Ot.prp. nr. 90 (2003-2004)

Om lov om straff (straffeloven)

5 Forholdet til internasjonale menneskerettigheter og folkeretten ellers

5.1 Innledning

Folkeretten regulerer forholdet mellom stater. Folkeretten utgjør også den rettslige rammen for den internasjonale beskyttelsen av menneskerettighetene. Menneskerettighetene har sin basis i regler utviklet av mellomstatlige organisasjoner, særlig FN og Europarådet, med bakgrunn i blant annet erfaringene med nazismen og den annen verdenskrig. I dette kapitlet gis det en oversikt over enkelte sentrale menneskerettigheter og folkerettsforpliktelser som har betydning for utformingen av en straffelov.

Departementet tar ikke her sikte på å gjøre uttømmende rede for forpliktelser med relevans for strafferetten, men peker på enkelte sentrale forpliktelser som har vært viktige ved utarbeidelsen av lovutkastet. I den grad internasjonale forpliktelser har betydning for utformingen av enkeltbestemmelser, vil spørsmålet om forholdet til folkeretten bli behandlet i det enkelte kapittel hvor spørsmålet oppstår. Forpliktelser med betydning for hvilke handlinger som skal kriminaliseres, vil bli omtalt i proposisjonen om straffelovens spesielle del.

Menneskerettskonvensjonene har størst betydning for hvordan statene kan utforme straffeprosessen, men enkelte av forpliktelsene legger også føringer for utformingen av den materielle straffelovgivning. Det er først og fremst de sivile og politiske rettighetene som har betydning for utformingen av den alminnelige delen til en ny straffelov. Disse rettighetene fremgår særlig av den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP), som er inkorporert i norsk rett ved menneskerettsloven. Videre er sivile og politiske rettigheter nedfelt i barnekonvensjonen og andre FN-konvensjoner om tortur, kvinnediskriminering og rasediskriminering.

EMK fastlegger en rekke sentrale sivile og politiske rettigheter, blant annet retten til liv, frihet fra tortur, slaveri og tvangsarbeid, retten til ikke å bli fengslet uten etter lov og dom, retten til en rettferdig rettergang, forbud mot å gi straffebud tilbakevirkende kraft og retten til privatliv, til ytrings-, religions- og organisasjonsfrihet. I senere protokoller er blant annet eiendomsretten, stemmeretten og forbudet mot dobbeltforfølgning etablert. Rettighetene har først og fremst betydning for utformingen av straffeprosessen, men enkelte av rettighetene berører spørsmål av materiell art, se punkt 5.3.1 til 5.3.3.

SP fastsetter langt på vei de samme rettighetene som EMK. Konvensjonen har blant annet bestemmelser om retten til liv, frihet fra tortur og vilkårlig frihetsberøvelse, bevegelsesfrihet, prosessuelle rettigheter ved utvisning, rettferdig rettergang, forbud mot å gi straffebud tilbakevirkende kraft, retten til privatliv, religions-, ytrings- og forsamlingsfrihet, beskyttelse av familien og av barn og forbud mot diskriminering. På enkelte punkter skiller rettighetsvernet i SP seg fra vernet i EMK, blant annet er ikke eiendomsretten vernet i SP. Videre er det fastsatt et generelt forbud mot diskriminering i SP. Et slikt forbud er også nedfelt i protokoll 12 til EMK, men protokollen har foreløpig ikke trådt i kraft.

Menneskerettskonvensjonene kan ha betydning for straffelovgivningen på to måter. De kan gi beskyttelse mot urettferdig strafforfølgning. Men de kan også bety en viss forpliktelse for statene til å etablere det nødvendige lovgrunnlag for strafforfølgning for å beskytte andre verdier som menneskerettskonvensjonene beskytter.

Det internasjonale samarbeidet på strafferettens område har økt kraftig de senere årene. Flere internasjonale konvensjoner har som formål å bekjempe internasjonal kriminalitet, som terrorisme, organisert kriminalitet, korrupsjon og datakriminalitet. Konvensjonene pålegger som regel statene å sette straff for nærmere bestemte uønskede handlinger og stiller opp regler av straffeprosessuell art og av betydning for internasjonalt samarbeid. Men konvensjonene kan også regulere spørsmål av betydning for straffelovens alminnelige del. I proposisjonen her vil departementet stort sett begrense seg til å ta opp spørsmål som faller i denne sistnevnte gruppen.

5.2 Folkerettens betydning for utformingen av straffeloven

I menneskerettsloven er EMK, SP og de internasjonale konvensjonene om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) og om barns rettigheter inkorporert. Etter § 3 går bestemmelser i disse konvensjonene og utvalgte protokoller ved motstrid foran bestemmelser i annen lovgivning. Selv om dette er tilfellet, bør imidlertid en ny straffelov utformes slik at den ikke etter ordlyden vil bety et brudd på menneskerettlige forpliktelser.

I utkastet § 2 foreslår departementet å videreføre regelen om begrenset sektormonisme på strafferettens område: Straffelovgivningen skal, som i dag, gjelde med de begrensningene som følger av overenskomster med fremmede stater eller av folkeretten for øvrig. Forslaget er omtalt i punkt 13.3. Bestemmelsen omfatter følgelig mer enn inkorporeringen som følger av menneskerettsloven fordi den ikke er begrenset til nærmere angitte konvensjoner.

Utkastet § 2 innebærer at ved motstrid mellom en tilstrekkelig klar folkerettslig regel og en bestemmelse i straffelovgivningen, vil den strafferettslige bestemmelsen måtte tolkes innskrenkende. Den folkerettslige forpliktelsen får i så fall direkte virkning i norsk rett selv om den ikke mer spesifisert er innarbeidet. Men utkastet § 2 kan ikke anvendes i disfavør av lovovertrederen og utgjør ikke noe selvstendig hjemmelsgrunnlag. I den grad en ønsker å gjennomføre i norsk rett internasjonale strafferettslige forpliktelser som er strengere enn den gjeldende straffelovgivningen, må bestemmelsene innarbeides i norsk lov før de får direkte virkning her.

Departementet legger til grunn at utkastet § 2 ikke generelt bør erstatte innarbeiding av folkerettslige forpliktelser til gunst for lovbryteren. Forpliktelser med praktisk betydning bør uansett innarbeides. Det gjør reglene mer synlige og bedre kjent, og sikrer dermed i større grad at internasjonale forpliktelser blir etterlevet enn den generelle henvisningen til disse forpliktelsene i utkastet § 2. Enkelte internasjonale forpliktelser til gunst for lovbryteren er følgelig omtalt i proposisjonen. Utkastet § 2 vil etter dette særlig ha betydning dersom lovgiverne skulle ha oversett en folkerettslig forpliktelse eller tolket den annerledes enn det som senere viser seg som den riktige forståelsen.

Folkeretten har på flere måter betydning for det norske strafferettsapparatets rett og plikt til å strafforfølge lovbrudd:

Det er uklart i hvilken grad folkeretten oppstiller begrensninger for statenes adgang til å gi straffebud med et geografisk virkeområde som strekker seg utenfor nasjonalstatens territorium. Spørsmålet er omtalt i punkt 13.5.2.1.

En rekke internasjonale konvensjoner som gjelder bekjempelse av terrorisme, grenseoverskridende kriminalitet og liknende, har bestemmelser om plikt til å strafforfølge nasjonalt hvis man ikke utleverer en person som er mistenkt for den aktuelle typen handling. Eksempler er FN-konvensjonen 15. november 2000 om grenseoverskridende organisert kriminalitet artikkel 16 nr. 10, FN-konvensjonen 9. desember 1999 om bekjempelse av finansiering av terrorisme artikkel 10 og konvensjonen 3. mars 1980 om fysisk beskyttelse av nukleært materiale artikkel 10. Med sikte på slike handlinger som Norge har en omfattende folkerettslig plikt til å strafforfølge, foreslår departementet derfor en bestemmelse som gjør norsk straffelovgivning anvendelig på handlinger som ellers ville ha falt utenfor lovens virkeområde, se utkastet § 6 og punkt 13.5.6.

Norge er bundet av enkelte internasjonale instrumenter som regulerer spørsmålet om negativ rettskraftvirkning av avgjørelser avsagt i et annet land. Utkastet § 8 begrenser adgangen til å strafforfølge handlinger i Norge når forholdet allerede er pådømt i utlandet sammenholdt med det som ellers følger av reglene om norsk straffelovgivnings virkekrets, se punkt 13.5.7.

Også Wien-konvensjonen 18. april 1961 om diplomatisk samkvem begrenser adgangen til å strafforfølge handlinger i Norge.

Departementet foreslår at krigsforbrytelser, folkemord og forbrytelser mot menneskeheten ikke skal foreldes, jf. lovutkastet §§ 91 og 96. Endringen er blant annet begrunnet i et ønske om å ha regler som samsvarer med vedtektene 17. juli 1998 for Den internasjonale straffedomstolen (Roma-vedtektene), se punkt 28.2.5.

5.3 Forholdet til menneskerettighetene

5.3.1 Lovskravet som vilkår for å straffe

Etter EMK artikkel 7 kan ingen straffes for en handling som ikke var straffbar etter nasjonal eller internasjonal rett på den tiden da den ble begått. Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har tolket EMK artikkel 7 dit hen at det implisitt ligger et visst lovskrav i bestemmelsen, jf. Kokkinakis mot Hellas (25. mai 1993) avsnitt 52:

«The Court points out that Article 7 para. 1 of the Convention is not confined to prohibiting the retrospective application of the criminal law to an accused's disadvantage. It also embodies, more generally, the principle that only the law can define a crime and prescribe a penalty (nullum crimen, nulla poena sine lege) and the principle that the criminal law must not be extensively construed to an accused's detriment, for instance by analogy; it follows from this that an offence must be clearly defined in law. This condition is satisfied where the individual can know from the wording of the relevant provision and, if need be, with the assistance of the courts' interpretation of it, what acts and omissions will make him liable.»

Kravet er senere utdypet, blant annet i en dom avsagt mot Tyrkia (7. februar 2002) som gjelder en redaktør som ble straffet for å utgi en bok. EMD slår fast at et straffebud må gi en klar definisjon av den straffbare handlingen og sanksjonene som kan idømmes. Vilkåret er oppfylt dersom den siktede ut fra ordlyden i bestemmelsen og rettspraksis kan forstå hvilke handlinger og unnlatelser som kan føre til straffansvar. Lovskravet har betydning for utformingen av både den generelle og den spesielle delen av ny straffelov.

I SP artikkel 15 er det nedfelt et tilsvarende lovskrav.

Lovprinsippet i strafferetten er nedfelt i Grunnloven § 96, hvor det heter at «Ingen kan dømmes uden efter Lov». Prinsippet er ikke tatt inn i den gjeldende straffeloven. Departementet foreslår å lovfeste kravet om lovhjemmel i utkastet til ny straffelov, se utkastet § 14 og punkt 14.2.2.

5.3.2 Forbud mot å gi straffebud tilbakevirkende kraft

I EMK artikkel 7 og i SP artikkel 15 nr. 1 første og annet punktum er det nedfelt forbud mot å gi straffebud tilbakevirkende kraft. Det vil si at en ikke kan ilegge straff for et forhold som ikke var straffbart på handlingstidspunktet. Det må heller ikke idømmes strengere straff enn den som var hjemlet da den straffbare handlingen ble utført. Disse prinsippene er nedfelt i utkastet til ny straffelov § 3, se punkt 13.4.

SP artikkel 15 nr. 1 tredje punktum stiller i tillegg krav om at den siktede skal nyte godt av mildere straffebestemmelser («lighter penalty», «peine plus légère») som er innført etter handlingstidspunktet. Dette behandles i punkt 13.4.4 i tilknytning til utkastet til § 3.

Forbudet mot tilbakevirkning har også betydning for spørsmålet om den domfeltes økonomiske evne på pådømmelsestiden kan legges til grunn for utmålingen av bøter, se spesialmerknadene til utkastet § 53.

5.3.3 Uskyldspresumsjonen

I EMK artikkel 6 nr. 2 er det bestemt at enhver som er siktet for en straffbar handling, skal antas uskyldig inntil skyld er bevist etter loven. En tilsvarende bestemmelse finnes i SP artikkel 14 nr. 2. Uskyldspresumsjonen har først og fremst betydning for straffeprosessen, men legger også enkelte føringer for forslaget til ny straffelov.

Uskyldspresumsjonen beskytter den siktede mot å bli ansett skyldig både før domfellelse og etter frifinnelse. Bestemmelsen retter seg først og fremst mot retten som behandler den aktuelle straffesaken og andre deltakere i prosessen, som påtalemyndigheten og sakkyndige. Det er usikkert hvorvidt bistandsadvokater, forsvarere og utenforstående er omfattet.

Bestemmelsen beskytter etter ordlyden bare personer som er siktet for en straffbar handling. Men EMD anvender uskyldspresumsjonen også i andre tilfeller. Hvis en nasjonal domstol i en sivil sak uttrykker seg på en måte som kan skape tvil om en frifinnelse i en straffesak, befinner man seg innenfor anvendelsesområdet til artikkel 6 nr. 2, se for eksempel Y mot Norge (11. februar 2003) avsnitt 42 til 47.

Rettens medlemmer skal ikke gi uttrykk for en oppfatning av den siktedes skyld før saken er avgjort. EMD har videre oppstilt visse krav til bevisbedømmelsen i straffesaker. Påtalemyndigheten skal ha bevisbyrden for den siktedes skyld. Tvilen skal komme den tiltalte til gode, men EMD har godtatt visse begrensninger, se for eksempel dommen i Salabiaku mot Frankrike (7. oktober 1988) avsnitt 28.

Også i henhold til SP artikkel 14 nr. 2 skal enhver anses uskyldig inntil skyld er bevist etter loven. FNs menneskerettskomité har lagt til grunn en vid forståelse av bestemmelsen, jf. generell kommentar nr. 13 fra 1984, punkt 7:

«By reason of the presumption of innocence, the burden of proof of the charge is on the prosecution and the accused has the benefit of doubt. No guilt can be presumed until the charge has been proved beyond reasonable doubt. Further, the presumption of innocence implies a right to be treated in accordance with this principle. It is, therefore, a duty for all public authorities to refrain from prejudging the outcome of a trial.»

Uskyldspresumsjonen er omtalt i flere forbindelser her i proposisjonen. Det gjelder for det første spørsmålet om omgjøring av en dom på samfunnsstraff, se spesialmerknadene til utkastet § 52. Uskyldspresumsjonen er også nevnt i omtalen av utvidet inndragning. Etter denne bestemmelsen kan lovovertrederens formue på bestemte vilkår inndras hvis ikke lovovertrederen sannsynliggjør at formuesgodene er ervervet på lovlig måte, se punkt 26.3.2.3. Videre er uskyldspresumsjonen omtalt i punktet om inndragning overfor erververe, se punkt 26.8.3.

5.3.4 Forbudet mot dobbeltforfølgning

I EMK syvende tilleggsprotokoll artikkel 4 nr. 1 er det fastsatt et forbud mot dobbeltforfølgning. Ingen skal kunne bli stilt for retten eller straffet på ny i en straffesak for en straffbar handling som han allerede er blitt endelig frikjent eller domfelt for. Et tilsvarende forbud finnes i SP artikkel 14 nr. 7. Forbudet har først og fremst betydning for utformingen av straffeprosessen og forholdet til andre reaksjoner. I proposisjonen er forbudet omtalt i forbindelse med vurderingen av om en straffedom bør ha negativ rettskraftvirkning i en etterfølgende sak om inndragning, se punkt 26.13, og i forbindelse med rettighetstap, se punkt 24.11.

5.3.5 Andre menneskerettsforpliktelser med betydning for utformingen av strafferetten

Forholdet til FNs barnekonvensjon er omtalt i kapittel 19 i forbindelse med at departementet vurderer om det bør settes en maksimal fengselsstraff for barn, se punkt 19.4.1.1, 19.4.5 og 19.4.6.4. Videre er forholdet til barnekonvensjonen nevnt i punkt 21.2.4 i forbindelse med spørsmålet om forvaring bare bør kunne idømmes lovbrytere over 18 år.

Kravet til behandling innen rimelig tid i EMK artikkel 6 nr. 1 blir vurdert i forbindelse med spørsmålet om å innføre en absolutt foreldelsesfrist, se punkt 28.2.4.

5.4 Forholdet til EØS-avtalen og Schengen-regelverket

EØS-avtalen har ikke regler om alminnelig strafferett. Norges forpliktelser etter EØS-avtalen får dermed ingen direkte betydning for utformingen av den nye straffelovens alminnelige del.

Schengen-konvensjonen har i del III kapittel 3 (artikkel 54 til 58) regler om negativ rettskraft, det vil si et forbud mot dobbeltforfølgning (ne bis in idem). I motsetning til det tilsvarende forbudet i EMK protokoll 7 artikkel 4 nr. 1 og i SP art. 14 nr. 7 er reglene i Schengen-konvensjonen grenseoverskridende. Der strafforfølgningen er avsluttet i en Schengen-stat, forbyr disse reglene en gjentatt strafforfølgning i en annen Schengen-stat. På denne måten utfyller Schengen-reglene de nevnte reglene i EMK og SP.

For øvrig har ikke Schengen-konvensjonen regler som direkte gjelder alminnelig strafferett. Men Schengen-relevante rammebeslutninger, som Norge vil være pliktig til å gjennomføre, og som pålegger en plikt til å kriminalisere bestemte handlinger i norsk rett, kan også stille krav til hvilket internasjonalt virkeområde disse forbrytelsene må ha, krav til foretaksstraff og krav til strafferammer mv.