NOU 1998: 21

Alternativ medisin

17 Merknader til de enkelte bestemmelser i utvalgets lovutkast

Merknader til utvalgets utkast til lov om endringer i lov om helsepersonell m v (jf. lovforslag i Ot.prp. nr. 13 for 1998-99)

1. Opphevelse av kvaksalverloven

Utvalget foreslår at lov 19. juni 1936 om innskrenkning i adgangen for den som ikke er norsk læge eller tannlæge, til å ta syke i kur (kvaksalverloven) oppheves. Begrunnelsen for dette fremgår i punkt 15.2.1. Strafferettslige bestemmelser om adgang for andre enn helsepersonell til å ta syke i kur, foreslås tatt inn som et eget kapittel i forslaget til ny helsepersonellov.

2. Endring i forslag til ny helsepersonellov

Utvalget har funnet det riktig å foreslå endringer i et nylig fremlagt forslag til ny helsepersonellov. Den videre saksgang vil derfor avgjøre om slike forslag eventuelt vil bli innarbeidet i samband med Stortingets lovbehandling som forventes våren 1999, eller om forslagene eventuelt vil bli behandlet senere som forslag til endringer i en allerede vedtatt lov. I det videre legges forslagene frem i en form som gjør at de eventuelt kan behandles allerede i samband med lovbehandlingen våren 1999.

I lov xx.xx 1999 nr. yy om helsepersonell m v, eventuelt i lovforslaget i Ot.prp. nr. 13 (1998-99), gjøres følgende endringer:

§ 2 nytt annet ledd skal lyde:

Bestemmelsene i lovens kapittel 14 gjelder andre enn helsepersonell. Ordningen i § 78 gjelder likevel også helsepersonell.

Annet og tredje ledd blir tredje og fjerde ledd.

Til § 2:

I og med at det tas inn et nytt kapittel 14 som gjelder andre enn helsepersonell, må dette angis i § 2 om lovens virkeområde. Kapittel 14 gjelder i all hovedsak personer som ikke er helsepersonell. Hjemmelen i § 78 til å fastsette en registerordning vil likevel ha betydning for helsepersonell fordi også helsepersonell som benytter alternativmedisinske metoder i sin behandling, skal ha adgang til å la seg registrere.

Etter § 74 tas inn et nytt kapittel 14 med ny §§ 75 til 80:

Kapittel 14 Bestemmelser rettet mot andre enn helsepersonell

Til kapittel 14:

Kapittel 14 gjelder behandlere som ikke er helsepersonell, og som derfor etter lovforslaget ikke vil omfattes av hoveddelen av helsepersonelloven. Se definisjonen av helsepersonell i § 3 i lovforslaget i Ot.prp. nr. 13 (1998-99). Kapittel 14 vil ikke gjelde for helsepersonell, bortsett fra § 78 om registerordning. Unntak vil kunne tenkes i tilfeller der personer som i én sammenheng er å anse som helsepersonell etter definisjonen i § 3, for eksempel en sykepleierstudent som under praksis på et sykehus yter helsehjelp, helt uavhengig av dette driver alternativmedisinsk virksomhet. Kapittel 14 vil gjelde den alternativmedisinske virksomheten, mens resten av den foreslåtte loven vil gjelde virksomheten som helsepersonell.

Om hva som betraktes som behandling av sykdom, se punkt 15.2.3.

§ 75. Forbud mot bruk av beskyttet tittel og mot villedende markedsføring

Bare den som har autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning, har rett til å benytte slik yrkesbetegnelse som kjennetegner vedkommende gruppe helsepersonell, se §§ 48 til 51.

Andre må heller ikke benytte titler som gir eller er egnet til å gi inntrykk av at vedkommende har autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning.

Villedende eller uetisk markedsføring av undersøkelser, medisinske inngrep eller annen behandling er forbudt. Departementet kan ved forskrift gi nærmere bestemmelser om markedsføring.

Til § 75:

Bestemmelsen er i det vesentlige overensstemmende med forslaget til § 86 i Sosial- og helsedepartementets høringsutkast til ny helsepersonellov m.v.

Første og annet ledd er en videreføring av prinsippene i kvaksalverloven § 1, men bestemmelsen er gjort mer generell idet bestemmelsen omfatter titler forbeholdt alle grupper autorisert helsepersonell.

Tredje ledd viderefører kvaksalverloven § 2 annet ledd, jf. også første ledd, og er en spesialbestemmelse i forhold til markedsføringslovens generelle bestemmelser som også kan komme til anvendelse på markedsføring av alternativmedisinsk behandling m.v. Et eksempel på markedsføring som kan rammes av bestemmelsen, er annonsering av en behandlingsform med bruk av løfter om helbredelse eller lignende som ikke står i forhold til realistiske forventninger med hensyn til resultatet av behandlingen.

Brudd på bestemmelsen vil være straffbelagt i henhold til § 79.

§ 76. Yrkesutøvelse forbeholdt helsepersonell

Medisinske inngrep eller behandling som kan medføre alvorlig helserisiko for pasienter, skal kun utøves av helsepersonell, se § 3. Departementet kan ved forskrift bestemme det nærmere innhold i dette ledd.

Det samme gjelder behandling av allmennfarlige smittsomme sykdommer etter lov om vern mot smittsomme sykdommer, og alvorlige sinnslidelser etter lov om psykisk helsevern. Departementet kan ved forskrift gi nærmere bestemmelser om hvilke sykdommer/lidelser som omfattes av dette ledd.

Det samme gjelder behandling av alvorlige sykdommer og lidelser. Departementet kan ved forskrift gi nærmere bestemmelser om hvilke sykdommer/lidelser som omfattes av dette ledd.

Bestemmelsen i tredje ledd gjelder ikke dersom behandlingen skjer i samarbeid eller samforståelse med pasientens lege, og (1) behandlingen velges av en myndig person som utvilsomt er kompetent til å fravelge behandlingstilbud fra helsevesenet, eller (2) helsevesenet ikke har helbredende eller lindrende behandling å tilby pasienten. For pasientgrupper som nevnt i lov om pasientrettigheter §§ 4-4 til 4-8 gjelder de samtykkebestemmelsene som der er oppstilt, så langt de passer.

Til § 76:

Innholdet i de tre første leddene i bestemmelsen tilsvarer i stor utstrekning utkastet til § 87 i Sosial- og helsedepartementets høringsnotat om ny helsepersonellov m.v., mens fjerde ledd er et nytt forslag fra utvalget som modererer begrensningene som følger av tredje ledd.

Bestemmelsen er en delvis videreføring av kvaksalverloven § 3 og § 4, men med både redaksjonelle og materielle endringer som blant annet utvider adgangen for alternativmedisinske behandlere til å ta syke i kur.

Bestemmelsen gjelder, som nevnt i merknadene til kapittel 14, ikke for helsepersonell. Situasjonen for helsepersonell reguleres av § 4 om faglig forsvarlighet, innrettelse etter kvalifikasjoner m.v. I § 4 fjerde ledd finnes dessuten en bestemmelse om at departementet i forskrift kan bestemme at visse typer helsehjelp bare kan gis av personell med særskilte kvalifikasjoner.

Utgangspunktet er at det står enhver fritt å undersøke og behandle syke, men § 76 fastsetter innskrenkninger i denne adgangen. Innskrenkningene gjelder dels behandlingsmetoder og medisinske inngrep som innebærer alvorlig helserisiko (første ledd), og dels behandling av visse typer sykdommer (annet til fjerde ledd). Behandling i strid med reglene vil være ulovlig, og straffbar etter § 79. Straff rammer den som gir behandling. Det er ikke straffbart for pasienten å søke eller motta behandling.

Første ledd er en videreføring av kvaksalverloven § 3, men bestemmelsen er gitt en generell form i stedet for å inneholde en konkret oppramsing av behandlingsformer. Avgjørende for om en behandlingsform eller et medisinsk inngrep er forbeholdt helsepersonell, er om metoden kan medføre alvorlig helserisiko for pasienter. Risikoen må vurderes generelt, ikke i forhold til den enkelte pasient. Bestemmelsen er også mer generell i formen enn kvaksalverloven med hensyn til hvem som skal kunne utøve de risikofylte metoder og inngrep. Anvendelsen av det generelle uttrykket helsepersonell i stedet for angivelse av spesielle helsepersonellgrupper (leger, tannleger) tilsvarer den lovendring som i Ot.prp. nr. 13 (1998-99) er foreslått i kvaksalverloven. Bestemmelsen regulerer kun hva andre enn helsepersonell kan eller ikke kan gjøre. Hvilke helsepersonellgrupper som skal kunne gjøre hva, reguleres ikke i kapittel 14, men i § 4 i lovforslaget. Det må vurderes konkret for den enkelte behandlingsmetode og de ulike typer inngrep hvilke(n) gruppe(r) helsepersonell som skal ha adgang til å bruke metoden/utføre inngrepet. Visse metoder/inngrep vil kunne være forbeholdt høyt spesialiserte leger, mens andre metoder vil kunne benyttes av flere grupper helsepersonell. I siste instans vil det være domstolene som - i forbindelse med straffesak mot en person som har utført slik behandling - avgjør om en behandlingsmetode eller et medisinsk inngrep omfattes av bestemmelsen i § 76. Imidlertid vil det være stort behov for at det fastsettes regler om det nærmere innhold i bestemmelsen slik departementet gis hjemmel til i første ledd siste punktum.

Annet og tredje ledd er en videreføring av kvaksalverloven § 4, men har en generell form samt forskriftshjemler i stedet for at spesielle sykdommer listes opp i lovbestemmelsen. På samme måte som i første ledd fastsettes bare at andre enn helsepersonell ikke kan behandle de sykdommer som omfattes av annet og tredje ledd, mens forholdet mellom de ulike helsepersonellgrupper ikke reguleres her, men av § 4 i lovforslaget.

Bestemmelsene om hvilke sykdommer det gjelder begrensninger for, er splittet opp i to ledd fordi utvalget ikke ønsker å gjøre begrensningen like absolutt for alle de sykdommer som omfattes av begrensningene. Behandling av de sykdommer som er nevnt i annet ledd er fullt ut forbeholdt helsepersonell, mens monopolet på behandling av sykdommer som nevnt i tredje ledd modifiseres av unntaksbestemmelsen i fjerde ledd.

I annet ledd første punktum er det nye at alvorlige sinnslidelser etter lov om psykisk helsevern omfattes av begrensningene i adgangen for andre enn helsepersonell til å gi behandling. Bakgrunnen for dette er dels at det her foreligger tvangsbestemmelser i særlovgivning, og dels er dette en pasientgruppe med nedsatt personell kompetanse til på egen hånd å fravelge seg virksom behandling. Departementet kan gi forskrift med nærmere bestemmelser om hvilke sykdommer og lidelser som omfattes av bestemmelsen.

Tredje ledd omfatter alvorlige sykdommer og lidelser som ikke omfattes av annet ledd. Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om hvilke sykdommer og lidelser som omfattes av bestemmelsen.

Fjerde ledd inneholder en unntaksbestemmelse fra tredje ledd, slik at det under visse forutsetninger likevel vil være lovlig for andre enn helsepersonell å behandle de sykdommer som omfattes av tredje ledd. Det er ett grunnvilkår som alltid må være oppfylt (samarbeid eller samforståelse med lege), samt to alternative vilkår avhengig av pasientens alder og mentale tilstand m.v.

Med samarbeidmenes at legen henviser til den alternativmedisinske behandler eller på annen måte aktivt forholder seg til denne for å bidra til at pasienten får et best mulig totaltilbud. Vilkåret samforståelseer et svakere alternativ. I dette legges at legen, når han eller hun får vite at den alternativmedisinske behandler ønsker å behandle pasienten, enten gir uttrykk for at dette er i orden, eller forholder seg passiv. Behandlingen vil være straffbar for den alternativmedisinske utøver bare dersom legen gir beskjed om at han eller hun motsetter seg slik behandling. Regelen innebærer at den alternativmedisinske behandler må gi melding til pasientens lege. Det fastsettes ikke krav med hensyn til meldingens form.

Det første av de to alternative vilkårene i fjerde ledd gjelder pasient som er myndig (det vil si over 18 år og ikke umyndiggjort) og som heller ikke lider av en permanent eller forbigående svekkelse som gjør at vedkommende rettslig sett ikke har kompetanse til å fravelge behandlingstilbud fra helsevesenet, se punkt 10.5.2. Det er selvfølgelig ikke noe vilkår at pasienten rent faktisk fravelger helsevesenets tilbud. Det vil tvert imot ofte være aktuelt med en kombinasjon av behandling i helsevesenet og behandling hos alternativmedisinsk utøver, men ordbruken er valgt for å fastsette en pasientgruppe som antas å være i stand til å vurdere de ulike behandlingstilbud og selv bør ha atskillig innflytelse på hva slags behandling de vil motta. Utvalget mener at denne pasientgruppen selv må kunne velge å bruke alternativ medisin uten at behandleren kan straffes for det, dersom legen ikke har faglig funderte innvendinger mot behandlingen som må tas hensyn til.

Det andre alternative vilkåret i fjerde ledd gjelder pasientgrupper som er i en slik alder eller tilstand at de ikke faller under første alternativ. Den som representerer pasienten ved avgjørelser om behandling m.v., bør etter utvalgets oppfatning ikke få samme frie adgang til å velge alternativmedisinsk behandling for pasienten som pasienter som selv er kompetente til å velge. Vilkåret for at alternativmedisinske behandlere straffritt kan behandle pasienter som faller inn under annet alternativ, når de lider av alvorlige sykdommer som nevnt i tredje ledd, er at helsevesenet ikke har helbredende eller lindrende behandling å tilby pasienten. For at behandling i denne sammenheng skal anses som lindrende må den påvirke pasientens situasjon utover ren smertestilling. Hvem som i samarbeid eller samforståelse med legen kan velge alternativmedisinsk behandling for pasienten, følger av fjerde ledd siste punktum, jf. forslaget til pasientrettighetslov.

Se for øvrig omtalen av denne bestemmelsen i punkt 15.2.3.

§ 77. Taushetsplikt

For andre behandlere enn helsepersonell gjelder bestemmelsene om taushetsplikt i §§ 21 til 25 tilsvarende.

Til § 77:

Bestemmelsen er ny. I dag gjelder ikke lovbestemt taushetsplikt for alternativmedisinske behandlere. Imidlertid pålegger yrkesorganisasjoner for alternativmedisinske utøvere sine medlemmer taushetsplikt gjennom etiske regler eller lignende, se punkt 10.6.4. Se nærmere under punkt 15.2.4 om innholdet og begrunnelsen for bestemmelsen.

Brudd på bestemmelsen foreslås straffbelagt i henhold til § 79. Den ordinære strafferammen i § 79 første ledd er den samme som i den straffebestemmelsen som kommer til anvendelse ved helsepersonells brudd på taushetsplikten etter helsepersonelloven (lovforslaget i Ot.prp. nr. 13 (1998-99) § 67). Den foreslåtte § 79 annet ledd har i motsetning til § 67 regler om straffeskjerpelse med seks måneders strafferamme ved særlig skjerpende omstendigheter eller gjentagelse. Utvalget forutsetter imidlertid at straffeutmålingen i praksis skal ligge på samme nivå for helsepersonell og utøvere av alternativ medisin.

§ 78. Registerordning

Kongen gir forskrift om en særlig frivillig registerordning for helsepersonell og andre som tar syke i kur, og som anvender alternativmedisinske behandlingsmetoder.

Til § 78:

Bestemmelsen gir Kongen rett - og plikt - til å gi forskrift om en registerordning, se om utvalgets forslag til slik ordning i punkt 15.3. Ordlyden «Kongen gir forskrift ...» er brukt for å markere at det ikke skal være opp til Kongen å bestemme om det skal gis slik forskrift, men kun å fastsette det nærmere innhold. Dersom Stortinget vedtar lovbestemmelsen, skaldet opprettes en registerordning.

Registerordningen foreslås å omfatte både personer som er helsepersonell etter definisjonen i lovforslaget § 3 og som utøver alternativ medisin, og andre som utøver alternativ medisin. Dette er altså den eneste bestemmelsen i dette kapitlet som (også) omhandler helsepersonell. Deres virksomhet er for øvrig regulert av bestemmelser i lovforslagets øvrige kapitler, og ikke av bestemmelsene i dette kapitlet.

Registrering skal være frivillig, det vil si at det skal ikke være et vilkår for å utøve slik virksomhet at man lar seg registrere. Foreslåtte vilkår for og virkninger av å bli registrert er beskrevet i punkt 15.3. Utvalgets forslag til forskrift er inntatt i punkt 15.3.7.

§ 79. Straff for overtredelse av §§ 75 til 77

Den som forsettlig eller grovt uaktsomt overtrer bestemmelsene i §§ 75 til 77 straffes med bøter eller fengsel i inntil tre måneder.

Ved særlig skjerpende omstendigheter eller ved gjentagelse kan fengsel inntil seks måneder anvendes.

Medvirkning straffes på samme måte.

Det fritar ikke for straff at vedkommende på grunn av manglende fagkompetanse ikke forsto faren eller sykdommens art.

Påtale skjer når allmenne hensyn krever det, eller etter begjæring fra Statens helsetilsyn.

Til § 79:

Bestemmelsen er - med unntak av skyldkravet - overensstemmende med utkastet til § 88 i Sosial- og helsedepartementets høringsnotat om ny helsepersonellov m.v., men slik at også den nye bestemmelse som utvalget foreslår om taushetsplikt (§ 77), omfattes av straffebudet.

Bestemmelsen viderefører straffebestemmelser i kvaksalverloven § 6. Strafferammene er de samme, men de handlinger som rammes av straffebudet vil ikke være de samme idet de foreslåtte §§ 75 til 76 innebærer realitetsendinger i forhold til de korresponderende bestemmelsene i kvaksalverloven. Dessuten er § 77 om taushetsplikt en helt ny bestemmelse.

På samme måte som etter § 67 om straff for helsepersonell omfattes så vel grovt uaktsomme som forsettlige overtredelser, mens simpel uaktsomhet ikke rammes.

Siste ledd er en ny bestemmelse. Utvalgets forslag tilsvarer her departementets høringsutkast. I høringsnotatet fremgår at bestemmelsen er tatt inn etter forslag fra Riksadvokaten i forbindelse med høringen av NOU 1993: 33 Helsepersonells rettigheter og plikter - Utkast til lov med motiver. Bestemmelsen innebærer en realitetsendring. Brudd på kvaksalverloven § 6 er undergitt ubetinget offentlig påtale. Det foreslåtte siste ledd i § 79 er et unntak fra den generelle hovedregel om ubetinget offentlig påtale. Påtale finner ikke sted med mindre enten allmenne hensyn taler for det eller Statens helsetilsyn begjærer det. Førstnevnte alternativ innebærer at påtalemyndigheten må vurdere om allmenne hensyn krever at påtale finner sted. Dette kan for eksempel være at handlingen er grov eller har vakt særlig oppsikt, eller det foreligger en annen særlig grunn til å påtale forholdet. Alternativet om påtale etter begjæring fra Statens helsetilsyn har sammenheng med at Statens helsetilsyn er den faginstans som mest hensiktsmessig kan vurdere saker som kan falle inn under § 79, og straffverdigheten i den enkelte sak. Statens helsetilsyn vil ofte ha befatning med slike saker før forholdet blir anmeldt. Pasienten er ikke gitt rett til å påtale forhold. Hvis saksforholdet er straffverdig, bør påtalemyndigheten reise tiltale av allmenne hensyn.

Påtalebestemmelsen tilsvarer forslaget til ny helsepersonellov § 67 siste ledd om påtale i straffesaker mot helsepersonell.

§ 80. Straff for å utsette pasient for fare

Den som ikke er helsepersonell, og som ved medisinske inngrep eller behandling forsettlig eller uaktsomt utsetter noens liv eller helbred for alvorlig fare, enten ved selve behandlingen eller ved at pasienten unnlater å søke kyndig hjelp, straffes med bøter eller fengsel i inntil tre måneder.

Ved særlig skjerpende omstendigheter eller ved gjentagelse kan fengsel inntil seks måneder anvendes.

Har de medisinske inngrep eller behandlingen medført døden eller betydelig skade på legeme eller helbred, jf. straffeloven § 9, kan fengsel i inntil to år anvendes dersom ikke strengere bestemmelser i straffeloven kommer til anvendelse.

Medvirkning straffes på samme måte.

Det fritar ikke for straff at vedkommende på grunn av manglende fagkompetanse ikke forsto faren eller sykdommens art.

Påtale skjer når allmenne hensyn krever det eller etter begjæring fra Statens helsetilsyn.

Til § 80:

Bestemmelsen videref��rer straffebestemmelsen som i dag finnes i kvaksalverloven § 7, men er utformet noe annerledes. Strafferammene er de samme som i kvaksalverloven. Tilføyelsen om forholdet til straffeloven i tredje ledd i.f. er ny, men den innebærer ingen realitetsendring. Det vil særlig være bestemmelser i straffeloven kapittel 21 og 22 som kan være aktuelle.

Bestemmelsen er - med unntak av tilføyelsen om forholdet til straffeloven i tredje ledd i.f. - overensstemmende med utkastet til § 89 i Sosial- og helsedepartementets høringsnotat om ny helsepersonellov m.v.

Etter denne lovbestemmelsen er simpel uaktsomhet tilstrekkelig som skyldform, men det vil særlig være handlinger med alvorlige skadefølger og grovt uaktsom framferd som bør føre til påtale etter bestemmelsen.

Påtalebestemmelsen er likelydende i § 79 og § 80. Det vises til merknadene til den tilsvarende bestemmelsen i § 79 siste ledd.

Etter § 80 tas inn en ny kapitteloverskrift:

Kapittel 15 Ikrafttredelse m v

§ 75 og 76 i lovforslaget i Ot.prp. nr. 13 (1998-99) blir nye § 81 og 82.