Prinsipputtalelse/fortolkning, 07.06.1996

Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 10

Saksnummer: 1996/6556 E EA/TAH

 

Dato: 07.06.1996

 

Regulering av eierskap i mediene - forholdet til grunnloven § 100

Vi viser til Kulturdepartementets notat 21 mai 1996, der Kulturdepartementet ber om en vurdering av om regulering av eierskap i mediene vil komme i konflikt med grunnlovens vern om ytringsfriheten.

1       Vi oppfatter Kulturdepartementet slik at det er to ulike løsninger som ønskes vurdert i forhold til prinsippet om ytringsfriheten: På den ene siden en regulering av eierskap i media i form av en forhåndsgodkjenning av erverv eller annen form for overtakelse som innebærer kontroll over media. På den andre siden en regulering ved generelle regler om eierbegrensninger. Bortsett fra et utkast til en skisse til lovtekst, har vi ved vurderingen ikke hatt konkrete utkast til bestemmelser å holde oss til. Vurderingene nedenfor knytter seg derfor til de prinsipielle sidene ved de to reguleringsmåtene. Vi har ikke foretatt noen nærmere vurdering av skissen som er forelagt oss.

Vi har kommet til at grunnlovens vern om ytringsfriheten i utgangspunktet ikke kan være til hinder for regulering av eierskap i mediene, verken i form av forhåndsgodkjenning av erverv m m eller i form av generelle regler om eierbegrensninger. Den nærmere begrunnelsen for dette følger nedenfor i pkt 2-3.

2.1    I forhold til grunnloven § 100 har man tradisjonelt sondret mellom formell og materiell ytringsfrihet, der formell ytringsfrihet er frihet fra sensur og annen forhåndskontroll, mens materiell ytringsfrihet er frihet til å komme med ytringer uten å bli trukket til ansvar. Den formelle ytringsfrihet reguleres av § 100 første punktum (pkt 2.2 nedenfor), og den materielle av annet og tredje punktum (pkt 2.3 nedenfor). Såkalt reell eller faktisk ytringsfrihet, dvs frihet fra andre begrensninger enn de formelle og materielle, er i utgangspunktet ikke vernet av grl § 100.

I forhold til en regulering gjennom forhåndsgodkjenning av erverv m m er det først og fremst forholdet til den formelle ytringsfrihet som står sentralt, mens i forhold til en regulering gjennom generelle regler er det bare den materielle ytringsfrihet som eventuelt kan tenkes å sette skranker.

2.2    Det heter i grl § 100 første punktum at "Trykkefrihed bør finde Sted". Bestemmelsen fastsetter i utgangspunktet et absolutt forbud mot sensur og annen forhåndskontroll ("bør" betyr her, som ellers i grunnloven, "skal"). Den dekker imidlertid bare trykte medier, og forhåndskontroll av innholdet i andre medier vil i utgangspunktet kunne skje uhindret av § 100 første punktum. En regulering av eierskap gjennom forhåndsgodkjenning av erverv av kringkastingsselskaper (eller andeler i slike) vil således ikke falle inn under grl § 100.

Det kan være noe uklart hvilke reguleringer som faller inn under § 100 første punktum når det gjelder trykt skrift. Bestemmelsen dekker først og fremst tradisjonell sensur, dvs at innholdet i et skrift må kontrolleres før det utgis. Det er hevdet i teorien at bestemmelsen også dekker forhåndskontroll av spredningen av et skrift, jf Johs Andenæs, Statsforfatningen i Norge (7 utg, 1990) s 388, og forhåndskontroll rettet mot bestemte kilder for et skrift (forfattere/utgivere), jf Frede Castberg, Norges statsforfatning (3 utg, 1964) bind II s 284. Annerledes stiller det seg med forhåndskontroll som ikke rammer selve innholdet, spredningen eller kildene, men som innebærer ulike generelle betingelser som i praksis må være til stede for å utgi et skrift. Det kan her vises til registerførerens kontroll med selskapsstiftelser etter foretaksregisterloven § 5-1 og, som nevnt i T H Aschehoug, Norges nuværende statsforfatning (2 utg, 1893) bind III s 21, eventuelle vilkår i håndverkslovgivningen om adgangen til å drive trykkeri. Selv om det her er tale om statlige inngrep, taler de beste grunner for å anse dette som faktiske begrensninger i ytringsfriheten, og ikke formelle. Slik forhåndskontroll vil da falle utenfor § 100 første punktum, ihvertfall så lenge den ikke brukes som en skjult regulering av selve innholdet, spredningen eller kildene.

Etter Lovavdelingens syn må også regulering av eierskap i media i utgangspunktet ses på som en faktisk begrensning i ytringsfriheten. Kontrollen er verken formelt eller reelt rettet inn mot selve innholdet i skriftet, hvem som skal motta dette eller opphavsmennene til opplysningene eller meningene, men eierforholdene i medieselskaper. Det er heller ikke eiernes meninger som kontrollen er rettet inn mot, men deres markedsøkonomiske stilling og disposisjoner. De økonomiske rettighetene knyttet til ytringer befinner seg noe på siden av selve prinsippet om ytringsfriheten, jf pkt 3 nedenfor om Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) art 10.

På den annen side er motivet for å regulere eierskap i media bl a en frykt for at et for dominerende eierskap også kan påvirke hvilke meninger og opplysninger som bringes videre, dvs at konsentrasjon av eierskap kan hindre redaksjonell frihet og meningsmangfold i media. Reguleringen innebærer for så vidt en forhåndskontroll med sikte på å utvide eller holde oppe meningsmangfoldet. Avhengig av utformingen kan det likevel oppstå fare for at publikasjonenes innhold kan påvirke den måten som reguleringen blir praktisert på. Hvorvidt dette kan gjøre den grunnlovstridig, må etter Lovavdelingens syn bero på om reguleringen, vurdert samlet ut fra dens formål og virkninger, vil være i strid med formålet bak grl § 100 første punktum. Lovavdelingen ser det ikke som naturlig å forstå grl § 100 første punktum som noe absolutt forbud mot å kreve forhåndsgodkjenning. Selv om reguleringen godtas i sin alminnelighet i forhold til grl § 100, kan det etter omstendighetene likevel tenkes at anvendelsen i det enkelte tilfelle vil kunne stride mot grunnlovsbestemmelsen.

Den regulering av eierskap i media som foreslås, har nettopp til formål å verne om ytringsfriheten, jf NOU 1995: 3 Mangfold i media pkt 9.4. Konsentrasjon av eierskap vil derimot kunne hindre faktisk ytringsfrihet og mottakerens behov for mangfoldighet. Vernet av meningsmangfold har ikke kommet til uttrykk i grl § 100, men er ellers anerkjent som en del av prinsippet om ytringsfriheten, jf pkt 3 nedenfor. Selv om en gjennom å regulere eierforholdene ønsker å påvirke meningsutvekslingen, er det ikke noen bestemte meninger man ønsker å ramme, eller bestemte eierinteresser - reguleringen skal derimot være knyttet til eierkonsentrasjon generelt. Det er heller ikke tale om noe totalt forbud mot enkelte eierinteresser, men en øvre grense for eierskap som nettopp skal sikre at så mange som mulig skal kunne komme til orde og at mottakerne skal få et mangfoldig tilbud.

En helt generell, åpen hjemmel til forhåndsgodkjenning vil imidlertid i prinsippet kunne bli brukt til å ramme bestemte eiere med bestemte meninger. Hvis dette inntreffer, vil det i praksis innebære en sensur av meninger. Det må derfor kreves en viss sikkerhet for at ordningen kun blir benyttet til å ivareta legitime formål. En eventuell skjønnsmessig regel må derfor utstyres med klare rammer for skjønnet. Det bør f eks vurderes å fastsette en nedre grense for inngrep.

Grunnloven inneholder også en bestemmelse om plikt til å respektere og sikre de internasjonale menneskerettigheter, jf grl § 110 c. Grl § 100 har stått uendret siden 1814, og det er naturlig at den i dag også tolkes i lys av hva som følger av de internasjonale menneskerettigheter. Vi viser her til drøftelsen i pkt 3 nedenfor, særlig om det etter de internasjonale menneskerettighetene følger en viss plikt til å forhindre eierkonsentrasjon i media.

Etter dette kan vi ikke se at en regulering av eierskap i media i form av en forhåndsgodkjenning av erverv m m i tråd med det som er antydet, vil være i strid med grl § 100 første punktum.

2. 3   Grl § 100 annet og tredje punktum oppfattes i dag som en standard, der inngrep i ytringsfriheten i form av etterfølgende sanksjoner må veies mot prinsippet om ytringsfrihet, herunder retten til "frimodige ytringer", jf Johs Andenæs, l c, s 395.

Som nevnt er det etter Lovavdelingens syn mest nærliggende å se på en regulering av eierskap i mediene som en regulering av den faktiske ytringsfriheten, og ikke den materielle. Nærheten til en regulering av innholdet i ytringene, og ikke minst faren for misbruk av slike regler, gjør imidlertid at det bør foretas en nærmere vurdering, også når det gjelder forholdet til den materielle ytringsfrihet.

Den materielle ytringsfriheten har ikke det samme vern som den formelle. Det er her tale om en avveining mellom hensynet til ytringsfriheten og hensynene bak inngrep i denne, der hensynet til ytringsfriheten må tillegges vesentlig vekt, jf ovenfor. Det har da vesentlig betydning at formålet bak ønsket om regulering av eierskap i mediene er hensynet til ytringsfriheten selv. Videre viser vi til de øvrige forhold som er nevnt under pkt 2.2 ovenfor. Det er derfor ikke tvilsomt at en regulering slik som foreslått i seg selv ikke vil være i strid med grl § 100 annet og tredje punktum. Man har da også allerede stilt vilkår om begrensninger i eierskap til det enkelte kringkastingsselskap etter kringkastingsloven § 2-1 (i konsesjonene til TV2 og P4).

Det kan spørres om en regulering – uten å komme i konflikt med prinsippet om ytringsfriheten – kan ramme markedsposisjoner generelt, eller om den må være begrenset til visse måter å oppnå markedsposisjoner på. I utredningen skilles det mellom tre ulike former for endringer i markedsposisjoner; endringer som skyldes nyetablering, oppkjøp og vekst (herunder både egen vekst og relativ vekst), se NOU 1995: 3 s 96-97. Under henvisning til betenkningen fra professor Eivind Smith synes utvalget å legge til grunn at prinsippet om ytringsfriheten ikke vil være til hinder for innføring av lovbestemmelser som begrenser eierkonsentrasjon gjennom oppkjøp og nyetablering. Hensett til de formål reguleringen skal fremme, er vi enig i dette.

Når det gjelder eventuell lovgivning mot økt konsentrasjon som følge av vekst i form av bl a økt salg og opplag, viser Smith til at adgangen til å konkurrere om lesere og annonseinntekter er en helt sentral del av selve ytringsfrihetens vesen, se nærmere omtale i utredningen s 97 og vedlegg VI i utredningen s 148. I betenkningen heter det bl a:

"Gitt at staten som utgangspunkt ikke har adgang til å regulere strukturen i trykte media etter presseorganenes innhold (kvalitet, politisk tendens e.a.), kan det vanskelig godtas at loven setter forbud mot at bestemte interessegrupper eller eierinteresser forsterker sin posisjon gjennom konkurranse om lesere og annonsører (eller som følge av at andre organer trekker seg ut av markedet)."

Det er ikke bare innholdet som vil ha betydning for f eks økt salg og opplag, men også eierens finansielle styrke mht distribusjon, pris m v. Dersom det likevel er klart at veksten først og fremst skyldes at kjøperne (leserne, annonsørene) foretrekker innholdet, er vi enig i at forholdet til ytringsfriheten kommer noe mer på spissen, bl a fordi ytringsfrihet også omfatter friheten til å motta informasjon og ideer, jf EMK art 10. Men igjen må man veie dette opp mot de hensyn en regulering av ytringsfriheten skal ivareta, og vi kan ikke se at det er grunnlag for en annen konklusjon på dette punktet enn ved nyetablering og oppkjøp.

Et eget spørsmål er hvorvidt grunnlovens bestemmelse om materiell ytringsfrihet setter begrensninger i adgangen til å gripe inn i eksisterende eierforhold. Selv der motivet ikke er å ramme bestemte eiere, er de norske eierforholdene slik at det på forhånd vil kunne være klart hvilke eiere som en regulering vil få praktisk betydning for. Dersom grensene for eierskap settes lavt, vil også dagens eierforhold rammes. Etter vår oppfatning kan dette ikke komme i konflikt med prinsippet om ytringsfriheten. Noe annet ville føre til at en regulering ikke var mulig selv der én aktør hadde overtatt hele markedet. Men forholdet til ytringsfriheten kommer da mer på spissen. Så langt det er mulig ut fra formålet bør en derfor utvise tilbakeholdenhet med å la reguleringene får direkte virkning for bestemte aktører.

Generelt bør imidlertid reguleringen ikke være mer omfattende enn det som er nødvendig for å fremme formålet med reguleringen, sml pkt 3 om de retningslinjer som er utviklet i rettspraksis etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK). Dette har betydning for hvor lavt en kan sette grensene for den enkeltes eierandel.

3       Etter grl § 110 c påligger det staten å respektere og sikre de internasjonale menneskerettigheter. Når det gjelder ytringsfriheten, er det særlig Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) art 10 som er aktuell, bl a fordi den gjennom rettspraksis framstår som mer presis enn tilsvarende bestemmelser i andre konvensjoner.

Det kan først reises spørsmål om regulering av eierskap i media overhodet kan regnes som et inngrep i ytringsfriheten etter EMK art 10 (1). Det kan her vises til Kommisjonens uttalelser i saken De Geillustreerde Pers N V mot Nederland, klage nr 5178/71, rapport av 6 juli 1976, avsnitt 88 (jf også avsnitt 84):

"Be that as it may, the Commission considers that the protection of the commercial interests of particular newspapers or groups of newpapers is not as such contemplated by the terms of Art. 10 of the Convention."

Dette kan tolkes slik at det enkelte medieselskapets interesse i å publisere informasjon og ideer ikke er beskyttet som sådan, så lenge innholdet blir offentliggjort på annen måte, jf Lars Adam Rehof og Tyge Trier, Menneskerett (1 utg, 1990) s 256 og P van Dijk og G J H van Hoof, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights (2 utg 1990) s 414.  De sistnevnte forfatterne kritiserer Kommisjonens uttalelse, og det kan neppe sies sikkert om Domstolen vil opprettholde synspunktet. Det bør derfor ikke ses bort fra at regulering av eierskap vil kunne innebære et inngrep i art 10 (1), og at inngrepet derfor må tilfredsstille vilkårene i art 10 (2). Men Kommisjonens uttalelse viser uansett at hensynet til ytringsfriheten arter seg forskjellig alt etter som reguleringene retter seg mot forfatteren/opphavsmannen eller eieren av en avis e l, jf pkt 2.2 ovenfor og drøftelsen nedenfor av om et inngrep her vil være "nødvendig i et demokratisk samfunn".

Inngrep i ytringsfriheten må for det første være regulert i lovs form, jf EMK art 10 (2). Den europeiske menneskerettighetsdomstolen har lagt til grunn at bestemmelsen også må være tilstrekkelig tilgjengelig og forutsigbar. En eventuell skjønnsmessig regel må derfor ha tilstrekkelig klare rammer og retningslinjer.

Inngrepet må videre ivareta et av de formål som er listet opp i art 10 (2). Regulering av eierskap i media vil ha som formål å sikre faktisk ytringsfrihet, og kan derfor henføres under formålet om å "verne om andres ... rettigheter". I dommen Informationsverein Lentia m fl mot Østerrike, 24 november 1993, serie A nr 276, argumenterte Østerrike mot en opphevelse av det statlige kringkastingsmonopolet under henvisning til at dette ville føre til private monopoler. Domstolen viste til muligheten for "measures preventing the development of private monopolies" (avsnitt 42), noe som tyder på at Domstolen i utgangspunktet vil godta slike virkemidler.

For det tredje må inngrepet være "nødvendig i et demokratisk samfunn". Nødvendighetsvilkåret er tolket til at det må foreligge "a pressing social need". Det har her betydning om det fins alternativer som vil gi samme resultatet, men innebære mindre inngrep i ytringsfriheten. Videre har man tolket inn et krav om proporsjonalitet i forhold til formålet. Dette har betydning for på hvilket nivå man kan legge terskelen for ulovlige eierandeler. Intensiteten i domstolens prøvelse av om inngrepet er nødvendig i et demokratisk samfunn, modifiseres imidlertid gjennom doktrinen om at staten har en viss skjønnsmargin, "a margin of appreciation". Avveiningen mht om inngrepet er "nødvendig i et demokratisk samfunn" er ikke svært ulik den avveining som må foretas etter grl § 100 annet og tredje punktum. Ut fra det som er nevnt ovenfor i pkt 2, finner vi heller ikke grunnlag for at den foreslåtte ordningen vil stride mot EMK art 10.

I motsetning til grl § 100 beskytter EMK art 10 også den faktiske ytringsfriheten og retten til å motta opplysninger og idéer. Det kan derfor spørres om staten også vil ha plikt til å foreta en viss regulering av eierskap i mediene. Det kan her vises til Domstolens generelle uttalelser i Informationsverein Lentia m fl mot Østerrike, avsnitt 38:

"The Court has frequently stressed the fundamental role of freedom of expression in a democratic society, in particular where, through the press, it serves to impart information and ideas of general interest, which the public is moreover entitled to receive (see ...). Such an undertaking cannot be successfully accomplished unless it is grounded in the principle of pluralism, of which the state is the ultimate guarantor."

Også Kommisjonens uttalelser i De Geillustreerde Pers N V mot Nederland (avsnitt 88) er av interesse her:

"These matters might perhaps raise an issue under this provision where a state fails in its duty to protect against excessive press-concentrations, but this obviously is not the position in the present case."

Det kan videre vises til P van Dijk og G J H van Hoof, l c, s 418 og Kyrre Eggen, Vernet om ytringsfriheten etter art. 10 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (1994) s 214-215 med videre henvisninger.

Rettstillingen er noe klarere når det gjelder FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) art 19. I motsetning til EMK art 10 er ikke SP art 19 begrenset til statlige inngrep i ytringsfriheten. Dette er bevisst, nettopp for at artikkelen også skal omfatte en plikt til å sikre mangfold i media, jf Manfred Nowak, U N Covenant on Civil and Political Rights (1993) s 344. Det er imidlertid vanskelig å si noe om hvor langt en slik plikt strekker seg (Nowak, l c, nevner bare "positive measures"). Men eksistensen av en slik plikt bør føre til at statenes skjønnsmargin blir noe videre enn ellers, når en skal vurdere om den reguleringsformen som er valgt er "nødvendig", jf SP art 19 (3) og EMK art 10 (2). På samme måte bør det få betydning for tolkingen av det internrettslige vernet om ytringsfriheten, jf pkt 2 ovenfor.

Justis- og beredskapsdepartementet

Prinsipputtalelse for Lov/Forskrift