10.3 Offentleglovas betydning for
granskingskommisjoner
Innsyn i offentlige dokumenter er ansett som en forutsetning
for ytringsfriheten, og er grunnlovsfestet i Grunnloven § 100.
Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd av 19.
mai 2006 nr. 16 (offentleglova) trådte i kraft 1. januar
2009. Loven gjelder for staten, fylkeskommunene og kommunene,
1
og eventuelle granskingskommisjoner
nedsatt av disse organene vil også være omfattet
av offentleglova. Kommisjonen opphører å eksistere
etter avlevering av granskingsrapporten, så etter dette
tidspunktet må innsynsanmodninger rettes mot den som overtar
og oppbevarer utvalgets dokumenter.
Offentleglova viderefører de fleste og viktigste reglene
fra den tidligere offentlighetsloven (lov 19. juni 1970 nr. 69 om
offentlighet i forvaltningen). Et viktig prinsipielt skille er at
den nye loven regulerer innsyn i opplysninger, ikke bare dokumenter. Oppmerksomheten
flyttes fra hvilke dokumenter forvaltningen skal gjøre
tilgjengelig for publikum, til hvilke opplysninger publikum skal
gis innsyn. Hensikten med denne endringen er å øke
publikums krav på innsyn.
Hovedregelen etter offentleglova er at forvaltningsorganers saksdokumenter,
journaler og liknende registre er offentlige.
2
Som «saksdokument» i
lovens forstand regnes dokumenter som er utferdiget av forvaltningsorganet
selv eller som har kommet inn til eller er lagt fram for organet.
3
Uklare grensespørsmål
kan oppstå når forvaltningen nedtegner informasjon
fra slike samtaler, eksempelvis møter. Det har vært
stilt spørsmål ved om granskingskommisjoners samtalereferater
er utarbeidet for kommisjonens interne bruk, og dermed kan unntas
fra offentlighet som «interne dokumenter».
4
Dette spørsmålet
kan neppe besvares generelt.
Fra hovedregelen om offentlighet gjelder enkelte unntak, og unntakshjemlene
er gitt i offentleglova. Dersom et dokument kan unntas offentlighet
etter en av disse unntaksbestemmelsene, skal forvaltningsorganet
vurdere om det likevel er grunn til å fremlegge dokumentet,
såkalt meroffentlighet.
5
En begjæring om innsyn skal avgjøres uten ugrunnet
opphold.
6
Avslår
forvaltningsorganet innsynsanmodningen, kan den påklages
til det nærmeste overordnede organet.
7
For
granskingskommisjoners vedkommende er oppnevningsorganet antatt å være
riktig klageinstans.
Selv om et dokument etter sin art er offentlig, åpnes
det for at forvaltningsorganet utsetter offentliggjøringen
av dokumentet. Det kan bestemmes at offentlighet først
skal gjelde fra et senere tidspunkt såfremt de foreliggende
dokumenter antas å gi et direkte misvisende bilde av saken
og at offentlighet derfor kan skade åpenbare samfunnsmessige eller
private interesser.
8
I
forarbeidene til offentleglova fremholder lovgiver at vilkårene
for utsatt innsyn er strenge, og at utsettelsen forutsetter at dokumentene
etter sitt innhold gir et misvisende bilde. Dokumentene i saken
skal vurderes samlet, og den påkrevde skademuligheten må ha
en sammenheng med det misvisende bildet dokumentene gir av saken.
I forarbeidene trekkes imidlertid granskingsprosesser frem som et
eksempel på en situasjon hvor utsatt innsyn kan bli aktuelt.
9
Taushetsbelagt informasjon skal ikke videreformidles, og er følgelig
unntatt offentlighet, med mindre den som har krav på taushet
samtykker.
10
Meroffentlighet
er heller ikke aktuelt ved taushetsbelagt informasjon. Dokumentet
for øvrig skal imidlertid fremlegges med mindre det da
gir et åpenbart misvisende bilde av innholdet, eller de unntatte
opplysningene utgjør den vesentligste del av dokumentets
innhold. Etter forvaltningsloven § 13 gjelder taushetsplikt
for personlige forhold, samt for forretningshemmeligheter. I et
granskingsarbeid vil kommisjonen ikke sjelden få befatning
med forretningssensitiv informasjon av betydning for markedsposisjonen
til foretak. Kommisjonen er forhindret fra å spre slik
informasjon videre, og informasjonen skal da også unntas
offentlighet.
Andre unntak fra offentlighet som etter omstendighetene kan bli
aktuelle, er unntakene av hensyn til rikets sikkerhet, av hensyn
til det offentliges økonomi-, lønns eller personalforvaltning, statsråders
protokoller og anmeldelser og lignende.
En unntakshjemmel som kan være særlig aktuell
for granskingskommisjoner, er regelen om at dokumenter som forvaltningsorganet
har utarbeidet for sin interne saksforberedelse, kan unntas fra offentlighet.
11
Slike interne dokumenter
vil i første rekke være dokumenter som er utarbeidet
og benyttet bare innen organet selv. Bakgrunnen for at «interne
dokumenter» kan unntas offentlighet, er organets behov
for en hensiktsmessig arbeidsform hvor ulike arbeidsdokumenter som
utkast, forslag og notater utarbeides som ledd i saksbehandlingen.
Slike dokumenter vil etter sin art sjelden ha den samme kvalitet
som den endelige avgjørelsen, og hensynet til effektiv
og hensiktsmessig saksbehandling taler for at dokumentene ikke skal
måtte utarbeides på en slik måte at de
kan gjøres offentlig kjent. Offentliggjøring av
foreløpige utkast og vurderinger i forkant vil også kunne åpne
for misforståelser eller gi publikum falske forventninger
til utfallet i saken.
12
Unntaket for interne dokumenter gjelder dokumenter som «organet
har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing».
Granskingskommisjonens interne arbeidsnotater og rapportutkast vil
for eksempel kunne unntas offentlighet etter denne bestemmelsen.
Klassifiseringen «internt dokument» knyttes til
dokumentets tilblivelse, og etter ordlyden vil et internt dokument
ikke miste sin status uansett hva som skjer med dokumentet senere. Saksforløpet
og den senere bruken av dokumentet kan imidlertid få betydning
for om det skal gis innsyn i et «internt dokument».
Før en sak er avsluttet vil det ofte være større
grunn til å unnta interne dokumenter fra innsynsretten
enn etter at saken er ferdigbehandlet. Blir et internt dokument
gjort til en del av forvaltningens avgjørelse, er det eksempelvis
klart at det ikke lenger kan unntas offentlighet.
Også andre forhold kan tilsi at enkelte interne dokumenter
blir gjort offentlige. Sentralt i en slik vurdering står
reglene om meroffentlighet og likebehandling. Justisdepartementet
har lagt til grunn at meroffentlighet skal praktiseres med mindre
det foreligger et reelt og saklig behov for å unnta hele eller
deler av dokumentet fra offentlighet.
13
Sivilombudsmannen
har som en generell retningslinje sagt at innsyn bør gis
dersom det ikke foreligger tungtveiende grunner for å unnta
dokumentet fra offentlighet.
14
Gjør forvaltningsorganet interne dokumenter kjent ved én
anledning, kan det få konsekvenser for senere anmodninger
om innsyn. På bakgrunn av det generelle forbudet mot usaklig
forskjellsbehandling må forvaltningsorganet i slike tilfeller kunne
påvise rettslige eller faktiske forskjeller mellom situasjonene
for å kunne nekte andre innsyn i dokumentene.
Når innsyn i interne dokumenter er innvilget uten at
innvilgelsen er begrunnet i særlige, konkrete forhold,
vil forvaltningen måtte innvilge nær sagt enhver
senere anmodning om innsyn i disse dokumentene. Selv om vilkårene
for unntak fortsatt er oppfylt, kan man i slike situasjoner rent
faktisk si at dokumentene har «mistet sin interne karakter».
Rettslig sett blir imidlertid innsynsanmodninger i slike tilfeller
innvilget etter reglene om meroffentlighet og hensynet til lik praktisering av
denne meroffentligheten
Også når et forvaltningsorgan sender sine interne
dokumenter til et annet forvaltningsorgan, kan oversendelsen føre
til at private anmodninger om innsyn må tas til følge.
Vurderingen av om slike oversendelser av interne dokumenter fører
til at dokumentet ikke kan unntas offentlighet, er imidlertid situasjonsbestemt,
og foranledningen til oversendelsen får betydning for om
dokumentet deretter kan unntas offentlighet.
Det har vært stilt spørsmål ved om
interne dokumenter et forvaltningsorgan oversender til et kontrollorgan – som
en granskingskommisjon – kan unntas som interne dokumenter,
både ved innsynsanmodninger til avsenderorganet og til
kontrollorganet. For enkelte tilsynsorganer er det bestemt at forvaltningens
interne dokumenter ikke mister karakteren av å være
interne ved at de overleveres tilsynsorganet. En slik regel er ikke gitt
for granskingskommisjoner.
Avgjørende for om innsyn i interne dokumenter kan nektes
også etter oversendelse til en granskingskommisjon, blir
oversendelsens konsekvenser for plikten til å praktisere
meroffentlighet og forbudet mot usaklig forskjellsbehandling. Justisdepartementets
lovavdeling har lagt til grunn at interne dokumenter oversendt til
en granskingskommisjon, kan unntas offentlighet ved senere innsynsanmodninger.
15
Avgjørende
for Lovavdelingens standpunkt synes å være at
granskingskommisjoner driver kontrollvirksomhet.
16
I offentleglova er det også tatt inn en bestemmelse
som åpner for unntak fra innsyn i opplysninger når
innsyn vil motvirke eller vanskeliggjøre offentlige kontroll-
eller reguleringstiltak.
17
Denne bestemmelsen får
trolig ikke betydning for granskingskommisjoner fordi den tar sikte
på «kontroll- eller reguleringstiltak som planlagde
forhøgingar, nedsetjingar eller opphevingar av ein skatt eller
ei avgift, eller innføring av nye tollreglar eller eksport-
eller importforbod».
18
En annen bestemmelse som kan tenkes å være aktuell
for offentlige granskinger er § 15 andre ledd som gjelder
unntak fra offentlighet for dokumenter som er innhentet utenfra
for forvaltningsorganets interne saksforberedelse. Denne bestemmelsen
er av mindre betydning for selve granskingsrapporten ettersom den
som den klare hovedregelen vil være offentlig tilgjengelig
fra overleveringstidspunktet. Unntakshjemmelen i § 15
vil derimot kunne være aktuell hvis kommisjonen avgir delrapporter
el. underveis. Vilkårene for unntak er imidlertid strenge.
