§ 6 - Vurdering av habilitet etter forvaltningslova

Saksnr. 201109069 EO ATV/OKL
Dato: 02.02.2012

Vurdering av habilitet etter forvaltningslova

1. Innleiing og bakgrunn

Vi viser til brev 20. desember 2011, der det blir bede om ei uttale frå Lovavdelinga i Justisdepartementet om miljøvernminister Erik Solheim sin habilitet i ei sak om eventuell overprøving av ein reguleringsplan.

I brevet er bakgrunnen for saka uttrykt slik:

«Fylkesmannen i Oslo og Akershus har ved brev av 21.07.2011 oversendt reguleringsplan for Økern senter til Miljøverndepartementet for endelig avgjørelse. Fylkesmannens miljøvernavdeling og Statens vegvesen har innsigelse til planen. Innsigelsene er begrunnet med at et kjøpesenter på 60 000 m2 på Økern vil bli et regionalt bilbasert handelssenter i strid med "Kommunedelplan for lokalisering av varehandel og andre servicefunksjoner i Oslo" og "Forskrift om rikspolitiske bestemmelser for kjøpesentre".

Statsrådens svoger, Karl Fredrik Lund, er markedsdirektør i Steen & Strøm Norge AS som er forslagsstiller på planen. Han jobber ikke med Økern-prosjektet, men sitter i konsernledelsen. Han har ingen eierinteresser (verken aksjer eller opsjoner) i Steen & Strøm Norge AS.

Karl Fredrik Lund er omfattet av en bonusordning for selskapets konsernledelse. Kriteriene for utbetaling av bonus er knyttet til selskapets langsiktige utvikling, og tar utgangspunkt i selskapets egenkapitalavkastning samt vekst i leieinntektene. Avgjørelsen i Økern-saken har ingen direkte konsekvens for bonusordningen. En eventuell utbygging av Økern-prosjektet vil derimot kunne ha betydning for bonusberegningen noen år frem i tid (forutsatt at prosjektet blir besluttet iverksatt av selskapets styre), avhengig av om utbyggingen gir god lønnsomhet eller ikke. Karl Fredrik Lund har også opsjoner i Klepierre SA, som er Steen & Strøms franske morselskap. Opsjonene kan utløses fra 2014, og er knyttet til aksjekursen i Klepierre. Pr i dag er samtlige opsjoner verdiløse som følge av lav aksjekurs. Økern-prosjektet kan på lang sikt også teoretisk påvirke aksjekursen i Klepierre (igjen avhengig av lønnsomhet), men ettersom Steen & Strøms samlede verdier utgjør kun ca. 20 % av Klepierres verdier, blir denne effekten liten.»

Vurderingane nedanfor er baserte på dei faktiske opplysningane som går fram av brevet 20. desember 2011.

2. Rettslege utgangspunkt – inhabilitet etter forvaltningslova

Reglane om når ein offentleg tenestemann er inhabil finn ein i hovudsak i forvaltningslova § 6. Denne paragrafen har følgjande ordlyd:

Ǥ 6 (habilitetskrav).
En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak
a) når han selv er part i saken;
b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken;
c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part;
d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte;
e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for
1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken, eller
2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken.
    Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.
    Er den overordnede tjenestemann ugild, kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan.
    Ugildhetsreglene får ikke anvendelse dersom det er åpenbart at tjenestemannens tilknytning til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans standpunkt og verken offentlige eller private interesser tilsier at han viker sete.
    Rekkevidden av annet og fjerde ledd kan fastlegges nærmere ved forskrifter som gis av Kongen.»

Ein statsråd er å rekne som offentleg tenestemann når han opptrer i eigenskap av øvste leiar for eit departement. Inhabilitetsreglane i forvaltningslova gjeld derimot ikkje for statsrådar «i egenskap av regjeringsmedlem», jf. forvaltningslova § 10 andre punktum. Det gjeld visse ulovfesta inhabilitetsreglar når statsråden opptrer som regjerings-medlem, og desse reglane vil i mange tilfelle føre til same resultat som forvaltningslova § 6. Spørsmålet i denne saka gjeld statsråden i eigenskap av leiar for departementet, og vi legg såleis reglane i forvaltningslova til grunn for vurderinga.

Forvaltningslova § 2 fyrste ledd bokstav e definerer kven som er å rekne som «part» i lova sin forstand. Føresegna definerer dette som «person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken elles direkte gjelder». Det er opplyst at Oslo kommune formelt opptrer som part i saka overfor Miljøverndepartementet, og som vedtaket såleis vil rette seg direkte mot, av di saka omhandlar eit reguleringsvedtak. Derimot er det Steen & Strøm Norge AS som er forslagsstillar til reguleringsplanen for eit nytt stort kjøpesenter på Økern. Sjølv om det ikkje skulle vere grunnlag for å rekne Steen og Strøm som formell part, har selskapet ei sterk interesse i utfallet av saka.

Forvaltningslova § 6 fyrste ledd regulerer kva for situasjonar som alltid medfører inhabilitet for ein offentleg tenestemann. Ingen av desse tilhøva er aktuelle i denne saka. Statsråd Solheim har inga stilling i Steen & Strøm Norge AS, og uavhengig av om Steen & Strøm Norge AS er å rekne som part i saka, vil ikkje Karl Fredrik Lund vere å rekne som part gjennom sin posisjon i selskapet, jf. § 6 fyrste ledd bokstav b. Svogerskapet medfører såleis ikkje nokon automatisk inhabilitet for statsråd Solheim. Vi går difor ikkje nærare inn på § 6 fyrste ledd.

3. Forvaltningslova § 6 andre ledd

Føresegna i forvaltningslova § 6 andre ledd fyrste punktum slår fast at ein tenestemann òg er inhabil dersom det ligg føre «andre særegne forhold…» «som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Mellom anna skal det her leggjast vekt på om avgjerda i saka kan innebere «særlig fordel, tap eller ulempe» for han sjølv eller nokon han har «nær personleg tilknytning til».

Ei gruppe av tilfelle der dette kan kome opp, er der nokon av tenestemannen sine nærståande har ein sentral posisjon i eit selskap eller ein annan juridisk person som er part i saka. I uttala frå Lovavdelinga 30. oktober 2001 var temaet at bror til fiskeriminister Svein Ludvigsen var nestleiar i styret for Norges Sildesalgslag. Det vart som følgje av dette gått ut frå at statsråden lett ville vere å rekne som inhabil i saker der Sildesalgslaget var part. Vidare nemner vi ei uttale 22. desember 2009 om landbruksminister Lars Peder Brekk sin habilitet i saker der selskapet Sinkaberg-Hansen AS var part. Bror til statsråden var styreleiar i selskapet, og både statsråden og broren hadde ein liten indirekte eigardel der gjennom eigarskap i eit holdingselskap. På bakgrunn av dette uttala Lovavdelinga at det var klart at statsråden som «utgangspunkt og hovedregel» måtte reknast som inhabil til å handsame individulle saker der Sinkaberg-Hansen AS var part, og truleg òg individuelle saker der selskapet hadde sterke interesser i utfallet utan å vere part.

Karl Fredrik Lund har ei mindre sentral stilling i Steen og Strøm Norge AS enn brørne til statsrådane hadde i Sildesalgslaget og Sinkaberg-Hansen AS i dei nemnde sakene. Sidan Lund har ei sentral rolle i leiinga av Steen og Strøm Norge AS, vil han likevel gjennom sin leiande posisjon ha ei nokså handfast interesse i at utfallet av saka blir slik selskapet ynskjer.

Denne interessa vil generelt vere klart sterkare for personar i leiinga av selskapet, som utgjer ei avgrensa gruppe, enn for vanlege tilsette, personar med tilknyting til selskapet sine kontraktspartnarar og andre som på ulikt vis er knytte til selskapet. Som eit døme på tilfelle der habilitetsvurderinga gjaldt ein person som var ein av mange som var omfatta av avgjerda, men som ikkje hadde noka spesiell interesse i saka, kan nemnast uttala frå Lovavdelinga 22. august 2006, der statsråd Kristin Halvorsen ikkje vart rekna som inhabil til å vere med på å fastsetje storleiken på kringkastingsavgifta. Ektemannen hennar var tilsett i NRK, men han var berre ein av mange i liknande posisjonar, og budsjetthandsaminga avgjorde ikkje noko spesielt om avdelinga hans samanlikna med andre delar av NRK.

I uttala frå Lovavdelinga 28. september 2006 vart statsråd Knut Storberget under tvil rekna som inhabil, av di ektemaken hans var tilsett i og seinare ville få eigarinteresser i firmaet Geelmuyden Kiese. Dette firmaet hadde oppdrag for Siemens, som var ein aktuell kontraktspartnar for staten ved tildelinga av kontrakt for utbygging av naudnett. På same måte som i desse sakene skil òg Karl Fredrik Lund sitt tilsetjingstilhøve seg tydeleg frå posisjonar som mange personar kan ha i slike saker, sjølv om sakene ikkje er direkte parallelle.

Det ligg ikkje føre opplysningar som tilseier at Solheim sjølv på nokon måte kan få nokon særleg «fordel, tap eller ulempe» som følgje av om reguleringsplanen blir godkjent. Derimot kan òg særleg «fordel, tap eller ulempe» for nokon tenestemannen har nær personleg tilknyting til, utgjere særeigne tilhøve som kan medføre eller tilseie at det ligg føre inhabilitet. Det følgjer direkte av ordlyden i forvaltningslova § 6 andre ledd fyrste punktum at det mellom anna skal leggjast vekt på slike tilhøve. Likevel er dette ikkje noko moment som må vere til stades for at det skal liggje føre inhabilitet.

Det er ikkje opplyst noko nærare om dei personlege tilhøva mellom statsråd Solheim og svogeren Lund. Vi legg til grunn at det handlar om det ein kan rekne som eit normalt tilhøve mellom svograr. Karl Fredrik Lund er omfatta av ei bonusordning for leiinga i Steen og Strøm Norge AS. Vi legg såleis til grunn at ei utbygging av Økern-senteret vil kunne innverke på størrelsen på bonusen nokre år fram i tid, dersom utbygginga gjev god lønsemd. Det kan på dette grunnlaget ikkje seiast at utfallet av reguleringssaka direkte påverkar Lund sine tilhøve i særleg grad. Likevel må det reknast som realistisk at utfallet vil kunne påverke bonusen hans om nokre år, sidan eit positivt svar i reguleringssaka for selskapet sin del er naudsynt for å kunne byggje ut det nye senteret. Lund vil såleis kunne ha ei viss økonomisk interesse i utfallet av reguleringssaka, i tillegg til den interessa som direkte er knytt til den leiande stillinga hans i selskapet. Det ligg òg føre ei moglegheit for at ei eventuell Økern-utbygging kan påverke aksjekursen i Steen og Strøm Norge AS sitt franske morselskap, og at det difor kan oppstå føremoner for Lund gjennom opsjonar han har i det franske selskapet. Etter det opplyste er desse eventuelle føremonene likevel så fjerntliggjande og usikre at dei etter vårt syn har lite å seie i den samla vurderinga.

Vi nemner at det er tale om ei betydeleg sak for Steen og Strøm Norge AS, og at avgjerder i saker om motsegner til ein reguleringsplan gjev monaleg rom for utøving av skjønn.

Samla sett er det vår vurdering, under tvil, at statsråd Solheim er å rekne som inhabil i denne saka. Dei relativt sterke interessene Karl Fredrik Lund har i utfallet av saka gjennom sin posisjon i Steen og Strøm Norge AS og dei økonomiske føremonene ei utbygging av senteret på sikte kan medføre for han, utgjer, kombinert med dei nære familiære banda som ligg i eit svogerskap, til saman tilhøve som er eigna til å svekkje tilliten til at statsråd Solheim er upartisk i saka.