Ot.prp. nr. 23 (2002-2003)

Om lov om endringer i lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakksskader

4.3 Departementets vurderinger og forslag

4.3.1 Generelt

For ansatte på serveringssteder innebærer passiv røyking et alvorlig helseproblem. Departementet mener det er viktig å sørge for at alle arbeidstakere får en røykfri arbeidsplass, også serveringspersonale og ansatte i barer, diskoteker og lignende. I de senere årene er det blitt kjent at helserisikoen forbundet med passiv røyking er enda større enn tidligere antatt (se kapittel 2 ovenfor). Den nye kunnskapen fra en rekke forskningsprosjekter, må etter departementets syn få avgjørende betydning ved lovreguleringen på dette området. Det er departementets syn at de målsetninger som lå bak de skjerpelser som ble foretatt i restaurantforskriften i 1995, så langt ikke er oppnådd. De ansatte i serveringsbransjen har ikke et arbeidsmiljø som er fullt forsvarlig.

I Innst. O. nr. 26 (1994 - 95) fra sosialkomiteen gav hele komiteen under de generelle merknadene uttrykk for følgende på side 5 spalte 2:

«Komiteen vil også peke på det store problemet røyking innebærer for alle dem som utsettes for passiv røyking. Beregninger tyder på at det i Norge sannsynligvis dør mellom 300 og 500 ikke-røykere hvert år som følge av lungekreft og hjerteinfarkt som skyldes passiv røyking. I tillegg må det legges vekt på alle luftveisplager passiv røyking fører med seg. Også ufødte barn kan få skadevirkning av passiv røyking. Dette viser klart viktigheten av at røykere tar større hensyn til ikke-røykere. Det burde være en rettighet for alle å kunne oppholde seg i røykfri luft.»

Unntaket fra hovedregelen i tobakksskadeloven for serveringssteder har nå vart i over 14 år, og de ansatte i bransjen og deres gjester har i alle disse årene vært utsatt for en helseskadelig påvirkning som andre deler av arbeidslivet er beskyttet mot. Per i dag finnes det, etter departementets vurdering, ikke et effektivt vern mot passiv røyking på restauranter og serveringssteder hvor røyking tillates i deler av lokalene.

Serveringssteder, diskoteker og lignende er noen av de viktigste rekrutteringsarenaene når det gjelder røyking blant ungdom. Kafékulturen har vist seg å være en viktig faktor til at ungdom begynner å røyke, og i forhold til av-og-til røyking, både blant unge og eldre. Det er derfor sannsynlig at en innføring av røykfrie serveringssteder vil ha en gunstig effekt på ungdomsrøyking. Det finnes imidlertid ikke dokumentasjon som viser hvilken isolert effekt et slikt tiltak har. Mange personer med astma og allergier kan ikke oppholde seg på serveringssteder, da de får alvorlige plager av den røykfylte luften. Ved å innføre totalt røykeforbud på serveringssteder unngår vi at en stor gruppe av befolkningen blir utestengt fra en viktig sosial arena. I tillegg til hensynet til de ansattes arbeidsmiljø, er dette hovedargumentet for at departementet foreslår røykfrie serveringssteder.

Departementet viser også til at unntaket for serveringssteder fra hovedregelen i § 6 har vært forutsatt å være en midlertidig ordning. Departementet har videre lagt vekt på at restaurantforskriften slik den er utformet i dag, er svært krevende å etterleve både for næringen og tilsynsmyndighetene. Dette har bl.a. sammenheng med at den forutsetter at lokalene har en tilførsel og avtrekk av luft på en måte som motvirker at tobakksrøyk overføres til røykeforbudssone eller til områder som skal være røykfrie, jf. tobakksskadeloven § 6. Det er et problem at luft fra røykesonen siver over til røykeforbudssonen. Dersom man hadde konkludert med en videreføring av dagens regelverk, ville det ha krevd en betydelig skjerpet innsats i forhold til tilsyn, godkjenning, kontroll etc. for å sikre en tilfredsstillende etterlevelse av regelverket. Krav til luftkvalitet og lignende krever kontroll og målinger. Dette vil medføre en betydelig økning av tilsynsmyndighetenes oppgaver. Et totalforbud mot røyking på serveringssteder vil etter departementets syn medføre en vesentlig forenkling i forhold til tilsyn og kontroll med etterlevelsen av reglene.

Departementet finner at den samlede informasjon som foreligger om skadevirkningene av passiv røyking, er godt dokumentert. Det vises til det som er skrevet under punkt 2 ovenfor.

Departementetmener at innføring av totalt røykeforbud er det eneste alternativet som tilfredsstiller de krav som bør stilles til ansattes arbeidsmiljø på serveringssteder, puber, barer osv., og som løser problemet med passiv røyking på arbeidsplassen for disse. Selv eksponering for små mengder tobakksrøyk er helseskadelig.

4.3.2 Ventilasjonssystemer, luftgardin og lignende

Det har fra noen høringsinstanser blitt gitt uttrykk for at dagens regelverk for serveringssteder bør videreføres i stedet for å innføre et totalforbud mot røyking på serveringssteder, fordi strengere krav til ventilasjon kan løse problemet med passiv røyking. Ulike ventilasjonssystemer kan etter departementets mening ikke tilfredsstille de krav som av helsemessige grunner bør stilles til luftkvaliteten i serveringssteder.

For at en ventilasjonsløsning skal ha effekt på luftkvaliteten, er det en forutsetning at inndelingen av lokalet i røyke- og røykeforbudssoner respekteres av gjestene. Erfaringer, blant annet fra evalueringsrapporter, viser at dette i liten grad fungerer i praksis, spesielt gjelder dette for drikke- og dansesteder der publikum beveger seg rundt i lokalet.

Personalet på serveringssteder vil måtte oppholde seg også i eventuelle røykesoner eller - avdelinger, blant annet for å servere og rydde. Ventilasjonssystemer eller krav om fysiske skiller vil derfor ikke forhindre at personalet på serveringssteder blir utsatt for passiv røyking. Det foreligger i dag dokumentasjon på at relativt beskjedne mengder tobakksrøyk i et lokale vil ha en negativ helsemessig påvirkning.

Ved et totalforbud stilles alle serveringssteder likt, og man unngår dermed den konkurransevridningen som oppstår når man stiller krav til kostbare ventilasjonsanlegg og fysisk inndeling av lokalene i røykeforbudssone og røykesone. Særlig små serveringssteder vil kunne ha vanskeligheter med, eller ha råd til, å installere dyre luftrenseanlegg, luftveggsystemer og lignende. Verneverdige lokaler kan for eksempel ikke etablere separate røykeavdelinger. Ved et totalforbud stiller alle steder med like konkurransevilkår i dette henseende.

En effektiv håndheving med et regelverk med krav om ventilasjonssystemer, eller fysiske skiller, vil kreve betydelig økt kontroll, tilsyn og eventuelt godkjenning, og vil stille krav til teknisk kunnskap for tilsynsutøverne for å kunne foreta kontroll av ventilasjonsanlegg, inndeling av soner, målinger av luftkvalitet mv. Dette tilsynet må foretas jevnlig fordi systemet krever fortløpende vedlikehold. Det vil også måtte kontrolleres at soneinndelingen respekteres av publikum.

De argumentene som har kommet frem i høringsrunden går på i hvilken grad man kan oppfylle kravene som stilles i dagens regler. I sin argumentasjon benytter SINTEF energiforskning AS den midlertidige aksjonsgrensen på 10 μg nikotin/m3 luft når de hevder at de ved hjelp av ventilasjonstekniske løsninger greier å tilfredsstille de eksisterende grenseverdier. 1

Departementet vil presisere at den veiledende normen for innhold av nikotin i luften på serveringssteder er 1 μg/m3. Aksjonsgrensen er imidlertid av måletekniske hensyn satt til 10 μg nikotin/m3. Denne verdien må skilles fra den helsebaserte grensen på 1 μg nikotin/m3 luft. Det er viktig å være klar over at langvarig eksponering for 10 μg nikotin/m3 luft representerer en betydelig helserisiko.

Departementet vil på bakgrunn av dette ikke endre sitt standpunkt i forhold til den foreslåtte lovendringen på dette punkt. Dette betyr at departementet mener at innføring av totalt røykeforbud er det eneste alternativet som tilfredsstiller de krav som bør stilles til ansattes arbeidsmiljø på serveringssteder, puber, barer osv., og som løser problemet med passiv røyking på arbeidsplassen for disse. Et stort antall av høringsinstansene støtter denne konklusjonen.

4.3.3 Internkontroll

Restaurantforskriften § 6 jf. § 4 oppstiller en plikt for virksomhetene til å etablere internkontrollsystem og føre internkontroll. Tobakksskadeloven § 6 inneholder ikke et tilsvarende krav. En opphevelse av forskriften innebærer derfor at det ikke lenger vil foreligge internkontrollplikt for serveringssteder, dersom det ikke inntas en slik plikt direkte i loven. Departementet ba spesielt om merknader til om reglene for internkontroll bør videreføres i tobakksskadeloven dersom forskriften oppheves.

Noen høringsinstanser er imot at regler om internkontroll skal videreføres i tobakksskadeloven når forskriften eventuelt blir opphevet. Flere av høringsinstansene støtter imidlertid en videreføring av reglene om internkontroll.

Flere høringsinstanser har gitt uttrykk for at det fortsatt er behov for regler om internkontroll, men at internkontroll med et eventuelt totalforbud mot røyking på serveringssteder vil omfattes av forskrift 6. desember 1996 nr. 1127 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften). For at internkontrollforskriften skal gjøres gjeldende på tobakksskadelovens område, må plikt til internkontroll hjemles i tobakksskadeloven og tobakksskadeloven må være en del av oppramsingen i internkontrollforskriften § 2 (virkeområdet). Bruk av internkontrollforskriften på tobakksskadelovens område forutsetter derfor ytterligere endringer av regelverket.

Med bakgrunn i høringsuttalelsene er det departementets oppfatning at det fortsatt vil være behov for regler om internkontroll etter en innføring av totalforbud. Internkontrollsystemet bør særlig ivareta at ansatte må settes inn i regelverket, rutiner for håndhevelse av reglene osv. Departementet foreslår derfor at en regel om internkontroll tilsvarende någjeldende § 6 i restauranterforskriften tas inn i tobakksskadeloven § 6. Tobakksskadeloven § 10 vil gi hjemmel for en eventuell fremtidig bruk av internkontrollforskriften på tobakksskadelovens område.

4.3.4 Tilsyn og sanksjoner

Det ble i høringsnotatet ikke foreslått endringer med hensyn til tilsynsansvar og muligheter for å ilegge sanksjoner ved brudd på tobakksskadeloven § 6. Tilsynsmyndighetene har i dag en rekke virkemidler for å sikre overholdelse av regelverk, se avsnitt 1.2 ovenfor.

Det har kommet forslag fra enkelte høringsinstanser om å utvide sanksjonsmulighetene til også å gjelde inndragelse av serveringsløyve. Se punkt 4.2.4 ovenfor.

Departementet er av den oppfatning at nye sanksjonsmuligheter ikke bør innføres på nåværende tidspunkt, men heller tas opp til vurdering når man ser hvordan loven blir praktisert etter en eventuell innføring av forbudet.

Når det gjelder spørsmålet om hvem som skal holdes ansvarlig for eventuelle overtredelser av forbudet mot røyking på serveringssteder, skal det bemerkes at det i de någjeldende reglene er eiers ansvar at reglene i restaurantforskriften overholdes. Selv om det i en overgangsperiode skulle vise seg at besøkende på serveringsstedene ikke overholder forbudet, ser departementet det ikke som hensiktsmessig å endre på dette ansvarsforholdet.

1

SINTEF opplyser at systemet er testet to ganger. Resultatene fra annen gangs testing er ikke offentliggjort. Den første testen er derfor den departementet forholder seg til.