Barnehager til alle som ønsker det!

Resultater og erfaringer fra Utviklingsprogrammet for barnehagesektoren 1995-97

Innhold

Forord

Målet for barnehagepolitikken er at kommunene og private initiativtakere skal fortsette utbyggingen av barnehager fram mot full behovsdekning. For å bidra til å nå dette målet, ble Utviklingsprogrammet for barnehagesektoren igangsatt i 1995. Programmet ble avsluttet ved utgangen av 1997. Denne brosjyren oppsummerer noen av resultatene og erfaringene fra kommunene og barnehagene som har deltatt i programmet.

Gjennom Utviklingsprogrammet ville departementet rette oppmerksomheten spesielt mot to hovedspørsmål :

• Hvordan skal flere barn under 3 år få tilbud om barnehageplass?
• Hvordan skal vi organisere barnehagene slik at de blir mer tilpasset brukernes behov?

Vi har funnet mange svar på disse spørsmålene, men ingen fasitsvar. Vi har nok en gang erfart at idespredning er en meget god læringsform. Men det er viktig å være klar over at gode ideer ikke uten videre kan kopieres, men må tilpasses lokale forhold.

Utviklingsprogrammet har gitt oss nyttige erfaringer og innblikk i kommunenes arbeid med utfordringene i barnehagesektoren. Selv om programmet er over, står utfordringene fortsatt i kø. Jeg vil spesielt nevne følgende arbeidsoppgaver:

• Kartlegging av behovet for barnehageplasser i lys av kontantstøtten.
• Oppdatere kommunenes barnehageplaner.
• Etablere flere småbarnsplasser.
• Videreutvikle variasjonen i barnehagetilbudet.
• Utvikle samarbeid i hele barnehagesektoren, uavhengig av eierform.
• Videre arbeid med kompetanseoppbygging i sektoren.
• Holde fokus på barnas trygghet og trivsel i barnehagene.

Vi må huske at endringene skal ha som mål å sikre barna gode oppvekstvilkår og foreldrene en god livssituasjon i hverdagen.

Jeg ønsker alle lykke til med arbeidet fram til at "Barnehager til alle som ønsker det" er en realitet.

Barne- og familiedepartementet, juni 1998

Valgerd Svarstad Haugland

Innhold

Forord

Om Utviklingsprogrammet
Mål
Deltakere
Informasjonsarbeid
Kommunenes arbeidsområder

Resultater og erfaringer
Nivået for full barnehagedekning ligger høyt i mange kommuner
30 prosent flere småbarnsplasser
Økt variasjon i barnehagetilbud
Kriterier for å lykkes med brukertilpasningen

Videre utfordringer og oppgaver

Vil du vite mer?
Kontaktpersoner
Publikasjoner

" De endringene barnehagene har gjennomført i programperioden, kan foruten den innsatsen de ansatte selv har vist, også være et resultat av positiv fokusering på sektoren.
Det er brukt mye tid, engasjement og penger på barnehagene i Utviklingsprogrammet. Skal den positive utviklingen fortsette, er det viktig at vi ikke stopper opp nå. "

Fra rapport fra en av programkommunene

Om Utviklingsprogrammet

Mål

Departementets intensjon med å sette i gang Utviklingsprogrammet for barnehagesektoren var å forberede kommunene og barnehagesektoren på innspurten fram mot full behovsdekning. Følgende målsettinger ble trukket opp for programmet.

Utviklingsprogrammet skal:

1. Bevisstgjøre og forberede kommunene og barnehagesektoren på endringer som kommer i tilknytning til grunnskolereformen

2. Finne svar på hvordan sektoren optimalt kan organiseres. De viktigste spørsmålene i denne sammenheng er følgende:

• hvordan kan flere barn under 3 år få tilbud om barnehageplass?
• hvordan kan vi organisere barnehagene slik at de blir mer tilpasset brukernes behov?
• hvordan kan vi dempe kostnadsveksten innenfor barnehagesektoren når andelen barn under 3 år øker?

3. Bidra til endringer i barnehagesektoren gjennom å presentere forslag, ideer og erfaringer med alternative organiseringsformer.

Utviklingsprogrammet skulle være et virkemiddel for å etablere samarbeid, kompetanseoppbygging og informasjonsoverføring mellom ulike nivåer og aktører som arbeider med barnehageutvikling. Samtidig skulle samarbeidet bidra til å sette søkelyset på hvordan de statlige virkemidlene, som lovverk, økonomiske tilskuddsordninger og informasjonsvirksomhet, fungerer i praksis.

Deltakere

49 kommuner og 1 privat eierorganisasjon (Barnehageforbundet) har deltatt i programmet, fordelt med 2-4 kommuner i hvert fylke. Disse programkommunene og deres barnehager har vært de utøvende parter i samarbeidet. Programkommunene har både arbeidet hver for seg og sammen i nettverk. Fylkesmannsembetene har stått for direkte oppfølging av programkommunene og for overføring av informasjon til andre kommuner i fylkene. Barne- og familiedepartementet har vært iverksetter og overordnet styringsmyndighet for programmet.

Flere forsknings- og konsulentmiljøer har arbeidet med å innhente resultater og erfaringer fra kommunene, barnehagene og brukerne av barnehagene. I de fleste fylkene og programkommunene og på nasjonalt nivå har det vært referansegrupper, hvor blant annet høgskoler, ansattes organisasjoner og foreldre i barnehager har vært representert.

Klikk her for et kart over deltakerkommunene i Utviklingsprogrammet.

Informasjonsarbeid

Det lå i målene for Utviklingsprogrammet at kommunene og barnehagene skulle bevisstgjøres på utfordringer og endringer i barnehagesektoren gjennom informasjon. Informasjonsarbeid har vært en hovedoppgave for departementet og fylkesmannsembetene gjennom hele programperioden. Det er imidlertid først nå at endelige resultater og erfaringer fra programkommunenes arbeid foreligger. Dette materialet er sammenstilt i en egen sluttrapport fra Utviklingsprogrammet (Q-0962) . Utfordringen framover er å formidle disse erfaringene og resultatene til alle landets kommuner og barnehager og andre aktører på barnehagefeltet. Denne oppgaven støttes med regional og lokal oppfølging av fylkesmannsembetene i samarbeid med programkommunene.

Kommunenes arbeidsområder

Kommunene som søkte om deltakelse i programmet relaterte sine utfordringer til 8 arbeidsmål som på forhånd var beskrevet av departementet. Programkommunene har i stor grad startet sitt arbeid med ulike utredningsoppgaver, for så i større grad å nærme seg konkrete tiltak i den enkelte barnehage. Generelt sett kan vi si at blant hovedspørsmålene i Utviklingsprogrammet har arbeid med brukertilpasning fått størst gjennomslag i kommunene og i barnehagene.

Mange av programkommunene viser til at de har fått ny kompetanse på barnehageutviklingsarbeid. Kommunene har tatt i bruk behovs- og brukerundersøkelser som grunnlag for planarbeidet. De har fått erfaringer med å drive omstillingsprosesser og det å drive en relativt stor sektor med variasjon og fleksibilitet i tilbudet. Kommunene som nærmer seg full barnehagedekning, peker på behovet for å øke samarbeidet og samordningen med de private barnehagene.

Gjennom rapporter til departementet har et stort flertall av programkommunene gitt uttrykk for at forventningene til deltakelsen i programmet har blitt innfridd. Av positive forhold trekker de blant annet fram følgende:

• økt kompetanse og holdningsendring i barnehagesektoren
• økt brukertilpasning av barnehagetilbudet
• økt politisk og administrativ fokus på barnehageområdet
• økt kontakt med fylkesmannsembetet og erfaringsutveksling med andre kommuner.

De fleste trekker også fram deltakelsen i nettverk sammen med andre kommuner som positivt og lærerikt. Men det er også på dette området enkelte har negative erfaringer ved at nettverksarbeidet og arbeid med erfaringsoverføring til andre kommuner har medført større aktivitet og mer reisevirksomhet enn forventet.

" Vanskeligheten er ikke de nye ideene, men å unnslippe de gamle, som gjennom hele vår oppdragelse og utdanning har fått fylle alle krokene i våre hjerter."

J.M. Keynes

Resultater og erfaringer

Utviklingsprogrammet har satt søkelyset på mulighetene til å etablere flere barnehageplasser til barn under 3 år og på brukertilpasning i barnehagene. Under følger en oppsummering av viktige resultater og erfaringer fra kommunene og barnehagene som har arbeidet med disse problemstillingene i programperioden.

Nivået for full barnehagedekning ligger høyt i mange kommuner

Barnehagedekningen i programkommunene har samlet sett økt fra 51 til 60 prosent for aldersgruppen 1-5 år fra 1995 til 1997. Dekningsgraden har økt fra 31 til 39 prosent for gruppen 1-2 år, og fra 65 til 72 prosent for gruppen 3-5 år. De nye barnehageplassene har først og fremst kommet gjennom bruk av de frigjorte plassene etter 6-åringene, deling av plasser og bedre utnyttelse av bemanning og arealer i de eksisterende barnehagene.

Et hovedtrekk i utviklingen er at barnehager med daglig kort åpningstid er på retur. Deltidstilbud tas i større grad ut i form av at barna er i barnehagen hele dagen, men bare 2, 3 eller 4 dager per uke.

Variasjonene i barnehagedekning mellom kommunene er ikke jevnet ut i løpet av programperioden. Spennet varierer fra kommuner med under 40 prosent til de med over 90 prosent dekning for gruppen 1-5 år. Et overraskende resultat er at dekningsgraden har økt like mye i kommuner som i utgangspunktet hadde høy dekning, som de som hadde lav. Det kan se ut som om et godt utbygd og variert sammensatt barnehagetilbud utløser et "restbehov" som medfører at nivået for full barnehagedekning blir liggende svært høyt i mange kommuner.

Etter gjennomføringen av grunnskolereformen har en rekke kommuner kommet i en situasjon hvor barnehagedekningen for barn over tre år er relativt god, mens behovet for flere plasser for de yngre barna fortsatt er stort. Behovsundersøkelser indikerer at barnehagebehovet for 1-2 åringene ligger på rundt 60 prosent. Dette vil imidlertid påvirkes av innføringen av kontantstøtteordningen. Utfordringen vil bli å utforme et tilbud som gir småbarnsfamiliene muligheten til å kombinere delvis uttak av kontantstøtte med deltidsplass i barnehagen.

De aller fleste barnehageplassene i kommunene med høy barnehagedekning drives av kommunen eller med kommunal støtte. Disse kommunene har således tatt ansvar for hele sektoren, uavhengig av om barnehagene er i kommunal eller privat eie. Samtidig har disse kommunene utviklet et svært variert tilbud, med et bredt spekter av plasstyper. Disse valgmulighetene "treffer" tydeligvis et stor del av befolkningen.

Kommunene med høyest barnehagedekning er gjennomgående små kommuner. Det kan være at nærheten mellom de ulike aktørene gjør at både beslutnings- og omstillingsprosesser for å utvikle et brukertilpasset barnehagetilbud er lettere i denne typen kommuner.

Programkommunene, og særlig de som nærmer seg full barnehagedekning, peker på behovet for å bedre samarbeidet og øke samordningen med de private barnehagene. Kommunenes forhold til de private barnehagene dreier seg selvsagt om formelle forhold, avtaler og rutiner. I de kommunene som har kommet langt i samarbeidet med de private barnehagene, har dette kanskje i like stor grad skjedd gjennom et utvidet politisk og administrativt engasjement og ansvar i forhold til de private barnehagene. Under følger noen eksempler på både formelle og uformelle tiltak. Et inntrykk som sitter igjen etter Utviklingsprogrammet, er at samarbeidet mellom kommunal og privat sektor har kommet lengre i de små kommunene enn i de store.

Eksempler på kommunale tiltak i forhold til de private barnehagene

• Gjennomgang og revisjoner av driftsavtaler med de private barnehagene.
• Kompetansetiltak omfatter i like stor grad privat som kommunalt ansatt barnehagepersonale.
• Felles informasjon om og samordning av opptaket av barn til alle barnehagene.
• Felles målsettinger og vedtekter i alle barnehagene, uansett eierform.
• Etablering av nettverk for styrere i kommunale og private barnehager i bydeler og grender i kommunen.
• Etablering av nettverk mellom like barnehagetyper og driftsformer, uavhengig av eierform.
• Samarbeid om planlegging og gjennomføring av tilsyn i barnehagene.
• Representanter for private barnehager i styrings- og arbeidsgrupper i planarbeidet.
• Oppretting av kommunal stilling som veileder og kontaktperson overfor de private barnehagene og familiebarnehagene
• Økt kommunal driftsstøtte for å etablere flere småbarnsplasser i de private barnehagene.
• Økt kommunal støtte for å muliggjøre søskenmoderasjon i foreldrebetalingen i de private barnehagene.

30 prosent flere småbarnsplasser

Barnehagene i programkommunene har på ulike måter arbeidet med tiltak for å gjøre barnehagene tilgjengelige for yngre barn. Antall barn under 3 år i barnehagene i programkommunene har økt med hele 30 prosent i løpet av programperioden. Samtidig er økningen i antall nye barnehager svært liten.

Dette betyr at de nye småbarnsplassene først og fremst har kommet i eksisterende barnehager gjennom omorganisering av barnegruppene, merinntak av barn, plassdeling og fysiske tilpasninger og utvidelser av barnehagelokalene. Dette er imidlertid omfattende omstillingsprosesser som krever at personalet er svært delaktige i og enig om endringene. En "ny" driftsmodell med 12-14 småbarn, 2 pedagoger og 2 assistenter, reduserer de årlige driftskostnadene med om lag 20 prosent.

Produktiviteten i barnehagene i programkommunene har økt med nesten 5 prosent, målt i antall oppholdstimer per årsverk. I dette regnestykket teller barn under 3 år som to. En viktig forutsetning for å bedre produktiviteten, er å sørge for at det er nok barn i forhold til en effektiv utnyttelse av barnehagens lokaler og bemanning. Mye tyder på heldagsåpne barnehager er mest kostnadseffektive, og at variasjonen i plasstyper og oppholdstider bør tilbys innenfor rammene av denne driftsformen.

Økt variasjon i barnehagetilbudet

Begrepet brukertilpasning er ikke entydig. Vi små skille mellom tiltak som har som mål å øke omfanget og variasjonen i tilbudet (økt tilgjengelighet) og brukertilpasning for bedre samspill, relasjoner og kommunikasjon mellom personene i barnehagene (foreldre-personale-barn).

Gjennom Utviklingsprogrammet har kommunene og barnehagene lagt vekt på å øke fleksibiliteten i tilbudet gjennom flere plasser og større variasjon i sammensetningen av tilbudet. Dette har skjedd gjennom omorganisering av avdelingsstrukturen i barnehagene, utvidelser av åpningstidene, innføring av fleksible oppholdstider osv.

En allmenn erfaring er at større differensiering i plasstilbudet og flere små barn krever tilpasninger både i pedagogisk opplegg, praktiske arbeidsmåter og i mer grunnleggende holdninger til hva barnehagen skal inneholde og gi barna.

De fleste barnehagene har klart å bli mer fleksible uten å øke ressursbruken. Brukernes behov vil imidlertid variere over tid. Dette vil kreve en stadig oppdatering av kunnskapen om brukerbehovene og kontinuerlige prosesser med tilpasning til disse behovene.

Kriterier for å lykkes med brukertilpasningen

Undersøkelser viser at foreldrene generelt sett er svært fornøyd med barnehagene. Det viser seg imidlertid at større variasjon og fleksibilitet i plasstilbudet ikke nødvendigvis fører til høyere generell foreldretilfredshet. I barnehager som har gjort brukertilpasningstiltak, ser foreldrene at de har fått et mer fleksibelt tilbud og at det har blitt lettere å få plass til småbarn. Samtidig peker foreldrene på noe mer uro i barnehagene og at personalet synes å ha det mer travelt. Det er nok slik at foreldre som har fått barnehageplass, uansett tilbud og valg av plasstype, først og fremst vil vektlegge omsorgen og ivaretakelsen av eget barn og at barnehagen er et trygt, trivelig og utviklende sted å være for barnet.

Diskusjonen må fortsette om hvilket generelt tilfredshetsnivå man kan oppnå blant foreldrene, hvordan man skal balansere hensynet mellom tilgjengeligheten og variasjonen i tilbudet og hvordan dette påvirker hverdagen og forholdet mellom foreldre, barn og personale i barnehagene.

I denne sammenhengen har både barnehageadministrasjonen og den enkelte barnehage et spesielt ansvar for å finne formålstjenlige løsninger på dette dilemmaet.

Undersøkelser viser at personalet jevnt over er positivt innstilt til brukertilpasningen i barnehagene. Personalet er imidlertid avhengig av en felles forståelse og holdning til brukertilpasningen og at de gis tid, kompetanse og rammer til å gjennomføre de omstillingsprosesser som dette medfører.

Dette er en utfordring for arbeidsgiverne, og det må få konsekvenser for arbeidet med opplæring og kompetanseoppbygging. Samtidig er det ikke sikkert at denne type kompetanseheving skal skje gjennom de tradisjonelle kurs og konferanser. Kanskje handler det i større grad om å skape en kultur i den enkelte barnehage for refleksjon, veiledning og diskusjoner.

Brukertilpasning handler i stor grad om å få til en formålstjenlig dialog mellom partene i barnehagen. Brukertilpasningen må balanseres mellom individuelle behov og faglig baserte vurderinger av de behovene som må dekkes for at barnehagen som fellesskap skal fungere godt for barn, foreldre og personale.

Spørsmål rundt brukertilpasning synes nå å inngå som en naturlig del i diskusjonene om barnehagens kvalitet. Programkommunene peker på behovet for å evaluere og kvalitetssikre brukertilpasningen. For mange betyr dette å finne fram til rutiner og arbeidsmåter for å sikre innholdet i og driften av et mer fleksibelt og differensiert barnehagetilbud.

Det generelle inntrykket er at man i de fleste barnehagene i programkommunene er ferdige med diskusjonen om barnehagen skal være brukertilpasset og fleksibel i forhold til behovet for ulike plasstyper. Diskusjonene fortsetter imidlertid om hvor fleksibel barnehagen skal være.

" Den som slutter å bli bedre, slutter å være bra! "

Videre utfordringer og oppgaver

Det er tverrpolitisk enighet om at alle som ønsker det skal få en barnehageplass i løpet av dette årtusenet. Barnehageplass har etterhvert blitt et flertallsgode, men det er fortsatt mange som ønsker en slik plass. Dette gjelder særlig flere plasser for barn under 3 år.

Derfor trenger kommunene oppdaterte planer for hvordan innspurten for å nå målet om full behovsdekning skal gjennomføres. En utfordring er å finne fram til hva som er full behovsdekning. Dette vil variere fra sted til sted, men også på ett og samme sted til ulike tider. Utviklingsprogrammet har vist at etterspørselen øker etter hvert som foreldrene får flere tilbud å velge mellom.

Sentrale politiske beslutninger påvirker også barnehagebehovet. Vi har allerede sett virkningene av utvidet foreldrepermisjon og grunnskolereformen. Nå er vi spent på hvordan den store familiepolitiske reformen, kontantstøtten, vil påvirke behovet for barnehageplasser. Alt dette indikerer at kommunene regelmessig må undersøke barnehagebehovet.

Kommunene som har gått langt i å øke fleksibiliteten i barnehagene, peker på behovet for å få det differensierte plasstilbudet inn i noen faste rammer, og å finne gode rutiner og organisasjonsformer rundt de mange variasjonene i tilbudet. Det må arbeides med ulike former for kvalitetssikring i barnehagesektoren. Dette gjelder utvikling av retningslinjer for kvalitetsstandarder i sektoren, metoder for kvalitetssikring, rutiner for ulike arbeidsoppgaver for administrasjonen og barnehagene, osv.

Undersøkelser og erfaringer har fortalt oss at vi ikke ensidig kan være opptatt av å organisere og å utvide plasstilbudet i barnehagen. Parallelt med dette må vi tilpasse og videreutvikle barnehagens innhold og aktiviteter med sikte på å bedre samspillet og dialogen mellom barna, foreldrene og de ansatte.

Utfordringene henger sammen med målet om å gi både barn og foreldre et barnehagetilbud som de ønsker og trenger. Det blir derfor viktig at arbeidsgiverne gir personalet både kompetanse og tid til å gjennomføre omstillingsprosessene som dette medfører. Det har vist seg at den fleksibiliteten som personalet evner og har vilje til å takle, i stor grad påvirker barnas trivsel i barnehagen.

En godt utbygd sektor krever kommunalt engasjement og ivaretakelse av den private barnehagesektoren. Det må etableres former og rutiner for dette samarbeidet, og det vil være behov for å videreutvikle driftsavtaler og se på ulike former for kommunal hjelp og støtte til de private barnehagene.

Vårt håp er at erfaringene fra Utviklingsprogrammet vil bli benyttet av kommunene og barnehagene i arbeidet for å oppnå full barnehagedekning. Men selv om programmet har gitt oss mange svar, er vi helt sikre på at spørsmålene fortsatt kan stilles:

• Hvordan skal flere barn under 3 år få tilbud om barnehageplass?
• Hvordan skal vi utvikle barnehagene slik at de blir mer tilpasset barnas og foreldrenes behov?

Viktige spørsmål for kommunene

i arbeidet med å utvikle barnehagesektoren fram mot full behovsdekning:

• Hvilket tilbud har vi og hva skal vi ha? Hva gjenstår av utbygging og hva kan gjøres i de eksisterende barnehagene?
• Hvordan vil behovet for barnehageplasser variere og hvordan skal vi hindre ubalanse i tilbudet og takle eventuell overkapasitet?
• Hvilke driftsformer skal vi satse på for de minste barna og hva vil dette kreve av ressurser, ny kunnskap og kompetanse for personalet?
• Hvor brukertilpasset har vi råd til å være?
• Hvilket forhold skal vi ha til de private barnehagene?

Vil du vite mer?

Kontaktpersoner

For mer informasjon kan man ta kontakt med følgende aktører i Utviklingsprogrammet:

Barne- og familiedepartementet v/Familie- og barnehageavdelingen
Synnøve Nesbakken, tlf 22 24 25 48
Vigdis Kvernberg, tlf 22 24 25 28
Vidar Kvamstad, tlf 73 94 98 09 (innleid fra Asplan Viak i programperioden)

Fylkesmannsembetene
v/Sosial og familieavdelingen

Programkommunene
v/kommunens kontaktperson i barnehage-/ skole-/ oppvekstetaten

Miljøer som har innhentet resultater og erfaringer
Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) v/ Tove L. Mordal, tlf 67 59 96 00
VISTA Utredning as v/Finn Aslaksen, tlf 22 47 98 80
Høgskolen i Vestfold v/ Berit Aanderaa, tlf 33 03 10 00

Publikasjoner

Publikasjoner med Q-nummer kan bestilles fra Statens Trykksakekspedisjon på telefaks 22242786 eller via E-post adressen: ste-bestilling@ft.dep.telemax.no