NOU 1998: 21

Alternativ medisin

1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeidsmåte

1.1 Oppnevning og mandat

Etter oppfordring fra et samlet Storting oppnevnte Sosial- og helsedepartementet i april 1997 et utvalg for å utrede ulike sider ved alternativ medisin. Utvalget har vært kalt Alternativ medisin-utvalget eller Aarbakke-utvalget, etter lederen professor Jarle Aarbakke. Utvalget ble gitt følgende mandat:

  1. Gjøre rede for status for alternativ medisin og hvilken plass alternativ medisin har i Norge i dag Beskrivelsen skal fortrinnsvis bygge på tilgjengelig kildemateriale og skal bl. a. omfatte:

    • Redegjørelse for gjeldende og aktuell ny lovgivnings innhold og grenser når det gjelder adgangen til å drive sykebehandling

    • Oversikt over aktuelle alternative behandlingsformer

    • Oversikt over utdanningstilbud og utøvernes kompetanse

    • Beskrivelse av antall og geografisk spredning av de ulike utøverne

    • Beskrivelse av omfanget av bruken og karakteristika ved brukerne av alternativ medisin

    • Beskrivelse av aktuelle aktørers holdninger til og kunnskap om ulike former for alternativ medisin

    • Redegjørelse for hvor alternativ medisin står i forskningssammenheng. Eventuell dokumentert effekt og bivirkninger av ulike former for alternativ medisin bør inngå i redegjørelsen

    • Redegjørelse for hvilken plass og betydning ulike former for alternativ medisin har i dag - herunder også eksisterende samarbeid med det etablerte offentlige og private helsevesen. Helsepersonells bruk av alternative terapiformer i pasientbehandling skal inngå i en slik redegjørelse

    • Redegjørelse for økonomiske aspekter knyttet til utøvelse av alternativ medisin (eksempelvis i forbindelse med utdanning og honorarer)

    • Beskrivelse av situasjonen i andre land som har relevante erfaringer med samarbeid mellom alternativ medisin og etablert offentlig og privat helsevesen

    • Redegjørelse for avtaler, dokumenter og holdninger i aktuelle internasjonale organisasjoner som Verdens helseorganisasjon (WHO), Den Europeiske Union (EU) og Europarådet når det gjelder samarbeid mellom alternativ medisin og etablert medisin

  2. Gjøre rede for og drøfte hva som kjennetegner (ulike former for) alternativ behandling og slik utøvelse Herunder også vurdere hva som skiller slike metoder og utøvere fra hverandre og fra offentlig anerkjente behandlingsmetoder og utøvere.

  3. Drøfte og vurdere hvorvidt ulike former for alternativ medisin bør ha en plass i tilknytning til det etablerte helsevesenet

    • Beskrive eventuelle fordeler og ulemper av medisinsk, pasientmessig og økonomisk karakter knyttet til bruk av alternative behandlingsformer i forhold til etablerte behandlingsformer. Effekt, eventuelt manglende effekt og bivirkninger skal inngå i en beskrivelse av fordeler og ulemper av medisinsk karakter

    • Redegjørelsen skal omfatte grunner til og drøfting av hvorfor ulike former for alternativ medisin eventuelt bør ha en plass utenfor det etablerte helsevesenet

  4. Drøfte og komme med forslag til hvordan ulike former for alternativ medisin eventuelt kan samordnes med privat helsevesen og offentlig helsevesen på kommunalt, fylkeskommunalt og statlig nivå

  5. Drøfte spørsmål knyttet til registrering/register. Herunder blant annet hensikten med et register, kriterier for å skille ut seriøse utøvere i et eget register og vurdere om eventuell registrering skal være frivillig

  6. Drøfte sentrale problemstillinger knyttet til godkjenningsordninger og komme med forslag til eventuelle godkjenningsordninger for grupper av alternativmedisinske utøvere, herunder også krav til utdanning

  7. Drøfte og ta stilling til lovtekniske modeller mht. lovregulering av feltet alternativ medisin. Både offentlig godkjent/autorisert helsepersonells og ikke slik helsepersonells utøvelse av ulike former for alternativ medisin skal drøftes her Lovtekniske modeller kan være;

    • revisjon av kvakksalverloven

    • regulere alternativmedisinske yrkesutøveres virksomhet gjennom de aktuelle bestemmelsene i straffeloven

    • egen lov om alternative terapiformer (jf. SOU 1989:60)

  8. Drøfte behov for og komme med forslag til aktuelle klageordninger for brukere av alternativ medisin

  9. Drøfte konsekvensene av de foreslåtte forslagene

    • Gjøre rede for implementeringsutfordringer, eksempelvis av kunnskapsmessig, pedagogisk/informativ og holdningsmessig karakter

    • Gjøre rede for økonomiske og administrative konsekvenser. I tråd med Utredningsinstruksen skal et av forslagene innebære redusert eller uendret ressursbruk.

  10. Vurderingene og forslagene skal munne ut i en anbefaling og arbeidet skal nedfelles i en utredningsrapport. Utredningen skal legges fram for departementet innen 15. desember 1998.

1.2 Bakgrunn for oppnevning

I behandlingen av Nasjonal helseplan (St. meld. nr. 41 (1987-88)) påpekte Sosialkomiteen (jf. Innst. S. nr. 120 (1988-89)) at alternativ medisin etter hvert har fått betydelig innpass og utbredelse, og at mange har fått hjelp av alternativ medisin. Komiteen understreket at det på flere felter innenfor alternativ medisin/behandlingsformer kunne være behov for en gjennomgang av hvilken plass disse burde ha innenfor det samlede helsevesen.

I behandlingen av St. meld. nr. 37 (1992-93) om utfordringer i helsefremmende og forebyggende arbeid sa Sosialkomiteen i Innst. S. nr. 118 (1993-94) (s. 10) følgende:

«Komitéen vil også understreke viktigheten av tverrfaglig samarbeid om vi skal nå de mål vi har satt for det helsefremmende og forebyggende arbeid. Foruten skolemedisin og de tradisjonelle profesjonene i helsevesenet, ser komitéen det som ønskelig at alternativ medisin får sin plass i dette arbeidet. Etter komitéens oppfatning er det i denne sammenheng viktig å videreføre arbeidet med hvordan man kan skille de seriøse fra de useriøse utøverne på dette feltet.

Komitéen er kjent med at mange benytter seg av alternativ medisin i dag med vellykket resultat. Erfaringer viser at alternativ medisin har noe å tilby ved både fysiske og psykiske lidelser. Komitéen ser det derfor som naturlig at seriøse utøvere av alternativ medisin inviteres med på forsøksprosjekter lokalt med sikte på å styrke det helsefremmende og forebyggende arbeid.»

I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 50 (1993-94) om samarbeid og styring - mål og virkemidler for en bedre helsetjeneste, uttalte Stortingets sosialkomité i Innst. S. nr. 165 (1994-95) (s. 28-29) blant annet følgende:

«Komitéen vil påpeke at stadig flere pasienter benytter alternativ medisin, men vil understreke at det er viktig å skille mellom seriøs og useriøs behandling. Mange opplever at de blir kvitt lidelser skolemedisinen ikke har klart å kurere.

Blant helsepersonell er det også en økende interesse for å kombinere skolemedisin med alternativ behandling, spesielt innenfor områdene akupunktur og homøopati. Med den økning i utdannelsesinstitusjoner og kursvirksomhet som nå skjer innenfor dette feltet, vil tilbudet kunne vokse sterkt i årene fremover.»

Komiteen mente at en melding om helsetjenesten også burde drøftet forholdet mellom den ordinære helsetjenesten og de mange alternative tilbudene, og viste til behandlingen av Nasjonal helseplan i 1989. Komiteen viste videre til at Regjeringen har igangsatt et eget forskningsprogram for alternativ medisin. Etter forslag fra Sosialkomiteen fattet Stortinget 7. juni 1995 følgende romertallsvedtak vedrørende alternativ medisin:

Vedtak VI «Stortinget ber Regjeringen om å opprette egnede samarbeidsfora bestående av helsepolitikere, fagfolk og representanter for fagforbund innenfor alternativ medisin. Arbeidet med å skille ut de seriøse utøvere av alternativ medisin i et eget register må intensiveres.»

Vedtak VII «Stortinget ber Regjeringen om å oppnevne et helsepolitisk utvalg sammensatt av representanter fra fagdepartement og utvalgte organisasjoner innenfor alternativ medisin for å utrede hvilken plass alternativ medisin skal ha innenfor det samlede helsevesen, både sentralt og lokalt.»

Vedtak VIII «Stortinget ber Regjeringen vurdere en godkjenningsordning av utdanningen innen alternativ medisin i forbindelse med det videre arbeidet med lov om helsepersonell.»

Vedtak IX «Stortinget ber Regjeringen sørge for at arbeidet med å dokumentere effekten av ulike former for alternativ medisin intensiveres. På dette grunnlaget bør det defineres krav til kriterier for seriøse former for alternativ medisin.»

I forbindelse med oppnevningen av utvalget skrev departementet:

«Sosial- og helsedepartementet har allerede oppnevnt en referansegruppe for alternativ medisin som har gitt råd til departementet i forbindelse med departementets oppfølging av vedtakene. Som videre oppfølging av vedtakene oppnevner Sosial- og helsedepartementet i tillegg Alternativ medisin-utvalget. Utvalget får i oppdrag å utrede hvilken plass alternativ medisin bør ha i det samlede helsevesen i Norge. Videre skal utvalget komme med konkrete forslag til hvordan alternativ medisin i praksis kan reguleres.»

1.3 Utvalgets sammensetning

Følgende personer ble oppnevnt som medlemmer av utvalget:

  • Aarbakke, Jarle, professor, dr. med., Universitetet i Tromsø, leder

  • Befring, Anne Kjersti, prosjektleder, Sosial- og helsedepartementet (nå: seksjonssjef, Den norske lægeforening), Oslo

  • Bjørgan, Britt Untiedt, sykepleier og soneterapeut, Bergen

  • Bjørndal, Andreas N., akupunktør NFKA og homeopat MNHL, Oslo

  • Braut, Geir Sverre, fylkeslege i Rogaland

  • Bruset, Stig, lege, Lier

  • Christie, Vigdis Moe, samfunnsforsker, Universitetet i Oslo

  • Fønnebø, Vinjar, professor, dr. med., Universitetet i Tromsø

  • Grini, Hanne Karin, interessepolitisk konsulent, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, Oslo

  • Guttormsen, Laila, sykepleier og naturterapeut, Berlevåg

  • Halvorsen, Marit, førsteamanuensis, dr. juris, Universitetet i Oslo

  • Ingstad, Benedicte, professor, dr. philos., Universitetet i Oslo

  • Mestad, Ingvild, advokat, Kluge Advokatfirma ANS, Oslo

  • Pedersen, Tom A., kinesiolog, Bergen

  • Risberg, Terje, overlege, Regionsykehuset i Tromsø (nå: dr. med.)

  • Rygh, Liv H., rådgiver, dr. philos, Statens legemiddelkontroll (nå: fagsjef, Statens helsetilsyn)

  • Syse, Aslak, førsteamanuensis, dr. juris, cand. med., Universitetet i Oslo (nå: professor).

Utvalget har hatt samme sammensetning gjennom hele utvalgsarbeidet, men enkelte av medlemmene har, som det fremgår, skiftet stilling og/eller arbeidssted.

Sekretariatsfunksjonen for utvalget har vært ivaretatt av Sosial- og helsedepartementet.

Utvalgssekretærer har vært utredningsleder Kari Bente Sørlie fra utvalgets oppnevnelse til april 1998, utredningsleder Kirsten Been fra 1. september 1997, og utredningsleder Karl Skaar fra 25. mai 1998, de to sistnevnte til utvalgsarbeidets avslutning. Sekretær Kari Mette Sandviken har bistått.

1.4 Utvalgets tolkning av mandatet

Utvalget har søkt å avgrense alternativ medisin mot skolemedisin og etablert helsevesen på den ene side, og mot annen virksomhet med behandlingselementer på den annen side.

Avgrensning mot behandling med elementer av mer psykologisk karakter er uskarp. Behandling der dette er hovedelementet, er ikke omtalt.

Utvalgets utredning omfatter ikke det som faller inn under alminnelig religiøs virksomhet. I dette ligger virksomhet som har sin hovedforankring i en tro og ritualer knyttet til denne troen, det kan være forbønn og bønn for en syk, utdrivelse av onde makter m.v. Alternativmedisinsk behandling kan imidlertid ha elementer av livssyn og verdensbilde eller være motivert av en religiøs tro, noe som også vil begrunne valg av behandling og oppfølging av pasienter. Slik behandling omfattes av utredningen. I reguleringsspørsmålet vil dette aktualiseres der det dreier seg om profesjonell behandling, det vil si behandlingsvirksomhet som er etablert som næring, slik at pasienter må gjengjelde tjenesten med betaling. Ved vurderingen av om man har å gjøre med alminnelig religiøs virksomhet eller behandlingsvirksomhet, vil relevante momenter blant annet være hva som er grunnlaget for handlingen eller møtet, troens styrke, om det ytes vederlag, i så fall vederlagets form og størrelse.

Avgrensing mot skolemedisin er uskarp fordi metoder og kunnskap som anvendes innen alternativ medisin også brukes innen skolemedisin. Der hvor disse metodene har fremtredende plass i alternativmedisinsk behandling, slik som kostråd og kosttilskudd, er disse spesielt omtalt.

Utvalget er i mandatet bedt om å bruke tilgjengelig kildemateriale. Utvalget har i tillegg gjort en opinionsundersøkelse høsten 1997 for å skaffe til veie oppdatert informasjon om bruk av alternativ medisin i Norge.

Direkte sammenlikning av bruk av alternativmedisinsk behandling i Norge og andre land vanskeliggjøres av at klassifisering av alternativ medisin/skolemedisin varierer fra land til land.

Utvalget er i mandatet bedt om å se på hva som skiller seriøse fra useriøse utøvere. Utvalget har problematisert dette skillet, og har gått inn på noen tiltak som kan gjøre det tydeligere.

1.5 Arbeidet i utvalget

Utvalget startet sitt arbeid i mai 1997. Utvalget har hatt et omfattende mandat og bred sammensetning. For å kunne ivareta de ulike deler av mandatet på en hensiktsmessig måte, ble det opprettet tre underutvalg allerede fra starten. En gruppe arbeidet i hovedsak med beskrivelse av de ulike terapiformer og bruken av alternativ medisin. Denne gruppen ble ledet av Vigdis Moe Christie og besto for øvrig av Britt Bjørgan, Laila Guttormsen, Tom A. Pedersen og Terje Risberg. En gruppe vurderte dokumentasjon vedrørende effekt og bivirkninger. Denne gruppen ble ledet av Vinjar Fønnebø, og de øvrige medlemmene var Geir Sverre Braut, Stig Bruset, Marit Halvorsen, Benedicte Ingstad og Liv Rygh. Den tredje gruppen tok for seg juridiske problemstillinger. Denne gruppen ble ledet av Aslak Syse, og besto for øvrig av Anne Kjersti Befring, Andreas N. Bjørndal, Hanne Karin Grini og Ingvild Mestad. Gruppene har hatt en rekke møter, henholdsvis 7, 9 og 11. Gruppelederne har sammen med utvalgsleder Jarle Aarbakke utgjort en ledergruppe, som har hatt 9 møter. Etter hvert viste arbeidet at det også var behov for en gruppe som særlig så på andre virkemidler enn de rettslige. Denne gruppen ble ledet av Anne Kjersti Befring, og besto for øvrig av Andreas N. Bjørndal, Britt Bjørgan, Geir Sverre Braut og Terje Risberg. Det ble avholdt 5 møter. Det har vært møter i plenum gjennom hele utvalgsperioden. Utvalget har hatt 10 plenumsmøter, til sammen 17 møtedager fra mai 1997 til desember 1998. Utvalgsarbeidet har blant annet vært karakterisert av at de fleste av utvalgsmedlemmene har deltatt aktivt med utkast til deler av utredningen.

For å innhente opplysninger og få innspill fra berørte grupper, sendte utvalget sommeren 1997 ut spørreskjemaer til foreninger for utøvere av alternativ medisin, utdanningsinstitusjoner innen alternativ medisin og pasientorganisasjoner. Sommeren 1998 ble det sendt anmodning til foreninger for utøvere av alternativ medisin og utdanningsinstitusjoner innen alternativ medisin om å komme med forslag til hvilke andre virkemidler enn rettslige som kan tas i bruk i samarbeidet mellom alternativ medisin og skolemedisin.

Utvalget arrangerte en åpen høring om alternativ medisin i Folkets Hus i Oslo 27. oktober 1997 for å få synspunkter fra interesserte. Representanter fra foreninger for alternativmedisinske utøvere, pasientorganisasjoner, Den norske lægeforening med flere holdt innledninger. For øvrig var ordet fritt, og en rekke personer benyttet anledningen til å si sin mening.

Utvalget har fått gjennomført en spørreundersøkelse for å få oppdatert informasjon om bruken av alternativ medisin. Undersøkelsen ble utført av Opinion - Institutt for meningsmålinger og markedsanalyse i oktober 1997.

Journalist Olav Grinde har hatt i oppdrag å bistå utvalget i arbeidet med beskrivelse av en del av behandlingsformene omtalt i kapittel 6 nedenfor.

Norsk institutt for studier av forskning og utdanning (NIFU) har hatt i oppdrag fra utvalget å gå gjennom og systematisere materiale om utdanning innen alternativ medisin og skrive utkast til punkt 8.2. NIFU vil utgi en rapport om emnet utarbeidet i forbindelse med oppdraget.

I forbindelse med enkelte av utvalgets møter har det vært trukket inn utenforstående fagpersoner på ulike felter. Det ble holdt et seminar om folkemedisintradisjoner i Nord-Norge ved Johan Klemet Kalstad, Nordisk samisk institutt; Inger Altern, førsteamanuensis, Universitetet i Tromsø; Torhild Hanem, psykolog; Anni Henriksen, sykepleier og sosialantropolog; og Gunn-Tove Minde, stipendiat, Universitetet i Tromsø. Laila Launsø, sosiolog, Danmark, holdt foredrag om sosiologiske og metodologiske innfallsvinkler på alternativ medisin. Bernd R. Schmidt, heilpraktiker og president for forbundet Freie Heilpraktiker i Tyskland, holdt foredrag om «Heilpraktik» og samarbeid mellom alternativ medisin og skolemedisin i Tyskland samt om mulige måter å integrere alternativ medisin i helsevesenet.

I tillegg til de som er nevnt har en rekke personer bidratt med innspill til utvalgets arbeid.

Deler av utvalget har foretatt studiebesøk og -reiser for å innhente informasjon av ulik karakter:

Det er avlagt studiebesøk ved følgende behandlingssentre i Norge hvor det utøves ulike former for alternativ medisin: Biosenteret, Oslo, Tonsåsen opptreningssenter, Etnedal, Maharishi Ayur-Veda Helsesenter, Mesnali, og Westbytunet, Nordkjosbotn.

En delegasjon på syv utvalgsmedlemmer og en utvalgssekretær foretok en studiereise til England. Delegasjonen besøkte Royal Homoeopathic Hospital og Research Center for the Study of Complementary Medicine (RCCM) i London. To medlemmer besøkte Bristol Cancer Clinic. Delegasjonen hadde møter med professor Edzard Ernst ved University of Exeter, General Practitioner George Lewith i London (også tilknyttet University of Southampton), Steven Gordon fra The Foundation for Integrated Medicine, og Director of Public Health Chris Worth, som også er professor ved University of Huddersfield.

Det ble foretatt en studiereise til Kina og India, hvor seks utvalgsmedlemmer og to utvalgssekretærer deltok sammen med en representant fra Sosial- og helsedepartementet. Man hadde møter med helsemyndigheter og avla besøk på en rekke sykehus og utdanningsinstitusjoner m.v. Det vises til punkt 10.10.6. En rapport fra denne studieturen vil bli gjort tilgjengelig på Internett (http://odin.dep.no/shd/publ/publ.html).

To utvalgsmedlemmer deltok på en akupunkturkonferanse i USA, NIH Consensus Development Conference on Acupuncture, 3.-5. november 1997 ved National Institutes of Health (NIH), Bethesda, Maryland. De hadde også en samtale med dr. Wayne Jonas, direktør ved Office of Alternative Medicine ved NIH.

To utvalgsmedlemmer deltok på konferansen «Unconventional Medicine at the Beginning of the Third Millenium - Time for Integration» i Pavia, Italia 4.-6. juni 1998. Konferansen ble organisert av «S. Maugeri» Fondation IRCCS med støtte fra EU-kommisjonen.

To personer har hatt samtaler med Dr. Zhang Xiaorui som er ansvarlig for Traditional Medicine Programme i Verdens helseorganisasjon, Genève.

To personer har hatt samtale med ambassaderåd Ottar Christiansen, Norges faste delegasjon i Genève.

To personer har hatt samtale med professor Olivier Guillod ved Universitetet i Neuchâtel, Sveits, hvor det utføres forskning på alternativ medisins rettslige situasjon i Europa.

To utvalgsmedlemmer har hatt samtale med dr. Fabian Lutz, EU-kommisjonen DG III, og Sam de Smedt, personlig sekretær for medlem av EU-parlamentet Raf Chanterie.