Merknader til forskriften om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd

Generelt om forskriften:

Forskriften omhandler likeverdig behandling av private og offentlige barnehager i forhold til offentlige tilskudd.

Departementet har utarbeidet en egen veileder til hjelp for kommunene i håndhevingen av forskriften om likeverdig behandling; Veileder til praktiseringen av kravet om likebehandling i kommunene. Veilederen gir utfyllende forklaringer til forskriften og merknadene til forskrift.

§ 1:
Bestemmelsen definerer nærmere hvilke barnehager som omfattes av forskriften og hva likeverdig behandling gjelder.

Likeverdig behandling skal gjelde alle godkjente barnehager, uavhengig av drifts- og eierform. Dette innebærer at både ordinære barnehager og familiebarnehager, omfattes av forskriftens regler om likeverdig behandling. Barneparker defineres utenfor.

§ 1 annet ledd presiserer at likeverdig behandling gjelder den samlede offentlige finansieringen til ordinær drift i barnehager.

Statlige og fylkeskommunale midler til drift av barnehager skal trekkes inn i beregningen av den samlede offentlige finansieringen av den enkelte barnehagen.

Midler som de statlige helseforetakene bruker til drift av barnehager (sykehusbarnehager) inngår i forskriftens definisjon av offentlige tilskudd. Kommunen kan imidlertid redusere det kommunale tilskuddet tilsvarende det helseforetaket brukte på sykehusbarnehagene i 2003.

Tilskudd til ordinær drift omfatter også indirekte økonomisk støtte til drift, for eksempel når barnehagen får gratis lokaler eller lokaler med husleie betydelig under markedsleie.

Tilskudd til særskilte formål slik som tiltak for barn med funksjonshemming, tospråklig assistanse og samisk barnehagetilbud er ikke tilskudd til ordinær drift. Det statlige øremerkede investeringstilskuddet omfattes heller ikke av forskriften. Utdannings- og forskningsdepartementets tilskudd til studentsamskipnader er øremerket studentbarnehager. For å legge til rette for en særlig lav foreldrebetaling i studentbarnehager, kan disse trenge høyere offentlig støtte enn andre barnehager. Tilskuddet til studentbarnehager defineres som et særskilt tilskudd, og vil således ikke gi grunnlag for at kommunen kan redusere det kommunale tilskuddet tilsvarende.

Offentlige tilskudd kan ikke avkortes i forhold til direkte eller indirekte økonomisk støtte fra private aktører.

§ 2:
Bestemmelsen slår fast at alle godkjente barnehager skal motta ordinært statlig driftstilskudd etter gjeldende satser. Satsene gjøres kjent gjennom rundskriv fra departementet.

§ 3:
Hovedregelen for likeverdig behandling defineres som at kommunen skal sørge for kostnadsdekning i alle godkjente barnehager. Denne plikten gjelder i utgangspunktet alle kostnader til ordinær drift i barnehagen.

Kommunens plikt til å sørge for likeverdig behandling i alle godkjente barnehager i kommunen vil gjelde uansett barnas hjemkommune. Det ansees som enklest for private barnehager å forholde seg til kun en kommune. Kommunene kan seg imellom finne interkommunale løsninger på finansieringen av tilbud med barn fra ulike kommuner.

Bestemmelsens annet ledd omhandler utmåling av tilskuddet. Kommunene skal dekke kostnadene til ordinær drift i barnehagene som ikke dekkes av andre offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Jo lavere foreldrebetalingen er, desto høyere blir nettokostnadene som kommunen etter forskriften § 3 annet ledd skal dekke. Bestemmelsen annet ledd, 2. punktum, begrenser imidlertid denne plikten i forhold til foreldrebetaling, hvor det fremkommer at dersom foreldrebetalingen i ikke-kommunale barnehager settes lavere enn i kommunens egne barnehager, har kommunen ikke plikt til å dekke denne differansen. Dersom foreldrebetalingen i kommunenes egne barnehager overstiger maksimalprisen, skal kommunen likevel utmåle sitt tilskudd ut fra en forutsetning om at den ikke-kommunale barnehagen skal kunne ha en foreldrebetaling lik maksimalprisen.

Kommunens plikt til kostnadsdekning gjelder ikke ubegrenset. § 3 tredje ledd definerer en øvre grense for tilskudd. Kommunen har ikke plikt til å gi tilskudd slik at den samlede offentlige finansieringen av barnehagen overstiger det tilsvarende barnehage eid av kommunen i gjennomsnitt mottar i offentlige tilskudd.

Kommunen gis etter § 3 annet og tredje ledd en adgang til å velge mellom å utmåle tilskuddet ut fra et kostnadsdekningsprinsipp (2.ledd ), eller utmåle et likt nominelt tilskuddsbeløp basert på enhetskostnader ( 3.ledd ).

”Veileder til praktisering av kravet om likebehandling i kommunene” gir nærmere retningslinjer for hvordan kommunen kan utmåle tilskuddet til ikke-kommunale barnehager. I veilederen beskrives to framgangsmåter for utmåling av tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Den ene framgangsmåten bygger på hovedregelen for likeverdig behandling, jf. § 3 andre ledd. Den andre framgangsmåten bygger på den øvre begrensingen i kommunens plikt til kostnadsdekning, jf. § 3 tredje ledd. Kommunen bør bare benytte en av disse framgangsmåtene for utmåling av tilskudd for alle ikke-kommunale barnehager i kommunen.

Veilederen gir også retningslinjer for hvordan endringer i aktivitetsnivå eller kostnader i løpet av året skal håndteres.

Kommunens finansieringsplikt overfor ikke-kommunale barnehager begrenses oppad til å sørge for lik offentlig finansiering som i tilsvarende kommunale barnehage. Med tilsvarendebarnehage menes at kommunen ved utmåling av tilskudd kan gruppere barnehager som ut fra driftsform har like kostnadssituasjoner, slik at gjennomsnittlig samlet offentlig tilskudd til de kommunale barnehagene innenfor én slik gruppe legges til grunn ved en eventuell begrensning i tilskuddet til de ikke-kommunale barnehagene i den samme gruppen.

Det er bare vesentlige forskjeller i kostnadssituasjoner som kan legges til grunn for slik gruppering av barnehager. Et naturlig skille i denne sammenheng er mellom familiebarnehager og ordinære barnehager. Eierform, ideologiske eller pedagogiske ulikheter skal ikke legges til grunn for kommunens inndeling i grupper av tilsvarende barnehager. Antall ansatte, lønns- og arbeidsforhold skal heller ikke legges til grunn for gruppering av barnehager.

Noen få kommuner har ikke kommunale barnehager. Disse kommunene har i utgangspunktet ikke grunnlag for å beregne kostnadene i tilsvarende kommunale barnehager. Det foreslås at kommunene løser dette ved å innhente grunnlagsmaterialet fra beregning av den offentlige finansieringen i fem sammenlignbare kommuner i fylket. Et gjennomsnitt fra disse fem kommunene kan legges til grunn for å fastsette hvor mye den offentlige finansieringen maksimalt skal utgjøre for de ikke-kommunale barnehagene. Fylkesmennene vil bistå de aktuelle kommunene med å finne fram til aktuelle sammenligningskommuner og med å fremskaffe grunnlagsdokumentasjon for beregning av den offentlige finansieringen av de kommunale barnehagene i disse kommunene.

Det samme gjelder dersom kommunen ikke selv eier åpne barnehager, men det drives åpne barnehager i kommunen i regi av andre. Godkjente, åpne barnehager omfattes av forskriften om likeverdig behandling på samme måte som andre barnehager. Kommunen kan da på samme måte innhente grunnlagsmateriale fra beregning av den offentlige finansieringen i fem sammenlignbare kommuner.

I § 3 fjerde ledd begrenses kommunens plikt til likeverdig behandling til kun å dekke økte kostnader innenfor ordinær pris- og kostnadsvekst for kommunesektoren.

I 2004 betyr dette at kommunen ikke har plikt til å dekke kostnadsveksten fra 2003 til 2004 som overstiger normal pris- og kostnadsvekst for kommunesektoren. Dette medfører at historisk kostnadsnivå får betydning for hva ikke-kommunale barnehager har krav på etter forskriften.

§ 4:
§ 4 gir regler for når kommunen kan redusere sitt tilskudd beregnet etter § 3. Kommunen kan redusere sitt tilskudd dersom barnehagen har en vesentlig lavere bemanning eller lønnskostnad per årsverk sammenliknet med tilsvarende kommunale barnehage, samtidig som eier tar ut et utbytte eller en arbeidsgodtgjørelse som er urimelig. Reduksjonen skal maksimalt tilsvare den kostnadsbesparelsen barnehagen har ved å holde bemanningen eller lønnskostnadene på et lavere nivå. Kommunene må beregne hvor mye dette utgjør ut fra gjennomsnittlige bemannings- og lønnskostnader i kommunenes egne barnehager – dvs. hvor mye dette utgjør i andel av enhetskostnaden.

Veilederen gir nærmere anvisning på skjønnet, jf. kap. 5 Avkorting av tilskuddet til ikke-kommunale barnehager.

§ 5:
Bestemmelsen fastsetter kommunenes rett til å sette rimelige og relevante vilkår knyttet til barnehagedriften for kommunalt tilskudd.

Dersom kommunen setter vilkår for kommunalt tilskudd, må det i tillegg være saklig sammenheng mellom tilskuddet som tilbys og de vilkår som stilles. Kommunen kan ikke pålegge plikter for å oppnå noe mer eller noe helt annet enn hva formålet med tilskuddet tilsier. I den grad kommunen utnytter ordningen til å skaffe seg en gjenytelse eller begrunner plikten i forhold som ikke står i noen saklig sammenheng med utøvelsen av den offentlige kompetansen, vil dette være et utslag av myndighetsmisbruk.

Kommunen kan ikke stille vilkår som går på bekostning av barnehagens verdimessige eller pedagogiske profil. Kommunen kan heller ikke pålegge private barnehager plikter som går utover det som gjelder for kommunens egne barnehager. Dersom kommunen setter vilkår må kommunen sørge for at det er rom for dette innenfor barnehagens samlede inntekter.

§ 6:
Bestemmelsen omhandler eier av ikke-kommunal barnehage rett til å påklage vedtak om kommunalt tilskudd til fylkesmannen.

Forvaltningslovens regler vil gjelde, slik at klagen først rettes til kommunen. Kommunen plikter å vurdere saken på nytt. Det vil si at kommunen må ta stilling til om den har oppfylt sin plikt etter forskrift om likeverdig behandling i forhold til offentlige tilskudd. Dersom kommunen ikke omgjør sitt vedtak, skal kommunen sende saken til fylkesmannen for endelig avgjørelse.

Fylkesmannen må ta stilling til om kommunen har oppfylt sin plikt etter forskriften. Kommunen og barnehageeier har plikt til å gi de opplysninger til fylkesmannen som er nødvendige for å behandle klagen. Fylkesmannen som klageinstans kan etter forvaltningslovens regler enten stadfeste vedtaket, oppheve og treffe nytt vedtak i saken, eller sende saken tilbake til kommunen for ny behandling. I de tilfeller der fylkesmannen opphever kommunens vedtak, vil det mest hensiktsmessige være at fylkesmannen sender saken tilbake til kommunen for ny behandling.

§ 7:
Forskriften trer i kraft 1.mai 2004.