NOU 1995: 18

Ny lovgivning om opplæring

5.2 Grunnskolen

5.2.1 Utviklingstrekk i ressursbruken

I figur 1 vises utviklingen i driftsutgifter pr. elev i 1979-kroner, samlet og fordelt på lønn og andre driftsutgifter fra 1980 til 1991. Realveksten i totale driftsutgifter pr. elev har vært på om lag 46 prosent eller 3.5 prosent i gjennomsnitt pr. år i denne perioden. Mesteparten av driftsutgiftene i grunnskolen utgjøres av lønnsutgiftene inkl. arbeidsgiveravgift. Disse utgjorde om lag 80 prosent i 1991. Det er først og fremst lønnsutgiftene pr. elev som har vokst kraftig, se fig. 1. Andre driftsutgifter pr. elev har holdt seg tilnærmet konstant i perioden.

Figur 5.1 Driftsutgifter pr. elev i grunnskolen 1980-81. I 1979-kroner

Figur 5.1 Driftsutgifter pr. elev i grunnskolen 1980-81. I 1979-kroner

Kilde: KUF

Tabell 1 gir en del hovedtall for grunnskolen fra 1970 til 1992. Det framgår at elevtallet vokste gjennom 70-tallet, for deretter å falle gjennom 80-tallet. Antall lærerårsverk har vokst i hele perioden, og antall elever pr. lærerårsverk har falt fra om lag 17 i 1970 til i underkant av 10 i 1992. Fra 1980 til 1992 økte antall lærerårsverk med vel 4000 eller 10 prosent. I samme periode var det en nedgang i elevtallet på vel 120 000 elever, dvs. ca. 20 prosent.

Antall elever pr. klasse økte svakt fra 1970 til 1980, noe som må ses i sammenheng med den sterke veksten i elevtallet i denne perioden. Dette bidro isolert til å øke antall elever pr. lærerårsverk. I samme periode økte imidlertid lærerårsverkene pr. klasse fra 1.2 til 1.6, og dette bidro således til at antall elever pr. lærerårsverk falt fra 17 i 1970 til 13,6 i 1980.

Tabell  Tabell 1. Hovedtall for grunnskolen

19701)19751)1980198519901992
Antall elever545477584986589656530578467236467865
Antall lærerårsverk320353800043391440734693747690
Antall lærer, heltid285102926630818314593396135416
Antall lærere, deltid47001164616921173041665316398
Elever pr. lærerårsverk17,015,413,612,010,09,8
Antall klasser262052767727922259172430624029
Antall elever pr. klasse20,821,121,120,519,219,5
Antall lærerårsverk pr. klasse1,21,41,61,71,92,0
Antall skoler386934243484347734063352

1) For 1970 og 1975 har Agderforskning beregnet antall årsverk ved å la en deltidstilsatte utgjøre 3/4 årsverk. Det er grunn til å understreke at tallene for lærerårsverk i 1970 og 1975 er usikre. Dels henger det sammen med omregningen fra deltidstilsatte til årsverk er usikker, dels er det grunn til å anta at det på 70-tallet forgikk en underrapportering av antall tilsatte.

Kilde: Statistisk Sentralbyrå og Agderforskning

I tidsrommet 1980-1992 falt elevtallet pr. lærerårsverk fra 13,6 til 9,8, eller med 28 prosent. I denne perioden var det en viss nedgang i den gjennomsnittlige klassestørrelsen som bidro noe til nedgangen i elever pr. lærerårsverk, men om lag 3/4 av nedgangen i elevtallet pr. lærerårsverk skyldes økningen i antall lærerårsverk pr. klasse.

Ser en perioden under ett, blir veksten i lærerårsverkene pr. klasse den langt viktigste faktoren bak økningen i lærerressurser pr. elev.

5.2.2 Nærmere om en del faktorer med betydning for ressursbruken

5.2.2.1 Innledning

Utvalgets gjennomgang er i hovedsak basert på disse tre kildene:

  1. «Ressurser og resultater i norsk skole 1980-90» (KUF 1992).

  2. «Grunnskolen og et nytt inntektssystem» (Jøran Toresen NIBR 1993).

  3. «Kommunenes prioritering av grunnskolen. Lærerintensitet og klassestørrelse 1980-1992» (Rune Sørensen BI 1994).

Utvalget gir først en oversikt over utviklingen i skolestruktur og klassestørrelse i perioden 1980-1992. Deretter skal en gå gjennom hvordan enkeltfaktorer som spesialundervisning, norsk og morsmålopplæring for fremmedspråklige elever, lesepliktbestemmelser, minstetimetall på barnetrinnet, klassedelingstall, alternativ livssynsundervisning og generelle styrkingstiltak har sammenheng med utviklingen i lærerårsverk pr. elev i perioden.

Selv om gjennomgangen nedenfor belyser hvor store ressurser slike enkeltfaktorer krever, kan en ikke uten videre trekke slutninger om årsaksforholdet bak veksten i ressursbruken. Veksten i bruk av ressurser kan være et resultat av prioriteringer i den enkelte kommune. Det kan også ha hatt selvstendig betydning at den betydelige nedgangen i antall elever i grunnskolen på åttitallet frigjorde betydelige ressurser, som deretter kunne brukes til å forbedre undervisningstilbudet eller lærernes arbeidsvilkår. Om tiltakene ble vedtatt først og deretter fulgt opp med ressurser, eller om ressursene kom først for så å bli fulgt opp med tiltak, er det neppe mulig å gi noe sikkert generelt svar på. Antakeligvis har utviklingen vært preget av en blanding av disse mekanismene. Sørensen viser f.eks. at kommuner med fall i elevtallet har hatt sterkest reduksjon i klassestørrelse, og størst økning i lærerinnsats pr. klasse. Dette gir en indikasjon på at reduksjon i elevtall også er en faktor bak den gjennomsnittlige økningen i ressursbruk pr. elev.

5.2.2.2 Demografi, bosettingsmønster og skolestruktur

I 1992 var det i alt 463309 elever i grunnskolen. De var fordelt på 3352 grunnskoler, som innebar en gjennomsnittlig skolestørrelse på om lag 140 elever. Skolene varierte imidlertid sterkt med hensyn til størrelse og hvilke klassetrinn det ble undervist for. om lag 54 prosent av grunnskolene var barneskoler, de rene ungdomsskoler utgjorde 25 prosent, mens den resterende andelen på 21 prosent var kombinerte barne- og ungdomsskoler.

I figur 2 er skolene fordelt etter skolestørrelse i 1990. Det framgår at nesten halvparten av grunnskolene har under 100 elever, mens om lag 10 prosent har mer enn 300 elever. De mange små skolene må i stor grad ses i sammenheng med det spredte bosettingsmønsteret. Særlig skjer undervisningen de tre første årene i små barneskoler, for å unngå for lang reiseavstand for de aller minste. Mulighetene for å ha mange små skoler er blitt understøttet av generelle distriktspolitiske tiltak og kriteriene i inntektssystemet. I små skoler er ressursbruken pr. elev større, bl.a. fordi det blir vanskeligere å fylle opp klassene i samme grad som i større skoler.

I tabell 2 vises gjennomsnittlig antall elever, antall elever pr. skole, antall elever pr. klasse og antall klasser pr. skole etter kommunestørrelse. Det framgår at det er klar sammenheng mellom innbyggertall og skolestørrelse, ved at skolestørrelsen øker med innbyggertallet i kommunene. Det er også en klar tendens til at antall elever i klassen øker med kommunenes størrelse.

Figur 5.2 Skolestørrelse i grunnskolen etter antall elever 1990

Figur 5.2 Skolestørrelse i grunnskolen etter antall elever 1990

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Tabell  Tabell 2. Gjennomsnittlig antall elever, elever pr. skole, elever pr. klasse og klasser pr. skole etter kommunestørrelse. 1989.

InnbyggertallKommunerKommunerEleverEleverEleverKlasser
AntallAkk. andelpr. skolepr. klassepr. skole
etter str.
Under 1000184,0804910,74,7
1000- 20007019,61785413,44,0
2000- 30006634,43127415,14,9
3000- 50009856,34968816,95,2
5000- 70005067,473810718,16,0
7000- 90003675,4100512118,86,4
9000-110001779,2125513219,07,0
11000-140003085,9157316720,08,4
14000-180002090,4189115719,97,9
18000-250001794,4239717920,98,6
25000-350001096,4301618120,78,8
35000-600001098,7486520021,19,5
Over 6000061001577527621,812,7
Alle kom.448106414019,37,3

Kilde: NIBR

Tabellen viser også antall kommuner fordelt etter innbyggertall og den akkumulerte prosentandelen kommuner under et bestemt innbyggertall. Bare kommuner med mer enn 14000 innbyggere, dvs. 14 prosent av samtlige kommuner, hadde et elevtall pr. skole, et elevtall pr. klasse og et klassetall pr. skole som oversteg gjennomsnittet for landet som helhet. Disse 63 kommunene hadde imidlertid 53 prosent av alle lever i 1990. De resterende 385 kommunene, som tilsvarer 86 prosent av samtlige kommuner, hadde om lag 47 prosent av elevmassen.

I 1980 var det 589656 elever i grunnskolen. Fram til 1992 hadde elevtallet sunket med drøye 120.000, eller med om lag 22 prosent. Antall skoler var blitt redusert med om lag 4 prosent, noe som betyr at antall elever pr. skole gjennomgående ble kraftig redusert i samme tidsrom.

Figur 5.3 Antall elever etter skolestørrelse

Figur 5.3 Antall elever etter skolestørrelse

Som det framgår av figur 3 har det vært en kraftig nedgang i tallet på elever i skoler med 300 elever eller mer. Her har elevtallet sunket med over 170.000, som er langt mer enn den totale nedgangen på 120.000 elever. Til gjengjeld har det vært en økning i tallet på elever i mellomstore skoler - med 100-299 elever. Det har imidlertid ikke blitt nevneverdig flere elever i skoler med under 100 elever.

Antall skoler med mindre enn 100 elever har dessuten holdt seg konstant. Tallet på store skoler med 300 elever eller mer har blitt nærmere halvert, mens antall skoler med over 400 elever har blitt redusert fra 337 i 1980 til 92 i 1990. Dette viser at det sterke fallet i antall elever først og fremst har betydd en sterk reduksjon i tallet på store skoler. Det betyr imidlertid ikke at skolene er blitt lagt ned, bare at elevgrunnlaget er kraftig redusert og skolene har færre elever.

At skoletallet ikke reduseres i takt med elevtallet, men at nedgangen i elevtallet først og fremst slår ut i skolestørrelsen, er ikke uventet. Selv om elevgrunnlaget for noen av de minste distriktsskolene kan ha blitt så svakt at skolen ikke ville blitt bygget i dag, skal det mer til for å legge en skole ned enn for å la være å bygge den. Dette kan i noen grad ha sammenheng med rene økonomiske vurderinger. Overflytting av elever fra en nedlagt skole vil ikke bare føre til innsparinger. Det kan også føre til økte utgifter i form av skoleskyss og utvidelser av andre skoler, kanskje uten at skolebygget som frigjøres får noen alternativ anvendelse. Ofte vil det trolig også bli lagt særlig vekt på de belastninger nedleggelser av skolen har for elever og foreldre.

Toresen knytter utviklingen i skolestørrelsen til utviklingen i klassestørrelse, og konkluderer med at «over halvparten (53 prosent) av den totale nedgangen i antall elever pr. klasse fra 1977 til 1990, skyldes at det ble langt færre store skoler med 300 elever eller mer. Små skoler med under 100 elever bidro bare med 26 prosent av reduksjonen i antall elever pr. klasse, mens mellomstore skoler med 100-299 elever bidro med 21 prosent. De store skolene finner en typisk i bykommuner, ikke i «grisgrendte strøk».»

5.2.2.3 Spesialundervisning

Det foreligger ikke sammenhengende tallserier tilbake til 1980 som belyser ressursbruken knyttet til spesialundervisning. Den faktiske utviklingen i antall årsverk medgått til undervisning av enkeltelever er kjent for perioden 1980-1985. Etter at tildelingsansvaret ble endret fra stat til kommune ved innføring av nytt inntektssystem for kommunene i 1986, har det i årene til og med 1992 vært vanskelig å skille ut spesialundervisningsressurser gitt til enkeltelever etter sakkyndig vurdering i vanlig skole/klasse, og ressurser til andre styrkingstiltak, herunder vanlig hjelpe- og støtteundervisning. Toresen har beregnet anslag for årene 1986-1990

Toresen har beregnet veksten i antall lærerårsverk ved å ta utgangspunkt i totalt antall spesialundervisningtimer pr. uke, og delt på antall leseplikttime for spesialundervisning(22 timer).

1, og kommet til en vekst på om lag 2700 årverk i perioden 1980-1990 sett under ett.

Antall elever som mottar spesialundervisning er økt kraftig, fra om lag 15400 i 1980 til 23700 i 1989, men ifølge Toresen kan denne økningen i stor grad skyldes endret registreringspraksis i kommunene etter innføringen av et nytt inntektssystem

Toresens hypotese om at økningen i antall elever som mottar spesialundervisning skyldes endret registreringspraksis, henger sammen med at han finner en økning på 50 prosent fra 1984 til 1988 som lite sannsynlig.

2. I 1993-94 var det 27000 elever som mottok spesialundervisning.

Veksten i antall elever som mottar spesialundervisning har vært sterkere enn veksten i antall lærerårsverk som brukes til dette formålet. Det har således vært en klar tendens til at det gjøres enkeltvedtak om færre timer pr. elev enn tidligere. I skoleåret 1993-94 var det 33,5 prosent som mottok 1-2 timer, og 28 prosent mottok 3-4 timer.

Undervisningen som gis i egne spesialklasser, spesialskoler og i sosiale og medisinske institusjoner omfatter både ungdom som faller inn under grunnskoleloven og voksne som faller inn under voksenopplæringsloven. Det byr på til dels store problemer å skille ut de ressursene som går med til personer som omfattes av grunnskoleloven. Men den generelle nedgangen i elevtallet i grunnskolen tilsier isolert en nedgang i antall årsverk gitt i egne spesialklasser, i egne spesialskoler og sosiale og medisinske institusjoner. For grunnskoleelevene har Toresen beregnet dette til om lag 130 årsverk.

I KUF drøftes ressurser medgått til spesialundervisning under ett. Samlet beregnes økningen å utgjøre om lag 2500 årsverk i perioden 1980 - 90.

5.2.2.4 Opplæring for fremmedspråklige elever

Opplæring for fremmedspråklige elever består av særskilt undervisning i norsk og morsmål. Antall fremmedspråklige elever vokste fra om lag 4500 i 1982 til om lag 17300 i 1990. I 1993-94 var det 21300 fremmedspråklige elever i grunnskolen. I gjennomsnitt har en andel på om lag 46 prosent fått særskilt opplæring i morsmål. Uketimetallet pr. fremmedspråklig elev økte fra 1.86 i 1985 til 2.44 i 1990. Fra skoleåret 1987-88 ble norsk- og morsmålopplæringen for fremmedspråklige elever styrket, bl.a. ved at norskopplæringen ble utvidet fra å gjelde for tre år til å gjelde samtlige klassetrinn i grunnskolen. Staten tildeler øremerkede tilskudd til undervisning av fremmedspråklige elever som tilsvarer 80 prosent av godkjente timer ut fra en normert sats. Kommunene betaler de overskytende utgifter. Den statlige refusjonsprosenten har vært uendret siden 1977.

Figur 4 viser utviklingen i lærerårsverk medgått til undervisning av fremmedspråklige elever etter Toresens beregninger. Det framgår at veksten anslås til knappe 1400 årsverk fra 1980 til 1990. I tillegg kommer 221 årsverk knyttet til skoleadministrasjon. KUF anslår veksten til å være 1600-1800 årsverk i samme periode.

Figur 5.4 Antall læreårsverk til undervisning av fremmedspråklige A; elever i grunnskolen

Figur 5.4 Antall læreårsverk til undervisning av fremmedspråklige elever i grunnskolen

Kilde: NIBR

5.2.2.5 Lesepliktsbestemmelser

Lesepliktbestemmelser inngår i tariffavtalene og pålegger lærerne å gi et bestemt antall undervisningstimer pr. uke. Sammen med bestemmelsene om minstetimetall påvirker lesepliktbestemmelsene lærerinnsatsen pr. klasse. Ved lesepliktsrevisjonen i 1977 ble leseplikten på barnetrinnet satt ned fra 30 til 29 uketimer, og fra og med skoleåret 1984-85 ble leseplikten senket til 27 uketimer. I forbindelse med innføringen av ny mønsterplan, ble det med virkning fra skoleåret 1986-87 avsatt en time pr. uke pr. årsverk på barnetrinnet til mønsterplanarbeid. Ordningen med mønsterplantimen ble som forutsatt opphevet etter tre år, men ressursene ble videreført, slik at den reelle leseplikten på barnetrinnet også i 1990 var på 26 uketimer. I samme periode lå minste uketimetall fast, og dette bidro til økt behov for lærerressurser. Toresen anslo at virkningen av dette til en vekst på 950 årsverk fra 1980 til 1990, mens KUF beregnet at konsekvensene av disse tiltak ble en økning i bruken av årsverk på 1360.

5.2.2.6 Økt minstetimetall på barnetrinnet

Minstetimetallet blir fastsatt av departementet i samsvar med budsjettvedtak i Stortinget, og er det antall undervisningstimer elvene har rett til pr. uke, summert over de 6 årene på barnetrinnet, og over de 3 årene på ungdomstrinnet. Før 1986 var minstetimetallet 129 uketimer på barnetrinnet, mens høyeste tilskuddsberettigede timetall var 138. Ved overgangen til nytt inntektssystem ble minstetallet hevet til 138, men økningen fra 129 timer fikk antakelig marginal betydning fordi så å si alle kommuner hadde lagt seg på dette nivået.

En økning i minstetimetallet på barnetrinnet fra 138 til 141 timer fra og med skoleåret 1990-91, og en videre opptrapping til 147 timer de to neste årene, har hatt størst betydning for elevenes generelle undervisningstilbud. Toresen har lagt til at grunn at økningene i minstetimetallet etter 1990 isolert sett har bidratt til en vekst i ressursbruken på 350 årsverk, men at nettovirkningen er mindre fordi antall klasser ble redusert i samme tidsrom. KUF har ikke omtalt virkningen av dette, fordi rapporten bare omhandler perioden 1980-1990.

5.2.2.7 Klassedeling på barnetrinnet

Den maksimale klassestørrelsen er lovfestet til 28 elever på barnetrinnet og 30 elever på ungdomstrinnet. En reduksjon fra 30 til 28 som delingstall på barnetrinnet, ble gjort gjeldende høsten 1985 for 1. klassetrinn. Deretter ble den nye bestemmelsen gradvis gjort gjeldende for hvert nye årskull på barnetrinnet, men slik at reduksjonen omfattet alle elevene på barnetrin net i skoleåret 90/91. KUF beregnet i St.prp. nr. 1 (1984-85) at et redusert klassedelingstall alt i alt ville kreve 330 lærerårsverk.

Mye tyder imidlertid på at kommunene i praksis la til grunn et delingstall på 28 for hele barnetrinnet like etter 1985 - og dermed fremskyndet den opptrappingsplanen som ble vedtatt av Stortinget. Toresen antok i sin rapport at dette ga et bidrag til økningen i antall klasser på om lag 210. Dette klassetallet tilsvarer rundt 230 lærerårsverk, altså noe lavere enn departementets eget anslag på 275 årsverk fra 1986 og utover.

5.2.2.8 Alternativ livssynsundervisning

Tall på elever som mottar alternativ livsynsundervisning har økt kraftig. I 1982 mottok om lag 4000 elever alternativ livssynsundervisning, mens tallet var steget til nærmere 20700 i 1990, og utgjorde da 4.4 prosent av total elevmasse. Både Toresen (1993) og KUF(1992) anslår at veksten i livssynsundervisning har medført at bruken av lærerårsverk har økt med 100 fra 1980 til 1990.

5.2.2.9 Nye vikarordninger

I Toresen (1993) og KUF (1992) gjøres det rede for innføringen av en del nye vikarordninger som ble introdusert i grunnskolen i løpet av 80-tallet. En del av disse innebærer at skolene øker antallet faste lærerårsverk pr. klasse for blant annet å dekke vikarbehov ved korttidsfravær. Denne økningen registreres i statistikken, men den representerer ingen reell økning fordi en tidligere brukte en tilsvarende mengde ressurser for å lønne vikarer som ble engasjert for det enkelte vikaroppdrag.

5.2.2.10 Andre tiltak

KUF (1992) forklarer en del av økningen i lærerårsverkene med «generelle styrkingstiltak». Dette omfatter deling av klasser og bruk av tolærersystem, uten at kommunene har fattet enkeltvedtak om spesialundervisning. Basert på informasjon fra om lag 1000 skoler har KUF anslått veksten fra 1980 til 1990 til å utgjøre om lag 1500 årsverk på landbasis. Dette var ressurser som før innføring av nytt inntektsystem for kommunene, lå innenfor det såkalte rammetimetallet.

Toresen omtaler også noen generelle styrkingstiltak. Blant annet har han anslått at kommunene fra 1986 frivillig har etablert om lag 290 flere klasser på ungdomstrinnet enn det som følger av et delingstall på 30. Denne frivillige standardheving blir anslått til om lag 580 årsverk

Toresen har beregnet antall årsverk ved å ta utgangspunkt i det antall årsverk som følger av rammetimetallsnormene pr. klasse i 1985 og tidligere, og det antall klasser som han antar ville blitt godkjent av skoledirektørene med et delingstall på 30.

3. Toresen trekker også fram en gradvis økning i bruk av styrkningstiltak, der veksten fra 1980 til 1990 er anslått å utgjøre 894 årsverk. I tillegg nevnes det i KUF at det er tilført 430 årsverk for at arbeide som tillitsvalgt etter hovedavtalens del II om medbestemmelse skal kunne gjennomføres. Toresen kommer til at frikjøp av tillitsvalgte innebærer en vekst på 280 årsverk.

5.2.2.11 Oppsummering

Tabell 3 oppsummer en del tiltak som er knyttet til den økte bruken av lærerressurser i perioden 1980-1990. Enkelte tiltak har blitt knyttet til et engangsløft i ressursbruken, som f.eks nedsatt leseplikt på barnetrinnet som ble gjennomført i 1984-85. Andre tiltak knytter seg til en gradvis økende vekst i lærerårsverkene, som f.eks. spesialundervisning. Tabellen inneholder Toresens og KUFs anslag på hvor mange lærerårsverk hvert enkelt tiltak har krevd i perioden 1980-1990.

Hovedbildet i de to kildene som er benyttet er det samme, selv om det er visse forskjeller i anslagene på enkeltområder. Samlet er det anslått at de enkeltforhold som er omtalt tilsvarer en økning i ressursbruken i perioden på opp til 9000 årsverk.

Tabell  Tabell 3. Enkeltbidrag til vekst i antall lærerårsverk i perioden 1980-90

TiltakAntall lærerårsverk
NIBRKUF
Spesialundervisning27152500
Undervisning for fremmedspråklige elever15241600-1800
Livsynsundervisning100100
Nedsatt leseplikt på barnetrinnet9501360
Mønsterplantimen10001050
Reduksjon av klassedelingstallet230330
Generelle styrkingstiltak14741500
SUM82738870-9070

Kilde: KUF og NIBR

5.2.2.12 Grunnskolereformen

Regjeringen la i St.prp. nr. 58 (1994-95) Om kommuneøkonomien 1996 mv. fram beregninger av kostnadene ved senket alder for skolestart og obligatorisk 10-årig grunnskole. De samlede offentlige merkostnadene ved reformen var beregnet til mellom 1026 og 1256 millioner kroner, avhengig av arbeidstidsvilkårene for undervisningspersonalet. Et flertall i Stortinget sluttet seg til dette og vedtok på denne bakgrunn innføringen av reformen fra 01.07.1997.