Høringsbrev

Høring - forslag til endring av reglene om godkjenning av sidegjøremål for dommere - domstolloven §§ 121 c og 121 d

1. Innledning

Ved lov 15. juni 2001 nr. 62, i kraft fra 1. november 2002, ble det gitt nye regler om dommeres adgang til å inneha sidegjøremål (domstolloven kapittel 6 A). Tidligere var spørsmålet om dommeres adgang til å drive annen virksomhet bare delvis regulert i lov. Myndigheten til å godkjenne dommeres sidegjøremål ligger i utgangspunktet til Domstoladministrasjonen, jf. domstolloven § 121 d første ledd, med adgang til delegasjon til domstolleder.

Ved brev 16. februar 2006 og 7. mars 2007 har justitiarius i Høyesterett fremsatt forslag om endringer i domstolloven § 121 d første og annet ledd. Innholdet i endringsforslagene er:

· myndigheten etter domstolloven § 121 d første ledd første punktum til å godkjenne sidegjøremål for dommere i Høyesterett overføres til justitiarius.

· regelen i domstolloven § 121 d annet ledd om at Domstoladministrasjonens vedtak i saker om godkjenning ikke kan påklages, utvides til også å gjelde vedtak av justitiarius i Høyesterett.

Ved brev 26. september 2007 til departementet har videre Domstoladministrasjonen fremsatt forslag om enkelte endringer i reglene om dommeres sidegjøremål. Domstoladministrasjonen foreslår følgende endringer:

· oppregningen i domstolloven § 121 c første ledd får et nytt punkt 1 om at dommere må søke om godkjenning for sidegjøremål ”som kan medføre at tilliten til domstolene og dommerne og deres uavhengighet svekkes”.

· oppregningen i domstolloven § 121 c første ledd får et nytt punkt 6 om at dommere må søke om godkjenning for sidegjøremål ”i granskingskommisjoner eller -utvalg”.

· dagens § 121 c første ledd nr. 6 i domstolloven får en språklig endring ved at regelen om plikt til å innhente godkjenning for sidegjøremål ”om oppnevning som medlem i voldgiftsrett” endres til å gjelde sidegjøremål ”som medlem i voldgiftsrett”.

2. Nærmere om bakgrunnen for forslagene

2.1 Forslagene til endring av domstolloven § 121 d

Forslagene er i brev 16. februar 2006 fra justitiarius i Høyesterett til Justisdepartementet begrunnet slik:

”Myndighet til å godkjenne dommeres sidegjøremål er tillagt Domstoladministrasjonen, som etter domstolloven § 121 d kan delegere til domstolens leder å treffe vedtak i saker om godkjenning. For Høyesteretts dommere er det justitiarius som etter delegasjon avgjør spørsmålet om samtykke til sidegjøremål for Høyesteretts dommere. Vi vil foreslå at denne kompetansen lovfestes ved at domstolloven § 121 d første ledd får et nytt annet punktum:

"For dommere i Høyesterett godkjennes sidegjøremål av justitiarius."

Avgjørelsen fra justitiarius må være endelig. Er det tvil om et verv skal godkjennes, vil justitiarius naturlig drøfte spørsmålet med Høyesteretts dommere og følge den tilrådning som der gis. Dagens ordning med klage til Domstoladministrasjonen er etter vår oppfatning av prinsipielle grunner uholdbar. En eventuell overprøving og tilsidesettelse fra Domstoladministrasjonens side, ville gripe direkte inn i Høyesteretts egen vurdering av hvilke verv for en dommer som er forenlig med arbeidet i Høyesterett. Dette kan ikke være i samsvar med den selvstendige stilling Høyesterett som forfatningsorgan er forutsatt å skulle ha. Vi vil derfor foreslå følgende endring av domstolloven § 121 d annet ledd:

"For saker om godkjenning gjelder forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, likevel slik at vedtak av Domstoladministrasjonen og vedtak av justitiarius i Høyesterett ikke kan påklages."

Godkjennelsesmyndighet for sidegjøremål for justitiarius tilligger i dag Domstoladministrasjonens styre. Det er etter vår mening prinsipielt uriktig. Justitiarius vil bare påta seg sidegjøremål det er naturlig og viktig at nettopp han/hun har. Vurderingen her bør ligge under Høyesterett - slik at justitiarius i tvilstilfelle drøfter dette med Høyesteretts dommere og kun påtar seg verv når det er tilslutning for dette i Høyesterett. Det antas unødvendig å gi en særlig regel om dette. Den formelle beslutning etter den foreslåtte § 121 d første punktum må i disse tilfellene kunne treffes av eldste dommer.”

I brev 7. mars 2007 til Justisdepartementet har justitiarius i Høyesterett lagt til blant annet:

”Høyesterett har et gjennomarbeidet og restriktivt syn på sideverv for dommerne. Det er interne retningslinjer for hva den enkelte dommer kan påta seg. Sentrale vurderingsmomenter bak retningslinjene og den enkelte avgjørelse av om et sideverv skal godkjennes, er hensynet til uavhengighet og tillit for Høyesterett og Høyesteretts dommere og hensynet til at Høyesteretts arbeid ikke må bli skadelidende. I tvilstilfeller vil spørsmålet om godkjennelse bli forelagt dommerne på et dommermøte. En slik avveining og avgjørelse bør, ut fra hensynet til Høyesterett som forfatningsorgan og den tillit Høyesterett må ha – og bør vises – som landets øverste og ledende domstol, med endelig virkning ligge i Høyesterett.”

Ved brev 23. april 2007 til Justisdepartementet fremsatte Domstoladministrasjonen enkelte merknader til ovennevnte forslag til endring av domstolloven § 121 d. På bakgrunn av disse merknadene har justitiarius i Høyesterett ved brev 23. mai 2007 til departementet uttalt blant annet følgende om bakgrunnen for forslagene:

”Høyesterett er landets øverste domstol, og har som forfatningsorgan en særskilt selvstendig stilling. Høyesterett er mer enn noen annen domstol avhengig av tillit i sitt arbeid - noe som også forutsetter at arbeidet kan utføres raskt og uten noen konkurranse med utenforliggende gjøremål som kan hemme arbeidet, eller gi inntrykk av at arbeidet hemmes. Dette er bakgrunnen for at Høyesterett i 1997 innførte regler om registrering av sidegjøremål og rett til innsyn i dette registeret. Krav til godkjennelse av sidegjøremål har vært praktisert i flere tiår. Hensynet til tillit - herunder til rask og god saksavvikling - er også bakgrunnen for den vesentlige nedtrapping av sideverv det har vært i Høyesterett.

Den reelle forskjellen mellom dagens regler og den regel som nå er foreslått herfra, er om Domstoladministrasjonen skal ha adgang til å godkjenne et sideverv, eventuelt etter klage, etter at man her i Høyesterett ikke har villet godkjenne vervet fordi det kan komme i konflikt med hensynet til den tillit Høyesterett må ha. At Høyesterett skulle måtte akseptere sideverv for en dommer som man mener kommer i strid med fundamentale hensyn til tillit, er ikke forenlig med den selvstendige stilling Høyesterett skal ha som forfatningsorgan.

Det fremgår klart av forarbeidene til domstolloven at hensynet til ensartet praksis sto sentralt ved utforming av reglene for godkjennelse av sidegjøremål, og at det av hensyn til den enkelte dommer er viktig at vurderingen er lik i hele landet. Det er ingen uenighet om at hensynet til likebehandling tilsier at det skal foreligge klagerett til Domstoladministrasjonen fra dommere i tingrettene og lagmannsrettene. Men forholdet er, som påpekt, at tillitshensynet tilsier at terskelen for å påta seg sidegjøremål, må være høyere for dommerne i Høyesterett. Vurderingen skal ikke være lik vurderingen for dommere i de lavere domstoler.”

Høyesteretts justitiarius har foreslått at domstolloven § 121 d får følgende utforming:

”§ 121 d. Godkjenning av dommeres sidegjøremål gis av domstoladministrasjonen. Domstoladministrasjonen kan delegere til domstollederen å treffe vedtak i saker om godkjenning. For dommere i Høyesterett godkjennes sidegjøremål av justitiarius.
       For saker om godkjenning gjelder forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, likevel slik at vedtak av domstoladministrasjonen og vedtak av justitiarius i Høyesterett ikke kan påklages.”

2.2 Forslagene til endring av domstolloven § 121 c

Domstoladministrasjonen har utarbeidet et særskilt høringsnotat som redegjør for
bakgrunnen for forslagene til endring av domstolloven § 121 c. Høringsnotatet følger vedlagt. Domstoladministrasjonen foreslår at domstolloven § 121 c første ledd gis følgende utforming:

”§ 121 c. En dommer i Høyesterett, lagmannsrettene, tingrettene, jordskifteoverrettene og jordskifterettene må søke om godkjenning for sidegjøremål
1. som kan medføre at tilliten til domstolene og dommerne og deres uavhengighet svekkes
2. som kan medføre at dommeren mer enn leilighetsvis kan bli inhabil
3. som kan medføre at arbeidet i dommerstillingen hemmes eller sinkes
4. i kollegiale forvaltningsorganer hvor det er sannsynlig at avgjørelsen kan bli brakt inn for domstolene til overprøving
5. i privat eller offentlig næringsvirksomhet
6. i granskingskommisjoner eller - utvalg
7. i private tvisteløsningsnemnder og
8. som medlem i voldgiftsrett.” 

I begrunnelsen for forslaget til et nytt nr. 6 om sidegjøremål i granskingskommisjoner eller granskingsutvalg uttaler Domstoladministrasjonen at man i den senere tid har sett en økende tendens til bruk av privat oppnevnte granskingsutvalg, og at det i langt sterkere grad enn tidligere har vært reist kritikk mot denne formen for undersøkelser. Det nevnes blant annet at den senere tids gransking av LOs håndtering av ”Yssen-saken” og til dels granskingen av Redningsselskapet har vakt stor offentlig debatt om hvorvidt granskingskommisjoner er egnet til å løse denne typen konflikter, og om hvorvidt de som utsettes for granskingen, har tilstrekkelig rettsvern (høringsnotatet side 10). Departementet føyer her til at det utvalg som ble oppnevnt ved kgl. res. 4. mai 2007 under ledelse av førstelagmann Arild O. Eidesen til å utrede regler for offentlig oppnevnte ad hoc-granskingskommisjoner, bare tar sikte på granskingskommisjoner oppnevnt av det offentlige. Domstoladministrasjonen regner med at det også fremover vil være rettet et kritisk lys på granskingskommisjoner.

Domstoladministrasjonen legger til grunn at deltakelse i offentlige granskingsutvalg og gransking av aksjeselskaper i stor grad vil omfattes av domstolloven § 121 c første ledd, henholdsvis nr. 3 og 4 (foruten eventuelt nr. 1 og 2). Gransking i private sammenslutninger uten næringsformål faller imidlertid utenfor godkjenningsordningen, og dommere kan derfor ikke nektes å påta seg slike verv (med mindre de omfattes av nr. 1 og/eller nr. 2). Domstoladministrasjonen påpeker videre at det for forholdet til domstolloven § 121 c første ledd kan stille seg forskjellig om en person oppnevnes for å gjennomføre en gransking alene eller om det oppnevnes et granskingsutvalg bestående av flere personer. Etter Domstoladministrasjonens syn foreligger det ikke reelle grunner til å videreføre dagens skille mellom de granskingsoppdrag som faller henholdsvis utenfor og innenfor godkjenningsordningen. Den mener at det er behov for en regel om at alle typer granskingsoppdrag omfattes av godkjenningordningen.

3. Justisdepartementets foreløpige vurdering av forslagene

3.1 Om forslagene til endring av domstolloven § 121 d

Departementet er enig med justitiarius i Høyesterett i at det, ut fra Høyesteretts posisjon som øverste domstol, er diskutabelt om Domstoladministrasjonen bør ha myndighet i spørsmål om godkjenning av sidegjøremål for høyesterettsdommere. Det hensynet til likebehandling av sammenliknbare søknader som departementet pekte på i Ot.prp. nr. 44 (2000-2001), har begrenset vekt for Høyesterett, som er én domstol med 19 dommere. Det foreligger imidlertid også enkelte hensyn som kan tale for å beholde dagens ordning. For det første kan hensynet til den enkelte dommer i Høyesterett tilsi at det bør være adgang til å få et spørsmål om godkjenning vurdert av en instans utenfor Høyesterett. For det annet vil spørsmål om godkjenning av sidegjøremål for dommere i Høyesterett – dersom primærkompetansen legges til justitiarius i Høyesterett, uten mulighet til klage til eksterne organer – få et mer internt preg, med tilhørende svekket mulighet for debatt og åpenhet. Også andre enn dommerne i Høyesterett kan ha velfunderte synspunkter på spørsmål om godkjenning av sidegjøremål, og det bør tilstrebes en ordning som sikrer at praksis kan bli gjenstand for offentlig debatt. Endelig nevnes at Domstoladministrasjonens myndighet etter dagens ordning gjelder et administrativt forhold, og således ikke innebærer noen overprøving av, eller innflytelse på, Høyesteretts dømmende funksjon. Hensynet til tilliten til Høyesterett står for øvrig ikke i veien for at domstolen i mange andre relasjoner er underlagt administrative organers myndighet.   

Vi ber om høringsinstansenes syn på spørsmålet om endring av domstolloven § 121 d. 

3.2 Ad forslagene til endring av domstolloven § 121 c første ledd

Forslaget til et nytt punkt 1:
Domstoladministrasjonen foreslår at flere typer sidegjøremål enn i dag skal omfattes av plikten til å innhente godkjenning, og å innføre en generell hjemmel for å nekte godkjenning av sidegjøremål som kan medføre en svekkelse av tilliten til domstolene og dommerne og deres uavhengighet. Etter departementets syn kommer dette klarere til uttrykk dersom innholdet i forslaget til et nytt punkt 1 formuleres som en ”sekkebestemmelse” avslutningsvis i oppregningen, slik:

”En dommer i Høyesterett, lagmannsrettene, tingrettene, jordskifteoverrettene og jordskifterettene må søke om godkjenning for sidegjøremål
1. som kan medføre at dommeren mer enn leilighetsvis kan bli inhabil
2. som kan medføre at arbeidet i dommserstillingen hemmes eller sinkes
3. i kollegiale forvaltningsorganer hvor det er sannsynlig at avgjørelsen kan bli brakt inn for domstolene til overprøving
4. i privat eller offentlig næringsvirksomhet
5. i granskingskommisjoner eller -utvalg
6. i private tvisteløsningsnemnder
7. som medlem i voldgiftsrett 
8. i andre tilfeller der sidegjøremålet kan medføre at tilliten til domstolene og dommerne og deres uavhengighet svekkes.”

Uansett om tillegget kommer til uttrykk i første ledd nr. 1 eller nr. 8, vil anvendelsen av en slik regel i utpreget grad bero på et skjønn. Skjønnselementet antas å medføre at det i flere tilfeller enn nå vil bli vanskelig for den enkelte dommer å vurdere om et sidegjøremål omfattes av plikten til å søke om godkjenning, og det vil bety mindre forutsigbarhet med hensyn til om godkjenning vil bli gitt. Også dagens nr. 1 om inhabilitet byr på skjønn, men etter departementets syn i klart mindre grad enn det tillegget som er foreslått fra Domstoladministrasjonen. Det er ingen tvil om at det er tilliten til domstolene og dommerne, herunder til deres uavhengighet, som er kjernen i de hensyn som ligger bak § 121 c. Overført til den enkelte sak kan det imidlertid lett oppstå tvil om hvor langt hensynene strekker seg, og det kan reises spørsmål om hensiktsmessigheten av å påføre dommerne denne usikkerheten. Domstoladministrasjonen kan yte veiledning, blant annet når det meldes inn sidegjøremål for registrering som det skulle vært søkt om godkjenning for. Veiledning på dette stadiet kan imidlertid være noe sent. De hensyn som ligger til grunn for at reglene om begrensning i adgangen til å påta seg sidegjøremål forutsetningsvis skal komme til uttrykk i lovteksten, tilsier dessuten at det bør være grenser for hvilket skjønn som legges til Domstoladministrasjonen. Det kan også spørres om en generell hjemmel kan komme til å bli forstått og anvendt slik at den også blir til hinder for sidegjøremål som vil virke berikende på den erfaringsbakgrunn som en dommer har nytte av i sin dømmende virksomhet. Samtidig er det utvilsomt slik at jo mer konkret og avgrenset regelen om godkjenning av sidegjøremål er, jo større er faren for at det dukker opp sidegjøremål som ikke dekkes av regelen, men som vil være lite gunstige i et tillits- og uavhengighetsperspektiv.

Departementet imøteser høringsinstansenes syn.   

Forslaget til et nytt punkt 6 – deltakelse i granskingskommisjoner/-utvalg:
Som Domstoladministrasjonen har redegjort for, ble spørsmålet om en godkjenningsordning for deltakelse i granskingskommisjoner vurdert i Ot.prp. nr. 44 (2000-2001). Overveielsene synes å ha hatt statlig oppnevnte granskingskommisjoner for øye. Under henvisning blant annet til at dommere som ledere av granskingskommisjoner i enkelte tilfeller vil bidra til å skape ro og stabilitet i en turbulent situasjon, konkluderte departementet den gang med at det hverken var grunn til å innføre noe forbud mot at dommere deltar i granskingskommisjoner, eller til å etablere en særskilt godkjenningsordning ut over det som ble foreslått om særlig arbeidstyngende sidegjøremål og sidegjøremål i statlige nemnder hvor man må regne med at organets avgjørelser blir brakt inn for domstolene (dagens nr. 2 og 3 i domstolloven § 121 c første ledd), se proposisjonen side 156.   

Det er i den senere tid gjennomført flere granskinger der blant annet dommere, har deltatt. Etter departementets syn er hensynene for og imot en regel om godkjenning for slike sidegjøremål likevel omtrent de samme som før. Granskinger utføres ofte raskt og i et opprørt og uoversiktlig ”farvann”, og det kan nok variere noe i hvilken grad granskingsrapporter faktisk bidrar til å skape avklaring og ro. At det kommer motforestillinger mot en granskingsrapport, innebærer formodentlig ikke i seg selv noen særskilt trussel mot tilliten til dommerne; også avsagte dommer kan være gjenstand for diskusjon. Det kan kanskje snarere spørres om granskinger etter sin art er kvalitativt gode nok prosesser – rettsikkerhetsmessig og ellers – til at dommere skal kunne knyttes til dem uten en forutgående vurdering fra Domstoladministrasjonens eller embetslederens side. Dette kan særlig ha betydning for privat oppnevnte granskingsutvalg, siden regelverket for offentlig oppnevnte granskingskommisjoner som nevnt er under utredning.

Departementet ser at det etter omstendighetene kan være enkelte granskingsprosesser som dommere ikke bør engasjere seg i, også utenom tilfeller der gjøremålet kan medføre at det ordinære dommerarbeidet hemmes eller sinkes. Eksempelvis kan det være at dommere ikke bør delta i granskinger som skal gjennomføres raskere enn at det er mulig å arbeide med en viss grundighet. Et stykke på vei må det kunne forutsettes at den enkelte dommer selv kan vurdere dette. Dersom det lovfestes et krav om godkjenning, vil det imidlertid innebære at det foretas en mer eksplisitt vurdering av om granskingsoppdraget både praktisk og prinsipielt sett er forenlig med dommerstillingen.

Departementet slutter seg til Domstoladministrasjonens forslag til språklig endring av § 121 c første ledd dagens nr. 6.

Vi ber om høringsinstansenes syn.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser av eventuelle endringer

De foreslåtte endringene antas ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.

5. Høringsfrist, mv.

En liste over høringsinstansene ligger ved. Vi ber høringsinstansene vurdere om det er behov for å forlegge forslaget for underliggende etater eller tilknyttede organisasjoner. Justisdepartementet ber om høringsinstansenes syn på forslagene. Høringsfristen er 1. mars 2008.

Høringsbrevet med vedlegg er tilgjengelig på internett på departementets elektroniske informasjonstjeneste, regjeringen.no/jd.

Med hilsen

Marianne Vollan
kst. avdelingsdirektør

Toril Kristiansen Høyland
lovrådgiver