Staten og Den norske kirke

1.1 Innledning

Statskirkeordningen har vært omdiskutert i mer enn 150 år. Den har vært vurdert av flere offentlige og kirkelige utvalg og har vært til drøfting og behandling i Stortinget en rekke ganger.

En offentlig utnevnt kommisjon fra 1971 foreslo i NOU 1975:30 Stat og kirke at Den norske kirke skulle bli en fri folkekirke. Da saken ble behandlet i 1982, besluttet Stortinget nesten enstemmig å videreføre statskirkeordningen. Senere har det blitt fremsatt flere forslag om å avvikle ordningen, men ingen av forslagene har fått tilstrekkelig (kvalifisert) flertall i Stortinget. Ordningen har imidlertid blitt reformert gjennom ulike lovendringer som har gitt Den norske kirke større selvstendighet. I dag har de fleste politiske partier programfestet å avvikle statskirkeordningen i sin nåværende form.

Kirkerådet nedsatte i 1998 et utvalg som skulle utrede forholdet mellom kirke og stat. Utvalget la frem sin utredning Samme kirke – ny ordning i 2002, med en klar anbefaling om en ny ordning av forholdet mellom stat og kirke. I den kirkelige høringsrunden som fulgte var det mange kritiske kommentarer til utvalgets forslag. Saken ble behandlet på Kirkemøtet høsten 2002. Kirkemøtet vedtok å arbeide med reformer innenfor eksisterende ordning, men anbefalte samtidig at det ble oppnevnt et offentlig utvalg til å utrede forholdet mellom stat og kirke.

I 2002 ble det i Stortinget foreslått å oppnevne en bredt sammensatt offentlig kommisjon for å vurdere forholdet mellom stat og kirke. Stortingskomiteen gikk i sin innstilling inn for dette, og et enstemmig Storting sluttet seg til innstillingen. Regjeringen fulgte opp vedtaket og oppnevnte i mars 2003 et offentlig utvalg på 20 medlemmer.

1.1.1 Medlemmer

Stat – kirke-utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 14. mars 2003. Utvalget fikk en bred sammensetning med representanter fra alle de politiske partiene på Stortinget, kirkelige organer, den samiske befolkning, Norges Frikirkeråd, Human-Etisk Forbund, ulike religioner og representanter med spesiell fagkompetanse. Åtte av medlemmene ble oppnevnt etter forslag fra de politiske partiene på Stortinget.

Regjeringen oppnevnte følgende medlemmer i utvalget:

• Fylkesmann Kåre Gjønnes, Orkdal (leder)

• Pensjonist Marit Tingelstad, Gran (nestleder)

• Lagssekretær Jorund Andersen, Kristiansand

• Domprost Per-Otto Gullaksen, Fredrikstad

• Sokneprest Jens-Petter Johnsen, Oslo

• Gruppeleder Helge Kolstad, Trøgstad

• Biskop Per Oskar Kjølaas, Tromsø

• Husmor Hildur Larsen, Sveio

• Prosjektleder Lena Larsen, Oslo

• Prosjektleder Vibeke Limi, Bærum

• Stortingsrepresentant Inge Lønning, Oslo

• Direktør Kjell Nordstokke, Oslo/Geneve

• Generalsekretær Dag Nygård, Notodden

• Spesialrådgiver Ingar Samset, Trondheim

• Fagsjef Bente Sandvig, Bærum

• Rådgiver Hege Fjellheim Sarre, Karasjok

• Advokat Fredrik Sejersted, Oslo

• Spesialrådgiver Anfin Skaaheim, Asker

• Kirkeverge Hege Steinsland, Haram

• Høgskolelektor Pia Svensgaard, Tromsø (til desember 2003)

• Lektor Tone Løwe, Hegra (fra desember 2003)

1.1.2 Mandat

Utvalget fikk følgende mandat:

«Formålet med utredningen er å gi grunnlag for å treffe beslutning om statskirkeordningen skal videreføres, reformeres eller avvikles. Det legges til grunn at Den norske kirke fremdeles skal være en bekjennende, misjonerende, tjenende og åpen folkekirke.

Med henblikk på formålet, skal utvalget vurdere:

1. Statskirkeordningen i sin helhet slik den er utformet og virker i Norge.

2. Mulige eller ønskelige reformer innenfor rammen av det en med rimelighet kan karakterisere som en statskirke.

3. Alternativ til statskirkeordningen og overgangsordninger ved et eventuelt opphør av statskirkeordningen.

4. Finansiering av kirkelig virksomhet, herunder spørsmål knyttet til medlemsavgift, livssynsavgift, skatt og statlige/kommunale bevilgninger.

5. Gravferdsforvaltningen.

6. Ordninger for ivaretakelse av fredede og verneverdige kirker.

7. Eiendomsretten til kirker og kirkegårder, andre aktuelle eiendommer, opplysningsvesenets fond m.v. ved et eventuelt opphør av statskirkeordningen.

8. Hvilke konsekvenser foreslåtte endringer i kirkeordningen antas å ha for blant annet oppslutningen om Den norske kirke, for det åndelige liv, for kirkelig undervisning og diakoni, for vår kultur og for verdigrunnlaget i vårt folk.

Det forutsettes at utvalget i tilknytning til sine tilrådinger legger fram konkrete forslag til nødvendige endringer i Grunnloven og/eller annen lovgivning.

Det bør være et mål for utvalget å foreslå løsninger som kan få bredest mulig oppslutning og som sikrer at kirkens medlemmer opplever å ha sin kirke i behold og at samfunnets verdiforankring ikke svekkes. Utvalget bør konsentrere seg om forholdet mellom staten og Den norske kirke. Det må tas nødvendige hensyn til ivaretakelse av religionsfriheten, uten at det dermed forutsettes at utvalget utreder religionspolitiske spørsmål generelt.

Det er ønskelig at utvalget arbeider i dialog med kirkelige organer og andre aktuelle aktører i samfunnet.

Utvalget kan utarbeide delrapporter med mulige og alternative grunnlovsforslag. Disse må foreligge på et tidspunkt som gjør det mulig at det, i Stortinget, kan fremsettes grunnlovsforslag innenfor den fristen som gjelder for slike forslag inneværende stortingsperiode. Utvalget skal legge fram sin utredning innen utgangen av 2005.»

1.2 Utvalgets forståelse av mandatet

I følge mandatet skal utvalget beskrive statskirkeordningen slik den er utformet og virker i Norge. Utvalget har ikke beskrevet og vurdert alle sider ved Den norske kirkes virksomhet, men først og fremst redegjort for forhold som har sammenheng med statskirkeordningen. Utvalget har tatt utgangspunkt i dagens situasjon, samt beskrevet hvordan ordningen historisk sett har oppstått og utviklet seg. For å gi perspektiver til forslag om mulige reformer og fremtidige ordninger, har utvalget funnet det nyttig å innhente informasjon om andre land og kirker.

Utvalget har i første rekke vurdert forholdet mellom staten og Den norske kirke, og har derfor ikke foretatt en grundig gjennomgang av ansvars- og oppgavefordelingen mellom de ulike nivåene i Den norske kirke. Begrunnelsen for en slik avgrensning er at selve formålet med utredningen er å gi et grunnlag for å beslutte om statskirkeordningen skal videreføres, reformeres eller avvikles. Utvalget har imidlertid kommentert og til dels tatt stilling til reformtema som direkte eller indirekte kan ha sammenheng med kirkens forhold til staten. Tidligere og pågående reformarbeid innenfor Den norske kirke er dessuten referert i utredningen.

Mandatet poengterer at «...det må tas nødvendige hensyn til ivaretakelse av religionsfriheten.» De internasjonale menneskerettighetskonvensjonene er tatt inn i norsk lovgivning gjennom menneskerettighetsloven av 1999. Utvalget har derfor vurdert dagens statskirkeordning og alternative kirkeordninger i henhold til kravene til religionsfrihet og likebehandling. I utredningen har utvalget brukt begrepet «tros- og livssynsfrihet» i stedet for religionsfrihet. Den mest anvendte internasjonale betegnelsen er «Freedom of Religion or Belief».

Det faller utenfor mandatet å gjennomgå og foreslå en samordnet tros- og livssynspolitikk for det norske samfunnet. Utvalget anbefaler at et slikt arbeid settes i gang når det fremtidige forholdet mellom staten og Den norske kirke er avklart.

Mandatet sier at arbeidet skal basere seg på en videreføring av kirkens selvforståelse: «Det legges til grunn at Den norske kirke fremdeles skal være en bekjennende, misjonerende, tjenende og åpen folkekirke.» Denne målformuleringen er vedtatt av Kirkemøtet og benyttet bl.a. i budsjettproposisjonene til Stortinget i de senere årene. Utvalget har derfor ikke sett det som sin oppgave å vurdere eventuelle endringer i hvordan Den norske kirke definerer seg som kirke eller foreslått forandringer i Den norske kirkes formål.

Begrepet folkekirke er ulikt forstått blant utvalgets medlemmer. Kirke- og undervisningskomiteens innstilling om stat og kirke fra 1980-81 oppfatter begrepet folkekirke slik:

«Folkekirke er en betegnelse som blir nyttet både om den kirke vi har og om en kirke som er løsrevet fra staten. Med folkekirke menes en kirke hvor dåpen er grunnlag for medlemskap og stemmerett, og vel også en kirke som omfatter det store flertall av folket. Motsetningen til folkekirken blir da en kirke hvor det i tillegg til dåpen kreves personlige kvalifikasjoner eller erklæringer for å kunne bli medlem eller ha stemmerett i kirken. Det kan heller ikke være tvil om at for store deler av folket står også uttrykket ’folkekirken’ for en kirke hvor mennesker får ta del i kirkelige handlinger som dåp, konfirmasjon og vigsel uten at det stilles krav til deres personlige trosforhold.»

Dette er imidlertid ingen uttømmende definisjon. Betegnelsen folkekirke brukes både om kvalitative og kvantitative kjennetegn på Den norske kirke og fortolkes på ulike måter. Det er enighet i utvalget om at det ikke er nødvendig med en eksakt definisjon av begrepet for å kunne vurdere relasjonene mellom staten og kirken eller foreslå endringer. Utvalget vil presisere at Den norske kirke ikke har eksklusiv rett på begrepet folkekirke. Utvalget ser også farene ved å etablere en forståelse av «folk» og «kirke» som sammenfallende størrelser, og å knytte utviklingen av det norske samfunnet til en slik sammenkobling. Ikke minst er dette problematisk i forhold til de som ikke er medlemmer av Den norske kirke. Utvalget har likevel valgt å benytte «folkekirke» som del av navnet på de foreslåtte alternativene for å understreke at Den norske kirke kan videreføre sin identitet som folkekirke uavhengig av endringer i forholdet mellom staten og kirken.

Mandatet forutsetter at: «...utvalget i tilknytning til sine tilrådinger legger fram konkrete forslag til nødvendige endringer i Grunnloven og/eller annen lovgivning». Utvalget har fulgt opp dette, og også beskrevet de viktigste konsekvensene som de ulike alternativene innebærer for staten, Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn.

Tallpunktene 4 – 7 i mandatet angir ulike tema av organisasjonsmessig, juridisk og økonomisk karakter: Finansiering av kirkelig virksomhet, gravferdsforvaltning, ordninger for ivaretakelse av fredede og verneverdige kirker og eierforholdet til kirker, kirkegårder og andre eiendommer ved eventuelt opphør av statskirkeordningen. Gravferdsforvaltningen og ordninger for ivaretakelse av fredede og verneverdige kirker er vurdert uavhengig av fremtidig kirkeordning. Forslag til mulige finansieringsordninger og eierforhold er derimot relatert til de ulike alternativene for forholdet mellom staten og Den norske kirke.

Mandatet understreker at utvalget skal foreslå inkluderende løsninger som ikke virker fremmedgjørende på kirkens medlemmer og som ikke svekker samfunnets verdiforankring. Dette inngår i vurderingene av de ulike alternativene for fremtidig kirkeordning, i utvalgets argumentasjon og endelige tilråding.

Mandatet forutsetter at utvalget skal legge frem en utredning, men utvalget kunne utarbeidet delrapporter med mulige og alternative grunnlovsforslag. Slike forslag måtte utvalget i så fall fremlegge allerede etter ett års arbeid, dvs. sommeren 2004. Utvalget besluttet tidlig å konsentrere seg om å lage én utredning, både fordi flere delutredninger ville kreve mye ekstraarbeid og ressurser for øvrig, og fordi det kunne gjøre det vanskeligere for utvalget å levere en helhetlig og konsistent hovedutredning. Utvalget mente det ville være uheldig å isolere grunnlovsspørsmålene og presentere alternative forslag uten at de var satt i sammenheng med de øvrige juridiske, organisasjonsmessige og økonomiske overveielsene som utvalget måtte gjøre.

1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt i alt 39 møtedager, fordelt på 17 møter. Høsten 2003 ble utvalgets møte kombinert med en tre dagers studietur til Sverige, Finland og Danmark, hvor det ble avholdt møter med representanter for statlige og kirkelige myndigheter og andre tros- og livssynssamfunn. Representanter for media var med på studiereisen. På flere av møtene har ressurspersoner utenfra vært invitert til å holde foredrag for utvalget. Utvalget har også arrangert et åpent folkemøte i Karasjok.

Utvalgets leder, medlemmer av utvalget og sekretariatet har underveis i arbeidet deltatt på flere seminarer i inn- og utland og hatt kontakt med en rekke personer, organisasjoner og institusjoner innen Den norske kirke og i samfunnet ellers, i tråd med mandatets ønske om at utvalget arbeider i dialog med kirkelige organer og andre aktuelle aktører i samfunnet.

For å sikre at alle medlemmene i utvalget ble involvert på like fot, har den tradisjonelle møteformen med plenumsdiskusjoner vært supplert med andre møte- og arbeidsformer. Et intranettsted for utvalgets medlemmer ble etablert høsten 2003.

Utvalget har innhentet betenkninger og utredninger fra ulike fagmiljøer. Flere av disse har vært ressursmateriale for arbeidet med utredningen. En oversikt over hvilke, finnes i litteraturlisten.

1.4 Sekretariat

Sekretariatet ble lagt til Trondheim og var fullt operativt fra 1. juni 2003. Frem til 6. april 2005 ble det ledet av Johannes Ulltveit-Moe, med Kristin Grimstad som medarbeider. Johannes Ulltveit-Moe arbeidet vekselvis i Oslo og Trondheim, mens Kristin Grimstad har hatt kontor i Statens Hus i Trondheim. Ulltveit-Moe trådte ut av sekretariatet 6. april 2005. Fra da av har sekretariatet vært ledet av Kristin Grimstad som har hatt bistand til sekretariatsarbeidet av innleid konsulenthjelp.

Fra 15. september 2004 har de fire utvalgsmedlemmene Per-Otto Gullaksen, Jens-Petter Johnsen, Bente Sandvig og Fredrik Sejersted utgjort en tekstgruppe som har bistått sekretariatet med å utarbeide tekstforslag i utredningen. Fra 15. august 2005 har utvalgsmedlem Jens-Petter Johnsen, i forståelse med departementet og utvalget, arbeidet i 60 % for sekretariatet. Geir Gangstad har arbeidet på deltid med design og tekstutforming av utredningen fra 1. juli 2005.

Sekretariatet har gjennom hele arbeidet hatt verdifull bistand fra ulike kompetansemiljøer, både gjennom konkrete bestillingsoppdrag, møter og mer uformell kontakt. Fylkesmannens administrasjon i Sør-Trøndelag har bistått med praktisk og administrativ støtte.