§ 59 - Nordland fylkeskommune - lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59

Saksnr.: 11/8172 EO TRR/RGR/mk
Dato: 10.04.2014

 

Nordland fylkeskommune - lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59

 

Vi viser til Kommunal- og moderniseringsdepartementets brev 14. januar 2014 vedrørende krav om lovlighetskontroll av vedtak fattet av Nordland fylkeskommune. Saken gjelder Nordland fylkeskommunes vedtak om tobakksfri arbeids- og skoletid.

I fylkestingsak 88/2013 vedtok Nordland fylkeskommune følgende:

«

1. Fylkestinget vedtar tobakksfri skoletid for studenter i fylkeskommunale fagskoler i Nordland fra 1. juli 2014, samtidig med innføringen av nasjonalt tobakksforbud for elever i grunnskoler og videregående skoler.
2. Fylkestinget vedtar tobakksfri arbeidstid for ansatte i fylkeskommunale virksomheter som har kontakt med barn, unge, pasienter og publikum. Vedtaket omfatter ikke ansatte som oppholder seg i en privat sfære.
3. Fylkestinget vedtar røykfri arbeidstid for øvrige ansatte i fylkeskommunale virksomheter. Vedtaket omfatter ikke ansatte som oppholder seg i en privat sfære.
4. Fylkestinget vedtar totalforbud for røyking på fylkeskommunal grunn fra 1. juli 2014.
5. Fylkestinget vedtar forbud mot bruk av tobakkssurrogater og tobakksimitasjoner som ikke er godkjente av helsemyndighetene. Forbudet gjelder i skoletid/arbeidstid for elever/studenter samt ansatte som har kontakt med barn og unge. Vedtaket omfatter ikke ansatte som oppholder seg i en privat sfære. Forbudet trer i kraft 1. juli 2014.»

Vi legger til grunn at kravet om lovlighetskontroll kun omfatter den delen av vedtaket som gjelder tobakksfri arbeidstid, og går ikke nærmere inn på den delen av vedtaket som gjelder tobakksfri skoletid for studenter i fylkeskommunale fagskoler. Endringene i tobakksskadeloven som trer i kraft 1. juli 2014, medfører nasjonalt forbud mot bruk av tobakk i grunnskolers og videregående skolers lokaler og på deres uteområder.

I brevet fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet er det bedt om Justis- og beredskapsdepartementets vurdering av om vedtaket er i samsvar med de krav og begrensninger som kan utledes av den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8 om retten til privatliv. Vi antar at det siktes til en tolkningsuttalelse fra Lovavdelingen.

I denne sammenheng viser vi til brev 25. september 2012 fra Lovavdelingen til Kommunal- og regionaldepartementet, hvor det ble vurdert om et tidligere vedtak av Nordland fylkeskommune om tobakksfri skole - og arbeidstid var i strid med EMK artikkel 8. Lovavdelingen kom den gang til at et absolutt og generelt forbud mot tobakksbruk i arbeidstiden antagelig ikke ville være i samsvar med retten til privatliv etter EMK artikkel 8.

Når det gjelder de mer generelle utgangspunkter for vurderingen etter EMK artikkel 8, herunder hva som er omfattet av retten til «privatliv» og rammene for forholdsmessighetsvurderingen, har vi ikke behov for å føye noe til den fremstilling som er gitt i brevet 25. september 2012. Den redegjørelsen for rettstilstanden som der er gitt, må fortsatt anses som dekkende.

I forbindelse med forrige lovlighetskontroll konkluderte vi med at et absolutt og generelt forbud mot tobakksbruk i arbeidstiden trolig ikke ville være nødvendig i den forstand som EMK krever. Vi oppfatter det slik at Nordland fylkeskommune med vedtaket i fylkestingsak 88/2013 har søkt å presisere og moderere forbudet mot tobakksbruk i arbeidstiden, slik at det ikke skal komme i konflikt med EMK artikkel 8.

I brevet 25. september 2012 uttalte vi blant annet følgende:

«[…] det [er] etter vårt syn tvilsomt om et generelt og absolutt forbud mot tobakksbruk i arbeidstiden som er begrunnet utelukkende i hensynet til de ansattes egen helse, vil være forholdsmessig. Et forbud mot å bruke tobakk for eksempel i egen bil, på offentlig gate på vei til eller fra møter, eller i forbindelse med hjemmekontor, vil dermed trolig være i strid med retten til respekt for privatlivet etter EMK artikkel 8.»   

I forbindelse med vedtaket i fylkestingsak 88/2013 er forbudene mot tobakksbruk begrenset, blant annet slik at de ikke omfatter ansatte som «oppholder seg i en privat sfære». Selv om dette uttrykket kan være noe vagt, er det vanskelig å formulere det mer presist uten å liste opp de situasjoner som faller utenfor forbudet. Ut fra sakens bakgrunn forstår vi uttrykket slik at tobakksbruk i tilfeller som nevnt i sitatet rett ovenfor, er ment å falle utenfor forbudet.

I brevet 25. september 2012 ga vi også uttrykk for at hensynet til andres helse og til deres rett til et røykfritt miljø vil måtte veie tungt ved vurderingen av om forbudet er forholdsmessig. Vi pekte også på at det på denne bakgrunn antakelig ville være en snevrere adgang til å forby bruk snus enn røyk, ettersom snus ikke medfører den samme helsebelastningen for andre og i mindre grad går ut over arbeidstakerens utførelse av arbeidet. I Nordland fylkeskommunes vedtak i fylkestingsak 88/2013 er det tatt hensyn til denne forskjellen, slik at forbudet mot bruk av snus i arbeidstiden («tobakksfri arbeidstid») kun gjelder for ansatte som har kontakt med barn og unge, pasienter og publikum. Forbudet mot røyking («røykfri arbeidstid») gjelder derimot for alle ansatte. I begge sammenhenger gjelder det nevnte unntaket for «ansatte som oppholder seg i en privat sfære».

I brevet 25. september 2012 ga vi videre uttrykk for:

«I den utstrekning forbudet er begrunnet i hensynet til de ansattes funksjon som rollemodell for unge, eller lignende hensyn knyttet til den ansattes arbeid eller rolle, vil vi også anta at dette er tungtveiende argumenter som vil tilsi at et forbud vil være forholdsmessig.»

Vi oppfatter det slik at Nordland fylkeskommunes vedtak i sak 88/2013 er forsøkt tilpasset de vurderinger av forholdet til EMK artikkel 8 som vi ga uttrykk for i brev 25. september 2012. Vi antar at forbudene mot tobakksbruk i arbeidstiden, slik de nå er utformet, ikke i seg selv er i strid med EMK artikkel 8. Forbudene inneholder imidlertid også flere skjønnsmessige kriterier. Det vil derfor være av betydning hvordan man konkret avgrenser gruppen «ansatte som har kontakt med barn og unge, pasienter og publikum», og hvordan unntaket for den «private sfære» blir anvendt i praksis.