NOU 1999: 21

Lov om miljøvern på Svalbard

8.3 Forurensning

8.3.1 Forurensningssituasjonen på Svalbard

8.3.1.1 Generelt

I rapporten Forurensning i Arktis (AMAP, 1998), konkluderes det med at sammenlignet med de fleste andre områder i verden er det arktiske miljøet fremdeles rent. Det er imidlertid funnet miljøgiftkonsentrasjoner i enkelte dyrearter og i noen befolkningsgrupper som gir grunn til bekymring. Luft- og havstrømmer som passerer Svalbard inneholder små konsentrasjoner av miljøgifter som over tid kan konsenteres i næringskjeder på og ved Svalbard. Slik langtransportert forurensning skyldes ofte utslipp i tettbefolkede områder langt borte fra Svalbard. Kildene befinner seg i Europa, Asia, Amerika og Afrika.

Svalbard tilføres også mindre mengder forurensning fra den daglige aktiviteten i bosettingene. De viktigste kildene til lokal forurensning er utslipp knyttet til energiproduksjon, gruvedrift, motorisert ferdsel og avfallshåndtering. Andre kilder til lokal forurensning er enkelte eldre avfallsdeponier og forurenset grunn og sedimenter fra tidligere tiders gruvevirksomhet. Slike deponier og forurenset grunn kan inneholde miljøgifter. Lokale utslippskilder har først og fremst virkning nær kilden. Undersøkelser de senere årene konkluderer med at forurensningsnivået ved lokale kilder gjennomgående er lavt, men at det i noen tilfelle er behov for oppfølging.

Kunnskapen om forurensninger på Svalbard er mangelfull og lite systematisert, men svalbardnaturen er gjennomgående lite forurenset sammenlignet med fastlandet. De alvorligste forurensningstruslene er knyttet til akkumulering av miljøgifter i næringskjedene, og til faren for omfattende oljesøl fra skipstrafikken ved Svalbard og fra de mange tankanleggene på øygruppen. Økende avfallsmengder i bosettingene krever tiltak som minimaliserer avfallsmengdene og som reduserer belastningen på eksisterende fyllplasser for avfall.

8.3.1.2 Miljøgifter

Miljøgifter kan medføre skader på lang sikt selv i små konsentrasjoner ved at de er giftige, lite nedbrytbare i naturen og kan akkumuleres i planter, dyr og mennesker. Generelt kan miljøgifter føre til skader på forplantningsevnen, immunforsvaret, nervesystemet og andre indre organer hos mennesker og dyr og bidra til utvikling av sykdommer. En gradvis miljøgiftopphoping i jord, vann og luft og akkumulering av miljøgifter i næringskjedene representerer derfor en alvorlig trussel mot det biologiske mangfoldet, matforsyningen og helsen for kommende generasjoner.

Norsk institutt for luftforskning (NILU) har gjennom lengre tid målt konsentrasjonen av enkelte langtransporterte miljøgifter i luft på Zeppelinfjellet ved Ny-Ålesund. Sammenlignet med begynnelsen av 1980-årene viser konsentrasjonen av bly en klar nedgang. Dette må henge sammen med at blyinnholdet i bensin er redusert betydelig på den nordlige halvkule. Når det gjelder organiske miljøgifter som heksaklorobenzen (HCB), DDT og PCB, er konsentrasjonene i luft over tid synkende eller noenlunde konstante.

Som tidligere nevnt medfører tilførselen av langtransporterte miljøgiftkonsentrasjoner akkumulering av miljøgifter i enkelte næringskjeder. Siden organiske miljøgifter er fettløselige, inkorporeres de særlig i organismens fettlagre. Hos lavere marine organismer skjer opptaket direkte fra sjøvannet. Hos høyere marine dyr skjer opptaket av organiske miljøgifter gjennom dietten. Hvis det overhodet finnes miljøgifter i havet, vil plante- og dyreplanktonet reflektere dette, vanligvis med lave nivåer. Dyr som spiser plankton vil akkumulere de fettløselige miljøgiftene i sine fettlagre og der over tid bygge opp mye høyere verdier enn vi finner i havet. Dyr som befinner seg høyere i næringskjeden vil få enda høyere verdier, og er derfor spesielt utsatt. Dette kan illustreres med eksempler fra Barentshavet, som sammenlignet med en rekke andre havområder har gjennomgående meget lav forurensning. Her inneholder dyreplanktonet minimalt av PCB. Ringselen i Svalbardområdet, som dekker en stor del av sitt næringsbehov med dyreplankton, har hundre ganger så høye verdier av PCB i sitt spekk, og isbjørnen i samme område, som man i hovedsak tror spiser ringsel, har verdier som er i størrelsesorden 10 ganger høyere enn ringsel. Isbjørn på Svalbard, sammen med bjørn i Øst-Grønland og, merkelig nok en lokal bestand nær Melville Island i nordvest Canada, har langt høyere verdier av PCB enn de øvrige bestandene av isbjørn.

Dette viser at det kan være store lokale forskjeller i forurensing, av vanligvis ukjente årsaker. Det er i denne forbindelse interessant at det i polarmåker, som også befinner seg på toppen av en lang næringskjede på Svalbard, er funnet konsentrasjoner av PCB som er 10 ganger høyere enn dem vi finner i isbjørn, mens det i selvdøde polarmåker er funnet verdier som er 100 ganger høyere enn i isbjørn i samme område.

Kartlegging av nivået av menneskeskapte organiske miljøgifter i nordområdene har vist at problemene først og fremst er knyttet til det marine økosystemet. Nivået av organiske miljøgifter i arter som rein, rype og gås fra Svalbard er for eksempel svært lave sammenlignet med det en finner i arter som henter sin næring fra havet.

Forurensningskilder på Svalbard bidrar også lokalt til forhøyede miljøgiftkonsentrasjoner. Dette ble dokumentert tidlig på 1990-tallet ved undersøkelser av marine sedimenter i nærheten av avsluttede avfallsdeponier og avfallsdeponier i bruk utenfor Longyearbyen, Pyramiden og Barentsburg. Konsentrasjoner og type miljøgifter varierte fra sted til sted, men konsentrasjonen av påviste miljøgifter var 5 -30 ganger høyere enn bakgrunnsverdiene. Bl.a ble det påvist forhøyede konsentrasjoner av tjærestoffer (PAH), heksaklorbenzen (HCB) og PCB.

Sedimentprøver fra Kongsfjorden i 1991 og 1992 og spesielt i nærområdene til det avsluttede deponiet i Kullhamna i Ny-Ålesund, viste meget høye verdier av tjærestoffer (PAH). Årsaken til PAH-akkumuleringen er utlekkinger over tid fra avfallsdeponiet og tidligere tiders kullstøvdrift fra åpent kullager i Ny-Ålesund. Nylige undersøkelser av avfallsdeponiet viser at det inneholder varierende konsentrasjoner av mineralolje, PAH og PCB samt spor av plantevernmidler. I tidligere undersøkelser er det også påvist PCB i sedimentene i nærheten av Kullhamna som sannsynligvis stammer fra avfallsdeponiet. PAH en sterkt bundet i kullpartikler og en lite tilgjengelig for opptak i næringskjeden.

På oppdrag fra Statens forurensningstilsyn og sysselmannen er det nylig gjennomført en grundig kartlegging av deponier, forurenset grunn og etterlatenskaper på Svalbard. Totalt er det kartlagt 110 lokaliteter, hvorav de fleste er konsentrert i bosettingene. På bakgrunn av kartleggingen ble det konkludert med at nærmere undersøkelser anbefales ved minst 68 av lokalitetene ut fra mistanke om forurensning.

Arbeidet med å undersøke kartlagte lokaliteter med mistanke om forurensning startet opp i 1998. Til sammen ble 26 høyt prioriterte og representative lokaliteter undersøkt, i Longyearbyen, Ny-Ålesund og i de russiske bosettingene. For mange av lokalitetene som ble undersøkt, kan det generelle forurensningsnivået karakteriseres som lavt. Samtidig ble det gjort funn som må undersøkes nærmere. Undersøkelsen viste videre at de fleste gruvetipper viser utlekking av tungmetaller, men påvirkningen synes avgrenset til et område nedstrøms tippene. Forurensning av mineralolje er påvist ved flere lokaliteter, dels med høye konsentrasjoner og avsig til omgivelsene.

8.3.1.3 Akutt forurensning

Oljesøl er den viktigste form for akutt forurensning som kan opptre på og ved Svalbard. Det arktiske miljø er meget sårbart for oljesøl. Lave temperaturer og kort sommer reduserer fordampning og nedbrytning av olje. Lave konsentrasjoner av næringssalter i vannmassene kan også begrense bakteriell nedbrytning. I farvann med mye is vil fordamping, fortynning og nedbryting begrenses ved at oljen holdes i lommer under isen eller kapsles inn i isen. Tiltak for å avgrense og renske opp oljeforurensning vil også være spesielt vanskelig vinterstid på grunn av ekstrem kulde, isdekke og vintermørke.

De arktiske næringskjedene er sårbare overfor oljesøl, og enkelte arktiske planter og dyr vil trenge lang tid på å ta seg opp igjen etter oljesølskader. Både fiskeegg, fiskelarver og ulike typer plante- og dyreplankton er følsomme for olje både gjennom direkte berøring av oljen og gjennom næringsopptak. Tilgrising av pels og fjær med olje kan ødelegge varmereguleringen hos de tilsølte dyrene. Slikking av pels for rengjøring vil føre til svelging av oljen, noe som igjen kan føre til indre skader. Selv et lite oljesøl kan medføre betydelig sjøfuglskade eller skade på andre marine dyr dersom det sammenfaller med perioder hvor sjøfugl og andre dyr er samlet i stort antall innenfor begrensede sjøområder. Tidspunktet for når et oljesøl skjer, og hvor det skjer, er således av avgjørende betydning for skadeomfanget.

Det er landbaserte tankanlegg og skipstrafikken i farvannene rundt Svalbard som representerer fare for større oljesøl. Det finnes tankanlegg i de tre norske bosettingene Longyearbyen, Svea, Ny-Ålesund og i de to russiske bosettingene Barentsburg og Pyramiden. I tillegg finnes det mindre tankanlegg ved de meteorologiske stasjonene på Hopen og Bjørnøya, ved Isfjord Radio og Hornsund forskningsstasjon. I alt vesentlig dreier det seg om drivstoff, fyringsoljer og smøreoljer. I motsetning til de norske anleggene er de russiske tankanleggene (med unntak av tankanlegget på Kapp Heer utenfor Barentsburg) omgitt av oppsamlingsbasseng med tett såle. Søl fra de russiske tankene vil derfor bli fanget opp av oppsamlingsbassenget før det når miljøet.

Det er registrert flere oljesøl fra tankanleggene i de norske bosettingene de senere årene. Utslippene medførte mindre lokal påvirkning. Når det gjelder omfanget av skipstrafikken farvannene rundt Svalbard, henvises til beskrivelsen av skipstrafikken i kap 8.3.

I løpet av en 30-års periode er det foretatt til sammen 17 leteboringer etter olje og gass på øygruppen. Den siste leteboringen var på Kapp Laila mellom Longyearbyen og Barentsburg vinteren 1993/1994. Leteaktiviteten har så langt ikke forårsaket akutte utslipp av betydning. Det er per dato ingen kjente planer om videre leteaktivitet på Svalbard.

8.3.1.4 Lokal luft- og vannforurensning

Lokal luftforurensning og støy

Lokale utslippskilder i bosettingene som kraftverk, åpne kullagre, lastebiler som transporterer kull samt annen motorisert ferdsel bidrar til å redusere luftkvaliteten. På Svalbard skjer all energiproduksjon med fossilt brensel, noe som gir ca. 100 ganger høyere utslipp av SO2 per capita (Longyearbyen) enn på fastlandet. De totale SO2 utslippene er imidlertid små sammenlignet med fastlandet. Utslippet av SO2 fra kraftverket i Longyearbyen utgjør ca 3 % av Norges samlede utslipp. En undersøkelse som ble gjennomført i 1995 av innsjøsedimenter langs vestkysten på Svalbard kan tyde på en svak, men merkbar påvirkning fra de kullfyrte kraftverkene på Svalbard innen avstander på 60 –80 km. Dette kan oppstå overalt hvor det drives eller transporteres kull, men konkrete data er knyttet til Longyearbyen.

Kullstøvdrift fra åpne kullagre og fra transport av kull med lastebiler kan periodevis redusere luftkvaliteten. Anslag tyder på at årlig tapes 1,5% – 2% av produksjonen som følge av støvflukt, dvs en støvflukt fra kullageret ved Longyearbyen og fra lokal lastebiltransport av kull på ca. 2000-2500 tonn per år. På grunn av kullagrets beliggenhet må en regne med at en vesentlig del av kullstøvet forsvinner i sjøen. Kullstøv gjenfinnes i mer eller mindre grad overalt i bosettingene. Siden kullstøvet inneholder små mengder tjærestoffer (PAH), vil kullstøvflukten kunne påvirke verdiene av PAH i jord og marine sedimenter. Om kullstøvet har noen økologisk effekt, er ikke dokumentert, men det antas at tjærestoffene (PAH) i kull og kullstøv er lite tilgjengelig for opptak i planter og dyr. Fra 2001 er det slutt på gruvedriften ved Longyearbyen og dermed opphører også kullstøvflukten i denne bosettingen.

Vi har idag ingen systematisk dokumentasjon av luftkvaliteten og støynivået i bosettingene og om hvilke forhold som påvirker luftkvaliteten og støynivået mest. Svalbard Samfunnsdrift vil i løpet av 1999 foreta en kartlegging av utslippene til luft fra kraftverket og deres eventuelle påvirkning på omgivelsene i forbindelse med vurderingen av behovet for ny utslippstillatelse.

Lokal vannforurensning

Husholdningskloakken fra bosettingene slippes ut i sjøen uten noen form for rensing. I forhold til resipienten er avløpsmengdene så begrenset at de gjør trolig ingen merkbar skade på miljøet. Men da de fleste avløpsledningene munner ut i strandsonen, oppstår det lukt- og estetiske problemer. Utløp av kloakk kan være en årsak til den registrerte økningen i faste bunndyr i Adventfjorden. Kloakkutslipp på Svalbard vil imidlertid ikke gi opphav til samme type begroings-/overgjødslingsproblemer som en finner flere steder på fastlandet. Lave sjøtemperaturer bidrar vesentlig til dette.

I tilknytning til gruvedriften kan det oppstå surt vannavsig fra gruvetipper som skader plantelivet nedenfor tippene. Grunnen til dette er at svovelholdig gruvestein blir tippet utenfor gruvegangene. Når steinen kommer i kontakt med luft og vann dannes svovelsyre, og denne gir opphav til det sure vannsiget. Dette har igjen ført til at det ikke er uvanlig å finne forhøyede konsentrasjoner av tungmetaller nedstrøms gruvetippene. Stein som renses ut fra kullet før utskiping (skeidestein) har vært brukt som fyllmasse i veier, og det har gitt lignende skader.

Miljøforbedrende tiltak har vært utført de siste 10-15 årene for å bedre forholdene rundt de områdene som er fylt opp med skeidestein.

8.3.1.5 Avfall

Avfallsmengden i de norske bosettingene er store og økende. Mengden produsert kommunalt avfall i Longyearbyen har økt fra ca 970 tonn i 1989 til ca 2500 tonn i 1996. 1 Når en tar hensyn til befolkningsveksten innebærer dette omlag en fordobling av avfallsmengden per person. Det er anslått at produksjonen av kommunalt avfall (husholdningsavfall og næringsavfall utenom kulldriften) er ca 1.9 tonn per person (1996) i Longyearbyen. Til sammenligning var fastlandsgjennomsnittet i 1997 på 617 kg per person.

Det er flere grunner til økningen av avfallsproduksjonen i norske bosettinger. Økende besøk av turister samt stort emballasjebehov på varer som transporteres til Svalbard, bidrar vesentlig til at avfallsproduksjonen per person i de norske bosettingene og særlig Longyearbyen blir betydelig høyere enn på fastlandet.

Svalbard Samfunnsdrift AS driver avfallsbehandlingen i Longyearbyen. I 1991 ble det etablert et system for kildesortering, mottaksordning for spesialavfall, avfallsanlegg med ballepresse og et nytt avfallsdeponi i Adventsdalen. Utsorterte avfallsfraksjoner blir fraktet til fastlandet for videre behandling og gjenvinning. Kildesortering praktiseres også i Ny-Ålesund med frakt av kildesorterte fraksjoner til Longyearbyen for videre nedsending til fastlandet.

På tross av kildesorteringstiltak går store avfallsmengder til fyllplassene i de norske bosettingene. Særlig i Longyearbyen hvor det er stor byggevirksomhet, blir mye trevirke og annet bygningsavfall brakt til fyllplassen i Adventdalen og bidrar til at den fylles opp langt raskere enn forutsatt. Problemet med rask oppfylling av avfallsdeponiene forsterkes ved at diverse organisk avfall brytes langsommere ned under arktiske forhold enn på fastlandet og dermed tar mer plass.

Mengden avfall som deponeres i de norske bosettingene, står i kontrast til de russiske bosettingene, der avfall som kan selges eller brukes på ny, sorteres ut på avfallsplassen. Et lavere forbruksnivå i de russiske bosettingene tilsier at mengden avfall som oppstår per person er langt lavere enn i de norske bosettingene.

På Svalbard er det ikke vrakpantordning for utrangerte kjøretøyer, anleggsmaskiner, kuldemøbler og andre hvite- og brunevarer. For utrangerte biler og snøscootere arbeides det nå med etablering av en enkel mottaksordning og oppsamlingsplass. I påvente av en løsning har disse blitt lagret midlertidig på avfallsfyllingen i Adventdalen. I perioden 1990 -1994 ble det avregistrert årlig mellom 150 og 220 kjøretøyer.

Betydelige mengder søppel driver i land på Svalbard og medfører mange steder omfattende tilgrising og forsøpling av strendene. Forsøplingen virker skjemmende og kan også skade dyrelivet ved at dyr blir sittende fast i tau og garnrester eller får i seg søppelgjenstander. Det meste av søppelet stammer fra skipsfart, særlig fiskeflåten i Barentshavet og farvannene ved Svalbard. Det vises forøvrig til beskrivelsen under kap 8.3.5.6 om avfall fra skipstrafikken rundt Svalbard.

8.3.1.6 Sur nedbør og utslipp av klimagasser

Via luftstrømmene tilføres svalbardnaturen forsurende komponenter som sulfat og svoveldioksid. Konsentrasjonen av slike komponenter har vært målt i luft siden 1980-tallet på Zeppelinfjellet ved Ny Ålesund. Som en følge av internasjonale avtaler om reduksjoner i utslipp av svoveldioksid, er konsentrasjonen av sulfat og svoveldioksid i luft redusert med over 50 % i løpet av tiden målingene har pågått. Målinger viser imidlertid at denne reduksjonen ikke har hatt noen vesentlig betydning for surheten i nedbøren som er målt i Ny-Ålesund i samme periode. Surhetsgraden i nedbøren ligger mellom pH 5.3 ( tidlig 1980-tallet) og pH 5.1 (1995). Sur nedbør og tørravsetninger av forsurende komponenter synes å være et lite problem på Svalbard.

Lokale kilder på Svalbard bidrar i beskjeden grad til Norges utslipp av klimagasser. Utslipp av CO2 fra de norske bosettingene utgjør ca 0.27 % av de totale norske utslippene. Utslippet av CO2 per capita er imidlertid ca 9 ganger høyere enn på fastlandet. Det skyldes hovedsakelig at energiproduksjonen på Svalbard skjer ved hjelp av kull og diesel, og ikke ved vannkraft som på fastlandet. I forbindelse med gruvevirksomheten slippes det ut metangass (CH4 ) som er en klimagass. Disse utslippene utgjør ca 2 % av Norges samlede metangassutslipp. Siden metan har en klimagassvirkning som er 24,5 ganger høyere enn CO2 gir metangassutslippene større bidrag i Svalbards klimagassregnskap enn CO2 -utslippene. Metangassutslippene varierer med utvinningstakten i kullgruvene. I og med at kullproduksjonen på Svalbard er under 0,01 % av verdensproduksjonen, er imidlertid utslippene av CH4 minimale sett i verdensmålestokk.

8.3.2 Internasjonale forpliktelser

8.3.2.1 Globale avtaler

FN’s rammekonvensjon om klimaendringer med Kyoto-protokolllen

FN’s rammekonvensjon om klimaendringer ble vedtatt i Rio de Janeiro i 1992, og trådte i kraft 21 mars 1994. Norge ratifiserte i 1993, jf St prp nr 36 (1992-93) og Innst S nr 126 (1992-93).

I samsvar med

føre-var
-prinsippet er det i klimakonvensjonen etablert et langsiktig mål som skal hindre en uønsket menneskeskapt klimautvikling. Konvensjonens endelige mål er en stabilisering i konsentrasjonen av klimagasser på et nivå som vil forhindre farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. Dette nivået bør nås innenfor en tidsramme som gjør det mulig for økosystemene å tilpasse seg naturlig til klimaendringer, sikre at matproduksjonen ikke trues, og muliggjøre en bærekraftig økonomisk utvikling.

Kyotoprotokollen som ble vedtatt i desember 1997 forplikter i-landene til å redusere sine samlede utslipp av klimagasser til atmosfæren med minst 5% i perioden 2008-2012 sammenlignet med 1990-nivået. Pr 1 5 99 har avtalen fortsatt ikke trådt i kraft.

Konvensjon om beskyttelse av ozonlaget

Wienkonvensjonen 22 mars 1985 om beskyttelse av ozonlaget er en rammeavtale uten konkrete, tallfestede forpliktelser, men legger forholdene til rette for et bredt samarbeid mellom nasjoner omkring vitenskapelig forskning og observasjoner for å forbedre forståelsen av de atmosfæriske prosessene. Konvensjonen utfylles av en rekke protokoller som setter konkrete utslippsbegrensninger.

I 1987 ble Montrealprotokollen om stoffer som reduserer ozonlaget vedtatt. Norge ratifiserte i 1988, jf St prp nr 98 (1987-88) og Innst. S. nr 257 (1987-88). Protokollen legger opp til at medlemslandene må iverksette konkrete tiltak til å gjennomføre en trinnvis reduksjon fram mot full utfasing av de ozonreduserende stoffene. Protokollen er flere ganger blitt skjerpet gjennom reforhandlinger.

I regi av UNEP er en global avtale om begrensninger i bruk og utslipp fra persistente organiske forbindelser (POPs) under forhandling med sikte på ferdigstillelse innen utløpet av 2000. I første omgang skal avtalen sette begrensninger for 12 stoffer. Listen omfatter 9 plantevernmidler, samt PCB, dioksiner og furaner. Avtalen vil være den første avtalen med global rekkevidde som direkte setter begrensninger i bruk og utslipp av kjemikalier.

Baselkonvensjonen

Konvensjon om kontroll med grensekryssende transport av farlig avfall og dets disponering ble signert 22 mars 1989 og ratifisert av Norge 2 juli 1990, jf kgl res 3 mars 1990. Den trådte i kraft 5 mai 1992.

Konvensjonen regulerer transport av farlig avfall over grenser og forplikter partene til å sikre at slikt avfall disponeres på en miljøvennlig måte. Hovedprinsippene i konvensjonen er å sikre at produksjon av farlig avfall og annet avfall innen landet blir redusert til et minimum, under hensyntagen til samfunnsmessige, teknologiske og økonomiske forhold, at transport av farlig avfall skal reduseres til et minimum, og at farlig avfall håndteres på en miljøforsvarlig måte.

Londonkonvensjonen

Konvensjonen om bekjempelse av havforurensning ved dumping av avfall og annet materiale 29 desember 1972 ble ratifisert av Norge 4 april 1974. Konvensjonens formål er å verne menneskenes helse, levende ressurser og livet i havet, rekreasjonsmuligheter og annen rettsmessig bruk av havene mot forurensning som skyldes dumong av avfall og annet materiale.

Den setter forbud mot dumping av stoffer som er klart skadelige. Videre settes det forbud mot å dumpe stoffer som inneholder betydelige mengder andre stoffer og gjenstander, uten at det er innentet særskilt tillatelse i hvert tilfelle fra vedkommende nasjonale myndihget. Disse stoffene er angitt i vedlegg til overenskomsten. For øvrig gjelder at ingen stoffer eller gjenstander må dumpes uten godkjennelse fra nasjonale myndigheter. Konvensjonen inneholder også bestemmelser om dumping av radioaktivt avfall.

Marpol

Konvensjonen om hindring av forurensning fra skip (MARPOL 73/78) er opprinnelig av 2 november 1973 og er senere endret ved en protokoll i 1978. Den ble ratifisert av Norge 15 juli 1980, St prp nr 68 (1979-80) og Innst S nr 222 (1979-80). Formålet er å hindre forurensning av det marine miljø ved utslipp av skadelige stoffer eller blandinger som inneholder slike stoffer i strid med konvensjonen.

MARPOL 73/78 består av 6 vedlegg og 2 protokoller, se tabell 8.1. I henhold til MARPOL 73/78 er Norge forpliktet til å gjøre konvensjonens regler gjeldende for:

  • skip som har rett til å føre flagget til en av partene i konvensjonen, og

  • skip som ikke fører flagget til en av konvensjonens parter, men som opererer under en parts myndighet.

Tabell 8.1 Vedlegg til MARPOL
    Ikrafttredelse
Vedlegg IHindring av forurensning ved olje2.10.83
Vedlegg IIHindring av forurensning ved skadelig flytende stoffer6.4.87
Vedlegg IIIHindring av forurensning forårsaket av skadelige stoffer ført som pakkegods1.7.92
Vedlegg IVHindring av forurensning ved kloakkutslipp fra skip som ikke er ratifisert av Norge og ikke trådt i kraft internasjonalt
Vedlegg VHindring av søppelforurensning fra skip31.12.88
Vedlegg VIHindring av luftforurensning fra skip som ikke er trådt i kraft internasjonalt

I henhold til MARPOL 73/78 er alle konvensjonsparter forpliktet til å sørge for at mottakeranleggene er tilstrekkelige til å imøtekomme skipenes behov. Dette gjelder både for oljerester, rester som inneholder skadelige flytende stoffer, kloakk og søppel.

Konvensjonens art 6 sier at partene skal samarbeide når det gjelder oppdagelse av overtredelse og håndheving. Det skal benyttes alle egnede og aktuelle metoder for oppdagelse og miljøovervåking, og tjenlige fremgangsmåter for rapportering og innsamling av bevis. Skipene kan inspiseres i havn og videre kan skip ved skjellig grunn til mistanke om ulovlig utslipp stanses og bordes i norsk territorialfarvann. Enhver overtredelse skal være straffbar, uansett hvor overtredelsen finner sted, men en part kan selv foreta rettslige skritt av overtredelsen innenfor sin jurisdiksjon, utenfor partens jurisdiksjon må saken sendes til flaggstaten.

8.3.2.2 Regionale avtaler og samarbeidsprosesser

Konvensjon om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning

Konvensjonen er en FN/ECE-konvensjon som ble undertegnet i Geneve 13 november 1979, og er supplert ved 7 protokoller med nærmere bestemmelser om blant annet svovel, NOx , VOC, tungmetaller og POP.

De to siste protokollene setter begrensninger i produksjon, bruk og utslipp av henholdsvis utvalgte tungmetaller (bly, kadmium og kvikksølv) og 15 POPs – persistente organiske forbindelser, deriblant PCB, DDT, Lindan, PAH, dioksiner/ furaner. Avtalene ble undertegnet av 34 land, deriblant Norge, på ECE-miljøvernkonferansen i Århus,

Environment for Europe
, i juni 1998, men er foreløpig ikke trådt i kraft. Protokollene inneholder prosedyrer for å kunne ta inn ytterligere forbindelser.

OSPAR

Konvensjonen 22 september 1992 om beskyttelse av det marine miljø i det nordøstlige Atlanterhav ble ratifisert av Norge i 1995, jf St prp nr 39 (1994-95). Den har som formål å beskytte det marine området mot skadelige effekter fra menneskelig aktiviteter for å verne menneskelig helse og bevare marine økosystemer, og hvor det er praktisk mulig, å gjenopprette marine områder som har blitt skadet.

Konvensjonen er bygd opp med en hoveddel med generelle bestemmelser, og fire vedlegg som regulerer henholdsvis landbaserte utslipp, dumping og forbrenning, offshore aktiviteter og overvåkning. Videre har konvensjonen to bilag som inneholder henholdsvis kriterier for definering av best tilgjengelig teknologi og beste miljøvernpraksis.

Miljøvernsamarbeid under Arktisk Råd

Innen Arktisk Råd pågår flere programmer som er rettet direkte mot forurensningsproblematikken i Arktis, Arctic Monitoring and Assessment Programme (heretter AMAP) ble opprettet for å overvåke nivåer og effekter av alle typer forurensning i Arktis, og kartlegge kilder. Samarbeidet er forvaltningsrettet og er ikke juridisk bindende.

Etter seks års samarbeide la AMAP frem en rapport ( Arctic Pollution Issues: A State of the Arctic Environment Report, juni 1997) som dokumenterer nivået av menneskeskapte forurensninger i

Arktis og vurderer effekten av forurensningene på det arktiske miljøet. Rapporten viser at flere land i Arktis har så høye forurensningsnivåer at det kan være til skade for menneskers helse og økosystemer. AMAP-rapporten gir anbefalinger om hvilke tiltak de arktiske landene bør sette iverk for å redusere forurensning både fra lokale og langtransporterte kilder. På utenriksministrenes møte i Arktisk Råd i september 1998 ble det enighet om å utarbeide en handlingsplan som en oppfølging av AMAPs rapport. « Arctic Council Action Plan to PreventPollution of the Arctic (ACAP)

Arbeidsgruppen Protection of the Arctic Marine Environment (heretter PAME) arbeider med å forebygge og redusere marin forurensning i Arktis enten gjennom direkte tiltak eller relevante internasjonale organisasjoner. I 1996 vedtok ministrene følgende 4 innsatsområder for PAME:

  1. Retningslinjer for offshore petroleumsvirksomhet i Arktis. Disse retningslinjene ble vedtatt av miljøvernministrene i juni 1997.

  2. Regional handlingsplan for beskyttelse av det marine miljø fra landbaserte aktiviteter, inkludert inngrep og fysiske ødeleggelser (RPA). RPA ble godkjent av ministrene i september 1998.

  3. Kartlegging av skipstrafikk i Arktis, og vurdering av miljørisikoen knyttet til denne aktiviteten. Dette arbeidet pågår.

  4. Kontinuerlig oversikt over og gjennomgang av relevante miljøvernavtaler innen feltet marin forurensning

Arbeidsgruppen Emergency, Prevention, Preparedness and Response (heretter EPPR) har som mandat å sørge for informasjonsutveksling mellom de arktiske land om ulykkesutslipp, å samarbeide om forebygging av ulykker og om beredskapsmessige spørsmål i tilfelle ulykker/nødsituasjoner. Generelt skal gruppen identifisere mangler ved eksisterende bilaterale og multilaterale avtaler og foreslå tiltak for å bedre beskyttelsen av det arktiske miljøet mot akutte utslipp. Det er også en målsetting å identifisere mangler ved beredskapsmekanismer (samarbeidsavtaler e l) og å foreslå forbedringstiltak. Det er utarbeidet en

Strategic Plan of Action
som skisserer gruppens prioriteringer.

8.3.3 Gjeldende rett

8.3.3.1 Utgangspunkter for regulering av forurensning

Naturvernforskriften har ikke generelt forbud mot forurensning, men bestemte typer virksomhet og virksomheter som kan medføre forurensning skal meldes til sysselmannen, jf naturvernforskriften kap III. Departementet/sysselmannen kan pålegge endringer i meldte planer, og kan gi pålegg om særlige tiltak for å hindre, begrense eller motvirke forurensning. Vilkåret for å forby vedkommende virksomhet er at det er fare for visse alvorlige miljøkonsekvenser.

Det er forbud mot å dumpe/etterlate avfall, jf forskriften § 5. Avløpsvann og avgasser fra virksomhet regnes ikke som avfall, og omfattes ikke av forbudet. Forskriften § 5 gir hjemmel til å kreve at visse typer avfall skal fraktes vekk for gjenvinning og til å fastsette nærmere regler for utforming og drift av behandlingssted/opplagsplass for avfall. Det kan bestemmes av at særlig skadelig avfall skal behandles andre steder.

Naturvernforskriften har ikke regler om avløp. Avløp regnes ikke som avfall, og omfattes derfor ikke av det generelle forbudet mot å dumpe avfall. Avløp fra landbasert virksomhet kan dog reguleres dersom avløp anses som forurensning som medfører at virksomheten er omfattet av meldeplikten.

På fastlandet gjelder forurensningsloven 13 mars 1981 nr 6. Lovens utgangspunkt er et alminnelig forbud mot å forurense, jf § 7 første ledd. Tiltak som kan volde forurensning må ha et særlig rettsgrunnlag som kan følge direkte av loven (§ 8), av forskrifter (§ 9) eller av en tillatelse i det enkelte tilfelle (§ 11). Unntaket i § 8 omfatter vanlig forurensning fra bl a næringer som fiske, jordbruk, skogbruk m m og fra bygninger som boliger, fritidshus, hoteller mv. Loven har også regler om krav til avfallsplan, tvungen renovasjon, renovasjonsgebyr m m som heller ikke er gjort gjeldende for Svalbard. I tillegg til regler som forebygger mot forurensning har loven regler om tiltaksplikt ved fare for eller inntrådt forurensning, og regler om tilsyn, håndheving, kontroll, erstatning og straff.

Forurensningsloven er (bortsett fra § 74 femte ledd) ikke gjort gjeldende for Svalbard, jf § 3 tredje ledd.

8.3.3.2 Støy

Aktsomhetsbestemmelsen i naturvernforskriften §§ 3 og 4 tilsier at støynivået fra ulike aktiviteter ikke bør overskride grensen for hva som kan forstyrre dyrelivet. Bortsett fra dette er det ikke gitt generelle regler om støynivåer. I tillegg er det forbud mot spesielle aktiviteter som forbud mot å fly nærmere enn 1 nm fra fuglefjell og forbud mot å bruke skipsfløyte, løsne skudd eller på annen måte forårsake kraftig støy i eller innen en avstand av 1 nm fra fuglefjell, jf viltforskriften § 23.

I forbindelse med meldepliktig virksomhet etter naturvernforskriftens kap III er det adgang til å sette vilkår som blant annet reduserer støynivået av hensyn til naturmiljøet. Muligheten er brukt i utstrakt grad og de vanligste vilkårene har vært:

  • forbud mot aktivitet nær fuglefjell eller andre viktige habitater, og tidsavgrensning av aktiviteten i forhold til sårbare perioder

  • påbudt trasevalg for transport av utstyr,

  • påbudte minstehøyder/minsteavstand for helikopter og

  • påbudt overvåking av kjente dyrebestander og adgang til å sette strengere vilkår ved uforutsette virkninger.

Det har også blitt stilt vilkår om å gjennomføre støymålinger i forbindelse med virksomhet (seis-mikkundersøkelser).

8.3.3.3 Forurensning fra skip

Forurensning fra skip i Svalbards territorialfarvann reguleres dels av naturvernforskriften og dels av sjødyktighetsloven.

I henhold til naturvernforskriften § 5 er det forbudt å dumpe eller slippe ut avfall, kasserte gjenstander, olje eller andre giftige stoffer fra skip. Forskriften gjelder både norske og utenlandske skip i Svalbards territorialfarvann.

Det følger av svalbardloven § 2 at offentligrettslige regler bare gjelder for Svalbard dersom det i vedkommende lov er uttrykkelig bestemt at den gjelder på Svalbard. Sjødyktighetsloven har ingen slike bestemmelser. Imidlertid gjelder sjødyktighetsloven og forskrift 16 juni 1983 nr 1422 om hindring av forurensning fra skip mm for norske skip, uansett hvor i verden de seiler. Dette bygger på flaggstatsprinsippet og flaggstatens ansvar for implementeringen av internasjonalt regelverk ombord på norske skip. Det har i praksis vært lagt til grunn at utenlandske skip ikke er bundet av sjødyktighetslovens regler når de befinner seg innenfor territorialfarvannet på Svalbard.

Forskrift 25 august 1981 nr 9023 om etablering av mottaksordninger for avfall fra skip gjelder ikke på Svalbard. I henhold til MARPOL konvensjonen er det et krav at mottaksordningene skal være tilstrekkelige i havner i land som har ratifisert konvensjonen. Norge har ikke gjort unntak for Svalbard ved ratifiseringen, og er derfor forpliktet til å etablere en mottaksordning som har tilstrekkelig kapasitet. Utvalget har imidlertid ikke tatt stilling til om dette forplikter Norge til å etablere mottaksordninger i f eks Longyearbyen og Ny-Ålesund. Naturvernforskriften har ikke regler om etablering av mottaksordning for avfall fra skip.

Havnestatskontroll på Svalbard kan foretas i henhold til forskrift 29 juni 1984 nr 1319 om kontroll med skip som fører passasjerer i farvann ved Svalbard. Kontrollen er i tråd med en regional avtale mellom 17 europeiske land samt Canada som kun gjelder havnestatskontroll med passasjerskip. På fastlandet er det en mer omfattende havnestatskontroll som følger av MARPOL art 4 og 6.

Sjøfartsdirektoratet har anledning til å gripe inn på åpent hav i visse tilfeller. Det gjelder dersom sjøulykke har funnet sted eller det er fare for at en slik ulykke skal finne sted og det er alvorlig og overhengende fare for at Svalbards territorialfarvann eller kyst er truet av oljeforurensning eller forurensning fra andre stoffer, jf forskrift 19 september 1997 nr 1061 om inngrep på åpent hav og i Norges økonomiske sone i tilfelle av havforurensning eller fare for forurensning av olje eller andre stoffer som følge av en sjøulykke (inngrepsforskriften) fastsatt med hjemmel i forurensningsloven § 74 femte ledd, jf § 3 annet ledd nr 3. Det er opprettet fiskevernsone, men ikke økonomisk sone utenfor grensen for Svalbards territorialfarvann. I forhold til inngrepsforskriftens virkeområde vil dette ikke ha betydning fordi farvannet utenfor territorialgrensen i denne sammenheng vil være åpent hav.

Inngrepsforskriften er fastsatt med hjemmel i forurensningsloven § 74 femte ledd. Denne bestemmelsen er gjort gjeldende for Svalbard ved forskrift 22 august 1997 nr 945, men inngrepsforskriften selv omfatter ikke Svalbards territorialfarvann. Dersom det er fare for forurensning fra skip som er i Svalbards territorialfarvann, følger retten til inngrep fra norske myndigheter altså ikke av inngrepsforskriften, men av naturvernforskriften. Naturvernforskriften § 12 andre ledd om tiltak mot forurensning gir sysselmannen hjemmel til å iverksette tiltak for å hindre fare for akutt forurensning. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved om naturvernforskriftens § 12 strekker seg like langt som inngrepsforskriften som blant annet gir hjemmel for å fjerne skipet, ødelegge eller senke skipet og lasten som forårsaker faren.

Straffelovens kap 42 omhandler forseelser i sjøfartsforhold. Bestemmelsene gjelder for sjøfarten i Svalbards territorialfarvann, jf svalbardloven § 2. Såvel norske som utenlandske skip har vært etterforsket mistenkt for brudd på disse bestemmelsene og både norske borgere og utlendinger er ilagt bøter for overtredelser.

Den mest praktiske bestemmelsen er § 418. § 418 nr 1 setter straff for overtredelse av sjøveisreglene. Nr 2 er en fullmaktsregel som ikke bare inneholder en straffetrussel, men også utgjør en selvstendig hjemmel for Kongen til å gi forskrifter om sjøfarten i norsk territorialfarvann. Nr 3 gir en generell aktsomhetsregel for navigering. Det er et vilkår for straff at det har oppstått skade eller en konkret og påregnelig fare, men faren behøver ikke være overhengende. Faren eller skaden må referere seg til et fartøy, eget eller andres. Det er klart at f. eks fare for – eller konkret oppstått – forurensing faller utenfor bestemmelsens rekkevidde. Hvis fare eller skade som ikke referer seg til fartøy er et resultat av overtredelse av sjøveisreglene, f eks plikten til å holde forsvarlig utkikk, vil forholdet kunne rammes av nr 1. Grunnstøtninger og nesten-ulykker i svalbardfarvann vil regelmessig medføre fare for miljøødeleggelse. Det vil også etter forholdene være et straffeskjerpende moment at f eks uaktsom navigering har medført miljøskade.

8.3.3.4 Akutt forurensning

Naturvernforskriften § 12 gir sysselmannen hjemmel til å kreve iverksatt, evt selv å iverksette tiltak for å hindre at forurensning skjer. Bestemmelsen er uklar i forhold til forebyggende tiltak.

§ 13 i naturvernforskriften omhandler beredskap mot akutt forurensning, og tilsvarer forurensningsloven kap 6. Dagens bestemmelser i naturvernforskriften gir et tilfredsstillende hjemmelsgrunnlag til å kunne stille beredskapskrav overfor potensielt forurensende virksomhet.

8.3.3.5 Produktkontroll

Produktkontrolloven (pkl) og forskrifter gitt i medhold av den, omfatter Svalbard såfremt ikke noe annet er bestemt, jf pkl § 14. Loven regulerer fysiske/mekaniske/helse- og miljømessige aspekter ved alle typer produkter i tillegg til forbrukertjenester. Produktkontrolloven gjelder i utgangspunktet alle slags produkter. For de produkter som omfattes av spesiallover, gjør ikke pkl noen innskrenkninger. Men produktkontrolloven kan gjelde i tillegg dersom det er sider ved et produkt som ikke reguleres av spesialloven. Av lovens generelle regler er det først og fremst aktsomhets- og kunnskapsplikten i § 3 som kan får en slik generell anvendelse. For øvrig vil avgrensning mot andre regelverk og andre myndigheters områder skje i forbindelse med fastsetting av forskrifter etter loven.

Siden forurensningsloven ikke gjelder på Svalbard, er det uklart i hvilken utstrekning forskrifter som er hjemlet både i forurensningslov og produktkontrollov gjelder for Svalbard. Det antas at de gjelder i den utstrekning det er mulig å si hvilke av bestemmelsene som følger av de to ulike lovene. Det er også gitt fellesforskrifter med hjemmel i både produktkontrolloven og annet lovverk (arbeidsmiljø, brannvern o l) der geografisk virkeområde ikke er definert.

8.3.4 Tidligere regjerings- og stortingsbehandlinger

Svalbard

I St meld nr 22 (1994-95) heter det at forurensningsbestemmelsene for Svalbard skal være minst like strenge som for fastlandet. Det varsles også at miljøvernmyndighetene vil stille strenge krav om avfallsbehandlingen slik at det utvikles en tilfredsstillende avfallsbehandling i alle bosettingene. Opprydding av etterlatenskaper i terrenget og tidligere deponier av miljøfarlig avfall vil på bakgrunn av prinsippet om at forurenseren skal betale, så langt det er mulig bli pålagt den ansvarlige for den tidligere virksomheten.

Videre heter det at reglene for skipstrafikk rundt Svalbard skal vurderes, herunder vurdere behov for hjemmel til å stille krav til isklassifisering av båter for å redusere forurensningsfaren og øke sikkerheten. Det heter også at det vil iverksettes nødvedige tiltak for å redusere utslipp og forsøpling fra fiskeflåten.

Generelt

I følge St meld nr 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling skal det strategiske målet for internasjonalt og nasjonalt arbeid om utslipp og bruk av helse- og miljøfarlige kjemikaler, være at kjemikalene ikke skal føre til helseskader eller skader på naturens evne til produksjon og selvfornyelse. Konsentrasjonene av de farligste kjemikaliene i miljøet skal bringes ned mot bakgrunnsnivået for naturlig forekommende stoffer, og tilnærmet null for menneskeskapte forbindelser.

Det varsles i samme melding at man vil arbeide for å styrke kunnskapsgrunnlaget for å bedre beslutningsgrunnlaget for helse- og miljøfarlige kjemikalier. Herunder om samvirkeeffekter mellom kjemikalier, kjemikalienes oppførsel i miljøet, og hva kjemikalier betyr for utvikling av helseproblemer. Det understrekes at det er den samlede påvirkningen av miljøet som er avgjørende.

8.3.5 Utvalgets vurderinger

8.3.5.1 Generelt om forurensning

Forurensende utslipp eller bruk av helse- eller miljøfarlige kjemikalier kan føre til helseskader eller skader på naturens evne til produksjon og selvfornyelse. Utvalget legger til grunn at slike virkninger ikke er i tråd med de høye miljømålene for Svalbard og foreslår derfor bestemmelser for å sikre minst mulig forurensning fra lokale kilder. Utslipp av langtransportert, oversjøisk forurensning kan ikke reglueres ved hjelp av lovgivningen for Svalbard, men miljøvernloven kan ha regler som knytter seg til virkningene av langtransportert forurensning på Svalbard (for eksempel om gjenoppretting og avbøtende tiltak).

Utvalgets forslag til reguleringer er i tråd med de internasjonale konvensjonene om forurensning Norge er part i.

Det er forurensning i form av miljøgifter fra kilder utenfor Svalbard som sammen med oljesøl fra skipstrafikken er blant de største miljøtruslene på øygruppen. Utslipp fra lokale kilder er i dag et begrenset problem. Det er imidlertid den samlede effekten av utslipp som utgjør en trussel for miljøet. Utvalget mener derfor at grensen for tillatt utslipp og bruk av miljøfarlige stoffer lokalt bør ligge lavt. I tråd med målsettingene i St meld nr 58 (1996-97) bør konsentrasjonene av de farligste kjemikaliene i miljøet så langt det er mulig ved lokal regulering bringes ned mot bakgrunnsnivået for naturlig forekommende stoffer, og tilnærmet null for menneskeskapte forbindelser.

8.3.5.2 Kontroll med lokale forurensningskilder

Utvalget foreslår at det settes forbud mot forurensning som ikke er tillatt etter loven eller etter vedtak truffet med hjemmel i loven. Forslaget bygger på forurensningslovens bestemmelser med forenklinger og tilpasning til de spesielle forholdene på Svalbard.

I spørsmålet om hva som skal være tillatt forurensning, har utvalget lagt vekt på en avveining mellom miljøhensyn og myndighetenes andre politiske mål med øygruppa. Sistnevnte tilsier aksept av visse typer utslipp fra næringsvirksomhet og husholdninger. Utslipp som inneholder miljøgifter er forbudt, jf utk § 65. Levemåten i de ulike bosettingene på Svalbard er forskjellige, både i forhold til produksjons- og forbruksmønstre og utvalgetmener regelverket må utformes med tilstrekkelig grad av fleksibilitet for at det skal være et reelt virkemiddel for å oppnå minst mulig forurensing. Dette er blant annet tatt hensyn til i systemet med krav til tillatelse for forurensende virksomhet.

Utvalget har lagt vekt på at lovforslaget skal virke forebyggende slik at plikt til å gjennomføre tiltak ikke bare gjelder dersom forurensning har skjedd, men også dersom det er fare for at forurensning kan oppstå, jf utk § 64 annet ledd.

Forbudet mot å forurense omfatter også passive eierforhold. Den som eier forurenset grunn kan bli pålagt å rydde opp, jf utk § 64 jf § 91. På fastlandet har det vært mye uklarheter vedrørende hvem som er ansvarlig for å rydde i gammel grunnforurensning. Problemet synes mindre på Svalbard da eiendomsforholdene er relativt oversiktlige. For å unngå at tvil gjør opprydding vanskelig foreslår utvalget likevel at sysselmannen kan pålegge tiltakshavere ryddeplikt.

Krav til tillatelse

Utvalget foreslår at den som skal gjennomføre virksomhet som kan medføre fare for forurens ning som faller utenfor hva som er tillatt etter bestemmelsene for planområdene, må søke sysselmannen om tillatelse etter utk §§ 56 – 57 på vanlig måte.

Systemet med tillatelse og konsekvensutredninger foreslås likt for forurensning og naturinngrep, og er beskrevet i kap 8.2.4.

I tillatelsen bør det stilles vilkår for virksomheten, se kap 8.2.4.7. For forurensende virksomhet vil det særlig kunne være aktuelt å sette vilkår om bruk av teknologi som gir minst mulig belastning på miljøet og at tiltakshaveren foretar en løpende vurdering om stoffer som brukes i produksjonen kan erstattes med mer miljøvennlig teknologi, jf utk § 10. Best mulig miljøvennlig teknologi vil kunne være særlig viktig for å unngå forurensning fra større potensiale forurensningskilder, men kan samtidig innebære kostbare løsninger. Utvalgetser at det derfor vil være vanskelig å sette absolutt krav om at den mest miljøvennlige teknologien skal brukes uansett økonomiske hensyn, spesielt for igangværende virksomhet. Vesentlige økonomiske hensyn kan derfor tas hensyn til, i vurderingen av hvilke pålegg som skal gis til igangværende virksomhet, jf utk § 10.

Forebyggende tiltak kan i mange tilfeller gi bedre og rimeligere løsninger enn krav om best tilgjengelig teknologi knyttet til teknisk avanserte renseløsninger. Dette gjelder blant annet avfalls- og avløpsbehandlingen i de relativt små bosettingene på Svalbard der renseanlegg og moderne avfallsdestruksjon vil falle urimelig kostbart. Utvalget foreslår derfor hjemler til forebyggende tiltak som forbud mot innføring og bruk av miljøskadelige stoffer og stoffblandinger, jf utk § 65, og tiltak for å redusere avfallsmengden gjennom pante- og returordninger, jf utk § 70 annet ledd.

Forurensning fra det enkelte motoriserte kjøretøy anses i denne sammenheng ikke å medføre fare for forurensning som kan forstyrre naturmiljøet, og omfattes ikke av kravet til tillatelse. Utvalget foreslår at forurensning fra motoriserte kjøretøy reguleres gjennom bestemmelser om typegodkjenning, f eks med hjemmel i produktkontrolloven. Støyforurensning fra motorkjøretøy er beskrevet nedenfor.

Avløpsanleggene i de større bosettingene drives av henholdsvis Trust Arktikugol, Kings Bay og SSD. Selskapenes etablering og drift av anleggene har vært og er fortsatt nødvendig for at avløp ikke skal medføre lokale forurensninger. Det er ikke gitt at selskapene vil ønske å fortsette driften i framtiden og utvalget foreslår at sysselmannen gis adgang til å pålegge plikt til drift av avløpsanlegg, jf utk § 67.

Absolutte utslippsforbud

I kap 8.3.1.2 beskrives hvordan enkelte miljøgifter akkumulerer i dyrearter som lever på Svalbard. Tilførselen av langtransporterte miljøgifter er sannsynligvis det mest alvorlige forurensningsproblemet på Svalbard. Hovedårsaken til dette er at hav- og luftstrømmer som passerer Svalbard, inneholder små konsentrasjoner av ulike typer miljøgifter som stammer fra kilder langt borte fra Svalbard. Også lokale kilder på Svalbard kan, om enn i beskjeden grad, bidra til akkumuleringen.

Problemet med akkumulering av miljøgifter i næringskjedene må løses gjennom internasjonale avtaler som setter forbud mot utslipp og bruk av slike stoffer. Den norske politikken på miljøgiftområdet er trukket opp i St meld nr 58 (1996-97). Her fremgår det hvilke utslipp som skal reduseres vesentlig innen år 2000, søkes stanset innen år 2005 og reduseres vesentlig innen år 2010.

I tråd med den nasjonale politikken på miljøgiftområdet vil utvalget foreslå at det settes et absolutt forbud mot å slippe ut miljøgifter på Svalbard, jf utk § 65. Det bidrar til å redusere belastningen fra lokale kilder og signaliserer til omverdenen at Norge tar akkumuleringen av miljøgifter i arktiske næringskjeder meget alvorlig.

Utvalget foreslår at departementet kan bestemme ved forskrift hva som regnes som miljøgift og at stoffer og stoffblandinger som inneholder miljøgifter ikke må innføres eller brukes på Svalbard. Utslipp av stoffer og stoffblandinger som omfattes av det totale utslippsforbudet skal ikke kunne tillates sluppet ut med hjemmel i § utk 56 eller § 57.

Utslipp av klimagasser og ozon

Utslipp av klimagasser og ozonreduserende stoffer bør etter utvalgets vurdering reguleres som på fastlandet. Der er reglene tilpasset internasjonale avtaler og utslippene fra Svalbard inngår i det nasjonale regnskapet for slike utslipp som er et sentralt tema i disse forhandlingene. Det understrekes at det er viktig at reglene omfatter Svalbard, for å synliggjøre betydningen av å ta hensyn til miljøet utenfor egne geografiske grenser.

Støy

Utvalget legger til grunn at problemer med støy skal forebygges og reduseres, slik at hensynet til naturmiljøet og menneskenes helse og trivsel reduseres. Støy i bo- og arbeidsmiljø kan være et helseproblem, og støy i naturmiljøet er egnet til å frata området karakteren av villmark. Støy kan også innvirke på dyrenes levekår, selv om graden av virkning kan avhenge av støyens karakter og dyrenes situasjon. Det er også grunn til å legge vekt på at enkelte forskningsprosjekter på Svalbard kan være følsomme for støy i omgivelsene.

Støyen kan motvirkes ved å begrense den virksomhet som volder støyen, dels ved begrensninger rettet direkte mot støyen. Utvalget foreslår at man benytter begge former for regulering. Som eksempel på det første vises til utk § 81 tredje ledd om minste flyavstand fra kjente konsentrasjoner av pattedyr og fugler, og som eksempel på det annet forbudet i utk § 27 tredje ledd mot å volde kraftig støy nær fuglefjell. For øvrig bør støy utenfor planområdene reguleres gjennom begrensning av motorisert ferdsel og gjennom tillatelser med nærmere vilkår for virksomhet som kan volde støy. I større verneområder bør det legges særlig vekt på å unngå enhver støy som kan forringe villmarkskarakteren. Med henvisning til prinsippet om bruk av mest mulig miljøvennlig teknologi, jf utk § 10, tilrår utvalget at det i takt med den teknologiske utviklingen og de høye miljømålene for Svalbard, blir overveid å stille krav som kan redusere lydnivået ved bruk av snøscootere.

I planområdene bør arealplanen benyttes til å fastsette støygrenser gjennom utfyllende bestemmelser til planen. Som miljøkvalitetsnormer bør disse støygrensene ikke settes høyere enn det som gjelder på fastlandet etter forskr 30 mai 1997 nr 490 om grenseverdier for lokal luftforurensning og støy. I tilknytning til forskningsvirksomhet som er støyfølsom, kan det være nødvendig med meget strenge støygrenser. For virksomhet i planområdene som må ha særskilt tillatelse – herunder anleggsvirksomhet – kan det være aktuelt å fastsette særskilte støykrav i tillatelsen.

Slik plansystemet er utformet etter gjeldende rett, er det ikke adgang til å bruke det til å fastsette støygrenser som får virkning for eksisterende virksomhet, jf utk § 52, som i tråd med gjeldende regelverk bare gir arealplanen virkning i forhold til

ny virksomhet
. Om slike støygrenser kan få betydning ved utvidelser av eksisterende virksomhet, er et mer tvilsomt spørsmål. Det er her tale om generelle spørsmål om anvendelsen av plansystemet i forhold til igangværende virksomhet. Utvalget regner med at disse spørsmålene vil bli vurdert av det utvalg som regjeringen har oppnevnt til å vurdere reglene om arealplanlegging etter plan- og bygningsloven (planlovutvalget). Utvalget tilrår at spørsmålene blir vurdert nærmere også for Svalbard på grunnlag av planlovutvalgets utredning.

8.3.5.3 Akutt forurensning fra skip

Reguleringen som forebygger forurensning fra skip i sjøområdene rundt Svalbard bør etter utvalgets mening være minst like god som for sjøområdene rundt fastlandet. Utvalget vil i den sammenheng spesielt peke på Svalbards spesielle naturmiljø i havet og på land, sammenhengen i økosystemene, og omfanget av skipstrafikken på Svalbard. Videre mener utvalget at Norges internasjonale forpliktelser om forurensning fra skip mv klart bør komme til uttrykk i lovverket for Svalbard.

Skipstrafikken i farvannene rundt Svalbard og landbaserte tankanlegg representerer en potensiell fare for oljesøl. Selv små oljesøl kan under uheldige omstendigheter medføre betydelige skadevirkninger i naturen. Utvalget vil derfor peke på at det er viktig å forebygge at oljesøl ikke skjer og at det finnes en effektiv beredskap dersom oljesølet har inntruffet.

Lovforslaget pålegger den som driver virksomhet som kan medføre akutt forurensning av betydning, å ha nødvendig beredskap for å hindre, oppdage, stanse, fjerne og begrense virkningen av slik forurensning, jf utk § 68.

Utvalget vil understreke at utk § 64 (alminnelige regler om forurensning) også gjelder for skipstrafikken. Dette medfører at departementet kan i henhold til lovforslagets utk § 68 (akutt forurensning – beredskap og varsling) pålegge skipsfarten å ha nødvendig beredskap for å hindre, oppdage, stanse, fjerne og begrense virkningen av slik forurensning. Forurensningsloven som gjelder for fastlandet har lignende bestemmelser (forurl kap 6 jf § 5 tredje ledd). Siden det er vanskelig å finne naturlig ansvarssubjekt og det allerede eksisterer et omfattende offentlig beredskapsapparat på fastlandet, er imidlertid skipsfarten ikke gitt nærmere pålegg om å etablere egen beredskap mot akutt forurensning. På Svalbard har det offentlige etablert en oljevernberedskap som primært tar sikte på å bekjempe oljesøl fra skip. Utvalget mener at loven bør inneholde hjemmel for å pålegge skipsfarten som seiler i Svalbards territorialfarvann å sørge for tilstrekkelig beredskap mot oljesøl, men tar ikke stilling til hvordan en slik hjemmel skal brukes i praksis og i hvilket omfang. Praktiske løsninger bør avklares direkte mellom de rederier som seiler på Svalbard og miljøvernmyndighetene.

I forarbeidene til sjødyktighetsloven kap 11 som ble vedtatt i 1979 som en følge av ratifiseringen av MARPOL 73/78, ble forholdet til Svalbard ikke vurdert. Utvalget foreslår at Kongen gis hjemmel til å gjøre sjødyktighetsloven gjeldende for Svalbard helt eller delvis. Sjødyktighetslovens kap 11 om forurensning fra skip kan da gjøres gjeldende for Svalbard, og både norske og utenlandske skip vil kunne bli bundet av regelverket som gjenspeiler de internasjonale forpliktelsene. Utvalget mener at dette er mer hensiktsmessig enn å gi egne regler for Svalbard, fordi regelverket er så knyttet opp mot det internasjonale regelverket, og i stor grad ville blitt det samme for Svalbard som for fastlandet. Dette vil også gjøre at skipsfartsnæringen slipper å forholde seg til to regelsett.

Regler om forurensning fra skip som følger av forurensningsloven eller vedtak truffet i medhold av den, foreslås hjemlet i svalbardmiljøloven. Vi viser spesielt til regler om dumping mv i utk § 66. Utvalget foreslår altså her en annen løsning enn den vi går inn for når det gjelder regler etter sjødyktighetsloven. Det gjøres for å være konsekvent i forhold til at bestemmelser om andre forhold i forurensningsloven er tatt inn i svalbardmiljøloven, og for at forskrifter som er hjemlet i forurensningsloven også skal kunne ha hjemmel i Svalbardmiljøloven.

Kontroll, håndhevelse og rettsforfølging av overtredelser av regelverket bør etter utvalgets mening foregå på samme måte som for fastlandet og likestille norske og utenlandske skip.

Lovforslaget inneholder tilsvarende hjemmel som forurensningsloven §§ 74 og 75 til å gjennomføre tiltak ved sjøulykker i territorialfarvannet med fare for forurensning i Svalbards territorialfarvann eller kyst jf utk § 95.

Utvalget foreslår at sjøfartsinspektøren får samme myndighet på Svalbard som for fastlandet både etter sjødyktighetsloven og forurensningsloven. Utslipp fra skip på Svalbard skjer relativt sjelden og det er etter utvalgets mening ikke behov for personell stasjonert særskilt på øygruppen. Det foreslås derfor at sjøfartsmyndighetene på fastlandet, f eks sjøfartsinspektøren i Tromsø, dekker det løpende behovet. Utøvelsen av myndigheten bør foregå i nært samarbeid med sysselmannen, som har nødvendig utstyr og lokalkunnskap.

Det er i stor grad de samme skipene som går i farvannene rundt Svalbard hver sesong, og en hensiktsmessig rutine kan etter utvalgets mening være å utføre havnestatskontroll en gang i året i starten av sesongen på et utvalg av skip. Kontrollen bør gjennomføres av kvalifisert personell fra Tromsø.

8.3.5.4 Opprydding

Utvalget foreslår en generell oppryddingsregel ved opphør av virksomhet, jf utk § 63. Tiltakene som må til for å rydde opp kan være omfattende, og bør etter utvalgets mening foretas etter veiledning fra sysselmannen, se kap 6.4.6.8 om kulturminner. Utvalget foreslår derfor at sysselmannen får myndighet til å gi pålegg om hvilke oppryddingstiltak som skal utføres, og til å frita for oppryddingsplikten.

Utvalgets forslag gjør ingen endringer i plikten til å melde fra til bergmesteren ved midlertidig eller endelig opphør av bergverksdrift, eller for plikten til sikring av åpninger i dagen, jf bergverksordningen § 25.

Når det foreligger planer om fraflytting av et lokalsamfunn, slik tilfellet nylig var når det gjelder Pyramiden, foreslår utvalget at det skal legges frem en plan for opprydding og eventuell bevaring for sysselmannen. Hva som skal tas vare på og hva som skal kreves fjernet, vil bli en konkret vurdering i samarbeid mellom miljøvernmyndighetene og den som har vært ansvarlig for lokalsamfunnet.

8.3.5.5 Produktkontroll

Produktkontrolloven gjelder for Svalbard og bør etter utvalgets mening fortsatt gjelde ved siden av miljøvernloven for Svalbard. Det er fri flyt av varer mellom Svalbard og fastlandet, og det anses hensiktsmessig at det stilles de samme kravene til produktene.

Det er hjemmel i produktkontrolloven til å fastsette egne forskrifter for visse geografiske områder som f eks Svalbard. Utvalget mener likevel, ikke minst på grunn av rammene svalbardmiljøloven gir for å fatte vedtak i tråd med målene for vern av miljøet på Svalbard, at det vil være riktig å ha hjemmel i svalbardmiljøloven til å fastsette forskrift om at diverse stoffer, stoffblandinger og produkter ikke må innføres eller brukes på Svalbard, jf utk § 65.

Forskriftene som er gitt med hjemmel i produktkontrolloven gjelder i utgangspunktet for Svalbard.

8.3.5.6 Avfall

Utenfor planområdene mener utvalget at det ikke er grunn til å etterlate seg avfall, og foreslår forbud mot å etterlate seg avfall i disse områdene, jf utk § 69. Det inkluderer forbud mot å kaste avfall på sjøen. Alle som er i felt, må ta med seg alt avfall til avfallsanleggene i bosettingene, primært til Longyearbyen, som for tiden har det beste anlegget. Pålegget gjelder ikke dersom avfallet kan brennes uten miljøskadelig utslipp. Utvalget har vurdert om også brennbart avfall skal tas med tilbake til Longyearbyen, eller om det skal være krav til brenning i spesielle forbrenningsovner slik det er krav om i Antarktis. Krav til brenning i forbrenningsovner er imidlertid ikke praktisk gjennomførbart, da aktiviteten i felt på Svalbard ikke er så stedbunden som i Antarktis, der mye aktivitet skjer på faste forskningsstasjoner.

Regulering av brenning og eventuell annen disponering av avfall fra større feltleire vil være omfattet av forslaget til regler for opphold i felt.

Innenfor planområdene bør avfall og avløp disponeres på mest mulig miljøvennlig måte.

Infrastrukturen er forskjellig i de ulike bosettingene, og utvalget foreslår at det lages tilpassede forskrifter for disponering av avfall for hver av bosettingene, jf § utk 69 tredje ledd. Det bør også være et mål at avfallshåndteringen kan være mest mulig praktisk og lettvint for næringslivet og befolkningen. Tilpassede forskrifter vil kunne ta høyde for nødvendige lokale hensyn framfor å modifisere mange av de avfallsforskrifter som gjelder på fastlandet. For eksempel kan det være mer hensiktsmessig å gi lokale forskrifter fremfor å modifisere de generelle kravene i gjeldende spesialavfallsforskrift om innleveringsplikt for visse avfallstyper og regler for å sikre tilfredsstillende mottaks- og innsamlingsordninger. Generelt mener utvalget at bruk av returordninger er et viktig virkemiddel for disponering av avfall, og legger til grunn at det bør legges opp til økt bruk av returordninger for flere typer avfall på Svalbard, f eks bygningsavfall. I lovutkastet foreslås det hjemmel for miljøvernmyndighetene til å pålegge plikt til å drive returordninger og plikt for forbrukeren til å benytte returordningene. Det foreslås også hjemler som gir anledning til å gi pålegg om gjenbruk lokalt, f eks pålegg om levering av papp, papir, rent trevirke og folieplast til avfallsanlegget i Longyearbyen. Denne typen avfall kan brukes til energiproduksjon.

For fastlandet er det på flere avfallsområder etablert mottaks- og returordninger i samarbeid med de aktuelle bransjene. Ordningene er finansiert med særskilte avgifts- og gebyrordninger, og lovforslaget inneholder en avgiftshjemmel hvor midlene kan anvendes til drift av interne avfallsordninger på Svalbard, f eks vrakpant for utrangerte scootere og biler, jf utk § 70 annet ledd.

På grunn av vanskelig og lang transport er det mye bruk av emballasje på det som fraktes til Svalbard, og emballasjen blir avfall. Utvalget mener mengden av emballasje vil kunne reduseres dersom man tok i bruk emballasje som kan brukes flere ganger, for eksempel forsendelseskasser for snøscootere og bruk av emballasje som kan brukes til energigjenvinning. Lovforslaget inneholder hjemmel til å gi pålegg om å gjennomføre varetransporten slik at mengden emballasjeavfall blir minst mulig. For å oppmuntre til etablering av slike ordninger mener utvalgetdet vil kunne være aktuelt å bruke midler fra Svalbards miljøvernfond til etablering og drift av slike tiltak.

Kommunene på fastlandet har plikt etter forurensingsloven til å etablere og drive innsamling av avfall. I mangel av et offentlig organ på Svalbard som kan pålegges en slik plikt, pålegges den som produserer avfallet å bruke etablerte ordninger. Dette forutsetter at de som driver avfallshåndtering i dag fortsetter med det, eller at oppgaven overtas av andre. I dag er det hhv Svalbard Samfunnsdrift i Longyearbyen, Trust Arktikugol i Barentsburg og Kings Bay i Ny-Ålesund som er ansvarlig for innsamling av avfall i de store bosettingene.

Utvalget er kjent med at det i en annen sammenheng blir vurdert å gå inn for å overføre blant annet oppgaven med innsamling av avfall og drift av avfallsplassen i Longyearbyen til en administrasjon som styres av et folkevalgt organ. Dersom en eventuell opprettelse av et slikt organ ikke gir andre løsninger, mener utvalget det må være hjemmel i lov for å pålegge statlige oppgaver til folkevalgte organer som for kommunene. Lovforslaget inneholder derfor hjemmel for å pålegge folkevalgte organer eller andre plikt til å samle inn avfall og drive avfallsplasser.

Forskrift 30 desember 1997 om grensekryssende transport av avfall gjelder ikke på Svalbard. For det primære siktemål å beskytte miljøet og hindre at Svalbard blir dumpeplass eller transittområde for avfall, foreslår utvalget å innføre et generelt forbud mot import av avfall framfor å vurdere innføring av den nevnte forskriften med til dels meget kompliserte og detaljerte regler, jf utk § 69. Importforbudet vil ikke være til hinder for eventuelle mottaksanlegg for avfall fra skip, jf utk § 69 annet ledd – se nedenfor.

Avfall fra skip

Søppel som driver i land på strendene rundt Svalbard fra skipstrafikken er et stort miljøproblem. Holdningsendring hos utøverne, bedre rutiner og muligheter for avfallsbehandling og mottak samt mer effektiv inspeksjon om bord på fartøyene vil være viktige elementer for å løse problemet. Rettslig sett vil det viktigste virkemidlet ligge i den preventive effekten av et forbud og faren for å bli utsatt for kontroll. Utvalget mener som beskrevet ovenfor at Norge er forpliktet i henhold til MARPOL 73/78 til å sørge for at mottakeranleggene er tilstrekkelige til å imøtekomme skipenes behov. Dette gjelder både for oljerester, rester som inneholder skadelige flytende stoffer, kloakk og søppel. Utvalget mener det eksisterende regelverket for Svalbard ikke er godt nok på dette området.

Som beskrevet under overskriften forurensning fra skip i dette kapittel, mener utvalget sjødyktighetsloven helt eller delvis bør gjøres gjeldende for Svalbard. Da vil det være hjemmel for å gjøre forskrift om mottaksordninger for avfall fra skip gjeldende for Svalbard. Utvalget mener det bør utredes nærmere f eks i et samarbeid mellom Sjøfartsdirektoratet, SFT, sysselmannen og de ansvarlige for avfallsinnsamling i bosettingene, hvordan man, eventuelt i forskrifts form best kan oppnå at de internasjonale forpliktelsene oppfylles, samtidig som det tas hensyn til at Svalbard ikke er et egnet sted for disponering av avfall, og at det er kostbart å transportere avfall til fastlandet. Så langt det er forenlig med MARPOL bør mottaksanleggene i størst mulig grad tilpasses lokal skipsfart.

Forbud mot dumping av avfall fra skip som på fastlandet reguleres av forskrift 4 desember 1997 nr 1442 om regulering av mudring og dumping i sjø og vassdrag omfattes av § 66 i lovutkastet.

1

Rapport om avfall og avfallshåndtering på Svalbard, Sysselmannen på Svalbard (1998).