NOU 2009: 9

Lov om offentlige undersøkelseskommisjoner

10.3 Offentleglovas betydning for granskingskommisjoner

Innsyn i offentlige dokumenter er ansett som en forutsetning for ytringsfriheten, og er grunnlovsfestet i Grunnloven § 100.

Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd av 19. mai 2006 nr. 16 (offentleglova) trådte i kraft 1. januar 2009. Loven gjelder for staten, fylkeskommunene og kommunene, 1 og eventuelle granskingskommisjoner nedsatt av disse organene vil også være omfattet av offentleglova. Kommisjonen opphører å eksistere etter avlevering av granskingsrapporten, så etter dette tidspunktet må innsynsanmodninger rettes mot den som overtar og oppbevarer utvalgets dokumenter.

Offentleglova viderefører de fleste og viktigste reglene fra den tidligere offentlighetsloven (lov 19. juni 1970 nr. 69 om offentlighet i forvaltningen). Et viktig prinsipielt skille er at den nye loven regulerer innsyn i opplysninger, ikke bare dokumenter. Oppmerksomheten flyttes fra hvilke dokumenter forvaltningen skal gjøre tilgjengelig for publikum, til hvilke opplysninger publikum skal gis innsyn. Hensikten med denne endringen er å øke publikums krav på innsyn.

Hovedregelen etter offentleglova er at forvaltningsorganers saksdokumenter, journaler og liknende registre er offentlige. 2 Som «saksdokument» i lovens forstand regnes dokumenter som er utferdiget av forvaltningsorganet selv eller som har kommet inn til eller er lagt fram for organet. 3 Uklare grensespørsmål kan oppstå når forvaltningen nedtegner informasjon fra slike samtaler, eksempelvis møter. Det har vært stilt spørsmål ved om granskingskommisjoners samtalereferater er utarbeidet for kommisjonens interne bruk, og dermed kan unntas fra offentlighet som «interne dokumenter». 4 Dette spørsmålet kan neppe besvares generelt.

Fra hovedregelen om offentlighet gjelder enkelte unntak, og unntakshjemlene er gitt i offentleglova. Dersom et dokument kan unntas offentlighet etter en av disse unntaksbestemmelsene, skal forvaltningsorganet vurdere om det likevel er grunn til å fremlegge dokumentet, såkalt meroffentlighet. 5

En begjæring om innsyn skal avgjøres uten ugrunnet opphold. 6 Avslår forvaltningsorganet innsynsanmodningen, kan den påklages til det nærmeste overordnede organet. 7 For granskingskommisjoners vedkommende er oppnevningsorganet antatt å være riktig klageinstans.

Selv om et dokument etter sin art er offentlig, åpnes det for at forvaltningsorganet utsetter offentliggjøringen av dokumentet. Det kan bestemmes at offentlighet først skal gjelde fra et senere tidspunkt såfremt de foreliggende dokumenter antas å gi et direkte misvisende bilde av saken og at offentlighet derfor kan skade åpenbare samfunnsmessige eller private interesser. 8 I forarbeidene til offentleglova fremholder lovgiver at vilkårene for utsatt innsyn er strenge, og at utsettelsen forutsetter at dokumentene etter sitt innhold gir et misvisende bilde. Dokumentene i saken skal vurderes samlet, og den påkrevde skademuligheten må ha en sammenheng med det misvisende bildet dokumentene gir av saken. I forarbeidene trekkes imidlertid granskingsprosesser frem som et eksempel på en situasjon hvor utsatt innsyn kan bli aktuelt. 9

Taushetsbelagt informasjon skal ikke videreformidles, og er følgelig unntatt offentlighet, med mindre den som har krav på taushet samtykker. 10 Meroffentlighet er heller ikke aktuelt ved taushetsbelagt informasjon. Dokumentet for øvrig skal imidlertid fremlegges med mindre det da gir et åpenbart misvisende bilde av innholdet, eller de unntatte opplysningene utgjør den vesentligste del av dokumentets innhold. Etter forvaltningsloven § 13 gjelder taushetsplikt for personlige forhold, samt for forretningshemmeligheter. I et granskingsarbeid vil kommisjonen ikke sjelden få befatning med forretningssensitiv informasjon av betydning for markedsposisjonen til foretak. Kommisjonen er forhindret fra å spre slik informasjon videre, og informasjonen skal da også unntas offentlighet.

Andre unntak fra offentlighet som etter omstendighetene kan bli aktuelle, er unntakene av hensyn til rikets sikkerhet, av hensyn til det offentliges økonomi-, lønns eller personalforvaltning, statsråders protokoller og anmeldelser og lignende.

En unntakshjemmel som kan være særlig aktuell for granskingskommisjoner, er regelen om at dokumenter som forvaltningsorganet har utarbeidet for sin interne saksforberedelse, kan unntas fra offentlighet. 11 Slike interne dokumenter vil i første rekke være dokumenter som er utarbeidet og benyttet bare innen organet selv. Bakgrunnen for at «interne dokumenter» kan unntas offentlighet, er organets behov for en hensiktsmessig arbeidsform hvor ulike arbeidsdokumenter som utkast, forslag og notater utarbeides som ledd i saksbehandlingen. Slike dokumenter vil etter sin art sjelden ha den samme kvalitet som den endelige avgjørelsen, og hensynet til effektiv og hensiktsmessig saksbehandling taler for at dokumentene ikke skal måtte utarbeides på en slik måte at de kan gjøres offentlig kjent. Offentliggjøring av foreløpige utkast og vurderinger i forkant vil også kunne åpne for misforståelser eller gi publikum falske forventninger til utfallet i saken. 12

Unntaket for interne dokumenter gjelder dokumenter som «organet har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing». Granskingskommisjonens interne arbeidsnotater og rapportutkast vil for eksempel kunne unntas offentlighet etter denne bestemmelsen. Klassifiseringen «internt dokument» knyttes til dokumentets tilblivelse, og etter ordlyden vil et internt dokument ikke miste sin status uansett hva som skjer med dokumentet senere. Saksforløpet og den senere bruken av dokumentet kan imidlertid få betydning for om det skal gis innsyn i et «internt dokument». Før en sak er avsluttet vil det ofte være større grunn til å unnta interne dokumenter fra innsynsretten enn etter at saken er ferdigbehandlet. Blir et internt dokument gjort til en del av forvaltningens avgjørelse, er det eksempelvis klart at det ikke lenger kan unntas offentlighet.

Også andre forhold kan tilsi at enkelte interne dokumenter blir gjort offentlige. Sentralt i en slik vurdering står reglene om meroffentlighet og likebehandling. Justisdepartementet har lagt til grunn at meroffentlighet skal praktiseres med mindre det foreligger et reelt og saklig behov for å unnta hele eller deler av dokumentet fra offentlighet. 13 Sivilombudsmannen har som en generell retningslinje sagt at innsyn bør gis dersom det ikke foreligger tungtveiende grunner for å unnta dokumentet fra offentlighet. 14

Gjør forvaltningsorganet interne dokumenter kjent ved én anledning, kan det få konsekvenser for senere anmodninger om innsyn. På bakgrunn av det generelle forbudet mot usaklig forskjellsbehandling må forvaltningsorganet i slike tilfeller kunne påvise rettslige eller faktiske forskjeller mellom situasjonene for å kunne nekte andre innsyn i dokumentene.

Når innsyn i interne dokumenter er innvilget uten at innvilgelsen er begrunnet i særlige, konkrete forhold, vil forvaltningen måtte innvilge nær sagt enhver senere anmodning om innsyn i disse dokumentene. Selv om vilkårene for unntak fortsatt er oppfylt, kan man i slike situasjoner rent faktisk si at dokumentene har «mistet sin interne karakter». Rettslig sett blir imidlertid innsynsanmodninger i slike tilfeller innvilget etter reglene om meroffentlighet og hensynet til lik praktisering av denne meroffentligheten

Også når et forvaltningsorgan sender sine interne dokumenter til et annet forvaltningsorgan, kan oversendelsen føre til at private anmodninger om innsyn må tas til følge. Vurderingen av om slike oversendelser av interne dokumenter fører til at dokumentet ikke kan unntas offentlighet, er imidlertid situasjonsbestemt, og foranledningen til oversendelsen får betydning for om dokumentet deretter kan unntas offentlighet.

Det har vært stilt spørsmål ved om interne dokumenter et forvaltningsorgan oversender til et kontrollorgan – som en granskingskommisjon – kan unntas som interne dokumenter, både ved innsynsanmodninger til avsenderorganet og til kontrollorganet. For enkelte tilsynsorganer er det bestemt at forvaltningens interne dokumenter ikke mister karakteren av å være interne ved at de overleveres tilsynsorganet. En slik regel er ikke gitt for granskingskommisjoner.

Avgjørende for om innsyn i interne dokumenter kan nektes også etter oversendelse til en granskingskommisjon, blir oversendelsens konsekvenser for plikten til å praktisere meroffentlighet og forbudet mot usaklig forskjellsbehandling. Justisdepartementets lovavdeling har lagt til grunn at interne dokumenter oversendt til en granskingskommisjon, kan unntas offentlighet ved senere innsynsanmodninger. 15 Avgjørende for Lovavdelingens standpunkt synes å være at granskingskommisjoner driver kontrollvirksomhet. 16

I offentleglova er det også tatt inn en bestemmelse som åpner for unntak fra innsyn i opplysninger når innsyn vil motvirke eller vanskeliggjøre offentlige kontroll- eller reguleringstiltak. 17 Denne bestemmelsen får trolig ikke betydning for granskingskommisjoner fordi den tar sikte på «kontroll- eller reguleringstiltak som planlagde forhøgingar, nedsetjingar eller opphevingar av ein skatt eller ei avgift, eller innføring av nye tollreglar eller eksport- eller importforbod». 18

En annen bestemmelse som kan tenkes å være aktuell for offentlige granskinger er § 15 andre ledd som gjelder unntak fra offentlighet for dokumenter som er innhentet utenfra for forvaltningsorganets interne saksforberedelse. Denne bestemmelsen er av mindre betydning for selve granskingsrapporten ettersom den som den klare hovedregelen vil være offentlig tilgjengelig fra overleveringstidspunktet. Unntakshjemmelen i § 15 vil derimot kunne være aktuell hvis kommisjonen avgir delrapporter el. underveis. Vilkårene for unntak er imidlertid strenge.

1

Se offentleglova § 2

2

Se offentleglova § 3

3

Se offentleglova § 4

4

Se offenteglova § 14

5

Se offentleglova § 11

6

Se offentleglova § 29

7

Se offentleglova § 32

8

Se offentleglova § 5

9

Se Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 121 flg

10

Se offentleglova § 13

11

Se offentleglova § 14

12

Se NOU 2003:30 side 112

13

Se Justisdepartementets rundskriv G-69/98 punkt 2

14

Se Ombudsmannens årsmelding (1997-98) side 15.

15

Se notat til departementsråden i Justisdepartementet 20. januar 2005 om evalueringsutvalget etter tsunamikatastrofen

16

I samme retning Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) s. 131

17

Se offentleglova § 24 første ledd

18

Slik Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 146