NOU 2000: 32

Lov om erverv og tap av norsk statsborgerskap

4 Dobbelt statsborgerskap

4.1 Dobbelt statsborgerskap etter gjeldende lov

I likhet med lovgivningen i en rekke andre land, har statsborgerloven av 1950 som utgangspunkt at dobbelt statsborgerskap er uheldig. Mulighetene for at denne situasjon skal inntre er derfor i enkelte sammenhenger søkt begrenset.

Den viktigste av de bestemmelser om erverv av norsk statsborgerskap som bygger på dette grunnsyn, er § 6 tredje ledd: Dersom den som søker norsk statsborgerskap ikke taper sitt opprinnelige statsborgerskap automatisk ved å bli norsk borger, er vilkåret «vanleg» at han innen ett år må ettervise at han er løst fra sitt gamle. Også § 3 første ledd annet punktum om at en person som er fylt atten år og som før dette har bodd i riket i minst ti år har rett til å melde seg som statsborger, har som vilkår at vedkommende må ettervise at han taper sitt tidligere statsborgerskap ved erverv av norsk. Det samme gjelder etter § 4 om gjenerverv av norsk statsborgerskap ved å ta bopel i landet. Etter § 7 tapes norsk statsborgerskap når vedkommende får statsborgerskap i fremmed land etter søknad eller samtykke, eller ved å ta offentlig tjeneste der, jf. også første ledd nr. 3.

Man har imidlertid ikke trukket den fulle konsekvens av det foran nevnte grunnsyn. Etter § 1 vil et barn bli norsk statsborger når moren er norsk eller faren er norsk og gift med moren. Dette vil ofte føre til at barnet får dobbelt statsborgerskap. Heller ikke de nye bestemmelser i §§ 1a og 2a om adoptivbarn og om barn født utenfor ekteskap, har som vilkår at erverv av norsk statsborgerskap skal medføre tap av det statsborgerskap som barnet hadde fra før. Som nevnt forutsetter § 3 første ledd annet punktum om statsborgerskap ved melding for den som fyller atten år og som har bodd i landet i minst ti år, at vedkommende oppgir sitt opprinnelige statsborgerskap. Noe slikt vilkår stilles imidlertid ikke i § 3 første ledd første punktum om rett til å melde seg som norsk statsborger for den som er fylt 21, men ikke 23 år og som før fylte 21 år har bodd i riket i minst ti år. Etter § 5 får erverv av statsborgerskap etter §§ 3 og 4 automatisk virkning for barn under atten år som bor i riket. For barna stilles det ikke vilkår om at de skal oppgi eventuelt annet statsborgerskap. Dette er imidlertid antatt å være et vilkår når søkerens barn får statsborgerskap i medhold av § 6 fjerde ledd.

Dessuten kan det gis dispensasjon fra det generelle vilkår i § 6 tredje ledd om at vedkommende skal frasi seg sitt opprinnelige statsborgerskap dersom det ikke tapes automatisk. Slik dispensasjon kan bli gitt på grunn av de politiske forhold i søkerens hjemland, blant annet kan det være en sikkerhetsrisiko for vedkommende å ta kontakt med myndighetene der. I noen tilfeller blir det gitt dispensasjon fordi løsning ikke er rettslig mulig eller praktisk vanskelig. Om dispensasjonstilfellene vises det for øvrig til Justisdepartementets rundskriv G-28/99, inntatt som vedlegg til utredningen, avsnitt VII punkt 9.2, 9.6 og 9.7.

Dispensasjonsbestemmelser med tilsvarende innhold finner man for øvrig også i andre land hvor utgangspunktet er det samme som etter norsk rett.

Utvalget viser for øvrig til fremstillingen under avsnitt 4.6 nedenfor hvor utvalget gjennomgår lovforarbeidene fra 1888 og senere med sikte på å belyse hvordan synspunktene på dobbelt statsborgerskap har påvirket rettsutviklingen. Det kan nevnes allerede her at det aldri har vært noe absolutt mål å unngå dobbelt statsborgerskap.

4.2 Hvor mange har dobbelt statsborgerskap. Særlig om etterfølgende løsning

Antallet norske statsborgere som også har et eller flere fremmede statsborgerskap lar seg ikke beregne. Den gruppe som gjør en slik beregning umulig er den som er en konsekvens av nedstamningsprinsippet i § 1. Man har ingen oversikt over antallet barn som er født i Norge eller utlandet med norsk far eller norsk mor, men hvor den annen av foreldrene har annet statsborgerskap som barnet også har fått. Man har heller ingen oversikt over barn som er født av norske foreldre i land som anvender territorialprinsippet. Alle barn som ble født i UK eller i USA under siste krig fikk statsborgerskap i disse landene uansett foreldrenes norske statsborgerskap og midlertidigheten ved oppholdet. I Sverige er det foretatt en beregning av antallet barn født i Sverige av gifte foreldre hvorav minst én av foreldrene er født i utlandet eller er utenlandsk statsborger, se nedenfor. Utvalget har ikke funnet grunn til å foreta noen tilsvarende beregning for Norges vedkommende.

Den annen store gruppe gjelder de som har fått dispensasjon etter § 6 tredje ledd. Etter beregninger foretatt for utvalget - som omfatter personer som har ervervet norsk statsborgerskap ved bevilling og som fortsatt bor i Norge pr. 1. september 1999 - utgjør denne gruppen ca. 11.000 personer. Dessuten er det i vel 18.000 tilfeller gitt statsborgerskap ved bevilling, hvoretter vedkommende skulle søke å bli løst fra statsborgerskapet i sitt opprinnelsesland. Det er på det rene at i en rekke tilfeller har vedkommende ikke søkt eller ikke fått slik løsning, men bevillingen har vært definitiv. I mange av disse tilfellene ville vedkommende ha fått dispensasjon etter § 6 tredje ledd om det var blitt søkt om det. Legger man til grunn at løsning ikke har funnet sted i det store antall tilfeller i denne gruppen, har til sammen ca. 30.000 fått beholde sitt opprinnelige statsborgerskap i forbindelse med at de har fått norsk bevilling. Dette utgjør ca. 30 prosent av de som har fått norsk statsborgerskap ved bevilling. Dette er samme prosent som i Sverige. I Danmark er dispensasjonsprosenten høyere, se nedenfor.

Det forhold at det ble gitt statsborgerbevilling hvoretter vedkommende skulle søke løsning i sitt opprinnelsesland, og den manglende oppfølgning i denne forbindelse, ble tatt opp av tre representanter for Fremskrittspartiet i Dok. 8:123 (1997-98). De foreslo at Regjeringen skulle fremme de nødvendige forslag «slik at norsk statsborgerskap først innvilges utenlandske statsborgere som har fraskrevet seg sitt opprinnelige statsborgerskap». Forslaget ble avvist av Justiskomiteen som imidlertid ga sin tilslutning til den tanke som også Justisministeren hadde gitt uttrykk for, nemlig at det i første omgang ble gitt et tilsagn om norsk statsborgerskap under forutsetning av at søkeren innen ett år ble løst fra sitt opprinnelige statsborgerskap. Når en slik løsning ble dokumentert, kunne det norske statsborgerskapet innvilges, se Innst. S. nr. 109 (1998-99) og den etterfølgende debatt i Stortinget, S.tid. (1998-99) s. 2645 flg. Det er denne løsning som er lagt til grunn i Justisdepartementets rundskriv G-28/99 (vedlegg til utredningen) avsnitt VII punkt 9.5.

Dette var imidlertid et opplegg som ikke lot seg gjennomføre. I Ot.prp. nr. 31 (1999-2000) s. 6 ga Justisdepartementet følgende redegjørelse for det som var skjedd i forsøket på å følge opp de nye retningslinjer:

«Det har i ettertid vist seg at de reglene som ble utarbeidet, og som hadde som formål å redusere antallet doble statsborgerskap, i praksis ikke har fungert etter intensjonene. En god del land løser ikke sine borgere fra statsborgerskapet før de faktisk har fått norsk statsborgerskap. De krever altså noe mer enn et bindende tilsagn.

Da det ble kjent for departementet at reglene i rundskrivet ikke fungerte, ble det satt i gang arbeid for å vurdere om det var alternative løsninger som kunne sikre at løsning skjedde i henhold til forutsetningene. Samtidig avventet en foreløpig å behandle en rekke søknader om norsk statsborgerskap der en ytterligere avklaring av problemstillingen ville kunne få betydning for behandlingen.

Departementet vurderte blant annet å innføre en ordning med å innvilge norsk statsborgerskap, men samtidig la fortsatt statsborgerskap være avhengig av hvorvidt vedkommende var blitt løst innen ett år. En slik ordning ville imidlertid være i strid med Europeisk konvensjon av 1997 om statsborgerskap som Norge undertegnet i 1997. Det er også i strid med denne konvensjonen å nekte å innvilge søkere norsk statsborgerskap med den begrunnelse at vi regner med at de ikke vil løse seg fra sitt statsborgerskap dersom de får norsk statsborgerskap.

Departementet arbeider videre med å finne alternative ordninger som kan medvirke til å begrense antallet doble statsborgerskap. Blant annet samarbeider departementet med de øvrige nordiske land som har den samme problemstillingen. Det synes imidlertid å ta noe tid å få til løsninger på dette området. Det betyr igjen at de sakene en har avventet behandlingen av, må behandles i overensstemmelse med tidligere retningslinjer. Dette innebærer at de som får innvilget norsk statsborgerskap ikke vil bli løst fra sitt tidligere statsborgerskap med mindre de selv ønsker det. Erfaring viser at de færreste ønsker å løse seg fra sitt tidligere statsborgerskap.»

4.3 Antallet doble statsborgerskap i Sverige og Danmark

Heller ikke i Sverige og Danmark - som har hatt samme løsninger i loven som i Norge - er det blitt foretatt noen registrering av tilfeller hvor en statsborger i landet også har statsborgerskap i et annet land. For Sveriges vedkommende er det imidlertid i SOU 1999:34 s. 173-174 gjort et anslag over antallet personer med dobbelt statsborgerskap bosatt i Sverige. Totaltallet er her anslått til ca. 300.000. Av disse har nærmere 200.000 fått det doble statsborgerskap ved bevilling eller melding. Dette utgjør ca. 30 prosent av det totale antall meldinger og bevillinger, dvs. at dispensasjonsprosenten er som i Norge. I nærmere en tredel av de nevnte tilfeller har vedkommende statsborgerskap også i et annet europeisk land. Antallet personer med dobbelt statsborgerskap ervervet ved fødsel i Sverige av gifte foreldre hvorav minst én er født i utlandet eller har utenlandsk statsborgerskap, er beregnet til ca. 100.000.

For Danmarks vedkommende har utvalget fått opplyst at det i ca. 40 prosent av bevillingssakene dispenseres fra vilkåret om at vedkommende skal oppgi sitt tidligere statsborgerskap. Praksis synes for så vidt mer liberal enn i Sverige og Norge, men dette kan ha sammenheng med innvandrergruppenes sammensetning.

4.4 Særlig om § 7 om tap av norsk statsborgerskap ved erverv av et nytt

Etter lovens § 7 tapes norsk statsborgerskap ved frivillig erverv av statsborgerskap i et annet land. Vedkommende vil imidlertid beholde sitt norske pass med mindre det kreves innlevert i den stat han eller hun får statsborgerskap i, eller det sendes frivillig til norsk myndighet. Vedkommende vil bli stående registrert som norsk statsborger i folkeregisteret med mindre det kommer melding fra vedkommende land eller fra han/hun selv. Kommer det ikke slik melding vil vedkommende komme med i valgmanntallet.

Den 24. november 1977 ble det vedtatt en tilleggsprotokoll til Europarådskonvensjonen av 1963, som forplikter statene til å underrette søkerens opprinnelsesland, når en søker erverver statsborgerskap på en slik måte at det medfører tap av det opprinnelige statsborgerskapet etter 1963-konvensjonen, se foran under avsnitt 2.3.2.2. Som det går frem er tilleggsprotokollen ratifisert av Belgia, Luxembourg, Nederland og Norge. For andre stater eksisterer det ingen tilsvarende folkerettslig forpliktelse.

Utlendingsdirektoratet mottar ikke systematisk meldinger om at norske borgere i utlandet har mottatt annet statsborgerskap. I den grad direktoratet mottar slike meldinger, blir de oversendt til Sentralkontoret for folkeregistrering.

Utvalget har kontaktet et lite utvalg norske utenriksstasjoner med forespørsel om de mottar meldinger fra landets myndigheter når norske statsborgere erverver statsborgerskap i landet. Ingen av disse ambassadene mottok slike meldinger. Ved ambassadene er det også forskjellige rutiner for hva som blir undersøkt når norske statsborgere søker om nytt/fornyelse av pass. Ingen av ambassadene foretok noen systematisk undersøkelse hos myndighetene i landet om passøkeren hadde ervervet statsborgerskap der. I noen tilfeller må imidlertid søkeren bekrefte overfor ambassaden at han/hun ikke har ervervet noe nytt statsborgerskap.

Ved henvendelse til statsborgermyndighetene i Danmark og Sverige har utvalget fått opplyst at man heller ikke der mottar systematiske meldinger fra myndigheter i andre land om at henholdsvis danske og svenske statsborgere har ervervet annet statsborgerskap.

Når norsk statsborgerskap innvilges, sender Utlendingsdirektoratet som hovedregel melding til myndighetene i søkerens hjemland. Om underretning i disse tilfellene vises det til retningslinjer i Justisdepartementets rundskriv G-28/99 avsnitt VII punkt 9.9. Rundskrivet følger som vedlegg til utredningen.

4.5 Den folkerettslige bakgrunn for regler som begrenser muligheten for dobbelt statsborgerskap

Bestemmelser som tar sikte på å begrense tilfeller av dobbelt statsborgerskap, har i betydelig grad sin bakgrunn i folkerettslige og interlegale synspunkter.

Det folkerettslige utgangspunkt er at hvert land fritt bestemmer hvem som skal regnes som landets statsborgere. De ulike prinsipper som i praksis ble lagt til grunn, ga imidlertid et stort antall tilfeller av dobbelt statsborgerskap. Folkerettslig har man sett dette som et problem fordi dobbelt statsborgerskap kunne skape konflikt mellom statene - særlig synes spørsmålet å ha fått oppmerksomhet etter første verdenskrig. I preambelen til Folkeforbundets konvensjon av 12. april 1930, også kalt Haag-konvensjonen, se avsnitt 2.3.2.2 foran om denne, uttaler de kontraherende stater at de er «overbevist om at det vil være av almen interesse for det internasjonale samfund at alle dets medlemmer erkjenner at ethvert individ bør ha en statsborgerrett, og bare én». Man burde derfor arbeide for dette. Konvensjonen inneholder imidlertid bare bestemmelser som forutsetter at dobbelt statsborgerskap foreligger, og som tar sikte på å løse enkelte av de problemer som oppstår.

Det grunnsyn som er sitert foran ble konvensjonsfestet ved Europarådets konvensjon 6. mai 1963 om begrensning av tilfelle av dobbelt statsborgerskap m.m. Etter artikkel 1 nr. 1 skulle alle som ervervet statsborgerskap av egen fri vilje - ved «naturalisation, option or recovery» - miste sitt tidligere statsborgerskap. Nr. 2 og 3 inneholdt slike regler også for mindreårige, herunder for barn som ble statsborger ved foreldrenes handlinger. Konvensjonen ble ratifisert av Norge. Om konvensjonen vises det også til avsnitt 2.3.2.2 foran. Om de artikler som gjelder avvikling av militærtjeneste ved tilfeller av dobbelt statsborgerskap, se også avsnitt 4.8.2 nedenfor.

De folkerettslige synspunkter ble dels knyttet til forestillingen om at den som var statsborger i to land sto i et lojalitetsforhold til begge. Dette kunne skape konflikt mellom landene som begge ville regne vedkommende som sin statsborger. Konflikten kunne derfor bli en belastning også for vedkommende borger.

Det forhold at han kunne være vernepliktig i to land ble gjerne påpekt i denne forbindelse. I en FN rapport fra 1954 (A/CN.4/84) s. 148 siteres det fra Oppenheim's International Law, 7th ed., Vol. I, s. 608, § 310:

«The position of such «mixed subjects» is awkward on account of the fact that two different States claim them as subjects, and therefore claim their allegiance. In case a serious dispute arises between these two States which leads to war, an irreconcilable conflict of duties is created for these unfortunate individuals.»

Et annet hovedproblem mente man lå i det forhold at en som befinner seg i utlandet vil ha rett til diplomatisk og konsulær bistand fra det land han er statsborger i. Dette kunne skape problemer hvor vedkommende var statsborger også i oppholdslandet - den diplomatiske/konsulære bistand kunne komme i strid med oppholdslandets interesser. For denne situasjon ble det imidlertid i FNs konvensjon 12. april 1930 gitt følgende regel i artikkel 4: En stat kan ikke yte diplomatisk beskyttelse til en av sine egne statsborgere «mot en annen stat» hvis statsborger vedkommende også er, se nærmere avsnitt 4.8.3 nedenfor med videre henvisninger.

Konvensjonen fra 1930 inneholder også bestemmelser om hvordan et tredjeland skal forholde seg. Etter artikkel 5 skal den som har dobbelt statsborgerskap i et tredjeland regnes som statsborger bare i det land hvor vedkommende har sin faste og prinsipale bopel, eller i den stat som han reelt sett synes å være sterkest knyttet til.

Problemer med dobbelt statsborgerskap kan oppstå også for stater som bygger sin internasjonale privatrett på statsborgerprinsippet, dvs. lar loven i vedkommendes statsborgerland være avgjørende for spørsmålet om hvilket lands lov som skal være bestemmende for blant annet spørsmålet om arv og rettsforholdet mellom ektefeller. I slike tilfeller vil man gjerne anvende supplerende regler lik den man finner i 1930-konvensjonen artikkel 5. Det blir avgjørende hvor vedkommende har sin bopel eller sterkeste tilknytning.

Som nevnt bygget Europarådskonvensjonen fra 1963 på tradisjonelle synspunkter om det uheldige og konfliktskapende ved dobbelt statsborgerskap. Endringer i befolkningssammensetningen i de vesteuropeiske land foranlediget imidlertid en tilleggsprotokoll av 2. februar 1993. I preambelen vises det til det store antall «migrants who have settled permanently in the member States of the Council of Europe and the need to complete their integration, particularly in the case of second-generation migrants, in the host State, through the acquisition of the nationality of that State». På denne bakgrunn inneholdt protokollen særlige regler som åpnet for dobbelt statsborgerskap for annengenerasjons innvandrere og for ektefeller som ervervet den annen ektefelles statsborgerskap. Protokollen ble ikke ratifisert av Norge.

Europarådskonvensjonen av 1997 er det redegjort for i innledningskapitlet om den alminnelige folkerett og traktatretten, se avsnitt 2.3.2.2. Ved denne konvensjons artikkel 15 fristilles statene i spørsmålet om dobbelt statsborgerskap. Det sies i bemerkningene til artikkelen at løsningen gjenspeiler det faktum at dobbelt statsborgerskap er godtatt av en rekke stater i Europa, mens andre stater går i retning av å utelukke det.

Ved eventuell oppsigelse av 1963-konvensjonen vil det ikke lenger eksistere noen traktatforpliktelse for Norge til å begrense tilfeller av dobbelt statsborgerskap. Selvsagt er det fremdeles mulig at dobbelt statsborgerskap kan skape enkelte mellomstatlige problemer. Det er imidlertid et spørsmål om det man tidligere har sett på som alvorlige konfliktsituasjoner er det også i dag.

4.6 Dobbelt statsborgerskap i norsk lovgivning: Begrunnelser for valg av løsning

Det spørsmål som her skal behandles er hvordan norske lovbestemmelser som begrenser tilfeller av dobbelt statsborgerskap er blitt begrunnet - er det alminnelige folkerettslige og interlegale synspunkter og oppfatninger som har vært bestemmende, eller er det mer nasjonalt pregede synspunkter. Og hvordan er ønsket om å unngå dobbelt statsborgerskap blitt veiet mot andre synspunkter.

Bakgrunnen for 1888-loven er det blitt redegjort for i avsnitt 2.1.2. Etter Aschehougs forslag - som ble lov - skulle det være et vilkår for bevilling at vedkommende ble løst fra sitt opprinnelige statsborgerskap. Dette ble begrunnet slik (s. 5):

«Dette Vilkaar for, at en fremmed Stats Undersaat skal optages som Borger, er aabenbart den bedst mulige retlige Garanti mod, at den fremmede Stat, efter hvis Love han Uden Meddelelse af et saadant Samtykke fremdeles vilde være at betragte som dens Borger og Undersaat, ansees berettiget og forpligtet til at varetage hans Interesser ogsaa ligeoverfor den norske Stat. At den indvandrede Udlænding, som har faaet norsk Statsborgerskab, kun har faaet dette under Betingelse af, at han har lovet den norske Stat undersaatlig Lydighed og Troskab og erklæret at ville udtræde af undersaatligt Forhold til sit forrige Hjemland, er efter den her opstillede Forudsætning ikke tilstrækkeligt til at bringe Forholdet paa det Rene. Forudsætningen er nemlig, at han efter dette Lands Love ikke paa egen Haand er berettiget til en saadan Handling, og at denne altsaa ikke er forbindende i Forhold til dette Land. Denne Mangel ved Erklæringens Retsgyldighed til alle Sider kan ikke andet end paavirke dens Betydning ogsaa for den Person, som har afgivet den.»

Begrunnelsen synes å være dobbel. Hovedbegrunnelsen synes å ligge i de mellomstatelige problemer. Men det anses også å ha betydning for vedkommendes troskaps- og lydighetsplikt til Norge at søkeren oppgir sitt opprinnelige statsborgerskap. Begrunnelsen er formulert ut fra hva som tjente norske interesser, men den faller sammen med den internasjonale oppfatning. Aschehoug forutsatte for øvrig (s. 5) at Kongen i «særegne Tilfælde» kunne dispensere fra kravet om at løsning fra opprinnelig statsborgerskap skulle dokumenteres.

Problemstillingen er berørt også på s. 8 i Aschehougs utkast hvor han vurderer en regel om at den som er født og oppvokst i riket uten videre skulle bli norsk statsborger når han nådde voksen alder. Denne løsning ble imidlertid forkastet av ham selv:

«Der er saaledes neppe Føie til her at opgive den Grundsætning, at ingen, som er fremmed Undersaat (uden at have norsk Indfødsret), kan blive norsk Statsborger, med mindre han godtgjør at være løst fra sit Undersaatsforhold til den fremmede Stat.»

Det ble imidlertid også valgt løsninger som kunne skape dobbelt statsborgerskap, således skulle barn født i ekteskap være norsk statsborger når enten far eller mor var norsk statsborger. Dette ville imidlertid bare skje i sjeldne tilfeller fordi en norsk kvinne som giftet seg med en utlending som regel automatisk ville få mannens statsborgerskap. Da mistet hun også sitt norske.

Heller ikke i forarbeidene til 1924-loven finner man noen generell analyse av problemene ved dobbelt statsborgerskap, men det er åpenbart at man har bygget på en internasjonal oppfatning om at dobbelt statsborgerskap burde unngås. Blant annet kommer dette til syne ved valg av løsning når det gjelder statsborgerskap ved fødsel. Etter 1888-loven ervervet barnet som nevnt norsk statsborgerskap når dets far eller mor var norsk. I lovforarbeidene til 1924-loven ble det påpekt at dette etter omstendighetene kunne føre til dobbelt statsborgerskap (Ot.prp. nr. 30 (1916) s. 5):

«Et saadant dobbelt statsborgerforhold vil imidlertid altid være forbundet med ulemper og bør derfor saavidt mulig undgaaes. Efter departementets opfatning maa det ogsaa erkjendes at være det rimeligste og bedst stemmende med den hos os iøvrig gjældende ordning, at barnet i et saadant tilfælde følger faren i statsborgerretslig henseende. Departementet har saaledes fundet, at ogsaa vor lov forsaavidt bør rette sig efter det overalt anerkjendte princip, at egtebarn ved fødselen faar borgerret i den stat som dets far tilhører.»

I 1924-loven ble det for øvrig inntatt bestemmelse om at den som var født i riket og hadde bodd her til han eller hun var 22 år gammel automatisk ble norsk statsborger - men med adgang til å reservere seg. Det var ikke i denne bestemmelsen noe vilkår at vedkommende oppga sitt annet statsborgerskap, sml. foran om Aschehougs betenkeligheter. I bevillingssaker skulle det - som forutsatt av Aschehoug - være mulig i særegne tilfeller å dispensere fra vilkåret om at det opprinnelige statsborgerskap skulle bortfalle.

I lovforarbeidene til 1950-loven er spørsmålet om dobbelt statsborgerskap behandlet blant annet i forhold til kvinner som giftet seg. I alle de nordiske land gjaldt som hovedregel at en kvinne ved ekteskap fikk mannens statsborgerskap. Den nye lov inneholdt ingen regler om erverv av statsborgerskap ved inngåelse av ekteskap. Departementet bemerket (Ot.prp. nr. 15 (1950) s. 5):

«Som påvist av de delegerte kan de innvendinger som tidligere har vært reist mot en likestilling av kjønnene på dette område, i hvert fall nå ikke lenger tillegges avgjørende betydning. Særlig bør det fremheves at etter den utvikling som har funnet sted i andre land i løpet av de siste 30 år, kan faren for at det skal oppstå tilfelle av dobbelt statsborgerrett eller statsløshet ikke lenger tillegges vekt som argument mot en reform på dette område.»

Spørsmålet om dobbelt statsborgerskap ble berørt også i et par andre sammenhenger under lovforberedelsen, men uten noen generell vurdering av behovet for å unngå slike tilfeller. Om dispensasjonsadgangen i bevillingssaker uttalte de sakkyndige (1949) s. 34, etter å ha vist til at det etter de gjeldende lover var adgang til å gjøre unntak bare når «særlige grunner» forelå:

«Etter de delegertes mening tilsier erfaring at disse regler i noen grad bør gjøres lempeligere. Det har således vist seg at noen land i alminnelighet ikke innrømmer løsning fra statsborgerretten eller i hvert fall ikke for vernepliktige. Det synes tilstrekkelig å kreve at søkeren har gjort det som med rimelighet kan forlanges for å bli løst fra sin fremmede statsborgerrett. Har han søkt om løsning og fått avslag eller overhodet ikke mottatt svar innen rimelig tid, bør den omstendighet at det oppstår dobbelt statsborgerforhold derfor ikke i og for seg være til hinder for at bevillingen blir gitt. Overfor politiske flyktninger bør man visstnok stille enda lempeligere krav. Det må nemlig anses som ubillig å forlange at disse skal sette seg i forbindelse med representanter for det nåværende regime i hjemlandet og be om å bli løst fra statsborgerforholdet. Det fremgår av ordlyden av de gjeldende bestemmelser at det har vært meningen at bevillingen i alle tilfelle hvor bevis for løsning ikke allerede er fremlagt, skal gjøres betinget av at vedkommende innen en viss frist godtgjør at løsning er tilstått. Er det på det rene at en bestemt stat som regel pleier å avslå søknader om løsning, medfører denne ordning er unødig omvei. Det synes derfor rimelig å åpne adgang til allerede fra først av å avstå fra kravet om løsning fra den fremmede statsborgerrett i slike tilfelle.»

I Ot.prp. nr. 15 (1950) s. 9 bemerket departementet at man allerede etter tidligere praksis frafalt kravet om løsning hvor det var rimelig grunn til det.

Ved lov 25. mai 1979 nr. 19 ble lov om riksborgarrett § 1 endret slik at et barn født av gifte foreldre ville få norsk statsborgerskap når mor eller far var norsk. Lovendringen hadde sin bakgrunn i en Europarådsresolusjon vedtatt i 1977. I Ot.prp. nr. 11 (1978-79) s. 4 uttales det om endringen:

«Den gjeldende bestemmelse i § 1 må sees på bakgrunn av farens dominerende stilling innen familien i tidligere tider. Når man helt til nå har holdt fast ved prinsippet om at det er farens statsborgerskap som er avgjørende for hvilket statsborgerskap barn i ekteskap får, skyldes det imidlertid også ønsket om å unngå dobbelt statsborgerskap.

<. . .>

Den praktisk viktigste ulempe ved dobbelt statsborgerskap er trolig at det kan oppstå plikt til å utføre militærtjeneste i to stater, men dette kan i mange tilfelle reguleres ved avtaler mellom de enkelte land. En annen ulempe som i det enkelte tilfelle kan være meget vesentlig, er at den diplomatiske og folkerettslige beskyttelse for dobbeltborgere ikke vil kunne bli like effektiv som for borgere som bare har ett lands statsborgerskap. Utenriksdepartementet har pekt på at norske myndigheter i gitte situasjoner vil ha meget begrensede muligheter for å yte norske borgere lov- eller instruksfestet bistand når disse også er borgere av annen stat, og særlig når de oppholder seg i denne stat.

Departementet innser at det kan reises prinsipielle og praktiske innvendinger mot at barn i ekteskap får norsk statsborgerrett etter begge ektefeller. Man antar imidlertid at dobbelt statsborgerskap i praksis ikke fører til så store vanskeligheter at det bør forhindre likestilling mellom kjønnene. Europarådet har som nevnt også anbefalt slik likestilling.»

Spørsmålet om dobbelt statsborgerskap ble vurdert også i forarbeidene til ny lov om adopsjon (Ot.prp. nr. 40 (1984-85) s. 27-28):

«Redegjørelsen for praksis har vist at det i noen grad kreves løsning fra det tidligere statsborgerskap når norsk statsborgerskap skal innvilges. Dette kravet må sees i sammenheng med statsborgerloven § 6 tredje ledd og Europarådskonvensjonen 6. mai 1963 om begrensning av dobbelt statsborgerskap. Dersom norsk statsborgerskap skulle følge automatisk av adopsjon, ville det antakelig medføre en viss økning av antallet dobbelt statsborgerskap, noe som ville være dårlig i samsvar med formålene i den nevnte konvensjonen. Direkte i strid med konvensjonen ville en slik ordning likevel neppe være. Og siden fylkesmannen allerede i dag kan gi statsborgerbevilling uten at barnet blir løst fra det tidligere statsborgerskapet, er kanskje betenkelighetene ved en nyordning ikke så store på dette punktet.

Problemene med løsning/dobbelt statsborgerskap har imidlertid også en annen side. En del av dem som ville få norsk statsborgerskap dersom det skulle følge automatisk av adopsjon, ville antakelig samtidig tape sitt gamle statsborgerskap. Dette ville være tilfellet dersom det tidligere hjemlandet har en regel om automatisk tap av statsborgerskap uansett hvordan det nye (norske) statsborgerskapet er ervervet. Norge (og Danmark og Sverige) har i utgangspunktet en automatisk tapsregel, men tapet er gjort avhengig av at det nye statsborgerskapet erverves «etter søknad eller samtykke med reine ord» (statsborgerloven § 7 nr. 1). Det kan imidlertid ikke utelukkes at andre land har så vidtgående tapsregler at også erverv av statsborgerskap uten søknad eller samtykke medfører tap. I tilfelle vil den som blir adoptert etter at en eventuell nyordning har trådt i kraft, risikere å tape sitt gamle statsborgerskap uten selv å ønske det. Det kan også tenkes tilfeller der verken den adopterte selv eller adoptivforeldrene ønsker at den adopterte skal få norsk statsborgerskap. Dette vil det imidlertid ikke være mulig å unngå dersom norsk statsborgerskap skal følge automatisk av adopsjon.»

I Innst. O. nr. 19 (1985-86) ba Justiskomiteen likevel departementet utrede muligheten for at barn under tolv år automatisk kunne få norsk statsborgerskap når det ble adoptert av norske foreldre bosatt i Norge (s. 7). Forslag om en slik ordning ble deretter fremmet i Ot.prp. nr. 7 (1998-99), jf. Innst. O. nr. 32 (1998-99) og nå lovens § 1a. Bestemmelsen tillater dobbelt statsborgerskap.

Når det gjelder lovforarbeider kan endelig vises til Ot.prp. nr. 48 (1988-89). I proposisjonen omtales også spørsmålet om det skal kreves botid i riket for kvinner som tapte det norske statsborgerskap ved ekteskap med borger av fiendestat. Det ble lagt til grunn at botid ikke lenger skulle kreves, men at vedkommende måtte løses fra sitt tidligere statsborgerskap: «Utan ein slik regel vil ein raskt kome over i problem med omsyn til dobbel statsborgarrett som ein lyt unngå. Dette er eit omsyn Noreg må ta andsynes andre land, og etter internasjonale avtalar.» (s. 4)

Den slutning som kan trekkes av dette, er at norsk lovgivning i meget stor grad har vært motivert av den internasjonale oppfatning om ønskeligheten av å unngå dobbelt statsborgerskap - fra 1963 også av Europarådets konvensjon. Det har ikke fra norsk side vært foretatt noen nærmere vurdering av det som var utgangspunktet for denne oppfatning, nemlig at dobbelt statsborgerskap kan føre til konflikter. Til dels er standpunktene blitt endret på bakgrunn av endringer i den internasjonale og nasjonale oppfatning. Hensynet til å unngå dobbelt statsborgerskap er med andre ord blitt veiet mot andre hensyn og det har i atskillig grad måttet vike.

De synspunkter som er lagt til grunn i saker hvor det dispenseres fra § 6 tredje ledd, se avsnitt 4.1 foran, er klart på linje med det som var forutsatt i forarbeidene til 1950-loven, se foran.

4.7 Lovgivningen i andre land

De nordiske land sto opprinnelig på samme standpunkt som Norge. På Island kreves det imidlertid ikke at den som får islandsk statsborgerskap ved bevilling skal oppgi sitt fremmede. Den svenske proposisjon om ny statsborgerlov bygger også på at dobbelt statsborgerskap skal aksepteres. I Finland har departementet igangsatt arbeid med en totalreform av statsborgerloven som bl.a. skal bygge på at dobbelt statsborgerskap aksepteres fullt ut, se avsnitt 2.4.2. Det er ikke kommet politiske signaler fra Danmark.

Blant de vest-europeiske land er dobbelt statsborgerskap akseptert i Frankrike, Irland, Italia, Portugal, Sveits og UK. Belgia, Nederland, Tyskland og Østerrike godtar ikke dobbelt statsborgerskap, men det gis dispensasjon.

Spania står i en mellomstilling: Dobbelt statsborgerskap godtas i utgangspunktet ikke, men det gjøres unntak for stater i Sør-Amerika. Dessuten medfører ikke erverv av fremmed statsborgerskap umiddelbart tap av det spanske - det tapes først etter tre år.

Også i Nederland bygger lovgivningen som nevnt på at dobbelt statsborgerskap skal unngås. Den lovbestemmelse som regulerer spørsmålet om tap av fremmed statsborgerskap ved erverv av nederlandsk, gir imidlertid omfattende spillerom for skjønn når det gjelder dette spørsmål. Fra 1992 ble bestemmelsen praktisert slik at dersom søkeren - etter å ha blitt foreholdt konsekvensen av dobbelt statsborgerskap - fastholdt at han uansett ønsket å bli nederlandsk statsborger, ville han få bevilling selv om han beholdt sitt opprinnelige statsborgerskap. Det ble senere fremmet forslag om å lovfeste denne praksis. Samtidig ble det foreslått at erverv av et nytt statsborgerskap ikke lenger skulle føre til automatisk tap av det nederlandske. Lovproposisjonen gikk gjennom i Underhuset i det nederlandske parlament 1. mars 1995, men endringen ble stoppet av Overhuset. Det har ikke lykkes utvalget å få oppdaterte opplysninger om nederlandsk rett og praksis.

Den tyske statsborgerlovgivning ble endret i 1999 etter en omfattende og opphetet politisk diskusjon. Den hadde sitt utgangspunkt i en samarbeidsavtale mellom SPD og De grønne om grunnlaget for regjeringsdannelsen høsten 1998. I avtalen var det foreslått at barn født i Tyskland av utenlandske foreldre, skulle bli tyske statsborgere dersom foreldrene var født i Tyskland eller var flyttet dit før fylte fjorten år. Dette skulle gjelde uten at barnet mistet statsborgerskapet etter sine utenlandske foreldre. Det synes å være den siste del av forslaget som skapte mest motforestillinger. Slik loven ble endret i mai 1999, er regelen blitt at barnet blir tysk dersom foreldrene har oppholdt seg i landet i åtte år før barnets fødsel, men barnet må mellom sitt 18. og 23. leveår ta stilling til hvilket statsborgerskap det skal gi avkall på.

I Italia og Sveits er adgangen til dobbelt statsborgerskap resultatet av lovendringer tidlig på 1990-tallet.

Australia, Canada og USA godtar alle dobbelt statsborgerskap, dog slik at Australia har bestemmelse om at det australske statsborgerskapet tapes ved erverv av et nytt. En slik bestemmelse finnes også i den amerikanske lov, men den tolkes slik at den ikke gjelder når vedkommende ønsker å beholde sitt amerikanske statsborgerskap.

4.8 Utvalgets vurderinger og forslag

4.8.1 Innledende bemerkninger

Nedenfor vil utvalget først behandle spørsmålet om dobbelt statsborgerskap skaper konflikter og praktiske ulemper. Det som tidligere er nevnt som ulemper i denne forbindelse, gjelder avviklingen av militærtjeneste (avsnitt 4.8.2) og problemer knyttet til det å yte diplomatisk bistand (avsnitt 4.8.3). Spørsmålet om dobbelt statsborgerskap skaper et sikkerhetsproblem er inngående drøftet i den svenske utredning (SOU 1999:34). Dette er en problemstilling som ikke har fått noen generell oppmerksomhet her tidligere, men det blir tatt opp i avsnitt 4.8.4.

Spørsmål om verneplikt og diplomatisk bistand har man tidligere ment kunne skape konflikt mellom statene. Det er vanskelig å se at denne problemstilling kan være særlig viktig i dag, jf. i denne forbindelse også at Europarådskonvensjonen av 1997 fristiller statene i spørsmålet om dobbelt statsborgerskap. Utvalget vil derfor bare vurdere spørsmålet om dobbelt statsborgerskap kan skape problemer for Norge internt og for den enkelte.

Det finnes argumenter mot dobbelt statsborgerskap som ikke er knyttet til spørsmålet om dette er en ulempe for Norge og for den enkelte. For det første kan dobbelt statsborgerskap gi den enkelte fordeler som andre statsborgere ikke har - i denne forbindelse kan nevnes stemmerett i og retten til pass fra mer enn ett land. Krav om oppgivelse av tidligere statsborgerskap kan dessuten bidra til å påvirke søkerens vurdering av statsborgerskapets betydning. Også de administrative konsekvenser av den gjeldende lovgivning må trekkes inn i en totalvurdering.

4.8.2 Dobbelt statsborgerskap og den militære tjenesteplikt

Etter vernepliktsloven § 3 første ledd første punktum er norsk mannlig statsborger etter utskrivning vernepliktig fra 1. januar i det år han fyller 19 til utgangen av det år han fyller 44.

Etter vernepliktsloven 3 første ledd annet punktum er en norsk mannlig statsborger som samtidig er statsborger i et annet land ikke vernepliktig her i riket såfremt konvensjon med fremmed stat er til hinder for det. Utgangspunktet er her det samme som i første punktum: Det norske statsborgerskap medfører at han er tjenestepliktig, men det gjøres reservasjon for internasjonal avtale som Norge er bundet av.

Etter Europarådskonvensjonen av 1963 artikkel 5 kan en person som er statsborger i to eller flere konvensjonsstater ikke pålegges verneplikt i mer enn én av statene. Med mindre det foreligger avvikende bilateral avtale, gjelder det etter § 6 nr. 1 at den som er statsborger i to eller flere konvensjonsstater skal avtjene verneplikten i det land hvor han har sin bopel. Imidlertid kan vedkommende innen han fyller 19, velge å utføre militærtjeneste i en annen konvensjonsstat som han også er statsborger av «for a total and effective period at least equal to that of the active military service required by the former Party». Nr. 2-7 inneholder supplerende bestemmelser. Konvensjonen er ratifisert av Norge og dessuten av Belgia, Danmark, Frankrike, Irland, Italia, Luxembourg, Nederland, Spania, Storbritannia, Sverige, Tyskland og Østerrike. Norge har inngått særavtaler med enkelte av de land som her er nevnt. Slike særavtaler er inngått også med enkelte land som ikke er medlemmer av Europarådet, blant annet med USA.

Også for land som Norge ikke har avtale med har det i noen tilfeller blitt akseptert at vedkommende - til tross for at han har vært bosatt i Norge - har fått avtjene verneplikt i sitt annet statsborgerland og slik at den faktiske vernepliktstid er kommet til fradrag i vernepliktstiden i Norge. En slik ordning hadde man en tid for tyrkiske statsborgere - man la til grunn at Norge skulle ha samme ordning her som den som gjaldt for tyrkere bosatt i Tyskland. I Tyrkia er det imidlertid mulig at man etter tjeneste i to måneder kjøper seg fri fra ytterligere tjeneste. Da dette ble kjent ble ordningen stoppet. Man praktiserer nå det som følger av vernepliktsloven: Den som er norsk statsborger og bosatt i Norge vil uansett sitt tyrkiske statsborgerskap bli innkalt til førstegangstjeneste i Norge, og den som søker utsettelse for å avtjene verneplikt i Tyrkia, vil få avslag.

Den som får norsk statsborgerskap etter å ha avtjent verneplikt i sitt opprinnelsesland vil få fradrag for den tjenestetid han faktisk har hatt, jf. vernepliktsloven § 17 tredje ledd.

Norsk mannlig statsborger bosatt i utlandet vil ikke bli utskrevet, men kan søke om å få gjøre tjeneste. I så fall må han redegjøre for sin hensikt med å utføre militærtjeneste i Norge, han må beherske norsk - skriftlig og muntlig - og han må ha bopel eller eventuelt permisjonssted i Norge under tjenesten. Han bør ikke være statsborger også i en annen stat.

Et spørsmål som kan stilles, er om tjenestepliktige med dobbelt statsborgerskap har en annen holdning til avtjening av verneplikt enn de som har mistet eller har frasagt seg sitt statsborgerskap. Ved besvarelsen av dette spørsmål må man ha for øye at tjenesteplikten ikke vil ha større praktisk betydning for personer som blir norske statsborgere i en alder da andre vernepliktige i sin alminnelighet har avsluttet førstegangstjenesten. Vernepliktsverket opplyser at det innen disse årsklasser vil være flere som har avtjent verneplikt i sitt opprinnelsesland og at noen har vært utsatt for slike påkjenninger av fysisk og psykisk art at de ikke kan anses tjenestedyktige. Problemstillingen foran - om det doble statsborgerskap har noen betydning for vedkommendes holdning til gjennomføring av militærtjenesten - har derfor praktisk betydning bare for de grupper som får statsborgerskap som barn eller i meget ung alder. Disse vil som regel også ha hatt vanlig skolegang i Norge.

Det finnes ingen undersøkelser som kan belyse problemstillingen, og Vernepliktsverket opplyser at noen slike undersøkelser ikke er på gang. Det har heller ikke dannet seg noen alminnelig oppfatning av hva verneplikten betyr for vernepliktige med innvandrerbakgrunn og for andre vernepliktiges holdninger til denne gruppe. Generelt vil de vernepliktige under førstegangstjenesten møte personer fra ulike landsdeler og med ulik sosial bakgrunn, og det er en vanlig oppfatning at dette bidrar til større medmenneskelig innsikt og forståelse. I mangel av opplysninger om noe annet legger utvalget til grunn at dette også gjelder for og i forhold til vernepliktige med innvandrerbakgrunn, og det er vanskelig å se at dobbelt statsborgerskap skulle være en negativ faktor i denne forbindelse.

Det kan selvsagt pekes på situasjoner som innebærer at en innvandrer blir følelsesmessig engasjert i krigssituasjoner m.m. i sitt hjemland og at han ønsker å gjøre en militær innsats der, jf. problemene som gjelder det tidligere Jugoslavia. Det er imidlertid ikke grunn til å tro at innvandrere med dobbelt statsborgerskap skulle være sterkere engasjert enn andre norske statsborgere fra samme opprinnelsesland. Ved sammensetningen av norske enheter som skal delta i fredsbevarende arbeid, vil man selvsagt måtte unngå å få med personer med sterk tilknytning til landet. Om vedkommende fremdeles er statsborger i landet eller har oppgitt eller mistet dette ved erverv av norsk statsborgerskap, har i denne forbindelse ingen betydning.

Den som utfører verneplikt i Norge vil som regel ikke være tjenestepliktig i det annet land som han er statsborger i. Dette følger av 1963-konvensjonen og konvensjonens prinsipper legges til grunn også av stater som ikke er medlemmer av Europarådet eller ikke har ratifisert konvensjonen. Det må imidlertid regnes med at i en del land vil erverv av fremmed statsborgerskap og gjennomføring av militærtjeneste der, ikke få betydning for tjenesteplikten i opprinnelseslandet. Dette kan skape problemer for den enkelte hvis han ønsker å reise til opprinnelseslandet. Det er viktig at vedkommende kjenner denne risikoen og vet at muligheten for diplomatisk bistand fra norsk side i disse tilfellene er begrenset, se neste avsnitt. Det her påpekte forhold kan imidlertid ikke være noe argument for at erverv av norsk statsborgerskap skal være betinget av at man mister eller oppgir sitt opprinnelige.

De synspunkter utvalget her har redegjort for er i det vesentlige på linje med det som sies også i SOU 1999:34, s. 207-209. Denne utredningen ligger til grunn for den lovproposisjon som nå er fremmet.

4.8.3 Dobbelt statsborgerskap og diplomatisk beskyttelse

Som påpekt i avsnitt 4.5 er det blitt anført som en viktig innvending mot dobbelt statsborgerskap at det oppstår problemer i forhold til den diplomatiske beskyttelse som et land gir sine egne statsborgere.

Etter FN konvensjonen fra 1930 (Haag-konvensjonen) kan en stat ikke yte diplomatisk beskyttelse til en av sine statsborgere mot en annen stat som vedkommende også er borger av. Konvensjonen har også bestemmelse om hvordan en tredjestat skal forholde seg. Konvensjonen og den folkerettslige litteratur er behandlet under avsnitt 2.3.3.3.2 (diplomatisk beskyttelse) og avsnitt 2.3.3.4.2 (konsulær bistand). Se også avsnitt 2.3.2.2 om konvensjonen generelt.

Om hva diplomatisk beskyttelse og konsulær bistand generelt innebærer, vises det til avsnittene 2.3.3.3 og 2.3.3.4 foran. Der er det også redegjort for den bistand som kan ytes til andre personer som er hjemmehørende i Norge.

I dette avsnittet tas det utgangspunkt i hvilke praktiske erfaringer man har med å yte diplomatisk beskyttelse og konsulær bistand i utlandet til personer med dobbelt statsborgerskap.

Om problemstillingen når en person med et annet statsborgerskap i tillegg til det norske befinner seg i en tredjestat, uttaler Utenriksdepartementet i brev til utvalget datert 15. oktober 1999:

«Når det gjelder spørsmålet om diplomatisk beskyttelse og konsulær bistand til en person med dobbelt statsborgerskap i et tredjeland, har Den internasjonale (domstol)i Nottebohm-saken (1955) uttalt at det er den stat som borgeren har nærmest tilknytning til som bør yte vedkommende denne bistand. Det vil i hvert enkelt tilfelle måtte foretas en individuell vurdering av vedkommendes tilknytning. Momenter i denne vurdering vil være hvor borgeren har sin faste bopel, hvor han utøver sin virksomhet, hvor han i hovedsak utøver sine borgerlige rettigheter, familiebånd, deltakelse i offentlig liv etc. Imidlertid vil det som oftest ikke bli reist innsigelser hvis en stat ønsker å representere en borger i et land selv om borgeren er statsborger i en annen stat som vedkommende har nærmere tilknytning til.»

Når det gjelder diplomatisk bistand når vedkommende oppholder seg i det land hvor han også er statsborger, uttaler Utenriksdepartementet i samme brev:

«Haagkonvensjonen av 12 april 1930 artikkel 4 fastslår at en stat ikke kan yte diplomatisk beskyttelse til en av sine statsborgere mot en annen stat dersom borgeren også er statsborger i den annen stat. Dette antas også å være det sedvanerettslige utgangspunkt. I disse tilfeller vil staten, i henhold til statspraksis, kunne gi diplomatisk beskyttelse og konsulær bistand enten uoffisielt, eller i unntakstilfeller. Slik bistand vil imidlertid som oftest ikke være effektiv. Mottakerstaten vil i slike tilfeller som regel benekte at senderstaten har noen kompetanse til å beskytte og bistå borgeren. I folkerettslig teori er det imidlertid tatt til orde for at bistand skal ytes etter samme prinsipper som i tredjestater, altså at beskyttelse og bistand ytes av den stat som vedkommende har sterkest tilknytning til.

Utenrikstjenesten yter bistand til norske borgere, utlendinger med utlendingpass og personer med reisebevis for flyktninger, uavhengig av om vedkommende har dobbelt statsborgerskap. Enkelte typer bistand kan imidlertid vise seg umulig å yte dersom vedkommende også er statsborger av mottakerstaten. Dette vil særlig være saker som omfatter bistand i person- og familierettslige saker, og rettshjelp i straffesaker. Erfaringsmessig har mottakerstaten en tendens til å ignorere det norske statsborgerskapet i slike saker. Praktiske eksempler på dette vil man ofte kunne finne i barnebortføringssaker, i forbindelse med tvangsekteskap og i fengslingssaker.»

I SOU 1999:34 s. 206 uttaler det svenske utredningsutvalg etter å ha påpekt muligheter for å yte bistand:

«Möjligheterna för en stat att i nu aktuella situationer agera för sina medborgare är emellertid i realiteten till stor del beroende av den andra statens goda vilja. Uppenbart är därför också att dubbelmedborgaren i dessa fall befinner sig i en mer utsatt position än vad personer med enbart ett medborgarskap gör. Detta är en negativ effekt av det dubbla medborgarskapet.»

Er det fare for at en konfliktsituasjon kan oppstå ved vedkommendes besøk i opprinnelseslandet, kan situasjonen unngås ved at vedkommende holder seg borte. Den som har dobbelt statsborgerskap bør derfor alltid vurdere om et besøk i opprinnelseslandet vil representere en sikkerhetsrisiko for ham. Dette forutsetter at vedkommende er kjent med risikoen. I Sverige gir Statens innvandrarverk følgende informasjon til den som beholder sitt opprinnelige statsborgerskap:

«Enligt lagen i Ert tidigare hemland är Ni fortfarande medborgare där, trots att Ni nu har blivit svensk medborgare. Detta innebär att Ni fortfarande har rättigheter och skyldigheter i Ert tidigara hemland.

Svenska myndigheter har därför mycket små möjligheter att lämna konsulärt bistånd eller i övrigt hjälpa Er om Ni besöker Ert tidigare hemland och myndigheterna där av någon orsak skulle vilja hålla Er kvar. En sådan orsak kan vara att Ni måste göra militärtjänst där. Om Ni däremot befriats från Ert tidigare medborgarskap kommer Ni att helt omfattas av svenska rättsregler.»

Slik informasjon gis ikke av norske myndigheter.

4.8.4 Sikkerhetsproblemer ved dobbelt statsborgerskap?

Sikkerhetsaspektet er tatt opp i den svenske utredning, SOU 1999:34 s. 157. Utvalget vil bemerke:

Det er åpenbart at innvandring kan representere en risiko både ved at innvandrergruppen kan innbefatte personer som skal drive etterretningsvirksomhet, og ved at innvandrere kan være under press fra sitt opprinnelsesland. Det er imidlertid vanskelig å se at denne risiko skulle bli mindre ved at vedkommende ved søknad om statsborgerskap oppgir sitt opprinnelige.

4.8.5 Den enkeltes fordeler ved dobbelt statsborgerskap

Den som beholder sitt statsborgerskap også etter at han ved bevilling eller melding er blitt norsk statsborger, vil beholde sitt opprinnelige pass. Det å ha to pass er imidlertid ikke spesielt for denne gruppe - et barn med norsk mor eller norsk far vil få norsk pass selv om vedkommende er statsborger også i et annet land og får pass der. Det å ha to pass kan selvfølgelig være en fordel som andre nordmenn ikke har. Det er imidlertid vanskelig å se at dette kan ha noen betydning for norske interesser.

Den som har statsborgerskap også i et annet land har også den særfordel at han etter omstendighetene kan stemme ved riksvalg i sitt opprinnelsesland ved siden av at han får stemmerett ved stortingsvalg, og han kan bli valgbar i to land.

Forutsetningen for at denne problemstilling skal oppstå, er at de aktuelle valglover gir stemmerett også til den som er statsborger i et annet land. Det er tilfelle for Norges vedkommende og så vidt vites også for andre land. Den annen forutsetning er at de aktuelle valglovene gir stemmerett også for statsborgere bosatt i utlandet.

For Norges vedkommende er spørsmålet om stemmerett i utlandet regulert i valgloven § 5 tredje ledd første punktum: Norske statsborgere som er bosatt utenfor riket skal innføres i manntallet såfremt de noen gang i løpet av de siste ti år før valgdagen har vært folkeregistrert som bosatt i riket. Norske statsborgere som er bosatt i utlandet og som ikke fyller dette vilkåret kan søke om å bli innført i manntallet. Har den norske statsborger statsborgerskap også i den staten der han bor, har han sannsynligvis stemmerett også der. Har han statsborgerskap i en tredjestat, avhenger det av tredjestatens lovgivning om han har stemmerett der.

Dette innebærer at norsk statsborger bosatt i utlandet og med statsborgerskap også der, vil ha stemmerett ved riksvalg både i Norge og et annet land. Forutsetter vi at vedkommende bor i Norge, vil det avhenge av lovgivningen i hans annet statsborgerland om han har stemmerett også der. I mange land vil det være slik.

En slik dobbel stemmerett kan oppfattes som prinsipielt uriktig. Den som har dobbelt statsborgerskap vil ha en rettighet som vanlige borgere ikke har, og dette kan bli negativt oppfattet, sml. foran om muligheten for å ha to pass. Mer relevant er det vel at det er tale om å øve politisk innflytelse i mer enn ett land.

Flertallet - formannen, Bente Holmvang, Manuela Ramin-Osmundsen og Kjersti Larsen - mener at heller ikke det siste kan være noe poeng av betydning. Vi har gjennomført stemmerett og valgbarhet ved lokalvalg for innvandrere som har bodd her i tre år, se avsnitt 2.2.2 om dette. I forbindelse med denne utvidelse av valgloven var det ikke noe problem at vedkommende kunne ha stemmerett ved riksvalg og lokalvalg i opprinnelseslandet og også være valgbar der. Den omstendighet at stemmeretten her gjelder lokalvalg og ikke riksvalg, kan ikke ha særlig vekt: Også ved lokalvalgene vil de rikspolitiske aspekter være fremtredende.

Under enhver omstendighet kan det dobbelte sett rettigheter ikke ha noen praktisk betydning. Spørsmålet om valgbarhet har utvilsomt bare teoretisk interesse. Dertil kommer at de fleste neppe har den store interesse for å delta i valg i sitt opprinnelsesland og denne interesse - og også den praktiske mulighet - vil bli mindre etter hvert som tiden går. Valgdeltakelsen vil også avhenge av hvordan valget tilrettelegges med sikte på deltakelse fra utlandet.

Etter flertallets oppfatning er innvendingen mot dobbelt stemmerett og valgbarhet etter dette under enhver omstendighet av mer prinsipiell enn praktisk karakter. Vi vil selv kunne begrense dobbeltrollen ved å stramme inn vilkårene for at nordmenn bosatt i utlandet skal kunne stemme her. Om mindretallets standpunkt vises det til avsnitt 4.8.8.1 nedenfor.

Utvalget vil tilføye:

Grunnloven § 53 bokstav c inneholdt opprinnelig en bestemmelse om at den som ervervet statsborgerskap i en annen stat tapte stemmeretten. Etter statsborgerloven av 1924 § 8 medførte erverv av statsborgerskap i et annet land også tap av det norske statsborgerskapet. Tapet ville likevel ikke inntre før vedkommende flyttet ut av landet, slik at grunnlovsbestemmelsen hadde selvstendig betydning. Ved grunnlovsendring 25. juni 1935 ble det gjort en tilføyelse i § 53 bokstav c slik at kvinner som fikk statsborgerskap som følge av ekteskap med utlending, først skulle tape stemmeretten ved utflytting fra riket. De skulle altså kunne beholde stemmeretten så lenge de ble boende i landet.

Ved grunnlovsendring 23. april 1959 ble Grunnlovens § 53 bokstav c opphevet i sin helhet. Bakgrunnen var at bestemmelsen i hovedsak var overflødiggjort etter vedtakelsen av statsborgerloven av 1950, som i § 7 bestemmer at man taper sitt norske statsborgerskap i det man erverver statsborgerskap i et annet land, - uavhengig av om man fortsatt bor i riket. Siden bestemmelsen ikke kommer til anvendelse på personer som erverver statsborgerskap i et annet land ex lege, vil f.eks. kvinner som har blitt statsborger i et annet land som følge av ekteskap med utlending, ikke tape sitt norske statsborgerskap. For disse tilfellene ble det vist til Grunnloven § 50, som den gang gjorde bopel i riket til vilkår for stemmerett. Kvinner som fikk et nytt statsborgerskap gjennom ekteskap ville altså på samme måte som tidligere beholde stemmeretten så lenge de bodde i landet. Om bakgrunnen for grunnlovsendringen vises det for øvrig til Innst S. nr. 43 (1959), som igjen henviser til forarbeidene til statsborgerloven (Ot.prp. nr. 15 (1950) s. 10-11).

Ved grunnlovsendring 30. mai 1972, ble § 50 endret slik at man åpnet for at også statsborgere bosatt i utlandet kunne være stemmeberettigede, jf. valgloven § 5 tredje ledd. Dette innebærer at personer som har ervervet et annet statsborgerskap ex lege, og således har beholdt det norske statsborgerskapet, vil kunne stemme i Norge også etter at de har flyttet ut fra riket.

Dersom man åpner for dobbelt statsborgerskap og opphever tapsregelen i någjeldende lovs § 7, vil man ikke lenger ha bestemmelser som innebærer at stemmeretten i Norge går tapt ved erverv av statsborgerskap i et annet land. Dette gjelder både personer bosatt i Norge, og personer som er stemmeberettiget i utlandet etter valglovens regler. Som det går frem ovenfor, anser ikke utvalgets flertall dette for å være en avgjørende innvending mot å åpne for dobbelt statsborgerskap.

4.8.6 Dobbelt statsborgerskap og ressursbruk

Det brukes i dag betydelige personelle ressurser til anvendelsen av § 6 tredje ledd. Om den aktuelle ressursbruk og besparelsene ved å akseptere dobbelt statsborgerskap, uttaler Utlendingsdirektoratet i brev 16. august 2000 til utvalget:

«I saker hvor det i dag kreves forutgående løsning, vil frafall av løsningskravet føre til kortere saksbehandlingstid og noe mindre arbeid. Det vil blant annet overflødiggjøre en ekspedisjon av saken fra politiet til direktoratet og tilbake til politiet igjen. Det er vanskelig å anslå nærmere hvor mye ressurser direktoratet vil spare på en slik endring, men vi kan nevne at det i dag kreves forutgående løsning overfor borgere av 45 land.»

På forspørsel fra utvalget om de ressursmessige konsekvensene av å skulle følge opp et krav om etterfølgende løsning, uttaler direktoratet i brev 12. oktober 2000 til utvalget:

«Dersom vi skulle kontrollere om personer med etterfølgende løsning faktisk ble løst fra sine opprinnelige statsborgerskap, ville vi i teorien kunne bruke tilnærmet ubegrenset med ressurser på dette.»

Lovens § 7 om tap av statsborgerskap reiser ikke de samme ressursproblemer. Når vedkommende får statsborgerskap i en annen stat, må det eventuelt være denne staten som sørger for inndragning av pass og rapport til vedkommende utenriksstasjon. Som påpekt i avsnitt 4.4 foreligger det en betydelig underrapportering. Belastningen på utenriksstasjonene, Utenriksdepartementet og Sentralkontoret for folkeregistrering er meget liten.

På den annen side har vi ved ratifikasjon av tilleggsprotokoll til Europarådskonvensjonen av 1963, datert 24. november 1977, påtatt oss å underrette avtalepartene dersom en borger fra vedkommende stat erverver norsk statsborgerskap ved søknad eller melding. Så vidt skjønnes gis det i praksis underretning også til andre stater som har regler om at statsborgerskap tapes ved erverv av norsk statsborgerskap. Om beslag av pass og rutinene forøvrig vises det til Justisdepartementets rundskriv G-28/99 (vedlegg til utredningen) avsnitt VII punkt 9.9 og 9.10. Rapporteringsplikten vil bortfalle ved oppsigelse av 1963-konvensjonen. Det er ingen grunn til å opprettholde den på frivillig grunnlag.

4.8.7 Flertallets konklusjon

I synet på dobbelt statsborgerskap har utvalget delt seg i et flertall bestående av formannen, Bente Holmvang, Manuela Ramin-Osmundsen og Kjersti Larsen - og et mindretall, Alf-Inge Jansen.

Flertallet vil innledningsvis påpeke at det standpunkt som tas til spørsmålet om dobbelt statsborgerskap kan være farget av den oppfatning man har av statsborgerskapets betydning generelt, og av hvordan vilkårene for erverv og tap av statsborgerskap bør være. I prinsippet har man imidlertid her med forskjellige spørsmål å gjøre. En generell aksept av dobbelt statsborgerskap kan kombineres med det syn at norsk statsborgerskap bør forutsette en høy grad av integrasjon og at vilkårene for å få norsk statsborgerskap bør være strenge. Men aksept av dobbelt statsborgerskap kan også kombineres med argumenter for at vilkårene for å få statsborgerskap bør være lempelige. Det er derfor berettiget å trekke en konklusjon om dobbelt statsborgerskap uavhengig av den diskusjon som vil gjelde de øvrige ervervs- og tapsvilkårene.

Utvalget har foran gjennomgått de synspunkter som i folkerettslig litteratur og i enkelte konvensjoner har vært antatt å være ulemper ved dobbelt statsborgerskap - de knytter seg særlig til verneplikten og diplomatisk beskyttelse. Flertallet kan ikke se at det dreier seg om ulemper av noen betydning. Dobbelt statsborgerskap er et kjent problem, og man har funnet de nødvendige «kjøreregler». Heller ikke kan det ha noen betydning at den som har to statsborgerskap i enkelte sammenhenger har dobbelt sett statsborgerlige rettigheter - rett til pass og stemmerett i to land. Flertallet viser til avsnitt 4.8.5 foran om dette.

Man kan få en økning av antallet tilfeller hvor en norsk borger trenger diplomatisk bistand ved opphold i en annen stat hvor han også er borger. Om dette vil gi noe merarbeid av betydning er usikkert. For vernepliktsmyndighetene vil merarbeidet bli marginalt.

Spørsmålet om administrative merkostnader må under enhver omstendighet ses i sammenheng med de administrative fordeler som oppnås ved at det opprinnelige statsborgerskap kan beholdes, se avsnitt 4.8.6. Det er åpenbart at den økonomiske gevinst i denne sammenheng er betydelig.

Man kan reise spørsmål om ikke den tilknytning vi ønsker nye statsborgere skal ha til Norge vil bli svekket ved at vedkommende også beholder sitt opprinnelige statsborgerskap.

Om dette vil flertallet bemerke:

Det må alltid påregnes at innvandrere vil være knyttet til sine hjemland og at de vil legge vekt på å bevare kontakten med familie og miljø. Vedkommende vil med særlig oppmerksomhet følge den politiske utvikling i sitt opprinnelsesland - en utvikling som han kan være negativ eller positiv til.

Denne type bånd og interesser blir ikke borte ved at vedkommende blir statsborger i Norge og ved at han i denne sammenheng oppgir sitt utenlandske statsborgerskap, se avsnitt 2.5.5.4 hvor utvalget kommer inn på undersøkelser som bekrefter dette. Norsk statsborgerskap vil bli søkt for å oppnå rettigheter her, eller fordi vedkommende ønsker å bekrefte eller fremme sin egen integrasjon i det norske samfunn. Ikke i noen av disse tilfeller kan bevillingen forutsettes å ville ha som konsekvens at vedkommende bryter de bånd som knytter ham til hjemlandet, eller at disse interesser vil bli nedskrevet.

Det kan reises spørsmål om det å måtte oppgi sitt opprinnelige statsborgerskap kan bidra til å gjøre erverv av norsk statsborgerskap til en bedre gjennomtenkt handling enn det ellers ville være. En slik gjennomtenkning - hvor vedkommende må velge bort noe som har hatt, og fremdeles vil kunne ha, en viss betydning - kan bidra til at søkeren får en reflektert holdning til norsk statsborgerskap. En slik bevisstgjøring kan bidra til å fremme hans integrering.

Et synspunkt som dette er det vanskelig å finne noe egentlig belegg for. Det man under enhver omstendighet må ta med i vurderingen, er at tap av opprinnelig statsborgerskap i mange tilfeller ikke er definitivt: De fleste land har bestemmelser om at tidligere statsborgere kan gjenerverve statsborgerskapet på langt lempeligere vilkår enn de som gjelder generelt for erverv av statsborgerskap. Om forholdene innen Norden kan vi vise til lovens § 10 C som har parallellbestemmelse i de øvrige land. Den som har måttet frasi seg statsborgerskap i et annet nordisk land da han fikk norsk statsborgerskap, vet at den dag han er flyttet tilbake, kan han ved melding få tilbake sitt opprinnelige. Også i forhold til andre land vil innvandrere som har tapt sitt opprinnelige statsborgerskap vite at det ikke er tale om noe definitivt tap.

Endelig er det grunn til å vise til at den norske lov gjennom flere bestemmelser åpner for dobbelt statsborgerskap, og at antallet personer som har det er betydelig - prinsippet om at dobbelt statsborgerskap bør unngås er etter hvert blitt meget frynset. Dessuten mangler man som påpekt foran et kontrollsystem knyttet til tapsregelen i § 7. Om norske myndigheter får rede på tilfeller hvor vedkommende har tapt sitt norske statsborgerskap, beror på tilfeldigheter. Det er utvilsomt uheldig - også prinsipelt - at loven inneholder tapsregler som ikke lar seg kontrollere.

Flertallet vil derfor trekke den konklusjon at loven ikke bør inneholde bestemmelser om at erverv av norsk statsborgerskap skal forutsette tap av det opprinnelige. Om vedkommende vil beholde det opprinnelige statsborgerskap vil avhenge av lovgivningen i opprinnelseslandet.

Når denne løsning velges, kan man heller ikke beholde § 7 i den gjeldende lov om at norsk statsborgerskap tapes ved erverv av statsborgerskap i et annet land etter «søknad eller samtykke med reine ord». Island har riktignok valgt å beholde den tilsvarende bestemmelse til tross for at dobbelt statsborgerskap godtas ved erverv av islandsk statsborgerskap. Dette er imidlertid ikke den vanlige løsning i stater som godtar dobbelt statsborgerskap og den er neppe godt begrunnet. Dessuten er bestemmelsen som nevnt foran, ikke kontrollerbar.

Som påpekt i avsnitt 4.8.3 foran blir det i Sverige gitt informasjon om at dobbelt statsborgerskap i visse tilfeller kan skape problemer - problemer som den enkelte kan unngå ved å holde seg borte fra opprinnelseslandet eller ved å søke seg løst fra sitt opprinnelige statsborgerskap. Utvalget vil anbefale at slik informasjon blir gitt også i Norge.

Flertallet vil tilføye at Alf-Inge Jansens dissens forelå i skriftlig form først på utvalgets møte 30. oktober 2000. Av denne grunn har flertallet ikke funnet anledning til å foreta den utdypning av argumentasjonen som Jansens synspunkter kunne ha gitt grunnlag for. Det forhold at dobbelt statsborgerskap kan gi noen rettigheter som andre norske statsborgere ikke har, er behandlet i avsnitt 4.8.5 foran.

4.8.8 Særmerknad fra Alf-Inge Jansen

4.8.8.1 Mindretallets syn på spørsmålet om dobbelt statsborgerskap

Mindretallet, Alf-Inge Jansen, viser til at norsk statsborgerlovgivning har bygget på det hovedprinsipp at norske borgere bare bør ha statsborgerskap i Norge. Norske myndigheter har fulgt denne linjen og det har utvilsomt vært oppfatningen blant det store flertall av norske borgere. Landets fremste statsforfatningseksperter har også fulgt denne oppfatningen. Johs. Andenæs skrev i de første utgavene av sin Statsforfatningen i Norge « . . . dobbelt statsborgerskap . . . er en uting.» (Andenæs, 1948:74) I den siste utgaven av sin bok skriver Andenæs « . . . dobbelt statsborgerskap . . . er noe som en bør unngå så langt råd er.» (Andenæs, 1998:85) Nettopp dette er da også oppfatningen ifølge gjeldende statsborgerrett. Den problemstillingen som det derfor skal tas standpunkt til her er om gjeldende rett skal føres videre - dvs. at norske borgere bare bør ha statsborgerskap i Norge skal være hovedprinsippet, men at det også bør tas andre hensyn, og at en herunder søker å tilpasse utøvelsen av dette hovedprinsippet til de omstendigheter som denne linjen møter i praksis - eller om prinsippet om dobbelt statsborgerskap og flerstatsborgerskap skal innføres som et av hovedprinsippene i loven.

Mindretallet mener spørsmålet om dobbelt statsborgerskap bør drøftes ut fra et prinsipielt syn på norsk statsborgerskap og i særdeleshet ut fra hvilke verdier det representerer og derfor også ut fra hvilken betydning og plass det har i landets styringsordning. En innføring av dobbelt statsborgerskap, eller eventuelt borgerskap i enda flere stater, bør også diskuteres i sammenheng med ervervs- og tapsreglene for slik å belyse de sammenhenger som her eksisterer og for mer samlet å kunne vurdere sannsynlige konsekvenser av å innføre dette prinsippet. Det er gjennom å klarlegge slike sammenhenger en best kan få fram forhold som er viktige for å vurdere de samlede konsekvenser av forslaget. Med nedenforstående særmerknad søker utvalgets mindretall både å peke på sammenhenger som er viktige og på konsekvenser som vil være sannsynlige ved å innføre dobbelt statsborgerskap som et av hovedprinsippene i norsk statsborgerlovgivning.

Utgangspunktet er at forekomsten av dobbelt statsborgerskap har vært en konsekvens av den praksis at hovedprinsippet om at norske statsborgere bare bør være statsborgere i Norge er blitt tilpasset andre hensyn, herunder at en har tatt hensyn til praktiske omstendigheter. Dobbelt statsborgerskap har vært ansett som unntak fra hovedprinsippet. Flertallets forslag om å innføre dobbelt statsborgerskap - eventuelt også statsborgerskap i flere stater - i norsk statsborgerlovgivning vil altså være å opphøye det som tidligere har vært ansett som hensiktsmessige tilpasninger og unntak begrunnet i praktiske forhold til noe som er normalt og likeverdig med det som til nå har vært hovedprinsippet. Slik vil en innføring av prinsippet om dobbelt statsborgerskap være en særdeles radikal politisk handling.

Det at norske statsborgere skal ha bare det norske statsborgerskapet er noe alle borgere som medlemmer av det norske politiske fellesskapet har interesse i. Det å gripe inn overfor det eksklusive likhetsprinsipp som norsk statsborgerskap bygger på angår derfor alle som inngår i dette fellesskapet, og gjør det på den måten at dette eksklusive likhetsprinsippet brytes og erstattes med et forskjellsprinsipp - det at noen av medlemmene også kan tilhøre et annet eller flere andre slike politiske fellesskap og ha interesser i det (dem) og handle ut fra disse interessene. Det i et fellesskap å erstatte et likhetsprinsipp med et prinsipp som medfører forskjeller som kan oppfattes som tildeling av særfordeler og privilegier, det angår alle medlemmene av dette fellesskapet - ikke bare dem som blir tildelt fordelene.

Utvalgets flertall følger den svenske komiteen når det gjelder hvilke konsekvenser forslaget vil ha: Flertallet er i sin fremstilling ikke opptatt av og langt mindre drøfter det interesser og oppfatninger til norske borgere flest eller til de borgere som ikke vil få fordelene ved dobbelt borgerskap. Mindretallet vil på sin side hevde at ikke bare dreier dette seg om å gripe inn overfor interessene til alle medlemmene i dette politiske fellesskapet i å opprettholde egen jevnbyrdighet med de andre. Det dreier seg også om at innføringen av dobbelt statsborgerskap eller statsborgerskap i flere stater vil bryte med oppfatningen av at norske statsborgere er like fordi de alle må leve under fellesskapets lover og autoritative beslutninger - dvs. om oppfatningen av at norske borgere er «i samme båt» vil bli undergravd. Mindretallet gjør gjeldende at de som ikke oppnår fordelene med statsborgerskap i to eller flere stater kommer dårligere ut både som individer sammenlignet med de individer som oppnår dette, og de kommer dårligere ut fordi det politiske fellesskapet som de er medlemmer i er blitt endret for så vidt gjelder de likhetsprinsipper som til nå har vært konstituerende for dette fellesskapet, jf. mindretallets innledende merknad, avsnitt 3.2.2. Altså: De statsborgerne som ikke oppnår fordelene ved dobbelt statsborgerskap kommer dårligere ut både etter den individualistiske dimensjon og etter fellesskapsdimensjonen.

Mindretallet vil i denne sammenheng foreslå at det blir overveiet å spørre norske statsborgere om de er for hovedprinsippet om at en også i fremtiden så vidt mulig bør unngå dobbelt statsborgerskap eller om de er for at prinsippet om dobbelt statsborgerskap og flerstatsborgerskap blir innført som et av hovedprinsippene i norsk lovgivning. En rekke måter kan tas i bruk for å skaffe informasjon om norske borgeres syn på dette spørsmålet. Den mest krevende og omfattende ville være en folkeavstemning. Andre måter kunne også være nyttige, for eksempel utvidet folkehøring, citizens' jury, Planungszelle, lekfolkskonferanse så vel som godt forberedte survey-undersøkelser. Hver av slike måter kunne brukes flere steder i landet, alene eller i kombinasjon.

Så lenge dobbelt statsborgerskap forekommer som resultat av spesielle hensyn og av praktiske omstendigheter som ligger utenfor norske myndigheters kontroll, fremstår slikt statsborgerskap som avvik og noe som de fleste vil akseptere som ikke urimelig. Det er et kjennetegn ved det norske samfunn at det i større grad enn de fleste andre samfunn er preget av tillit, fellesskapsfølelse og solidaritet mellom borgerne på tvers av sosiale grupper og landsdeler, og dette kjennetegn er forankret i - har sin basis i - likhetsprinsippet og slik det er blitt bekreftet og fornyet gjennom målrettede offentlige tiltak for fellesskapsløsninger. Dette har vært en stor styrke for Norge. Demokratiets institusjoner er avhengige av folks tillit. Mindretallet mener institusjonelle ordninger må vurderes utfra om de bidrar til orienteringer og en mentalitet som bekrefter og utvikler demokratiet. En slik vurdering taler mot å innføre prinsippet om dobbelt statsborgerskap.

For å se de samlede virkninger av en innføring av dobbelt- og flerstatlig borgerskap, bør reglene for å erverve norsk statsborgerskap ved bevilling og reglene for å tape norsk statsborgerskap ses i sammenheng.

Når det gjelder erverv av norsk statsborgerskap ved bevilling som et andre statsborgerskap - og dermed dobbelt statsborgerskap, blir det i innstillingen rettet oppmerksomhet mot innvandrerne, særlig mot innvandrere fra «tidligere øststater og fra Afrika, Asia og Sør-Amerika». Det fremgår av det som refereres i den svenske utredningen (SOU 1999:34, ss. 132-133) fra M. Szabós undersøkelse blant ungarere, tyrkere, chilenere og iranere som innvandret til Sverige i voksen alder i løpet av perioden 1950-tallet til 1980-tallet at det er sivile, sosiale og økonomiske rettigheter som har stått i sentrum for dem som ble omfattet av denne undersøkelsen når de har vurdert og søkt svensk statsborgerskap. Slike behov som disse innvandrerne dermed gir uttrykk for blir, som det er redegjort for tidligere, dekket gjennom sivile, sosiale og økonomiske rettigheter - altså de typer rettigheter som i dag er sikret innvandrerne uavhengig om og før de eventuelt blir statsborgere.

Det vanligste hinder for statsborgerskifte blant disse innvandrergrupperingene var ifølge Szabó at noen innvandrere setter likhetstegn mellom statsborgerskap og nasjonalitet, og et av Szabós hovedfunn er at «Identiteten är den allra viktigaste faktorn av alla samspelande faktorer i samband med medborgarskapsbytet.» (SOU 1999:34, s. 132) Det er ingen grunn til at ikke norske myndigheter så vel som norske statsborgere skal ha respekt for de følelser og de oppfatninger innvandrere slik kan ha, og derfor for at disse innvandrerne avstår fra å søke norsk statsborgerskap. Det er heller ingen grunn til å tvile på at de skal kunne ha tilsvarende respekt for norske statsborgeres opptatthet av å vedlikeholde og utvikle det demokratiske politiske fellesskap i Norge og den identitet dette gir norske statsborgere.

Når det gjelder innvandrere fra andre land, f.eks. fra Vest-Europa og Nord-Amerika, bør disse på samme måte være velkomne til å bli norske statsborgere. Ved å godta prinsippet om dobbelt statsborgerskap er det, slik mindretallet ser det, grunn til å regne med at ikke minst denne kategorien blant innvandrere som søker bevilling om norsk statsborgerskap - og dermed får dobbelt statsborgerskap - vil øke.

Mindretallet har allment det standpunkt at det er positivt for landet at innvandrere som fyller vilkårene i loven blir norske statsborgere. Det vil være et gode for Norge at de vil gå inn i det norske politiske fellesskap og være med å ta ansvar for styringen av landet de bor i. Mindretallet mener imidlertid at hovedprinsippet bør være at de bare er statsborgere i Norge og at de frasier seg/blir løst fra sitt tidligere statsborgerskap. Bestemmelsene om dispensasjon bør beholdes. Det burde også overveies om eventuelt alvorlige privatrettslige problemer, særlig i forbindelse med arv og formue, burde inkluderes som dispensasjonsgrunn.

Hvilke konsekvenser vil det så ha at reglene for å tape norsk statsborgerskap som følge av erverv av et annet statsborgerskap blir fjernet? Med andre ord: Hvilke konsekvenser vil følge av å fjerne nåværende § 7? Det er vanskelig å svare bestemt på det spørsmålet. Det eksisterer lite informasjon som kan gi grunnlag til begrunnede oppfatninger om hvor mange det kan bli tale om. Det kan heller ikke sies noe bestemt om hvem dette vil være. Ved vurderingen av virkningene av et tiltak som bortfall av tapsreglene kan vi imidlertid ikke se bort fra allmenne sammenhenger som gjelder i slike forhold som det her er tale om. Vi vet nok om slike sammenhenger til at vi kan mene noe om hvilke sosio-økonomiske grupperinger flertallet av dem med sannsynlighet vil tilhøre, og også om deres geografiske bosted. Med andre ord: Spørsmålet bør stilles om ikke flertallet vil tilhøre de øvre sosio-økonomiske grupperinger av befolkningen, og om ikke Oslo og Bærum vil være overrepresentert som dette flertallets bosted.

I den internasjonale faglitteraturen blir det nå hevdet at de nasjonale elitene ikke lenger trenger nasjonalstaten. De vesentlige deler av de økonomiske elitene (ikke bare i USA) har lenge arbeidet på tvers av nasjonale grenser og slått seg ned der utbyttet er størst. Alle kan i dag lese om hvordan ledende grupperinger innen den politiske eliten og de ledende kadrer innen den administrative eliten tilbringer stadig mer tid sammen med sine opposite numbers - de tilsvarende elitegrupperinger - i andre land. Et resultat av denne utviklingen er at disse elitegrupperingene stadig oftere demonstrerer at de har en problem- og virkelighetsoppfatning som er ulik den store deler av befolkningen i deres eget land har. Avstanden mellom dem som styrer og dem som blir styrt - mellom elitene og statsborgerne flest - synes å være klar.

Er dette en utvikling vi ser i Norge? Det finnes indikatorer på at en slik utvikling skjer også her i landet. Iallfall er dette høyst relevante spørsmål å stille også vedrørende utviklingen i Norge, og mindretallet mener dette er spørsmål som også bør reises i forbindelse med diskusjonen om bortfall av tapsreglene i § 7 ved innføring av dobbelt statsborgerskap som et av hovedprinsippene i norsk statsborgerlovgivning.

Sammenfattet vil mindretallet vise til at utvalgets flertall legger til grunn blant annet den oppfatning som kommer til uttrykk i innstillingen avslutningsvis i avsnitt 3.2.1:

«Den reduserte betydning av statsborgerskapet og den mobilitet som preger samfunnet, kan tale for at vilkårene for å få statsborgerskap bør gjøres mindre strenge enn de har vært.»

Dette utsagnet følges riktignok av setningen: «På den annen side reiser innvandringens sammensetning enkelte nye utfordringer. Blant annet har en del innvandrere lav grunnutdannelse.» Deretter følger en betraktning om at dette kan bidra til vanskeligheter med å tilegne seg norsk og derved få begrenset muligheten til å bli integrert og videre at innvandringens sammensetning slik kan aktualisere spørsmålet om språkkrav. Med andre ord: I den påfølgende teksten skjer det ingen presisering eller tolkning som betyr en modifisering av utsagnet. De oppfatninger som kommer til uttrykk i dette utsagnet kan derfor forstås som å inngå i flertallets mer prinsipielle oppfatninger om statsborgerskapet og dets betydning. Slik mindretallet ser det kan derfor dette utsagnet brukes til å klargjøre viktige forskjeller mellom flertallets og mindretallets syn:

For det første: Som det fremgår av mindretallets merknad til de innledende kapitler i innstillingen - avsnitt 3.2.2 - er mindretallet uenig i oppfatningen om at statsborgerskapets betydning er redusert: Denne er klart redusert når det gjelder de sivile, sosiale og økonomiske rettigheter, men statsborgerskapet har i dag like stor betydning når det gjelder de politiske rettigheter - statsborgerskapets kjerne. De konstituerer en kjerne i Norges demokratiske styringsordning og har i denne forstand ikke fått redusert betydning. Det likhetsprinsipp som de representerer - både etter den individualistiske dimensjon og etter fellesskapsdimensjonen - er unikt i dagens samfunn, samtidig som en utøvelse av disse rettighetene er avgjørende for at de som blir styrt kan kontrollere, påvirke og styre dem som styrer. Med andre ord: De politiske rettigheter og vilkårene for utøvelsen av dem er avgjørende forutsetninger for demokratiet i Norge.

For det andre: Flertallet fremhever hensynet til den enkelte i et samfunn preget av høy mobilitet. Det er ikke uten videre klart hva slags hensyn det tenkes på, men det fremgår ikke at det er hensyn som skal gjøre statsborgeren til en mest mulig effektiv og myndig statsborger. Som vi vet fremmer stabilitet, samhørighet og solidaritet betingelser for å kunne virke som bevisste og myndige borgere i en levende demokratisk styringsorden.

For det tredje: Flertallet anlegger et klart individualistisk perspektiv på statsborgerskapet. Mindretallet mener dette alltid må være et viktig perspektiv, men mindretallet mener at det må balanseres i forhold til fellesskapets perspektiv, og til likhetsprinsippet som fellesskapet bygger på.

Mindretallet mener det avgjørende ved innføringen av prinsippet om dobbelt statsborgerskap som et hovedprinsipp i norsk statsborgerlovgivning er at det endrer reglene for hva som er normalt og legitimt i den norske styringsorden. Grunnlaget for normene om likhet og solidaritet svekkes og forskjells- og rangordningsnormer gis bedre vilkår.

Statsborgerskap i en demokratisk stat forutsetter et politisk fellesskap der likhetsprinsippet konstituerer grunnormen. Mindretallet mener en ytterligere prioritering av det individualistiske prinsipp ved å normalisere dobbelt statsborgerskap risikerer å uthule det politiske fellesskap som kjennetegner Norge.

Når det gjelder løsningskravet i någjeldende § 6 tredje ledd og praktiseringen av det, er dette nærmere behandlet under neste avsnitt. Når det gjelder spørsmålet om videreføring av tapsregelen i någjeldende lov § 7, vises det til mindretallets merknader under avsnitt 10.3.3.

4.8.8.2 Særlig om løsningskravet i 1950-lovens § 6 tredje ledd og praktiseringen av dette

Når det gjelder videreføringen av løsningskravet i någjeldende lov § 6 tredje ledd, vil mindretallet knytte enkelte bemerkninger til utformingen og praktiseringen av et slikt vilkår. For øvrig vises det til praktiseringen av någjeldende bestemmelse, jf. Justisdepartementets rundskriv, inntatt som vedlegg til utredningen, avsnitt VII punkt 9.

For det første gjelder dette de problemer som har knyttet seg til praktiseringen av løsningskravet, herunder forholdet til Europarådskonvensjonen av 1997. Problemstillingen er berørt ovenfor under avsnitt 4.2, jf. det som sies om oppfølgningen av Dok. 8:123 (1997-98), senest Ot.prp. nr. 31 (1999-2000) s. 6.

Mindretallet viser til det som er skrevet i nevnte proposisjon om at departementet arbeider videre med å finne alternative ordninger som kan medvirke til å begrense antall doble statsborgerskap. I denne forbindelse vil en reise spørsmålet om Europarådets konvensjon av 1997 skal stille seg i veien for at slike rimelige ordninger finnes.

Det vises til at denne konvensjonen sier (artikkel 15) at bestemmelser i konvensjonen ikke skal begrense en parts rett til i sin nasjonale lovgivning å bestemme hvorvidt:

  1. dens statsborgere, når de erverver eller innehar en annen stats statsborgerskap, beholder eller mister dens statsborgerskap;

  2. erverv eller bibehold av dens statsborgerskap forutsetter frafallelse eller tap av annet statsborgerskap.

Og videre (artikkel 26) at bestemmelsene i denne konvensjonen ikke skal være til skade for bestemmelsene i nasjonal lovgivning og bindende internasjonale dokumenter som allerede er i kraft eller kan tre i kraft, og som gir eller ville gi enkeltpersoner gunstigere rettigheter med hensyn til statsborgerskap, og her nevnes spesielt at denne konvensjon ikke er til skade for anvendelsen av konvensjonen av 1963 om begrensning av tilfelle av dobbelt statsborgerskap etc. Slik dette medlem har forstått det, i følge departementets tolkning, vil artikkel 7 - som begrenser muligheten for at den nasjonale lovgivning kan gi bestemmelser om tap av statsborgerskap til bestemte tilfeller - imidlertid utelukke at Norge kan gi statsborgerskap ved bevilling på betingelse av etterfølgende løsning av tidligere statsborgerskap innen ett år. Konvensjonens bestemmelse av hvilke tilfeller den nasjonale lovgivning kan ha bestemmelser om tap av statsborgerskap har dermed som konsekvens en klar begrensning av en stats, f.eks. Norges, mulighet for ved egen lovgivning å fastsette regler for løsning som imøtekommer den realitet at en rekke stater (som i hovedsak ikke har tiltrådt, eller som med sannsynlighet ikke vil tiltre konvensjonen) ikke godtar løsning før deres borgere kan fremlegge borgerskapsbrev e.l. fra sin nye hjemstat. Det tvinger Norge til å godta dobbelt statsborgerskap eller til å nekte statsborgerskap. Dette kan enten forstås som

  1. at den nasjonale lovgivning ifølge konvensjonen (som altså også eksplisitt sier at denne lovgivning kan gi bestemmelser om erverv og tap av statsborgerskap og at denne konvensjonen ikke skal være til skade for 1963-konvensjonen) skal normalisere dobbelt eller flerstats-borgerskap, eller

  2. at juristenes konstruksjon i Strasbourg ikke har forankring i den realitet at en rekke land ikke løser sine statsborgere før disse har statsborgerskap fra sin nye hjemstat. Det er jo nettopp denne realitet som modellen med statsborgerskap på betingelse av etterfølgende løsning innen ett år er en tilpasning til. Dette i kontrast til de to alternativer som konvensjonen anviser: Dobbelt statsborgerskap som Norge søker å unngå og avslag på søknaden om statsborgerskap som både søkeren og Norge helst ville unngå.

Slik departementet tolker konvensjonen ligger det som her er påpekt en spenning i konvensjonen. I forbindelse med departementets arbeid for å finne alternative ordninger mener mindretallet at en bør søke å prøve ut i praksis den skisserte ordning med bevilling av statsborgerskap på betingelse av løsning innen ett år, og om nødvendig ved ratifikasjonen overveie å ta et forbehold for artikkel 7 i Europarådets konvensjon av 1997, jf. reglene om forbehold i artikkel 29.

For det andre må det ved utformingen av et løsningskrav tas hensyn til at utvalgets lovutkast ikke lenger bygger på en sondring mellom erverv av statsborgerskap ved bevilling og melding.

Etter någjeldende lov § 3 første ledd første punktum vil personer som har bodd i Norge siden de fylte seksten år, og som har bodd her i minst fem år sammenlagt før dette, kunne erverve statsborgerskap ved melding mellom fylte 21 og 23 år. Bestemmelsen forutsetter ikke løsning fra tidligere statsborgerskap. I og med at bestemmelsen foreslås opphevet og erstattet med de generelle bestemmelser om erverv av statsborgerskap ved bevilling, vil det i realiteten bli innført et løsningskrav for denne gruppen som tidligere ikke har vært stilt.

Ved videreføring av prinsippet om at dobbelt statsborgerskap så vidt mulig bør unngås, bør det vurderes om det er behov for unntaksregler fra løsningskravet for denne gruppen søkere. Etter mindretallets syn er det i utgangspunktet ikke ønskelig å innføre krav om løsning for nye grupper. Dersom man ønsker å fange opp de tilfeller som tidligere var omfattet av § 3 første ledd første punktum, kan man gjøre unntak fra løsningskravet for personer som har bodd i Norge siden fylte seksten år, og før dette har bodd her i til sammen minst fem år. Unntaket må gjøres betinget av at det søkes bevilling mellom fylte 21 og 23 år. Mindretallet vil imidlertid bemerke at en slik løsning innebærer en tilsynelatende ubegrunnet forskjellsbehandling overfor søkere som er i samme situasjon, men som først søker etter fylte 23 år. En slik bestemmelse vil også kunne gi tilfeldige utslag, f.eks. for personer som er født og oppvokst i Norge, men som i en kortere periode etter fylte seksten år har bodd i utlandet.

At lovforslaget ikke lenger bygger på sondringen mellom meldinger og bevillinger, får også konsekvenser for barn som etter någjeldende lovs § 5 vil erverve norsk statsborgerskap som følge av at foreldrene erverver norsk statsborgerskap ved melding. For disse stilles det ikke krav om løsning fra tidligere statsborgerskap, i motsetning til det som praktiseres for barn som erverver norsk statsborgerskap som følge av at foreldrene erverver norsk statsborgerskap ved bevilling, jf. § 6 fjerde ledd og det som er sagt nedenfor under avsnitt 8.4.2.2.

Denne forskjellen kan virke ubegrunnet. Dersom man velger som prinsipp at dobbelt statsborgerskap ikke aksepteres, bør det på generelt grunnlag vurderes om det bør stilles løsningskrav overfor barn som erverver norsk statsborgerskap som biperson, jf. lovforslagets § 5. Som en mellomløsning kan man vurdere en opsjonsmodell, slik at barnet f.eks. før fylte 21 år må ta stilling til hvilket statsborgerskap det ønsker å beholde, jf. prinsippet som ligger til grunn for den lovendring som ble foretatt i Tyskland i 1999, se avsnitt 4.7. Begrunnelsen for en slik modell måtte være at spørsmålet om løsning bør utsettes til barnet når en slik alder at det på selvstendig grunnlag kan vurdere hvilket land han/hun ønsker å være statsborger i.

Det som her er sagt berører også en annen problemstilling. Utvalgets lovutkast bygger på at man skal kunne erverve statsborgerskap ved bevilling allerede fra fylte tolv år. På samme måte bør det vurderes om det er hensiktsmessig å innføre en tilsvarende opsjonsmodell for alle som erverver statsborgerskap ved bevilling før myndighetsalder.

En slik opsjonsmodell som skissert forutsetter formodentlig at Europarådskonvensjonen av 1997 ratifiseres med forbehold, jf. det som er sagt ovenfor om bevilling på vilkår av etterfølgende løsning. Problemstillingen blir for så vidt parallell.