallellt med verneplanarbeidet er utarbeidet fylkesdelplaner som også omfatter de omkringliggende områdene. På en slik måte har man fått fram opplysninger og planer om framtidig arealutnytting, herunder potensial for næringsutvikling og verdiskaping i områdene opp mot verneområdene. Regjeringen vil i forbindelse med oppstart av nye verneplanprosesser for større sammenhengende naturområder vurdere om det også bør settes i gang parallell planlegging av tilliggende områder, slik at hele området kan få en helhetlig vurdering med hensyn til vern og bruk.

Manglende dialog og medvirkning kan føre til svekket legitimitet for verneområdene lokalt, og kan også føre til liten kunnskap og bevissthet om hvilke muligheter og begrensninger vernet gir for reiselivet. Konsekvensen kan være at reelle muligheter for næringsutvikling ikke blir utnyttet, og konflikter og motstand mot vernet blir unødvendig forsterket. Prosjektet «Landbruk og verneområder i Møre og Romsdal» som kom i stand i 2002 i regi av Norges Bondelag, er eksempel på et prosjekt hvor målet bl.a. er å skape bedre samhandling mellom vernemyndigheter og grunneiere i forvaltningen av et verneområde. Prosjektet er knyttet til etableringen av Geiranger-Herdalen landskapsvernområde og Reinheimen nasjonalpark, og finansieres av Landbruksdepartementet og SND. Erfaringer så langt viser bl.a. et stort behov for kunnskap om hva vern vil innebære for de berørte og lokalsamfunnet, og hvilke begrensninger og muligheter vern gir for framtidig næringsvirksomhet. Tilsvarende prosjekter foregår også i Hordaland og Sogn og Fjordane i regi av fylkesmannen. Slike prosjekter gir verdifulle erfaringer med organisering av verneprosesser og næringsutvikling i forbindelse med verneområder.

Prosjekter som er gjennomført under Norges forskningsråds program «Bruk og forvaltning av utmark» har gitt en del kunnskap som gir grunnlag for bedre forståelse av konflikter og konfliktårsaker i forvaltning av utmark. Data herfra viser bl.a. at selv om enkelte konflikter i forvaltning av utmark er av fundamental karakter, så bør de kunne løses gjennom bedre plan- og utviklingsprosesser og bedre kommunikasjon mellom involverte aktører. For å få til en helhetlig forvaltning av fjellområdene er det nødvendig med arenaer for samarbeid mellom lokalsamfunn, rettighetshavere, miljøvern, landbruk- og reiselivet. De fylkesvise tilsynsutvalgene og de rådgivende utvalgene som er etablert for noen av de større verneområdene fungerer i dag som slike arenaer. Dette samarbeidet skal videreutvikles.

Kommunene står i en særstilling når det gjelder å kunne legge til rette for økt næringsutvikling og turistmessig bruk av fjellområdene. Kommunene forvalter gjennom plan- og bygningsloven størsteparten av landets arealer, og har myndighet på områder som påvirker fjellområdene etter ulike særlover. Kommunene har dessuten som lokalpolitisk aktør mulighet til å ta initiativ til samarbeid om næringsutvikling i forhold til fjellstyrene, lokale organisasjoner, næringsliv, grunneiere/rettighetshavere og statlige myndigheter.

Kommunen har i den siste tiden fått økt myndighet på miljøvernområdet. I tillegg til å ha fått delegert forvaltningsmyndighet for naturreservater og mindre landskapsvernområder, har kommunene fått myndighet til å foreta lokale tilpasninger i jakttidene for en del arter, og det vil også bli gjennomført forsøk i enkelte kommuner med ytterligere mulighet til å fastsette lokalt tilpassede jakttider. Videre tas det sikte på å overføre administrasjonen av jakt på bl.a. hjortevilt i statsallmenninger fra Statsskog SF til fjellstyrene. Dette, sammen med forsøk med delegasjon av forvaltningsmyndigheten i fire nasjonalparker, vil i sum gi økt lokalpolitisk handlingsrom for miljøbasert næringsutvikling.

Ulike organisasjoner som frilufts-, naturvern- og kulturminneorganisasjonene, Reiselivsbedriftenes landsforening, Norges Turistråd, Utmarkskommunenes Sammenslutning og organisasjoner innenfor landbruket er viktige aktører og samarbeidspartnere i arbeidet med å møte utfordringene knyttet til å utvikle en helhetlig politikk for forvaltning av fjellområdene.

Behov for økt kunnskap og informasjon

Kunnskap om utmarksressursene, kunnskap om bruk og brukere av utmarksressursene, kunnskap om forvaltnings- og reguleringsregimer, kunnskap om nærings- og rettighetsforhold og kunnskap om kulturelle forhold (verdisyn og meningssystemer) er viktige elementer som må ligge til grunn for arbeidet med å utvikle en helhetlig politikk for fjellområdene.

Kartleggingen av biologisk mangfold i kommunene bidrar til kunnskap om utmarksressursene. Miljøverndepartementet har dessuten gjennomført et fireårig program for å bedre dokumentasjonen av arealbruk og arealverdier i Norge. AREALIS, som er et nasjonalt prosjekt for å gjøre areal-, miljø- og planinformasjon tilgjengelig i kommuner og fylker, er det største prosjektet i programmet. Miljøstatus på nett gir både eiere/rettightshavere, befolkning, kommunale myndigheter og andre beslutningstagere bedre oversikt over og informasjon om miljøtilstand og naturkvaliteter. Vegetasjonskartlegging og data for beitebruk gir også et viktig grunnlag for forvaltning av utmarksområdene, og kan bidra til å unngå eller dempe arealkonflikter.

Utvikling av reiseliv innenfor rammen av miljøbasert turisme/kvalitetsturisme forutsetter at den enkelte reiselivsvirksomhet utøves forsvarlig. Det er behov for økt kunnskap om utfordringene, samt utvikling av holdninger og operative strategier på miljøområdet i den enkelte bedrift. Reiselivsbedriftene må kjenne krav som stilles både av markedet og av myndighetene. Det er nødvendig at næringen har kunnskap om naturkvaliteter og attraksjoners betydning for markedet.

Det er viktig at myndighetene, både nasjonalt og lokalt, gir god informasjon om miljøkrav og hvilke mål som settes. Ansvaret for å implementere må være bedriftenes eget. Stiftelsen GRIP - for bærekraftig produksjon og forbruk har utviklet en rekke veiledningsverktøy som gir nyttige innspill til dette.

I Nordisk sammenheng er det i dag voksende interesse for å miljøsertifisere ulike typer virksomheter som opererer i naturområder. Dette skjer enten ved å ta i bruk systemer for miljøledelse eller gjennom miljømerking av produkter og tjenester. Regjeringen utvidet i mars 2003 EUs system for miljøledelse (EMAS) slik at alle bedrifter og organisasjoner nå omfattes av ordningen. Regjeringen ønsker å fremme et miljøtilpasset reiseliv gjennom å øke andelen miljøsertifiserte virksomheter som opererer i norske fjellområder, og ser det som viktig at dette frivillige verktøyet nå tas i bruk også for å gjøre det naturbaserte reiselivet mer miljøvennlig.

I nasjonalparkmeldingen ble en utbygging av informasjons- og veiledningsapparatet sammen med utbygging av det mer organiserte opplevelsestilbudet framhevet som en forutsetning for å oppnå økt turistmessig bruk. Nasjonalparksentrene har en meget viktig rolle i det informasjons- og veiledningsarbeidet som er nødvendig allerede i dag, og som blir enda viktigere etter hvert som bruken av fjellområdene øker.

1

VF-rapport 4/03 Næringsmessig potensiale for kvalitetsturisme og NINA Fagrapport 72 Bruk og forvaltning av nasjonalparker i fjellet.

2

1 216 potensielle Norges-turister i Danmark, Tyskland, Italia, Storbritannia, USA og Japan ble intervjuet.

3

Turistene ble intervjuet etter at de hadde gått, evt. kjørt med hesteskyss opp og ned til breen.

4

NINA har på oppdrag fra Miljøverndepartementet gjennomført en utredning som bl a omfatter intervjuer med 7 bedrifter i Dovre og Oppdal kommuner som tilbyr naturopplevelser i Dovrefjell-Sunndalsfjella nasjonalpark oppfatter vernerestriksjonene.

5

Vestlandsforskning har på oppdrag fra Miljøverndepartementet gjennom ført en delutredning som bl a omfatter intervjuer med 27 nøkkelpersoner i bedrifter og organisasjoner i områdene rundt Jostedalsbreen nasjonalpark, Jotunheimen nasjonalprak og Utladalen og Nærøyfjorden landskapsvernområde om hvilken innvirkning vern har for reiselivsaktivitetene.