Kan kommunene gjøre mer for å få en bedre skole?

Statssekretær Lisbet Rugtvedts innlegg ved kommunekonferansen "Bruker vi pengene rett?", arrangert av Kommunekreditt i Trondheim, 6. mars 2008.

Takk for invitasjonen! Det er et svært sentralt spørsmål jeg er blitt bedt om å snakke om, og det i en tid da en svært aktiv skoledebatt pågår omtrent overalt hvor folk møtes har jeg inntrykk av. Vi er kjent for å bruke mye penger på skole i Norge. Det er fornuftig. Humankapitalen er vår viktigste formue, og det er klart vi må investere i den. Humankapitalen utgjør 85 prosent av nasjonalformuen, petroleumsformuen bare fire prosent.
Små forbedringer i avkastninga på humankapitalen kan ha enorm verdi i framtida. Det er ikke gratis å satse på utdanning, men det enkelte barnet og samfunnet får mye igjen. Benytter vi pengene på riktig måte, er det ikke tvil om at innsatsen er verd resultatet.
De økonomiske argumentene er altså sterke for å satse på utdanning. Men utdanning har jo også en betydning langt ut over det økonomiske og berører sentrale spørsmål knyttet til det å være menneske og være samfunnsmedlem. I læreplanenes generelle del er dette beskrevet blant annet slik: Opplæringens mål er å utvide barns, unges og voksnes evner til erkjennelse og opplevelse til innlevelse, utfoldelse og deltakelse.

Det er gode argumenter for å bruke mye penger på utdanning, men når vi skyter inn veldig mye penger, og får ut middelmådige resultater har vi selvsagt et problem.

Om bruken av penger i dag

Bare to land bruker mer enn oss per elev. Vi bruker likevel ikke en mye større del av de offentlige budsjettene på skolesektoren enn andre land. Ti prosent av de offentlige budsjettene i Norge går til skole. Snittet i OECD er nå på 9,2 prosent. De aller fleste pengene som går til norsk grunnskole, går via rammene til kommunene, og svært mye av ansvaret for skolen er lagt til det kommunale og fylkeskommunale nivået.

Om kommuneøkonomien

Kommuneøkonomien er derfor av helt avgjørende betydning for tilstanden i skolen. Da vår regjering tiltrådte, var gjennomgangsmelodien blant ordførere fra høyre til venstre at kommunene manglet penger.

Regjeringen har gitt kommunesektoren et historisk økonomisk løft. Fra  2005 til 2008 vokste kommunenes inntekter med 21 milliarder kroner. Kommunene har benyttet inntektsveksten på en god måte; Nærmere 25 000 flere barn har fått barnehageplass og vi er nær målet om 10 000 nye årsverk i eldreomsorgen. På ett område har veksten i tjenesteproduksjonen ikke vært så høy som regjeringen skulle ønske, og det er i skolen. Blant annet ser vi at det ikke har skjedd noen vesentlig endring i antallet lærerårsverk, noe regjeringen har løftet fram som en klart mål i Soria Moria-erklæringen.

Både gjennomsnittlig gruppestørrelse og antall elever per lærerårsverk har holdt seg på noenlunde samme nivå fra skoleåret 2006-07 til inneværende skoleår, viser foreløpige tall.

Men selv om vi er utålmodige etter å se en sterkere prioritering av skolen i kommunene, skal vi oss tid til å vurdere en nærmere analyse av kommuneøkonomien for å forstå hva dette skyldes. Vi hører nå at svært mange kommuner sier det er en strammere økonomisk situasjon i 2008. Det kan være at kostnadsveksten i kommunesektoren har vært sterkere enn ha en så langt har forutsatt. Det vil i så fall innebære noe lavere realvekst i inntektene til kommunene enn det som ellers ville vært tilfellet. Regjeringen vil komme tilbake med en vurdering av kommuneøkonomien i Revidert nasjonalbudsjett 2007 – som legges fram i mai.

Kunnskapsdepartementet vil følge utviklingen i lærertettheten og utgifter per elev nøye. SSB offentliggjør foreløpige regnskapstall for kommunesektoren i KOSTRA-publiseringen 15. mars og departementet vil da få ny informasjon om hvordan utviklingen i utgifter per elev har vært.

Skal det benyttes mer ressurser i skolen?

Jeg nevnte at resultatene i norsk skole ikke er slik vi ønsker. Det er ikke en ny erkjennelse, men det er essensen også i vinterens skoledebatt etter at vi fikk resultatene fra de omfattende PISA og PIRLS-studiene i desember. Disse omfatter tester i lesing, matematikk og naturfag. Norge ligger klart under snittet i OECD og det har vært en nedadgående trend siden 2000 da PISA-studiene startet. Dette er nedslående.
I høst har vi også hatt nasjonale prøver. Siden det er første gang akkurat disse prøvene gjennomføres, er det ikke så lett å oppsummere resultater på nasjonalt nivå, men jeg ser at det har brutt ut en debatt mellom KS og Utdanningsforbundet om hvorvidt prøveresultatene kan tas til inntekt for at kommunenes skolebevilgninger i seg selv ikke er avgjørende for hvordan kommunene gjør det om en sammenlikner kommuner. Jeg skal ikke gå inn i den diskusjonen knyttet til de nasjonale prøvene, men jeg tror ikke det er noen automatisk sammenheng mellom ressursinnsats og kvalitet og ressurser i skolen. Mange andre faktorer spiller inn. Samtidig vil jeg advare mot å tro at det er mulig å drive skole av høy kvalitet i vårt vidstrakte og desentraliserte land uten en høy ressursinnsats. Det er en sammenheng mellom ressurser og resultater. Både visegeneralsekretæren i OECD og Pisa-sjefen har slått dette fast da de nylig besøkte Oslo.
Men det avgjørende er selvsagt hvordan ressursene brukes, og mye penger kan ikke kompensere for de menneskelige ressursene skolen er avhengig av – først og fremst dyktige lærere. Det enighet om at det er en langt sterkere sammenheng mellom den kompetansen lærerne har, og de resultatene elevene får enn med ressursinnsats generelt. Dyktige lærere koster penger, og tilgangen på kvalifiserte lærere er avgjørende.

Økte bevilgninger kan føre til bedre kvalitet dersom pengene blir benyttet på riktig måte. Og dette vet vi er ei stor utfordring, både når det gjelder helse, skole og andre områder; å utnytte så godt som mulig de midlene vi har tilgjengelig. En god bruk av offentlige ressurser er det beste forsvaret for en stor offentlig sektor.

Norsk skole er ikke i krise. Vi må ikke svartmale. Da forsterker vi de negative trekkene og demotiverer dem vi er helt avhengige av for å gjøre det enda bedre. Men det er noen ting vi må gjøre noe med. Alt for mange forlater skolen med svake grunnleggende ferdigheter. Alt for mange faller fra i videregående skole. Elevenes familiebakgrunn spiller en alt for stor rolle for læringsutbyttet til elevene. Vi har store kjønnsforskjeller, guttenes resultater må bedres.

Hva er årsakene?

Det er for tidlig å konkludere bastant om hva som kan være årsakene til de dårlige resultatene. Men vi har noen hypoteser:

• Mye tid går bort til annet enn læring. Vi vet fra PISA undersøkelsen fra 2003 at norske elever i mye større grad enn andre elever rapporterer om mye bråk og uro i timene.
• Nye arbeidsformer som er innført de senere årene kan ha vært uheldig for en del elever. Ansvar for egen læring fungerer ikke for alle. Noen elever har behov for mer veiledning i problemløsningen enn andre elever.
• Lærerne kan ha for lave forventninger til hva den enkelte elev kan mestre å lære. Dette fører igjen til lavt læringstrykk.
• Det kan være en utfordring for lærerne å bruke læreplanene i Kunnskapsløftet fordi reformen gir lærerne og skolene et stort ansvar i å utarbeide lokale læreplaner. 
• Den norske skolen har en svak vurderingskultur. Tilbakemeldingene til elevene bærer preg av å være for generelle og de hjelper ikke elevene til å påvise hvor kreftene må settes inn for at de skal mestre fagene bedre.
• For svak faglig kompetanse blant lærere i grunnskolen, for eksempel i lesestrategier/leseforståelse, matematikk og naturfag

Hva må gjøres?

Fra nasjonalt hold vil vi legge fram tiltak i en stortingsmelding om kvalitet i vår og en stortingsmelding om lærerrollen og lærerutdanningen til høsten.

Hvis vi skal snu utviklingen må vi ta et fastere grep: 

• Vi trenger skoleeiere som følger tettere opp de faglige resultatene på sine skoler. I dag er det mange som bare styrer budsjettrammer og ellers i liten grad følger opp. Det er behov for at skolene på en systematisk og langsiktig måte følger opp de nasjonale prøvene. 
• Skolene trenger en tydeligere ledelse. Skolelederrollen må tydeliggjøres og profesjonaliseres. Her vil vi vurdere nye formelle krav.
• Læreren må ha et fastere grep i klasserommet. Vi trenger tydelig ledelse også der, og vi trenger mer struktur og oppfølging av elevene.

En hovedtilnæring for oss i forhold til å gi alle like muligheter til å være er tidlig innsats. Det betyr både å satse tidligere i alder, og å komme bort fra ”vente og se” holdningen. Jeg tror det er risikabelt å satse på at barn modner og ”vokser av seg” lese- og skrivevansker. Innsatsen må settes inn når vi oppdager at barn har forsinket språkutvikling.

Lærernes rolle og kompetanse står svært sentralt i kvalitetsdebatten. Vi har mange dyktige og motiverte lærere i Norge. Men vi har også fått klare indikasjoner på at vi har store mangler i norsk lærerutdanning og vi et at det er svært mange lærere i norsk grunnskole som underviser i fag de ikke har faglig fordypning i. Dette må vi endre både gjennom en omlegging av lærerutdanningen, en fortsatt satsing på kompetansebygging og ved å stille økte krav til spesialisering i fag for lærerne på ungdomstrinnet.

Kunnskapsministeren har varslet at han vil vurdere den statlige styringen av skolen. Jeg tror ikke noen trenger å engste seg for at dette skal bety at vi vil ha mer detaljstyring, men at vi vil se på hvordan vi kan styrke rammene omkring skolen slik at vi blir sikrere på å nå sentrale nasjonale mål og at vi løfter i flokk på sentrale områder. Ikke minst vil vi også se på hvordan staten kan støtte skolene og skoleeierne bedre.

Den gode skoleeieren

Kunnskapsdepartementet inviterte nylig kommunene Skedsmo, Larvik, Vefsn, Eidfjord og Giske til et møte hvor også statsministeren deltok. Alle kommuner som kan vise til gode resultater, blant annet i forhold til prinsippet om tidlig innsats og gode overganger mellom barnehage og skole. Et fellestrekk for tilbakemeldingen fra kommunene er at de peker på viktigheten av en sterk og stabil skoleledelse. De framhevet også at det var viktig med systemer og rutiner for tilbakemelding på alle nivå (både kommune og skole) og at man jobbet systematisk for å bedre opplæringen. Skolefaglig kompetanse og engasjement fra skoleeiers side ble også påpekt som essensielt.

Utfordringene i små versus store kommuner varierer selvsagt. Størrelsen på kommunen har innvirkning på måten å organisere seg på og hvilket støtteapparat man har i egen kommune vil variere. Små kommuner er i langt større grad avhengig av samarbeid, på grunn av mangel på kapasitet og kompetanse. Interkommunale samarbeid har derfor vist seg svært nyttig for mange kommuner.

Hva kan kommunene gjøre for å få en bedre skole?

Gjennom nasjonale tilsyn i 2006 og 2007 og gjennom Riksrevisjonens undersøkelse fra 2006 er det avdekket at mange skoleeiere ikke har forsvarlige system for å følge opp lovverket. Mange skoleeiere viste seg å mangle kvalitetsvurderingssystemer og det ble avdekket brudd på elevers rettigheter til spesialundervisning. Utdanningsdirektoratet har derfor sammen med KS nylig laget en veileder til skoleeiere for å hjelpe de med å bygge opp slike system. Det har og vært satsa på å styrke og målrette tilsynet med skoleeierne. Statlig tilsyn er en viktig metode for å ansvarliggjøre kommunene og fylkeskommunene, øke kjennskapen til rammer og resultater i skolen og for å hindre brudd på opplæringsloven.

Kvalitetsvurderingssystemer
Skoleeier er forpliktet til  å følge opp nasjonale kvalitetsvurderinger som departementet gjennomfører. Det nasjonale systemet for kvalitetsvurderinger skal bidra til kvalitetsutvikling på alle nivå i grunnopplæringa med blikk på tilpassa opplæring og økt læringsutbytte for den enkelte elev. Kvalitetsvurderingssystemet skal i tilegg bidra til åpenhet, innsyn og dialog om skolens virksomhet. Slik skal det også danne grunnlag for lokalt vurderings- og utviklingsarbeid gjennom skoleeiers og skoleleders tilrettelegging for vurderinger og oppfølging av resultat. Ved siden av det statlige tilsynet er nasjonale prøver og nettstedet Skoleporten de mest sentrale elementene i kvalitetsvurderingssystemet. Gjennom systemet gjør styresmaktene en nasjonal kartlegging av læringsutbytte, læringsmiljø og ressurser. Om en skal skape økt kunnskap, lokalt engasjement og handling, må resultatene gjøres tilgjengelige. Data og resultat på lokalt og nasjonalt nivå synliggjøres derfor på Skoleporten.

Når kommunene diskuterer skole i sine kommunestyrer har de altså her verktøy for å sette fokus på resultater, innhold og kvalitet. I tilegg til resultatene fra kartleggingsprøver og nasjonale prøver, kan en ta med elevundersøkelsene hvor elvene rapporterer inn om sitt læringsmiljø. Kommunestyrere må ikke bare diskutere budsjett, men også hvilket læringsutbytte og læringsmiljø deres elever har.

Budsjettprioriteringer
Siden temaet for innlegget er om vi bruker pengene rett, vil jeg mot slutten av innlegget rette fokus mot budsjettutviklingen over de siste budsjettene. Jeg har nevnt kommuneøkonomien. La meg kort nevne noen andre større løft som er tatt siden 2005.
- Økt timetall fra høsten 2008
- Gratis frukt og grønt i ungdomsskolen
- Innføring av gratis læremidler
- Styrking av rådgivningstjenesten

Innføringen av Kunnskapsløftet har vært støttet med om lag en milliard kroner som vi har videreført som en ekstrasatsing den forrige regjeringen la inn.

En rekke andre og svært viktige tiltak gjennomføres innen rammene til Kunnskapsdepartementet: Utviklingen av nasjonale prøver, utvikling av nye modeller for elevvurdering, nye læreplaner, kompetanseutvikling innen leseopplæring.

Det vil alltid være ulike syn på de prioriteringene som gjøres. Jeg ser at en del kommuner nå for eksempel velger å se bort fra satsingen på frukt og grønt, og synes det å bruker penger på frukt og grønt er feil. Men da har en trolig ikke være i nærheten av en blodsukkerfattige 15-åring som skal lære matte… Frukt og grønt-ordningen er investering både i helse og læring. Gratis læremidler er det heller ikke alle partier som er for. Men innføring av gratis læremidler er ikke bare en sosial reform, det er også reform som blant annet vil sikre en mer fornuftig overgang til digitale læremidler.

Mange krevende avveininger skal gjøres framover – regjeringen starter budsjettforhandlingene for alvor denne helgen. Jeg kan ikke røpe noe herfra, men det er klart Kunnskapsministeren vil møte opp og slåss for penger som er avgjørende for å få gjort en enda bedre jobb med kvalitet og læringsutbytte i skolen.

Jeg har store respekt for den vanskelige jobben som må gjøres lokalt når budsjettene er stramme og de lovpålagte oppgavene tallrike. Men lar vi skolene våre forfalle og ungene får et dårlig skoletilbud sparer vi oss til fant på kort tid. Det er det ungene våre har mellom ørene vi skal leve av i framtida.