Ot.prp. nr. 90 (2003-2004)

Om lov om straff (straffeloven)

22 Samfunnsstraff

22.1 Innledning

Etter flere prøveprosjekter fra midten av 1980-tallet ble samfunnstjeneste innført som ny hovedstraff ved en lovendring i 1991. Straffen innebar at gjerningspersonen i stedet for ubetinget fengsel ble dømt til å utføre et bestemt antall timer ulønnet samfunnsnyttig arbeid.

Ved vedtakelsen av straffegjennomføringsloven i 2001 ble ordningen med samfunnstjeneste erstattet med samfunnsstraff. Samfunnsstraff brukes som en fellesbetegnelse på straff som gjennomføres ute i samfunnet og som i varierende grad virker frihetsbegrensende. Straffen kan gå ut på samfunnsnyttig tjeneste, program eller andre tiltak som er egnet til å motvirke ny kriminalitet, som for eksempel målrettede og strukturerte samtaler med en ansatt i kriminalomsorgen (straffegjennomføringsloven § 53 første ledd). Foruten det som tidligere ble kalt samfunnstjeneste, erstattet samfunnsstraffen betinget dom med vilkår om tilsyn, herunder om at den domfelte skal gjennomføre et tilsynsprogram. Ordningen med betinget dom med vilkår om å delta i promilleprogram, jf. straffeloven § 53 nr. 3 bokstav e, ble ikke gjort til en del av samfunnsstraffen, se Ot.prp. nr. 5 (2000-2001) side 123.

Bestemmelser om idømmelse av og omgjøring av dom på samfunnsstraff finnes i dag i straffeloven §§ 28 a og 28 b. Kriminalomsorgen har ansvaret for gjennomføringen av straffen etter nærmere regler i straffegjennomføringsloven kapittel 5. For en mer utførlig beskrivelse av samfunnstraffen og bakgrunnen for endringene som ble gjennomført i forbindelse med straffegjennomføringsloven, se St. meld. nr. 27 (1997-98) Om kriminalomsorgen, departementets høringsnotat 14. mars 2000 og Ot.prp. nr. 5 (2000-2001) Om lov om gjennomføring av straff mv. (straffegjennomføringsloven).

22.2 Vilkår for å idømme samfunnsstraff

22.2.1 Gjeldende rett

Vilkårene for å idømme samfunnsstraff følger av straffeloven § 28 a første ledd. Før departementet gjør rede for vilkårene er det hensiktsmessig å ta et kort tilbakeblikk:

Før § 28 a ble endret i 2001 var hovedregelen at samfunnstjeneste bare kunne anvendes som en reaksjon overfor handlinger som ellers ville ha medført fengselsstraff i inntil 1 år. Ettårsgrensen kunne fravikes når sterke grunner talte for å idømme samfunnstjeneste. Strafferammen var imidlertid uten betydning for adgangen til å avsi dom på samfunnstjeneste; det avgjørende var hvilken straff som ellers ville ha blitt utmålt i den enkelte sak.

I høringsnotatet om straffegjennomføringsloven 14. mars 2000 la departementet opp til å videreføre denne ordningen. Fordi samfunnsstraff var forutsatt også å kunne tre i stedet for betingede dommer, ga riksadvokaten under høringen uttrykk for at det ikke lenger var hensiktsmessig å avgrense anvendelsesområdet for samfunnsstraffen med utgangspunkt i hvilken fengselsstraff som ellers ville ha blitt idømt. I høringsuttalelsen het det blant annet:

«De straffeformer samfunnsstraffen skal erstatte, vil være hvor det i dag idømmes samfunnstjenestestraff og betingede dommer med tilsyn eller tilsynsprogram. Når dette er siktemålet blir det - etter riksadvokatens oppfatning - mindre heldig at bruksområdet angis som beskrevet i utkastet til straffeloven § 28 a. Her er det bare foretatt visse tekniske endringer i forhold til gjeldende bestemmelse som regulerer bruk av samfunnstjeneste. Det er ikke tvil om at med formuleringen «ellers ville medført fengselsstraff av inntil 1 år» menes i dag ubetinget fengselsstraff. Fortsatt bruk av denne formuleringen i utkastet til ny bestemmelse om samfunnsstraff virker derfor forvirrende når den nye straffen også skal ta opp i seg tidligere betingede straffedommer. Dette forsterkes ytterligere av at straffeloven § 28 a annet ledd opprettholdes nær sagt uendret. Avhengig av hvordan bestemmelsene blir oppfattet kan denne inkonsekvens enten lede til straffeskjerpelse eller straffereduksjon.»

Riksadvokaten foreslo i stedet en regel om at samfunnsstraff skulle kunne idømmes for handlinger med en strafferamme som er høyere enn bøter, men som ikke overstiger fengsel i 6 år. Regelen ble antatt å dekke det tidligere anvendelsesområdet for samfunnstjeneste og betinget fengsel med tilsyn eller tilsynsprogram.

Departementet tok riksadvokatens forslag til følge, se Ot.prp. nr. 5 (2000-2001) side 126. Resultatet er at samfunnsstraff i dag bare kan anvendes overfor handlinger med en strafferamme på fengsel i inntil 6 år, jf. straffeloven § 28 a første ledd første punktum. Bestemmelser om forhøyelse av maksimumsstraffen ved gjentakelse eller sammenstøt av forbrytelser kommer ikke i betraktning, jf. første ledd annet punktum.

Begrensningen som ligger i kravet om en øvre strafferamme på 6 år, innebærer at samfunnsstraff normalt er utelukket blant annet i saker som gjelder voldtekt, utuktig omgang med barn under 14 år, drap, grovt ran, grov narkotikaforbrytelse og enkelte grove voldsforbrytelser.

Dersom lovbryteren var under 18 år på handlingstidspunktet, kan samfunnsstraff også anvendes overfor handlinger med en strafferamme på mer enn 6 år. Dette følger av straffeloven § 55, som hjemler bruk av en «mildere straffart» når lovbryteren er under 18 år, jf. Rt. 2003 side 1455, Høyesteretts kjennelse 24. februar 2004 i sak nr. 2003/1491 og Høyesteretts dom 10. mai 2004 i sak nr. 2004/392. Seksårsgrensen kan også fravikes i saker hvor gjerningspersonen har avgitt en uforbeholden tilståelse, jf. straffeloven § 59 annet ledd og Høyesteretts dom 17. mars 2004 i sak nr. 2004/21.

Samfunnsstraff kan bare idømmes når lovbryteren samtykker og «hensynet til straffens formål ikke taler mot en reaksjon i frihet», jf. straffeloven § 28 a første ledd første punktum. Frem til omleggingen i 2001 het det at samfunnstjeneste kunne anvendes når «hensynet til den alminnelige lovlydighet gjør det forsvarlig». Endringen åpner for en viss utvidelse av anvendelsesområdet for samfunnsstraffen, sett i forhold til tidligere praksis om samfunnstjeneste, se Rt. 2002 side 1403 med videre henvisninger til bestemmelsens forarbeider. På de fleste rettsområder vil likevel tidligere praksis om samfunnstjeneste være retningsgivende også for bruken av samfunnsstraff.

Det sentrale anvendelsesområdet for samfunnstjenesten har vært vinningsforbrytelser, bilbrukstyverier, innbrudd og skadeverk. I volds- og seksuallovbruddssaker, samt i andre saker hvor allmennpreventive hensyn i særlig grad gjør seg gjeldende, har domstolene vært mer tilbakeholdne med å idømme samfunnstjeneste. For en mer utførlig redegjørelse for bruken av samfunnstjeneste ved forskjellige former for kriminalitet, se Straffelovkommentaren I side 111-120.

Samfunnstjenesten var i hovedsak tenkt som et alternativ til ubetinget fengsel for residiverende vinningskriminelle. Siktemålet var å oppnå samme grad av prevensjon uten bruk av frihetsberøvelse, ikke å skjerpe reaksjonen betinget fengsel. Departementet foreslo derfor opprinnelig at det skulle være utelukket å reagere med samfunnstjeneste i saker hvor det ellers ville ha blitt reagert med en betinget fengselsstraff, se Ot.prp. nr. 72 (1989-90) side 32-33. Under behandlingen i Stortinget ble dette endret. Samfunnstjeneste kunne derfor også benyttes som et alternativ til betingede dommer. Justiskomiteens flertall gjorde det likevel klart at samfunnstjeneste bare i «reine unntakstilfeller» skulle kunne tre i stedet for en betinget fengselsstraff, jf. Innst.O. nr. 22 (1990-91) side 4.

Samfunnsstraffen er tiltenkt et noe mer omfattende virkeområde enn samfunnstjenesten. Særlig i grenselandet mot ubetinget fengsel, samt i saker som involverer unge lovbrytere i en tidlig fase av en kriminell karriere, skal samfunnsstraff kunne tre i stedet for en betinget fengselsstraff. Forutsetningen er at saken er av en slik art at det tidligere ville ha blitt anvendt tilsyn, se Ot.prp. nr. 5 (2000-2001) side 126:

«Personer som i dag blir dømt til en ren betinget dom faller utenfor målgruppen for samfunnsstraffen, mens samfunnsstraffen skal omfatte personer som i dag ville blitt gitt en betinget dom med tilsyn og eventuelt andre særvilkår. Det betyr at domstolen skal dømme til samfunnsstraff hvis den mener at lovbryteren bør ha en mer omfattende reaksjon med mer oppfølging enn hva som følger av en betinget dom. Det vil i all hovedsak si dommer som i dag ligger i øvre del av «det betingete område», i skjæringspunktet mellom betinget og ubetinget og i nedre del av «det ubetingete område». Samfunnsstraff vil ofte være egnet for unge lovbrytere som trenger en umiddelbart merkbar reaksjon med tydelige konsekvenser ved brudd. Departementet mener at unge lovbrytere ofte med fordel kan gis mer følbare reaksjoner i en tidlig fase av en kriminell karriere. Det er imidlertid viktig å ta i betraktning at straffen innebærer en konsekvent oppfølging av brudd på kravene, slik at domfelte som ikke følger opp vil måtte gjennomføre straffen i fengsel. Departementet vil imidlertid presisere at domstolene overfor denne gruppen bør vurdere om en ren betinget dom med fordel kan erstattes med en kortere samfunnstraff for å få en mer adekvat reaksjon.»

Samfunnsstraff kan bare idømmes hvis den siktede er bosatt i Norge, jf. § 28 a første ledd tredje punktum.

Samfunnstjeneste kunne bare idømmes dersom lovbryteren ble funnet egnet til det. Dette vilkåret ble tatt ut av loven i forbindelse med revisjonen i 2001. Gjerningspersonens egnethet er likevel et relevant moment i vurderingen av om samfunnsstraff bør idømmes, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000-2001) side 124-125. Straffeprosessloven § 161 om personundersøkelse ble endret i forbindelse med straffegjennomføringsloven, men åpner fremdeles for at gjerningspersonens egnethet kan belyses gjennom en slik undersøkelse.

22.2.2 Straffelovkommisjonens forslag og høringsinstansenes syn

Straffelovkommisjonen foreslår å videreføre vilkårene i gjeldende straffelov § 28 a første ledd. Det eneste endringsforslaget går ut på at henvisningen i § 28 a første ledd annet punktum til forhøyelse av maksimumsstraffen «ved gjentakelse», ikke videreføres. Forslaget har sammenheng med at kommisjonen ønsker å oppheve alle særregler om forhøyet strafferamme ved gjentakelse av lovbrudd.

Kommisjonen drøfter også om den øvre grensen for samfunnsstraffens anvendelsesområde, som i dag går ved 6 års strafferamme, bør senkes. Drøftelsen tar utgangspunkt i kommisjonens forslag om å senke strafferammen for voldtekt til 6 år (utkastet § 28-1). Hvis dette forslaget tas til følge, vil en grense på 6 års strafferamme ikke lenger utelukke anvendelse av samfunnsstraff ved voldtekt. Kommisjonen kommer likevel til at den øvre strafferammen for hvilke handlinger som skal kunne sanksjoneres med samfunnsstraff, ikke bør settes lavere enn i dag. Et sentralt hensyn bak den øvre grensen på 6 år er at man skal fange opp de residiverende vinningskriminelle, som ligger i kjerneområdet for samfunnsstraffen. Etter kommisjonens oppfatning tilsier dette at dagens regel videreføres, slik at det fortsatt kan reageres med samfunnsstraff overfor grovt tyveri og andre grove formuesforbrytelser, som etter kommisjonens forslag fortsatt skal ha en lengstestraff på 6 år. Kommisjonen peker på at hensynet til straffens formål normalt vil utelukke anvendelse av samfunnsstraff i voldtektssaker, selv om loven formelt åpner for en slik reaksjon.

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund ser det som et problem at ordningen med betinget dom med tilsynsdel har falt bort, og mener at dette gjør det vanskeligere å følge opp unge kriminelle. Ut over dette er det ingen høringsinstanser som har noe å bemerke til Straffelovkommisjonens forslag til vilkår for idømmelse av samfunnsstraff.

22.2.3 Departementets vurdering

Departementet slutter seg i det vesentlige til Straffelovkommisjonens forslag om å videreføre gjeldende vilkår for idømmelse av samfunnsstraff (se utkastet § 48). På ett viktig punkt foreslår departementet imidlertid, i motsetning til kommisjonen, å gå tilbake til ordningen som gjaldt før straffegjennomføringsloven. Samfunnsstraffens anvendelsesområde ble da bestemt av den fengselsstraffen som ellers ville ha blitt idømt i den konkrete saken, og ikke av den formelle strafferammen.

Straffelovkommisjonens forslag om å videreføre vilkåret om en øvre strafferamme på 6 år i den nye straffeloven møtte ingen motbør under høringen. Dette må imidlertid ses i sammenheng med at høringen fant sted umiddelbart etter at de nye reglene hadde trådt i kraft, og før reglene hadde fått virke i praksis. Lovendringen som innførte den øvre grensen på 6 års strafferamme, trådte i kraft 1. mars 2002. Delutredning VII ble avgitt 4. mars 2002.

I ettertid er det reist kritikk mot begrensningen i domstolenes skjønnsmyndighet som følger av kravet om en øvre strafferamme på 6 år, se Straffelovkommentaren I side 108-109. I Rt. 2003 side 208 stiller førstvoterende spørsmål ved «om det var vel overveiet å sette en absolutt grense for bruk av samfunnsstraff når maksimumsstraffen er høyere enn 6 år» (se side 210).

Departementet er enig i at begrensningen som ligger i kravet om en øvre strafferamme på 6 år, kan få uheldige konsekvenser i enkeltsaker. Regelen er blant annet til hinder for å reagere med samfunnsstraff overfor narkotikaforbrytelser etter gjeldende straffelov § 162 annet ledd. Departementet mener at samfunnsstraff kan være en velegnet reaksjon i en del slike saker, særlig hvor det foreligger en rehabiliteringssituasjon. Etter dagens ordning er domstolene imidlertid henvist til å velge mellom ubetinget fengsel og betinget fengsel (uten tilsyn). Før lovrevisjonen i 2001 ble samfunnstjeneste anvendt i en del slike saker, også av Høyesterett, og departementet finner det uheldig at domstolene på formelt grunnlag skal være avskåret fra å anvende samfunnsstraff.

Betenkelighetene ved at det oppstilles en formell begrensning med utgangspunkt i strafferammen, vil ikke forsvinne selv om den nye straffeloven justerer strafferammene slik at det blir bedre samsvar mellom rammene og straffverdigheten som kommer til uttrykk gjennom den faktiske straffutmålingen.

En annen innvending som kan reises mot seksårsgrensen, er at endringer i straffelovgivningens spesielle del i form av heving eller senking av lengstestraffer, utilsiktet kan komme til å påvirke samfunnsstraffens anvendelsesområde.

Strafferammene i lovens spesielle del bør fastsettes med utgangspunkt i de enkelte handlingenes grovhet, og ikke ut fra hvilke virkninger strafferammen kan tenkes å få i andre sammenhenger (se punkt 11.3.4). Dersom virkeområdet for samfunnsstraffen knyttes til strafferammene, er det en risiko for at et ønske om å utelukke eller inkludere samfunnsstraff som en mulig reaksjon for lovbruddet, kan bli tillagt vekt når strafferammene fastsettes.

Etter departementets syn er den fengselsstraff som ellers ville ha blitt idømt, en mer hensiktsmessig måte å avgrense anvendelsesområdet på enn strafferammen. Den konkrete straffutmålingen gir et bedre mål på straffverdigheten av en foretatt handling enn den formelle strafferammen. Løsningen legger også til rette for en større grad av kontinuitet i fremtiden, ved at virkeområdet for samfunnsstraffen kan forbli uendret, uavhengig av senere endringer i strafferammen for en handling.

Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at det er ønskelig å gå tilbake til ordningen som gjaldt før vedtakelsen av straffegjennomføringsloven: Samfunnsstraff bør som hovedregel kunne idømmes når det ellers ikke ville ha blitt idømt strengere straff enn fengsel i 1 år (utkastet § 48 første ledd bokstav a). Etter departementets forslag skal derfor samfunnsstraff normalt være utelukket i saker hvor domstolene ellers ville ha fastsatt en ubetinget fengselsstraff på mer enn 1 år, jf. lovutkastet § 48 første ledd bokstav a.

Dersom sterke grunner taler for det, bør samfunnsstraff kunne idømmes også i saker hvor det ellers ville ha blitt idømt en fengselsstraff på mer enn 1 år (se utkastet § 48 annet ledd). Uten en slik unntaksregel vil ordningen lett kunne bli for lite fleksibel og føre til urimelige resultater i enkeltsaker. Også på dette punktet svarer departementets forslag til ordningen før straffegjennomføringsloven.

Hovedregelen om at samfunnsstraff bare skal kunne tre i stedet for en fengselsstraff på inntil 1 år, bør i enkelte saker også kunne fravikes uten at det må påvises sterke grunner. Utkastet § 48 annet ledd åpner for dette hvor straffen ellers ville ha blitt gjort helt eller delvis betinget. En slik unntaksregel er nødvendig fordi samfunnsstraff også erstatter betinget dom med tilsyn, eller tilsynsprogram. Behovet for tilsyn er ofte stort i saker som involverer unge lovbrytere i startfasen av en kriminell karriere, hvor det ellers ville ha blitt utmålt en helt eller delvis betinget fengselsstraff med en varighet ut over 1 år. Etter departementets syn bør domstolene gis mulighet til å reagere med samfunnsstraff også i disse sakene, i hovedsak på grunn av mulighetene for oppfølging og tilsyn som ligger i en slik reaksjon.

Samfunnsstraff bør fremdeles bare kunne idømmes hvor hensynet til straffens formål ikke taler imot en reaksjon i frihet, jf. utkastet § 48 første ledd bokstav b. Som påpekt av Høyesterett i avgjørelsen i Rt. 2002 side 1403, åpner dette kriteriet for en noe utvidet bruk av samfunnsstraff som erstatning for ubetinget fengsel, sett i forhold til tidligere praksis om samfunnstjeneste. I grove volds- og seksuallovbruddssaker, samt i andre saker hvor allmennpreventive hensyn normalt gjør seg sterkt gjeldende, bør domstolene likevel være svært tilbakeholdne med å idømme samfunnsstraff. Dette gjelder også i saker med unge gjerningspersoner. Departementet stiller seg i dette spørsmålet bak synspunktene som mindretallet gir til kjenne i Høyesteretts avgjørelse 24. februar 2004 i sak nr. 2003/1491.

Samtidig finner departementet grunn til å understreke at samfunnsstraffen i større omfang enn samfunnstjenesten, også skal tre i stedet for betingede fengselsstraffer hvor det tidligere ble anvendt tilsyn. Det skal være en særlig aktuell reaksjon i saker med unge lovbrytere, som bør møtes med en umiddelbar og følbar reaksjon, samtidig som en betinget fengselsstraff uten tilsyn ikke alltid vil være tilstrekkelig. Departementet ser ikke grunn til å gjøre endringer på dette punktet i forhold til de føringer som ble lagt i Ot.prp. nr. 5 (2000-2001), jf. omtalen i punkt 22.2.1 foran.

22.3 Subsidiær fengselsstraff, timetall og gjennomføringstid

22.3.1 Gjeldende rett

En dom på samfunnsstraff skal inneholde bestemmelser om subsidiær fengselsstraff. Denne straffen skal svare til fengselsstraffen som ville ha blitt idømt uten samfunnsstraff, jf. straffeloven § 28 a fjerde ledd.

Det er opp til kriminalomsorgen å fastsette det nærmere innholdet i en dom på samfunnsstraff, jf. straffegjennomføringsloven § 53. Timetallet og gjennomføringstiden skal imidlertid fremgå av selve dommen, jf. straffeloven § 28 a annet ledd første punktum.

Straffeloven § 28 a annet ledd annet punktum bestemmer at timetallet skal være fra 30 til 420 timer. Som utgangspunkt skal det fastsettes 30 timers samfunnsstraff for hver måned som utmåles i subsidiær fengselsstraff, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000-2001) side 128.

I saker med korte subsidiære fengselsstraffer har Høyesterett ofte utmålt samfunnstjeneste med et timetall som overstiger 30 timer per måned, se for eksempel Rt. 1996 side 886. Denne praksisen har fortsatt etter at samfunnstjenesten ble avløst av samfunnsstraff. I Rt. 2003 side 320, hvor det ble fastsatt en samfunnsstraff på 36 timer og en subsidiær fengselsstraff på 30 dager, kom Høyesterett med følgende generelle uttalelse om adgangen til å fravike normen på 30 timers samfunnsstraff per måned subsidiær fengselsstraff (se side 323):

«I proposisjonen synes det forutsatt at timetallet bare «i særlige unntakstilfelle» bør overskride 30 timer pr. måned, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000-2001) side 128. Hvor den subsidiære fengselsstraffen var meget kort, var det ved samfunnstjeneste etablert en praksis hvor timetallet i en del saker - særlig når det var tvil om samfunnstjeneste var en tilstrekkelig reaksjon - ble satt høyere enn antall dager subsidiær fengselsstraff, jf. nærmere Norsk Lovkommentar (2002) side 40 note 116. Denne praksis bør kunne videreføres ved samfunnsstraff.»

Minimumstallet på 30 timer gjelder også ved etterskuddsdom, selv om det her kan utmåles en kortere fengselsstraff enn 14 dager, jf. straffeloven § 64 første ledd annet punktum.

Gjennomføringstiden skal være inntil 1 år hvis ikke sterke grunner taler for en lengre gjennomføringstid, jf. § 28 a annet ledd tredje punktum.

Gjennomføringstiden skal normalt svare til den subsidiære fengselsstraffen, se Ot.prp. nr. 5 (2000-2001) side 128. Tidligere bestemte § 28 a at det kunne fastsettes en gjennomføringstid på inntil 120 dager i saker hvor den subsidiære fengselsstraffen var kortere enn dette. Høyesterett har også etter at bestemmelsen ble endret i 2001, videreført praksisen med å utmåle en noe lengre gjennomføringstid i saker hvor den subsidiære fengselsstraffen er kort. Som eksempel kan nevnes Rt. 2003 side 320, hvor det ble reagert med 36 timers samfunnsstraff og en subsidiær fengselsstraff på 30 dager. Høyesterett fastsatte likevel en gjennomføringstid på 90 dager. Om forholdet mellom gjennomføringstiden og den subsidiære fengselsstraffen uttalte Høyesterett blant annet (se side 323):

«Gjennomføringstiden, som regnes fra den dagen domfelte møter til kartleggingssamtale, skal - som ordningen var ved samfunnstjeneste - som hovedregel tilsvare den subsidiære fengselsstraffen, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000-2001) side 128. Ved samfunnstjeneste hadde man ved de kortere straffene et viktig unntak ved at gjennomføringstiden kunne settes til 120 dager selv om den subsidiære fengselsstraffen var kortere. Denne regelen er ikke videreført, og uttalelser i proposisjonen kan tyde på at gjennomføringstiden også ved kortvarige straffer - med unntak for de tilfeller hvor det ble satt vilkår etter tredje ledd - skal tilsvare den subsidiære fengselsstraffen, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000-2001) side 128. En så kort gjennomføringstid synes imidlertid å måtte innebære store praktiske problemer for gjennomføringen av samfunnsstraffen, og jeg finner derfor at dette utgangspunktet må modifiseres noe.»

De generelle retningslinjene som ble trukket opp i Rt. 2003 side 320 med hensyn til timetall og gjennomføringstid, er fulgt opp i flere senere avgjørelser, se for eksempel Rt. 2003 side 907 og Høyesteretts dom 22. januar 2004 i sak nr. 2003/1305.

Adgangen til å fastsette en gjennomføringstid som overstiger den subsidiære fengselsstraffen, gjelder ikke bare i saker hvor det utmåles en kort subsidiær fengselsstraff. Ikke minst fordi samfunnsstraffen tar opp i seg betinget dom på tilsynsvilkår, kan det også i andre saker være behov for en gjennomføringstid som er lengre enn den subsidiære fengselsstraffen. I Rt. 2003 side 1455 hadde lagmannsretten idømt samfunnsstraff med 300 timer. Selv om den subsidiære fengselsstraffen var på 10 måneder, fastsatte lagmannsretten en gjennomføringstid på ett år og seks måneder. Høyesterett sluttet seg til dette (se side 1458):

«Eg finn grunn til særskilt å gi tilslutning til at lagmannsretten i dette tilfellet har valt å nytte ei lenger gjennomføringstid - nemleg på 1 år og 6 månader - enn den subsidiære fengselsstraffa - her sett til 10 månader. Som lagmannsretten peikar på, gjer dette at samfunnsstraffa kan tilpassast skulegangen. I tillegg gjer det at Kriminalomsorga kan ha oppfølging av domfelte i ein periode av ei viss lengde, noko som synest heldig i dette tilfellet.»

22.3.2 Straffelovkommisjonens forslag og høringsinstansenes syn

Straffelovkommisjonenforeslår å videreføre regelen om subsidiær fengselsstraff i straffeloven § 28 a fjerde ledd uten endringer, se kommisjonens utkast til ny straffelov § 8-2. Utkastet § 8-3 inneholder bestemmelser om timetall og gjennomføringstid som svarer til gjeldende straffelov § 28 a annet ledd.

Under høringen av delutredning V foreslo Den Norske Advokatforening at det i en dom på samfunnstjeneste bør angis når samfunnstjenesten skal ta til. I delutredning VII avviser Straffelovkommisjonen dette forslaget under henvisning til at det bør være opp til den myndigheten som skal iverksette en straffereaksjon å bestemme starttidspunktet for gjennomføringen. For samfunnsstraffens del er dette kriminalomsorgen, jf. straffegjennomføringsloven § 54 første ledd første punktum.

Ingen av høringsinstansene hadde merknader til denne delen av kommisjonens forslag under høringen av delutredning VII.

22.3.3 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til kommisjonens forslag i delutredning VII om å videreføre gjeldende regler om subsidiær fengselsstraff, timetall og gjennomføringstid. Verken høringen eller praksis til nå har avdekket noe stort behov for endringer i disse reglene. Departementet foreslår likevel at reglene, som i kommisjonens utkast er fordelt mellom to paragrafer, samles i én bestemmelse (se utkastet § 49).

Også etter departementets forslag skal en dom på samfunnsstraff inneholde et timetall. Timetallet skal settes til minst 30 og maksimalt 420 timer. Normalt skal det utmåles 30 timers samfunnsstraff for hver måned som utmåles i subsidiær fengselsstraff. Etter departementets syn bør man likevel videreføre dagens praksis, hvor det i en del tilfeller fastsettes et høyere timetall enn antall dager subsidiær fengselsstraff. Dette er særlig aktuelt hvor den subsidiære fengselsstraffen er kort, samt hvor retten er i tvil om samfunnsstraff er en tilstrekkelig reaksjon, jf. Rt. 2003 side 320. Den foreslåtte ordlyden gir rom for slike løsninger.

Gjennomføringstiden skal normalt svare til den subsidiære fengselsstraffen. Men også dette utgangspunktet kan fravikes, jf. ordet «normalt», i utkastet § 49 første ledd bokstav c. En lengre gjennomføringstid er særlig aktuell i saker hvor det utmåles en kort subsidiær fengselsstraff (se for eksempel Rt. 2003 side 320), samt hvor det er behov for at den domfelte står under tilsyn av kriminalomsorgen i mer enn 1 år (se for eksempel Rt. 2003 side 1455).

22.4 Adgangen til å fastsette vilkår

I en dom på samfunnsstraff kan det etter gjeldende rett settes vilkår om at den domfelte i gjennomføringstiden skal overholde bestemmelser gitt av kriminalomsorgen om bosted, oppholdssted, arbeid, opplæring eller behandling. Dette følger i dag av straffeloven § 28 a tredje ledd. Kriminalomsorgen fastsetter det nærmere innholdet i straffen innenfor de rammene som retten har fastsatt i dommen, jf. straffegjennomføringsloven § 53 annet ledd.

Retten har også anledning til å forby samkvem med bestemte personer, jf. straffeloven § 28 a tredje ledd i.f. Hvis retten gjør dette til et vilkår for dommen, må den selv gjøre det klart hvilke personer forbudet skal gjelde i forhold til.

Retten kan ikke fastsette andre vilkår enn dem som er uttrykkelig nevnt i § 28 a tredje ledd. Kriminalomsorgen har imidlertid kompetanse til på bestemte vilkår å forby den domfelte å bruke berusende eller bedøvende midler, jf. straffegjennomføringsloven § 55 første ledd.

Straffelovkommisjonen foreslår ingen endringer i reglene om adgangen til å fastsette vilkår for samfunnsstraff. Utkastet § 8-4 svarer derfor til gjeldende straffelov § 28 a tredje ledd.

Heller ingen av høringsinstansene foreslår endringer i disse reglene.

Departementetslutter seg til kommisjonens forslag om å videreføre gjeldende regler om adgangen til å fastsette vilkår for samfunnsstraff (se lovutkastet § 50).

22.5 Forening av samfunnsstraff med andre straffer

Etter gjeldende rett kan bøtestraff idømmes ved siden av samfunnsstraff, jf. straffeloven § 28 a femte ledd første punktum. Dette gjelder selv om bot ikke er en aktuell reaksjon etter ordlyden i straffebudet som er overtrådt, jf. annet punktum. Denne muligheten er i liten grad benyttet i praksis.

Dersom det reageres med en bot ved siden av samfunnsstraffen, skal det tas hensyn til dette ved utmålingen av samfunnsstraffen, jf. § 28 a femte ledd tredje punktum.

I særlige tilfeller kan det reageres med en ubetinget fengselsstraff på inntil 30 dager ved siden av samfunnsstraffen, jf. § 28 a sjette ledd. Regelen tar først og fremst sikte på situasjonen hvor den domfelte har krav på fradrag i straffen for frihetsberøvelse i anledning av saken og det ikke er aktuelt med ytterligere soning, jf. Ot.prp. nr. 72 (1989-90) side 45.

At rettighetstap kan idømmes ved siden av samfunnsstraff, følger i dag av straffeloven § 16 nr. 1.

Reglene om forening av samfunnsstraff med andre straffer i gjeldende straffelov § 28 a femte og sjette ledd, jf. § 16 nr. 1, videreføres i Straffelovkommisjonens utkast § 8-5.

Heller ikke etter kommisjonens forslag skal en dom på samfunnsstraff kunne kombineres med betinget fengsel eller forvaring.

Straffelovkommisjonen gir i delutredning VII uttrykk for at regelen i § 28 a femte ledd tredje punktum er unødvendig. Kommisjonen foreslår derfor ikke at det i den nye straffeloven inntas en uttrykkelig regel om at det ved utmålingen av samfunnsstraff skal tas hensyn til en eventuell bøtestraff.

Ingen høringsinstanser har uttalt seg om Straffelovkommisjonens forslag til nye regler om forening av samfunnsstraff med andre straffer.

Departementet tiltrer Straffelovkommisjonens forslag til bestemmelser om forening av samfunnsstraff med andre straffer. Som kommisjonen finner departementet det hensiktsmessig å samle reglene i én bestemmelse, se lovutkastet § 51.

Etter departementets syn kan det å kombinere samfunnsstraff med fengsel inntil 30 dager - ved siden av tilfellene hvor den domfelte har krav på varetektsfradrag - være hensiktsmessig i saker som gjelder flere straffbare forhold, hvorav noen av allmennpreventive grunner «alltid» gir ubetinget frihetsstraff. Det kan for eksempel dreie seg om saker hvor en av tiltalepostene gjelder alvorlig vold mot offentlig tjenestemann eller føring av motorvogn med høy promille.

Departementet deler kommisjonens oppfatning om at det ikke er behov for en uttrykkelig regel om at det ved utmålingen av samfunnsstraff, skal tas hensyn til en eventuell bøtestraff.

22.6 Orientering om innholdet i en dom på samfunnsstraff

Etter gjeldende straffelov § 28 a syvende ledd skal den domfelte, når en dom på samfunnsstraff blir lest opp eller forkynt for ham, gjøres nærmere kjent med hva dommen går ut på. Han skal også orienteres om konsekvensene av brudd på bestemmelsene gitt i eller i medhold av straffegjennomføringsloven, samt av å begå en ny straffbar handling før utløpet av gjennomføringstiden.

Straffelovkommisjonen viser i delutredning VII til at bestemmelsene i gjeldende straffelov § 28 a syvende ledd er av prosessuell art. De foreslås derfor innarbeidet i straffeprosessloven, som en ny § 43 a.

Kommisjonens utkast til ny § 43 a i straffeprosessloven statuerer en generell informasjonsplikt om hva en dom går ut på. Kommisjonen foreslår samtidig særlige regler om informasjon om samfunnsstraff som viderefører gjeldende rett: Bestemmelsens første ledd tredje punktum gjør det klart at den domfelte ved avsigelsen av en dom på samfunnsstraff, skal gjøres kjent med følgene av brudd på bestemmelsene gitt i eller i medhold av straffegjennomføringsloven. Han skal også gjøres kjent med konsekvensene av å begå en ny straffbar handling før utløpet av gjennomføringstiden.

Skal den domfelte følges opp av kriminalomsorgen, og kriminalomsorgen ikke er til stede når dommen blir avsagt, følger det av kommisjonens utkast § 43 a tredje ledd at påtalemyndigheten straks skal underrette kriminalomsorgen om dommen.

Høringsinstansene har ingen merknader til kommisjonens forslag.

Departementet støtter Straffelovkommisjonens forslag om å flytte innholdet i gjeldende straffelov § 28 a syvende ledd til straffeprosessloven § 43 a. Prosessuelle regler bør fortrinnsvis stå i straffeprosessloven. Bare hvor det er nødvendig av pedagogiske eller lovtekniske grunner, bør slike regler stå i straffeloven, jf. kapittel 4.1.6.

Departementet er enig i at det bør inntas en egen bestemmelse i straffeprosessloven § 43 a tredje ledd om at påtalemyndigheten, dersom kriminalomsorgen ikke er til stede når dommen blir avsagt, straks skal orientere kriminalomsorgen om dommen. Samfunnsstraff brukes ofte i saker som involverer unge personer og hvor straffens preventive betydning avtar ettersom tiden går. Det er derfor viktig at kriminalomsorgen gis mulighet til å iverksette slike dommer så snart som mulig. Departementet slutter også til kommisjonens øvrige forslag til regler om orientering om dom på samfunnsstraff. Departementets utkast til ny § 43 a er imidlertid gitt en mer generell utforming enn kommisjonens utkast, se særmerknadene til bestemmelsen.

22.7 Brudd på vilkårene for samfunnsstraff

22.7.1 Gjeldende rett

Ved brudd på forutsetningene for en dom på samfunnsstraff kan retten på bestemte vilkår beslutte hel eller delvis fullbyrding av den subsidiære fengselsstraffen. Straffeloven § 28 b regulerer adgangen til omgjøring.

Bestemmelsens første ledd retter seg mot brudd på vilkår gitt i eller i medhold av straffegjennomføringsloven § 54 første og annet ledd, § 55 eller § 58 første ledd bokstav a til d. Dette er vilkårsbrudd som ikke består i en ny straffbar handling. Det kan for eksempel dreie seg om unnlatelse av å møte til fastsatt tid og sted (§ 54 første ledd bokstav a) eller om brudd på et forebyggende rusforbud(§ 55).

Før straffegjennomføringsloven kunne retten, med hjemmel i den dagjeldende straffeloven § 28 c første ledd, bare beslutte omgjøring ved slike vilkårsbrudd om den domfelte «alvorlig eller gjentatt» hadde brutt forutsetningene for samfunnstjenesten. Etter gjeldende § 28 b første ledd gjelder det ikke noe tilsvarende krav.

Fjerningen av kravet om «gjentatt» vilkårsbrudd må ses i sammenheng med straffegjennomføringsloven § 58. Etter bestemmelsens første ledd skal kriminalomsorgen ved første gangs brudd innkalle til en såkalt innskjerpingssamtale. Om nødvendig kan det fastsettes ytterligere vilkår, jf. § 58 første ledd bokstav a til d. Bare dersom den domfelte begår nye vilkårsbrudd etter at det er avholdt innskjerpingssamtale eller det er fastsatt nye vilkår, gir § 58 annet ledd anvisning på at saken bør bringes inn for retten med begjæring om hel eller delvis fullbyrding av den subsidiære fengselsstraffen. Fordi omgjøring etter dette ikke er en aktuell reaksjon ved første gangs brudd, kom departementet til at det var overflødig å beholde et uttrykkelig krav om «gjentatt» vilkårsbrudd i straffeloven § 28 b, se Ot.prp. nr. 5 (2000-2001) side 177.

Dersom det fremsettes begjæring om fullbyrding av den subsidiære fengselsstraffen etter § 28 b første ledd og retten kommer til at vilkårsbrudd er sannsynliggjort, skal den ta omgjøringsbegjæringen til følge. Retten har ingen skjønnsmessig kompetanse til ikke å beslutte omgjøring.

En omgjøringskjennelse kan gå ut på hel eller delvis fullbyrding av den subsidiære fengselsstraffen. Dersom retten beslutter delvis omgjøring, står resten av samfunnsstraffen ved lag. Ved full omgjøring skal den subsidiære fengselsstraffen i sin helhet omgjøres til en ubetinget fengselsstraff. Retten har ikke adgang til å fastsette en delvis betinget straff i saker om vilkårsbrudd som ikke består i at det er begått en ny straffbar handling, jf. Høyesteretts kjennelse 19. april 2004 i sak nr. 2004/135.

Er deler av samfunnsstraffen allerede gjennomført, skal det tas hensyn til dette ved omgjøringen, jf. straffeloven § 28 b tredje ledd annet punktum.

Normalt er det kriminalomsorgen som fremmer begjæring etter straffeloven § 28 b første ledd og representerer det offentlige under saken, jf. straffeprosessloven § 76 femte ledd. Etter anmodning fra kriminalomsorgen kan imidlertid også påtalemyndigheten fremme slik begjæring, jf. § 28 b første ledd annet punktum.

Dersom vilkårsbruddet består i at det er begått en ny straffbar handling i gjennomføringstiden, jf. straffegjennomføringsloven § 54 tredje ledd, reguleres omgjøringsadgangen av straffeloven § 28 b annet ledd. Etter bestemmelsens første punktum kan retten, om påtalemyndigheten begjærer det, beslutte hel eller delvis fullbyrdelse av den subsidiære fengselsstraffen.

Straffeloven § 28 b annet ledd retter seg bare mot straffbare handlinger som er begått «i gjennomføringstiden». Straffbare handlinger som er begått etter domsavsigelsen, men før den domfeltes første møte med kriminalomsorgen, kan derfor ikke danne grunnlaget for en omgjøringsbegjæring.

I saker som behandles etter annet ledd er det opp til rettens skjønn å avgjøre om omgjøring skal skje, og eventuelt i hvilket omfang, jf. ordet «kan».

Retten har valget mellom å avsi en samlet dom for begge handlingene eller en særskilt dom for den nye handlingen, jf. § 28 b annet ledd annet punktum.

En samlet dom kan gå ut på ubetinget fengsel eller samfunnsstraff, eventuelt samfunnsstraff i kombinasjon med bot eller ubetinget fengsel i inntil 30 dager, jf. § 28 a femte og sjette ledd. Retten kan også utmåle en delvis betinget fengselsstraff, jf. Høyesteretts kjennelse 19. april 2004 i sak nr. 2004/135. Dommen kan imidlertid ikke gjøres helt betinget og bare rent unntaksvis bør retten avsi ny dom på samfunnsstraff, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000-2001) side 177.

En kjennelse om hel eller delvis omgjøring må være avsagt innen utløpet av gjennomføringstiden, jf. straffeloven § 28 b tredje ledd første punktum.

Dersom den domfelte allerede har utført deler av samfunnsstraffen, skal retten ta hensyn til dette ved omgjøringen, jf. § 28 b tredje ledd annet punktum.

I straffeloven § 28 b tredje ledd tredje punktum er det bestemt at reglene om forsvarer, pågripelse og varetektsfengsel i straffeprosessloven § 100 og kapittel 14 gjelder tilsvarende i omgjøringssaker etter brudd på forutsetningene for en dom på samfunnsstraff. I praksis betyr dette at det normalt bare vil bli oppnevnt forsvarer når særlige grunner taler for det, jf. straffeprosessloven § 100 annet ledd.

22.7.2 Straffelovkommisjonens forslag

Straffelovkommisjonens forslag til regler ved brudd på vilkårene for en dom på samfunnsstraff er inntatt i lovutkastet § 8-6. Bestemmelsen svarer i hovedsak til gjeldende straffelov § 28 b. På noen punkter foreslår kommisjonen likevel endringer. Blant annet har den valgt å videreføre enkelte forslag fremsatt i delutredning V, som avviker fra bestemmelsene i straffeloven § 28 b.

Kriminalomsorgen er gitt en viss skjønnsmyndighet når den avgjør om fullbyrding skal begjæres på bakgrunn av vilkårsbrudd som ikke består i ny straffbar handling, jf. straffegjennomføringsloven § 58 annet ledd. Straffelovkommisjonen finner det imidlertid uheldig at retten uten videre er henvist til å ta kriminalomsorgens begjæring til følge og har dessuten

«liten sans for at selv den mest bagatellmessige forsømmelse av kravene i straffegjennomføringsloven § 54 første og andre ledd, § 55 eller § 58 bokstavene a til d uten videre skal kunne lede til fullbyrding av den subsidiære fengselsstraffen» (delutredning VII side 242).

Kommisjonen foreslår derfor å gjeninnføre det tidligere kravet om at vilkårsbrudd må være alvorlige for å lede til fullbyrding av den subsidiære fengselsstraffen. Hvorvidt et brudd er alvorlig, må nødvendigvis bero på et skjønn. Kommisjonen oppfatter imidlertid ikke alvorlighetsvurderingen som vanskeligere enn mange andre skjønnsmessige vurderinger i strafferetten. Omgjøring bør etter kommisjonens syn skje hvor vilkårsbruddet viser at samfunnsstraff er uegnet til å motvirke gjerningspersonens kriminelle handlingsmønster eller at vedkommende bør få en strengere reaksjon enn samfunnsstraff.

Straffelovkommisjonen foreslår på den annen side ikke å gjeninnføre et krav om «gjentatt» vilkårsbrudd for omgjøring. Et slikt krav fremstår etter kommisjonens syn som overflødig ved siden av straffegjennomføringsloven § 58, som uansett ikke åpner for å begjære omgjøring før det har funnet sted flere vilkårsbrudd.

Gjeldende straffelov § 28 b annet ledd fanger etter ordlyden ikke opp straffbare handlinger som begås etter domsavsigelsen, men før gjennomføringen blir påbegynt. Dette var neppe tilsiktet fra lovgivernes side. Kommisjonen foreslår derfor at ordene «i gjennomføringstiden» (i § 28 b) erstattes med «før utløpet av gjennomføringstiden» (se kommisjonens utkast § 8-6 annet ledd første punktum). På denne måten gjøres det klart at også straffbare handlinger som begås før den domfeltes første møte med kriminalomsorgen, skal kunne lede til fullbyrding av den subsidiære fengselsstraffen.

I delutredning V ble det foreslått å lovfeste en frist på 3 måneder, regnet fra utløpet av gjennomføringstiden, for å kreve fullbyrding av den subsidiære fengselsstraffen ved brudd på vilkårene for samfunnstjeneste (se utkastet § 57 første ledd andre punktum). Den Norske Advokatforening støttet forslaget under høringen.

Straffeloven § 28 b ble endret etter at delutredning V ble avgitt, og krever nå at selve omgjøringskjennelsen må være avsagt innen utløpet av gjennomføringstiden, jf. bestemmelsens tredje ledd første punktum. I Ot.prp. nr 5 (2000-2001) beskrives regelen (på side 178) som

«en naturlig følge av at hvis den domfelte har gjennomført hele samfunnsstraffen har han/ hun «gjort opp for seg» i forhold til den gamle dommen. Kriminalomsorgen må derfor avbryte gjennomføringen hvis den domfelte uteblir eller på annen måte bryter kravene/vilkårene, slik at ikke gjennomføringstiden løper ut, og straffen dermed er fullbyrdet før retten får tatt stilling til om den burde omgjøres.»

I delutredning VII avviser kommisjonen departementets begrunnelse. Den viser til at straffen vanskelig kan oppfattes som fullbyrdet dersom den domfelte for eksempel har uteblitt uten at kriminalomsorgen har avbrutt gjennomføringen. Videre pekes det på at regelen i § 28 b tredje ledd første punktum i mange tilfeller ikke gir noen realistisk mulighet til å fullbyrde den subsidiære fengselsstraffen. Dersom vilkårsbruddet består i et nytt straffbart forhold, krever straffegjennomføringsloven § 59 annet ledd at den domfelte må være siktet for et nytt lovbrudd for at gjennomføringen skal kunne avbrytes. Det kan ta en viss tid, og i mellomtiden kan gjennomføringstiden være utløpt. Ved andre vilkårsbrudd kan en administrativ forglemmelse lede til at man ikke rekker å avbryte gjennomføringen før gjennomføringstiden utløper. Slike situasjoner vil kunne forekomme også med en frist på 3 måneder etter utløpet av gjennomføringstiden. En frist på 3 måneder gir likevel noe bedre tid til å begjære og avsi kjennelse om fullbyrding av den subsidiære fengselsstraffen enn dagens ordning. Kommisjonen opprettholder derfor forslaget fra delutredning V, om at krav om omgjøring må være fremsatt senest 3 måneder etter utløpet av gjennomføringstiden.

Både i delutredning V og i delutredning VII foreslås det regler om utvidet rett til offentlig forsvarer ved vilkårsbrudd. Også dette forslaget fikk støtte av Den Norske Advokatforening under høringen av delutredning V. Retten til offentlig forsvarer bør etter kommisjonens oppfatning være den samme som ved brudd på særvilkår i dom på betinget fengsel. I delutredning VII vises det derfor i kommisjonens utkast § 8-6 tredje ledd tredje punktum videre til utkastet § 7-7 annet og tredje ledd (om brudd på vilkår for betinget dom).

22.7.3 Høringsinstansenes syn

Et flertall av høringsinstansene som har uttalt seg, støtter forslaget om å gjeninnføre et krav om alvorlig brudd for fullbyrding av den subsidiære fengselsstraffen. Disse er Barne- og familiedepartementet, Borgarting lagmannsrett, Frostating lagmannsrett, Agder lagmannsrett, riksadvokaten, Den norske Dommerforening, Forsvarergruppen av 1977, Agder statsadvokatembeter, Hordaland politidistrikt, Politiembetsmennenes Landsforening, Politiets Fellesforbund, KROM og Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund.

Flere av høringsinstansene som går inn for å gjeninnføre et krav om alvorlighet, peker på det uheldige i at retten etter dagens straffelov § 28 b første ledd «skal» ta en begjæring om omgjøring til følge, og viser til at regelen kan resultere i fullbyrding av den subsidiære fengselsstraffen på bakgrunn av bagatellmessige vilkårsbrudd. Flere høringsinstanser fremhever dessuten hensynet til den domfeltes rettssikkerhet, som tilsier at det finner sted en reell domstolsprøving av om vilkårsbrudd bør resultere i fullbyrding av den subsidiære fengselsstraffen. I høringsuttalelsen fra Frostating lagmannsrett heter det for eksempel:

«Det er viktig for domfeltes rettssikkerhet at det skjer domstolsprøving av om vilkårsbrudd skal gi grunnlag for fullbyrding av den subsidiære fengselsstraffen. Slik loven er i dag, kan ikke domstolen foreta noen reell prøvelse av «alvorlighetsvilkåret». Det er uheldig at forvaltningen alene skal kunne vurdere om brudd på vilkårene for samfunnsstraff er å anse som alvorlig.

Det er først på domstolsstadiet domfelte får krav på forsvarer på det offentliges bekostning. Han gis derved større sikkerhet for at saken blir godt opplyst, og hensynet til kontradiksjon blir ivaretatt. Et brudd som vurderes alvorlig av kriminalomsorgen, kan derfor vurderes annerledes når domstolen behandler saken.»

Politidirektoratet, Hordaland statsadvokatembeter, Oslo politidistrikt og Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD) går imot forslaget om å gjeninnføre et krav om alvorlighet for at vilkårsbrudd skal kunne gi grunnlag for omgjøring.

Disse høringsinstansene viser blant annet til at det synes noe tidlig å felle en dom over den eksisterende ordningen, som først trådte i kraft 1. mars 2002. Videre fremheves nødvendigheten av å reagere strengt og konsekvent på vilkårsbrudd. Dette anføres å være nødvendig for at ordningen med samfunnsstraff skal ha troverdighet i befolkningen, samt for å sikre at samfunnsstraffen får den tilsiktede individual- og allmennpreventive virkning.

Noen høringsinstanser mener også å ha registrert visse forskjeller i domstolenes praktisering av alvorlighetskravet. I uttalelsen fra Oslo politidistrikt heter det blant annet:

«Tidligere opplevde vi at dommere hadde ulike vurderinger av konsekvensen av brudd på samfunnstjenestedommer. Den tilsiktede begrensning i domstolenes kompetanse som kom ved vedtakelsen av straffegjennomføringsloven var ment å føre til et mer konsekvent og enhetlig reaksjonssystem. Det kan også fremholdes at den nåværende ordning fremmer det beste incitament for den dømte til å overholde betingelsene. Det er foreløpig ikke mulig å si sikkert om man oppnår det ønskede resultat, men det synes ikke grunnlag for å hevde at kommisjonens prinsipielle betenkeligheter alene gir grunnlag for å endre loven.»

22.7.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg i det vesentlige til Straffelovkommisjonens forslag til regler om omgjøring ved vilkårsbrudd, se departementets utkast § 52, som i hovedtrekk svarer til Straffelovkommisjonens utkast § 8-6.

Departementet er imidlertid ikke enig med Straffelovkommisjonen og flertallet av høringsinstansene i at man b��r gjeninnføre en regel om at vilkårsbrudd som ikke består i at det er begått en ny straffbar handling, må være alvorlige for å lede til omgjøring.

Det er viktig at både lovbrytere, andre aktører i strafferettspleien og allmennheten for øvrig har tillit til at vilkårsbrudd møtes med konsekvente og effektive reaksjoner. Dette er avgjørende for å opprettholde samfunnsstraffens troverdighet som et reelt straffalternativ. Dersom det igjen gjøres til et vilkår for omgjøring at den domfelte «alvorlig» har brutt forutsetningene for samfunnsstraffen, kan dette bli oppfattet som et signal om en generell heving av terskelen for å reagere mot vilkårsbrudd. Departementet ønsker ikke å sende ut et slikt signal.

Samtidig ser departementet, i likhet med flere av høringsinstansene, behovet for å etablere en ordning som innebærer at domstolene ikke tvinges til uprøvet å legge kriminalomsorgens skjønn til grunn for sin avgjørelse. Retten bør ikke være bundet til å beslutte omgjøring ved bagatellmessige vilkårsbrudd eller hvor den av andre årsaker mener at omgjøring fremstår som lite rimelig eller hensiktsmessig.

For å unngå at bagatellmessige vilkårsbrudd skal kunne resultere i omgjøring, samt for å sikre domstolene en reell prøvelsesrett i omgjøringssaker, foreslår departementet at det innføres en regel om at retten «kan» beslutte hel eller delvis omgjøring ved alle former for vikårsbrudd, se utkastet § 52 første ledd bokstav a og b. Rettssikkerhetsbetraktninger tilsier at forvaltningsavgjørelser med så vidt inngripende konsekvenser for den det gjelder, ikke bør fattes uten at domstolene gis en viss adgang til å prøve forvaltningens skjønn.

Departementet frykter ikke at en regel som den foreslåtte vil lede til en mer tilfeldig praksis enn dagens ordning, hvor skjønnet utøves av kriminalomsorgen alene. Det er ingen grunn til å anta at domstolenes skjønnsutøvelse i slike saker er mer tilfeldig enn kriminalomsorgens, som antydet av enkelte høringsinstanser. Domstolene vil dessuten bli kjent med kriminalomsorgens syn og vurdering gjennom prosedyren. Det er grunn til å peke på at domstolene praktiserer tilsvarende skjønnsmessige kriterier i en rekke andre sammenhenger.

Omgjøringsadgangen blir etter departementets forslag den samme, enten den domfelte har begått nye straffbare forhold eller det er andre vilkår for samfunnsstraffen som er misligholdt. En positiv bieffekt av dette er at regelverket blir mer oversiktlig og dermed lettere tilgjengelig.

En endring vil også gi bedre sammenheng i regelverket. Etter departementets syn er det gode grunner for å operere med en «kan»-regel i begge de to situasjonene. Nye straffbare forhold vil ofte fremstå som en mer alvorlig forutsetningsbrist enn mange av vilkårsbruddene som i dag reguleres i straffeloven § 28 b første ledd. Det synes derfor noe inkonsekvent at sistnevnte bestemmelse ikke åpner for skjønnsutøvelse fra rettens side, mens retten ved nye straffbare forhold er gitt en fakultativ kompetanse til å forkaste en begjæring om omgjøring, jf. ordet «kan» i § 28 b annet ledd.

Til dette kommer at retten, i situasjoner hvor den domfelte har gjort seg skyldig både i nye straffbare forhold og andre vilkårsbrudd, trolig må avgjøre en omgjøringsbegjæring med utgangspunkt i § 28 b annet ledd om ny straffbar handling (se Straffelovkommentaren I side 188). Retten har med andre ord kompetanse til å forkaste en omgjøringsbegjæring i slike saker, selv om vilkårene for omgjøring er oppfylt, mens den ikke har en tilsvarende skjønnsmessig kompetanse i saker hvor den domfelte utelukkende har opptrådt i strid med vilkår gitt i eller i medhold av straffegjennomføringsloven § 54 første og annet ledd, § 55 eller § 58 første ledd bokstav a til d.

Selv om departementet foreslår en regel som gir retten en skjønnsmessig adgang til å forkaste en begjæring om omgjøring, forutsettes det at denne kompetansen brukes med varsomhet. Det må tas i betraktning at kriminalomsorgen allerede har utøvd et skjønn før den subsidiære fengselsstraffen begjæres fullbyrdet, og sjelden vil begjære omgjøring på bakgrunn av mer bagatellmessige vilkårsbrudd. Det bør også tillegges vekt at kriminalomsorgen er en fagmyndighet med betydelig erfaring, noe som gjør den særlig skikket til å vurdere når vilkårsbrudd bærer bud om at den domfelte ikke er samfunnsstraffen «verdig».

Departementet foreslår ikke å gjeninnføre et krav om at vilkårsbrudd må være alvorlige for å lede til omgjøring. Formålet med endringen er derfor ikke å heve terskelen for omgjøring etter brudd, men snarere å flytte den endelige avgjørelsesmyndigheten fra forvaltningen til domstolene. Den klare hovedregelen skal fremdeles være at straffen omgjøres helt eller delvis når det er konstatert vilkårsbrudd og kriminalomsorgen begjærer det. Dette er viktig for ikke å undergrave samfunnsstraffens troverdighet og reaksjonssystemet ved brudd.

Straffbare handlinger som begås etter domsavsigelsen, men før gjerningspersonens første møte med kriminalomsorgen, kan i dag ikke lede til omgjøring av en dom på samfunnsstraff. Straffeloven § 28 b annet ledd retter seg bare mot nye straffbare handlinger begått «i gjennomføringstiden». Regelen fremstår som lite rimelig, og den er neppe tilsiktet fra lovgivernes side. Departementet stiller seg derfor bak Straffelovkommisjonens forslag om å erstatte ordene «i gjennomføringstiden» i dagens lov med «før utløpet av gjennomføringstiden» (se utkastet § 52 første ledd bokstav b).

Kommisjonen foreslår videre å endre regelen om at en avgjørelse om omgjøring må være avsagt før utløpet av gjennomføringstiden. Departementet slutter seg også til dette endringsforslaget. Etter departementets utkast § 52 fjerde ledd tredje punktum skal det være tilstrekkelig om en begjæring om omgjøring er brakt inn for retten innen tre måneder etter utløpet av gjennomføringstiden. Det vises til kommisjonens begrunnelse for endringen, se punkt 22.7.2.

Etter departementets oppfatning er det også grunn til å følge opp kommisjonens forslag om utvidet rett til forsvarer ved vilkårsbrudd. Hensynet til den domfeltes rettssikkerhet tilsier etter departementets syn at det oppnevnes forsvarer i noe flere omgjøringssaker enn tilfellet er i dag.

I dag har den domfelte i saker som ikke behandles ved hovedforhandling, bare rett til forsvarer når særlige grunner taler for det, jf. straffeloven § 28 b tredje ledd tredje punktum og straffeprosessloven § 100 annet ledd. Etter departementets forslag skal den domfelte alltid få oppnevnt forsvarer hvor kravet om fullbyrding knytter seg til en frihetsstraff på mer enn 6 måneder, uten hensyn til om særlige grunner foreligger (se utkastet til straffeprosessloven § 100 c første ledd bokstav e). Omgjøringssakene har atskillig til felles med tilståelsessakene, hvor straffeprosessloven § 99 oppstiller en tilsvarende grense på 6 måneder for rett til forsvarer. Skyldspørsmålet er avgjort gjennom dommen som ila samfunnsstraffen, og rettens oppgave består reelt sett i å avgjøre hva som er riktig reaksjon. Risikerer den domfelte mer enn 6 måneders ubetinget fengsel, bør han derfor - som tilfellet er i tilståelsessakene - ha rett til forsvarer. Men som i tilståelsessakene bør retten likevel kunne unnlate å oppnevne forsvarer dersom den på grunnlag av sakens art og forholdene ellers finner det ubetenkelig at han er uten forsvarer. Knytter omgjøringsbegjæringen seg til en subsidiær fengselsstraff på inntil 6 måneder, skal forsvarer fremdeles bare oppnevnes når særlige grunner taler for det, jf. utkastet til straffeprosessloven § 100 c annet ledd.

Etter departementets syn bør den domfelte også ha rett til forsvarer ved pågripelse og varetektsfengsling med sikte på omgjøring. Regelen foreslås tilføyd som et nytt fjerde ledd i straffeprosessloven § 98. Departementets forslag er innholdsmessig i samsvar med Straffelovkommisjonens.

Departementet legger opp til at samtlige bestemmelser om rett til forsvarer samles i straffeprosessloven kapittel 9 om forsvareren. En slik løsning er i samsvar med målsettingen om å samle prosessuelle bestemmelser i straffeprosessloven. Tilsvarende betraktninger ligger til grunn for departementets forslag om å flytte hjemmelen for pågripelse og fengsling ved mistanke om vilkårsbrudd til straffeprosessloven, jf. utkastet til ny § 173 a. De foreslåtte vilkårene for pågripelse og fengsling avviker også noe fra Straffelovkommisjonens forslag (se særmerknadene til straffeprosessloven § 173 a).

Departementet fremmer også enkelte andre forslag til endringer i reglene om omgjøring etter vilkårsbrudd. Disse endringsforslagene, som det vil bli redegjort for i det følgende, knytter seg til problemstillinger som ikke er berørt spesielt av Straffelovkommisjonen. Forslagene tar utgangspunkt i kritikken som er fremført mot dagens regler i Straffelovkommentaren I.

Omgjøring etter vilkårsbrudd vil ofte ikke bli begjært før gjennomføringstiden går mot slutten. Gjennomføringstiden kan avbrytes på bestemte vilkår, jf. straffegjennomføringsloven §§ 58 tredje ledd og 59 annet ledd, men det eksisterer i dag ingen bestemmelser som åpner for å forlenge gjennomføringstiden. I saker hvor den domfelte har begått nye straffbare handlinger før utløpet av gjennomføringstiden, og retten avsier særskilt dom for de nye forholdene, kan det derfor være praktisk umulig å få gjennomført den resterende delen av samfunnsstraffen innenfor den ofte korte perioden som gjenstår av den opprinnelige gjennomføringstiden. Tilsvarende problemer kan oppstå hvor retten vurderer å beslutte delvis omgjøring eller å forkaste en begjæring om omgjøring.

Dagens ordning innebærer at en beslutning som går ut på noe annet enn full omgjøring, kan bety at det i praksis må settes en strek over den gjenstående og ikke utførte delen av samfunnsstraffen. Dette kan igjen lede til at domstolene i en del saker velger full omgjøring, selv om andre reaksjonsalternativer isolert sett fremstår som mer hensiktsmessige. For å sikre domstolene en reell valgfrihet også i saker hvor gjennomføringstiden går mot slutten, foreslår departementet at retten i alle saker hvor den subsidiære fengselsstraffen ikke omgjøres i sin helhet, gis kompetanse til å forlenge gjennomføringstiden med inntil 6 måneder (utkastet § 52 annet ledd annet punktum). Før straffegjennomføringsloven fantes det lignende hjemler i straffeloven § 28 b fjerde ledd og § 28 c annet ledd annet punktum.

Departementet har vurdert om det bør foreslås en bestemmelse om at tingretten etter begjæring kan endre rammeforutsetningene for samfunnsstraffen også hvor det ikke begjæres omgjøring. I praksis vil det si at gjennomføringstiden forlenges. En slik adgang finnes ikke i dag, men en bestemmelse om dette ville svare til den man i gjeldende straffelov har for betinget dom, jf. straffeloven § 54 nr. 1. Etter en nærmere vurdering er departementet kommet til at det ikke er behov for en slik regel. Straffegjennomføringsloven § 58 første ledd hjemler allerede flere tiltak som kan settes inn ved brudd, og i tillegg kan det begjæres hel eller delvis omgjøring. Ved delvis omgjøring foreslår departementet at det innføres en ordning om at gjennomføringstiden kan forlenges med inntil 6 måneder, jf. § 52 annet ledd annet punktum. Departementet kjenner for øvrig ikke til at det har vært noe behov for å forlenge gjennomføringstiden ved brudd som ikke har foranlediget en begjæring om omgjøring.

Departementet foreslår imidlertid at straffegjennomføringsloven § 59 annet ledd tilføyes et nytt annet punktum. Forslaget innebærer at gjennomføringstiden, når påtalemyndigheten beslutter å bringe en sak inn for retten etter utkastet § 52 første ledd bokstav b om nye straffbare forhold, avbrytes automatisk fra det tidspunktet begjæringen oversendes retten. Den rettslige situasjonen blir etter dette den samme som når kriminalomsorgen fremsetter krav om omgjøring etter § 52 første ledd bokstav a om andre vilkårsbrudd, jf. straffegjennomføringsloven § 58 tredje ledd tredje punktum.

Dersom retten ved nye straffbare forhold velger å avsi særskilt dom for det nye forholdet, må omgjøringsbegjæringen etter dagens ordning avgjøres ved kjennelse. Dette får som konsekvens at det må anvendes forskjellige rettmidler mot de to avgjørelsene. Regelen har vært kritisert, se for eksempel Straffelovkommentaren I side 185, hvor det gjøres gjeldende at en avgjørelse om omgjøring bør treffes ved dom, på samme måte som ved brudd på vilkårene for en betinget dom, jf. gjeldende straffelov § 54 nr. 2.

Departementet er enig i dette, og foreslår at også omgjøringsbegjæringer avgjøres ved dom. Ved dette oppnås at både omgjøringsavgjørelsen og en eventuell særskilt dom kan angripes ved anke. Endringen innebærer dessuten at kravene til domsgrunner blir noe mer vidtrekkende enn i dag, jf. straffeprosessloven §§ 39 og 40. Dette er ikke urimelig, tatt i betraktning hvor viktige slike avgjørelser kan være for den gjelder. Fristen er den samme for anke og kjæremål, jf. straffeprosessloven § 310 første ledd og § 379 første ledd.