St.meld. nr. 32 (1997-98)

Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen

5.3.2 Nærmere om offentlighetsloven og journalføring - gjeldende rett

5.3.2.1 Innledning

Som nevnt pålegger ikke offentlighetsloven forvaltningen å føre journal. Det er likevel ingen tvil om at sentralforvaltningen har en slik plikt; dette følger både av arkivinstruksen, ulovfestede prinsipper om god forvaltningsskikk og lang praksis. Når det gjelder kommunene (herunder fylkeskommunene), er situasjonen mer usikker, i og med at det ikke er fastsatt generelle, formaliserte regler. Også for disse vil imidlertid forvaltningspraksis og ulovfestede prinsipper om god forvaltningsskikk kunne innebære krav til journalføring. Redegjørelsen i punktet her vil imidlertid bare gjelde statsforvaltningen.

Spørsmålene knytter seg først og fremst til hvilke dokumenter som skal journalføres, hvilke opplysninger som skal inngå i journalen, og adgangen til å sladde eller stryke ut opplysninger i journalen. Enkelte sider ved forvaltningens praktisering av bestemmelsene om journalføring redegjøres det for i kapittel 6.2 og 6.4 nedenfor.

5.3.2.2 Hvilke dokumenter som skal journalføres

Offentlighetsloven selv sier ikke noe direkte om hvilke dokumenter som skal journalføres. I forarbeidene er det forutsatt at dette spørsmålet «fortsatt vil bero på vanlige arkivtekniske hensyn og eventuelle arkivinstrukser». Rett nok heter det i hovedforskriften til offentlighetsloven del VI punkt 7 første punktum at «dokumenter som ikke går inn under nr 5 og 6, skal føres inn i den alminnelige journal (eller register), selv om de inneholder opplysninger som er undergitt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov eller som for øvrig kan unntas fra offentlighet etter lovens § 5 eller § 6». Formuleringen kan lest isolert tyde på at alle dokumenter som ikke omfattes av forskriften punkt 5 og 6 skal føres inn i den offentlige journal. Siktemålet med formuleringen har imidlertid først og fremst vært å klargjøre at man ikke kan unnlate innføring i den offentlige journalen bare med den begrunnelse at dokumentet inneholder opplysninger som er taushetsbelagt eller som kan unntas fra offentlighet. Hvorvidt det er plikt til å journalføre dokumentet må bero på andre regler, dvs arkivinstruksen og de ulovfestede reglene som følger av god forvaltningsskikk.

Sivilombudsmannen har i en sak omtalt i årsmeldingen 1995 s 77 (sak 94-0045) pekt på at arkivinstruksen «gjev liten rettleiing i spørsmålet om kva for dokument som skal førast i journalen.» I uttalelsen sies det at det ikke foreligger plikt til å journalføre ethvert saksdokument:

«Kopiar som vert sendt til og som er meint for departementet, vert som hovudregel journalført saman med annan post. På den andre sida kan ikkje forvaltninga ha plikt til å føre inn i journalen kvart einaste skriv som ein embets- eller tenestemann får i hende, sjølv om det kan knyttast til ei sak departementet har til handsaming. Det må vere rom for individuelle vurderingar. Så lenge det handlar om eit dokument som ikkje er sendt til organet, men som embets- eller tjenestemannen har fått i hende på annan måte, må ein kunne vurdere om dette har slik interesse, generelt eller for ei aktuell sak, at det skal førast inn i journalen og takast vare på.

Postjournalane har ei viktig oppgåve i høve til offentleglova. Ved vurderinga av kva som skal reknast for god forvaltningsskikk i høve til spørsmålet om kva som skal journalførast, må difor omsynet til å få verkeleggjort prinsippa i offentleglova stå sentralt. Det må vere eit krav at det skjer ei sakleg vurdering av i kva grad dokumentet er relevant for sakshandsaminga, og at det ikkje vert lagt vekt på andre og utanforliggjande omstende og omsyn, til dømes det å unngå at det vert skapt interesse for ei sak eller at saka dreg augo på seg. Sjølv om eit dokument inneheld opplysningar som er offentleg kjent, kan ei opplysning om at dokumentet er gått inn i ei sak i seg sjølv ha interesse og kan også føre til at saka får augo på seg. Det kan ikkje vera eit legitimt formål å søkja å koma utanom det.

På den andre sida må det vere høve til at informasjon som måtte kome frem i brev eller på andre måtar, vert lagt på ei sak eller teken vare på på andre måtar, utan at det vert registrert i journalen. Dette vil gjelde informasjon som er av interesse, men likevel ikkje er så nær knytta til ei sak at journalføring fell naturleg. Endeleg må det òg vere høve til å kome til at den informasjonen ein har fått i hende ikkje har slik interesse at den er verd å ta vare på.»

Arkivinstruksen har en bestemmelse i punkt 5.4.1 første ledd første punktum som lyder:

«Inngående post, initiativekspedisjoner og interne dokumenter som er en del av saksbehandlingen, registreres i journalen.»

Instruksen kan knapt sies å utgjøre noen fyllestgjørende og gjennomtenkt regulering av journalføringspliktens omfang. Den nevner f eks ikke utgående post generelt, bare såkalte «initiativekspedisjoner». Likevel innebærer arkivinstruksen - slik den er utformet - en ikke ubetydelig journalføringsplikt. Den er imidlertid etter forvaltningspraksis ikke forstått slik at den pålegger en plikt til å journalføre ethvert dokument «som er en del av saksbehandlingen».

Det er sikker praksis for at en god del organinterne dokumenter blir tatt inn som ujournalisert materiale, og at materiale som ikke er «arkivverdig», heller ikke blir journalført. Som eksempel på sistnevnte kan nevnes trykksaker, rundskriv og annet mangfoldiggjort materiale, utkast kladder, kopier, interne meldinger m v som ikke har verdi for saksbehandling eller dokumentasjon. Det følger av Instruks for arkivbegrensning og kassasjon i statsforvaltningens arkiver, fastsatt ved kgl res 18 desember 1987, at slikt «arkivverdig» materiale i utgangspunktet ikke skal registreres eller arkivlegges. Formålet er å hindre at overflødig arkivstoff oppstår, og at unødvendig stoff blir opptatt i arkivet.

Praksis i ulike statlige forvaltningsorganer er nokså varierende når det gjelder journalføring av intern korrepondanse innen organet (f eks interne notater) som ikke sendes ut av organet. Slike organinterne dokumenter vil ofte ikke bli journalført eller tatt inn i postlistene, med mindre de har en mer formell utforming og innebærer avgjørelser

4 Se nærmere i kapittel 5.4.1 nedenfor hva som menes med «organinterne dokumenter».

. Er imidlertid organinterne dokumenter journalført, vil journalopplysningene om dem være offentlige på vanlig måte.

5.3.2.3 Hvilke opplysninger skal inngå i journalen?

Offentlighetsloven har ingen nærmere regler om hvilke opplysninger som skal føres inn i den offentlige journalen. Det følger imidlertid av hovedforskriften til offentlighetsloven del VI punkt 7 annet punktum at journalinnføringen «skal skje på en måte som gjør det mulig å identifisere dokumentet, så langt dette kan skje uten å røpe opplysninger som er undergitt taushetsplikt eller som allmennheten for øvrig ikke kan kreve». Ved journalføringen av dokumenter som inneholder taushetsbelagte opplysninger, vil man ha en plikt til å foreta skjerming eller nøytralisering i den grad dette er nødvendig for å hindre at opplysningene blir gjort kjent for utenforstående gjennom innførselen. Når det gjelder dokumenter som det er adgang til å unnta fra offentlighet etter offentlighetsloven §§ 5 og 6, må man vurdere nærmere om det foreligger et reelt og saklig behov for å skjerme eller nøytralisere opplysninger i journalen. I de fleste tilfellene vil det imidlertid ikke være behov for å nøytralisere opplysninger i journalen, selv om det er et saklig og reelt behov for å unnta selve dokumentet fra offentlighet. I Sivilombudsmannens særskilte melding om praktiseringen av offentlighetsloven i Justisdepartementet, heter det om identifikasjonskravet (Dokument nr 4:1 (1997-98) s 17 venstre spalte):

«Dette sikrer at journalens informasjonsverdi blir best mulig. Noe annet ville være i dårlig samsvar med lovens intensjoner og god forvaltningsskikk. Bruk av nøytrale kjennetegn, utelatelser eller overstrykninger, skal bare gjøres i den utstrekning det er helt nødvendig for ikke å røpe opplysninger som er unntatt offentlighet. I den utstrekning det må foretas sladdinger etc. (blendinger) i journalen, bør dette gjøres på en slik måte at de opplysningene som er best egnet til å identifisere dokumentet, blir stående.»

Hel utstrykning bør bare foretas i den utstrekning det fremstår som helt nødvendig. Sivilombudsmannen har spesielt understreket betenklighetene ved hel utstrykning når det gjelder dokumenter som inneholder taushetsbelagte opplysninger. I slike tilfeller kan hensynet til den lovbestemte taushetsplikten varetas ved bruk av nøytrale beskrivelser og anonymisering av personnavn etc (jf Dokument nr 4:1 (1997-98) s 17 venstre spalte).

Arkivinstruksen punkt 5.4.1 inneholder nærmere bestemmelser om hvilke typer opplysninger en journal skal inneholde. Bestemmelsen lyder:

«Journaler på papir bør føres på blanketter som inngår blant Statens fellesblanketter. Nyttes ikke fellesblankett, skal journalen inneholde dato for innkomst, journalnummer, avsender, ekstraherte opplysninger om innhold/emne, dokumentets datering, arkivnummer kontor/saksbehandlers initialer, ekspedisjonsrubrikk (mottaker), ekspedisjonsdato og anmerkningsrubrikk.

Innholdsrubrikken skal fylles ut på en slik måte at den karakteriserer innholdet i det registrerte dokument.»

I Sivilombudsmannens særskilte melding om praktiseringen av offentlighetsloven i Justisdepartementet gis det uttrykk for at siste ledd i 5.4.1 gir et godt utgangspunkt for hva som må kreves når innholdsrubrikken skal fylles ut (Dokument nr 4:1 (1997-98) s 17 venstre spalte):

«En adekvat og dekkende karakteristikk av et dokuments innhold vil være egnet til å fremme realiseringen av offentlighetsprinsippet. En mangelfull og misvisende karakeristikk av dokumentinnholdet eller en ufullstendig angivelse av andre sentrale dokumentopplysninger, vil innebære et brudd på god forvaltningsskikk.»

Gjennom statens fellesblanketter og utvikling av NOARK-standarden for elektronisk journalføring er det etablert praksis i departementene for hvilke opplysninger som føres inn i journalene når et dokument først skal journalføres.

5.3.2.4 Tidspunktet for journalføring

Arkivinstruksen har ikke bestemmelser som uttrykkelig regulerer tidspunktet for når journalføring skal finne sted. I og med at journalen er hovedredskapet forvaltningen har til å holde orden i og kontroll med sine saker og saksavviklingen, må det imidlertid antas at journalføringen skal skje fortløpende. Også hensynet til offentlighetsprinsippet tilsier dette. I en uttalelse inntatt i Sivilombudsmannens årsmelding 1995 s 84 (sak 94-2149) heter det:

«Sett ut fra de hensyn offentlighetsloven skal ivareta, er det åpenbart at normalkravet må være at journalføringen skjer fortløpende. Det er knyttet en vesentlig offentlig interesse til det å følge behandlingen av sakene, mens de behandles. Bare dersom offentligheten fortløpende blir orientert om forvaltningens arbeid - selvsagt med de begrensninger som følger av offentlighetsloven selv - vil offentligheten ha muligheter for å føre en debatt om og ha innflytelse på forvaltningens arbeid.»

Uttalelsen gjelder forvaltningsorganets eksterne korrespondanse, og kan ikke legges til grunn i forhold til organinterne dokumenter.