St.meld. nr. 34 (2006-2007)

Norsk klimapolitikk

4 Regjeringens internasjonale strategi

4.1 Klimautfordringen krever internasjonal innsats

Global oppvarming som følge av menneskeskapte klimagassutslipp er den største miljøutfordringen verdenssamfunnet står overfor. Klimautfordringen krever en global løsning. Regjeringen vil derfor arbeide for en ambisiøs internasjonal klimaavtale som omfatter flest mulig land. Stor internasjonal innsats for å redusere utslippene av klimagasser vil bidra til økt pris på utslipp over tid. Forventninger om en stigende karbonpris vil påvirke investeringsbeslutninger i næringslivet allerede i dag. Det er derfor viktig at det skapes troverdighet rundt et bredt internasjonalt arbeid for å redusere klimagassutslippene. Også politiske beslutninger må ta utgangspunkt i at prisen på karbon vil stige.

4.2 Det trengs nye og bedre klimaavtaler

Norge har spilt en aktiv rolle i arbeidet med å få fram effektive internasjonale avtaler på klimaområdet helt siden klimaproblemet ble satt på den internasjonale politiske dagsordenen. Regjeringen ønsker at vi skal fortsette denne aktive rollen i årene framover.

For Norge er det sentrale rammeverket for det internasjonale klimasamarbeidet å finne i FNs klimakonvensjon. Det er her Kyotoprotokollen er forankret, og det er også her framtidige, globale klimaavtaler bør være forankret. Regjeringen mener det er viktig med et langsiktig mål som ramme for framtidige utslippsforpliktelser. Dette er bakgrunnen for regjeringens mål om å unngå at den globale temperaturøkningen overstiger 2 °C sammenliknet med før-industrielt nivå. Målet krever bred deltakelse i et framtidig klimaregime. Utslippsforpliktelsene under Kyotoprotokollen omfatter i dag kun rundt 30 prosent av de globale klimagassutslippene og er på ingen måte tilstrekkelig for å møte klimautfordringen. Regjeringen ser det derfor som helt avgjørende at vi får etablert et bredere, mer ambisiøst og forpliktende globalt klimaregime. Industrilandene må gå foran når det gjelder å ta ansvar for utslippsreduksjoner, men alle land med store utslipp må på sikt delta for å kunne oppnå nødvendige globale utslippsreduksjoner.

Det langsiktige målet bør være at en får etablert en global pris på klimagasser, noe som blant annet kan oppnås gjennom et mer globalt kvotehandelssystem. Dette vil også gi et internasjonalt system som vil gjøre det mulig for flere land enn Norge å bli klimanøytrale innen 2050. Landene med forpliktelser i henhold til Kyotoprotokollen har en kollektiv utslippsbegrensning på om lag 11 milliarder tonn klimagasser per år i perioden 2008–2012. Den kollektive utslippsbegrensningen og den tilhørende plikten til å levere kvoter, utgjør kjernen i et kvotesystem. Den opprinnelige fordelingen av kvoter mellom de kvotepliktige landene påvirker ikke klimaeffekten av kvotesystemet. Det er summen av kvotene som bestemmer miljøeffekten. Fordelingen av kvoter er imidlertid en kraftfull mekanisme for inntektsfordeling mellom land. Kvoter bør fordeles med utgangspunkt i prinsippet om felles, men differensierte forpliktelser. I tråd med samme prinsipp bør plikten til å levere kvoter for egne utslipp gjelde for alle parter til avtalen.

Regjeringen har satt et mål om at Norge skal ta ansvar for å redusere de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 100 prosent av egne utslipp innen 2050. Dersom andre industriland følger dette eksemplet, vil land med lavere inntekt per innbygger helt eller delvis kunne få dekket de økte kostnadene som følger av at de påtar seg kvoteplikt i en framtidig avtale.

Den samlede tildelingen av kvoter i Kyoto-systemet er for romslig. Et internasjonalt klimaregime bør etablere en kvotepris som fører til at klimahensyn blir integrert i de daglige avgjørelsene som tas av bedrifter, privatpersoner og offentlig sektor. Om alle land med forpliktelse i Kyoto-avtalen følger Norges eksempel og overoppfyller sin forpliktelse med ti prosentpoeng, vil dette bidra til å øke kvoteprisen allerede innenfor Kyotoprotokollens første periode.

Status i klimaforhandlingene

I Klimakonvensjonen slås det fast at industrilandene skal gå foran i arbeidet med å motvirke klimaendringer og deres uønskede virkninger. Verdens forbruks- og produksjonsmønstre må endres, og industrilandene har et særskilt ansvar for å gå foran i denne prosessen. Utviklingslandene samlet står imidlertid overfor en betydelig forventet utslippsvekst per innbygger og totalt. Det meste av den forventede veksten i utslippene av klimagasser kommer i ikke-OECD-land. På noe lengre sikt vil det derfor være nødvendig at også viktige utviklingsland omfattes av utslippsforpliktelser for å nå Klimakonvensjonens langsiktige mål.

Det foregår flere framtidsrettede prosesser under Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen, inkludert forhandlinger om nye utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen for industriland for tiden etter 2012. Kyotoprotokollen inneholder utslippsforpliktelser for perioden 2008–2012 for industrilandene som har ratifisert Protokollen. USA og Australia har ikke ratifisert. I samsvar med Protokollens bestemmelser ble det på partsmøtet i Montreal i desember 2005 satt i gang forhandlinger om forpliktelser for en ny periode. Dette gjelder i utgangspunktet bare de landene som har forpliktelser for den første perioden. Det er fullt mulig for andre land å påta seg utslippsforpliktelser for den neste perioden gjennom disse forhandlingene. Forpliktelsene blir bindende gjennom den ratifikasjonsprosessen som endringene uansett må gjennom. Det er hittil ingenting som tyder på at det er noen nye land som vil påta seg forpliktelser gjennom disse forhandlingene.

På partskonferansen i Montreal i desember 2005 ble det også enighet om en «Dialog» for utveksling av erfaringer og analyse av strategier for langsiktig samarbeid om spørsmål knyttet til klimaendringer. Dialogen er organisert under Klimakonvensjonen og omfatter derfor alle land. Den skjer gjennom fire workshops over to år, med sluttrapportering til partskonferansen i desember 2007. Beslutningen om å etablere Dialogen gjør det klart at denne skal foregå uten at det åpnes for forhandlinger om nye forpliktelser. Sluttrapporten fra Dialogen til partskonferansen på Bali i desember 2007 bør imidlertid kunne danne et grunnlag for videre arbeid rettet mot et nytt klimaregime.

Situasjonen i de internasjonale klimaforhandlingene om langsiktige utslippsreduksjoner har vært sterkt preget av at den nåværende administrasjonen i USA ikke har villet delta i slike forhandlinger. Det har så langt heller ikke vært mulig å trekke inn de store utviklingslandene i forhandlinger. Så lenge USA står utenfor forhandlinger om framtidige utslippsforpliktelser, er det spesielt vanskelig å få med de store utviklingslandene. Den største utfordringen i dag er derfor å få nødvendige parter til forhandlingsbordet. Regjeringen arbeider på flere fronter for å bidra til dette, både gjennom bilaterale kontakter og samarbeid og i multilaterale fora. Signalene fra G8+5-møtet i Heiligendamm i juni 2007 om at også USA og toneangivende utviklingsland er positive til forhandlinger om et framtidig klimaregime under Klimakonvensjonen kan gjøre det lettere å få i gang de nødvendige forhandlingene.

Norges utgangspunkt er at Kyotoprotokollen er et godt grunnlag for videre samarbeid. Det er spesielt viktig å beholde viktige elementer i Protokollen, slik som differensierte utslippsforpliktelser, at alle klimagasser er inkludert, og at en viderefører bruk av fleksible mekanismer som kvotehandel og prosjektbasert samarbeid. Det er også viktig at en kan basere framtidig internasjonalt samarbeid på de institusjonelle rammene som er etablert. Norge er åpen for å vurdere ulike modeller som også kan åpne for mer forpliktende deltakelse fra utviklingsland og som sikrer utslippsbegrensninger, men som samtidig inneholder nødvendig fleksibilitet og positive incentiver. På sikt bør en imidlertid ha som mål å gå i retning av en global pris på klimagasser, noe som blant annet kan oppnås gjennom et mer globalt kvotehandelssystem. På sikt er det derfor ønskelig at alle land har utslippsforpliktelser. Industriland må samtidig være innstilt på å bistå utviklingslandene med utslippsbegrensninger, teknologiutvikling og tilpasning til klimaendringer.

4.3 Vi må bidra til å begrense utslippsveksten i andre land

Regjeringen har slått fast at utslippsforpliktelsen under Kyotoprotokollen skal oppfylles gjennom en kombinasjon av nasjonale tiltak og bruk av Kyoto-mekanismene slik Protokollen legger opp til, der en betydelig del av utslippsreduksjonene skjer gjennom nasjonale tiltak.

I budsjettet for 2007 er det bevilget midler på Finansdepartementets budsjett til kjøp av kvoter gjennom Kyoto-mekanismene.

Regjeringen legger opp til at staten skal bidra til utslippsreduksjoner i andre land gjennom kjøp av kvoter fra prosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen (CDM) og Felles gjennomføring (JI). Regelverket under protokollen fører til at gjennomføring av prosjekter i andre land medfører viktige tilleggseffekter utover det rent klimamessige. Tiltak for å redusere klimagassutslipp internasjonalt, særlig gjennom Kyotoprotokollens fleksible mekanismer, kan bidra til teknologioverføring og bærekraftig utvikling. Dette gjelder spesielt utslippsreduksjoner som finansieres gjennom CDM, hvor det er et krav om at slike prosjekter skal bidra til bærekraftig utvikling. Teknologioverføring og bærekraftig utvikling er viktig i arbeidet med å finne en løsning på klimautfordringene. Gjennom slike bidrag kan rike land hjelpe de fattige delene av verden slik at de kan unngå de forurensende utviklingstrinnene rike land har vært igjennom.

Staten skal gjennom sitt kvotekjøp fremme strenge miljøkrav og vil derfor kun kjøpe kvoter som er godkjent av FN. FNs godkjenningskrav bygger blant annet på at kun prosjekter som ellers ikke ville bli realisert, godkjennes. Videre vil regjeringen at internasjonale retningslinjer skal legges til grunn ved kjøp av kvoter fra vannkraftverk større enn 20 MW. Innenfor disse begrensningene skal staten i sitt kjøp av Kyoto-kvoter søke å utnytte markedene for å oppnå best mulig pris til en gitt risiko.

Også bistandsmidler kan gi reduksjoner i utslippene av klimagasser. Retningslinjene for bruk av Official Development Assistance (ODA) tillater ikke direkte kjøp av klimakvoter. Under visse forutsetninger er det derimot mulig å investere denne typen midler i utslippsreduserende prosjekter under CDM (se boks 4.1). Utover kostnadseffektive utslippsreduksjoner kan slike prosjekter blant annet bidra til bærekraftig utvikling gjennom de kunnskapsmessige, teknologiske og finansielle overføringene som finner sted. CDM-prosjekter ansees følgelig å kunne være gode redskaper for utvikling.

Regjeringen vil bidra med bistandsmidler til denne typen investeringer. Det er et klart ønske fra de fattigste landene å tiltrekke seg slike investeringer, og bistandsmidler vil kunne være nødvendig for å få igangsatt ønskede prosjekter, blant annet gjennom kapasitetsbygging. Dette skal skje uten å føre til en vridning av profilen til den norske bistanden. Prosjektene det skal investeres i, skal være i tråd med norsk utviklingssamarbeid for øvrig med hensyn til tusenårsmålene, fattigdomsorientering og mottakeransvar.

Norges bidrag til reduksjoner av utslippsveksten i andre land skal også skje gjennom utvikling av klimavennlig teknologi, overføring av slike teknologier samt kunnskap om disse til utviklingslandene. Dette er svært etterspurt fra utviklingslandenes side, blant annet fordi slike overføringer er sterkt koplet til økonomisk vekst. Etterspørselen skyldes også at miljøvennlige teknologier er uunnværlige for å kunne redusere utslippene av klimagasser og andre miljøskadelige effekter. Denne typen støtte er videre grunnleggende for å gjøre det mulig for fattige land å utvikle seg langs mindre forurensende og energikrevende utviklingslinjer enn industrilandene har gjort. Samarbeid om teknologiutvikling og overføring av klimavennlig teknologi er dermed av stor betydning for å få utviklingslandene med i et framtidig klimaregime. Kyotoprotokollens fleksible mekanismer er viktige kanaler for slike overføringer.

Teknologioverføring og teknologiutvikling innen energieffektivitet og fornybare energikilder er særlig viktige områder i klimasammenheng. Mange av de store utslippslandene har et energiforbruk som i stor grad er basert på kullkraft. Globalt vil verden være avhengig av fossil energi i årtier framover. Det internasjonale energibyrået IEA (International Energy Agency) anslår at verdens etterspørsel etter energi vil øke med i overkant av 50 prosent fram til 2030, og at over 80 prosent av denne energiproduksjonen vil komme fra fossile brensler. Dette understreker behovet for utvikling av alternative energikilder i store deler av verden.

På bakgrunn av prognosene om framtidig kraftbehov forventer regjeringen at CO2-håndtering vil bli et sentralt tiltak for å redusere verdens samlede utslipp av klimagasser og ønsker å bruke norsk kompetanse til å bidra til reduksjon i CO2-utslipp gjennom internasjonal spredning av slik teknologi. Når det gjelder implementering av slik teknologi i utviklingsland, vil det være viktig at CO2-håndtering som metode godkjennes under CDM.

Boks 4.1 CDM – Den grønne utviklingsmekanismen

Kyotoprotokollen åpner for fleksibilitet i gjennomføringen av utslippsforpliktelsene gjennom bruk av Kyoto-mekanismene: prosjektsamarbeid (Felles gjennomføring) og handel med utslippskvoter mellom industriland og prosjektsamarbeid mellom industriland og utviklingsland (Den grønne utviklingsmekanismen). Mekanismene gjør det mulig å kjøpe Kyoto-kvoter gjennom utslippsreduksjoner fra prosjekter eller gjennom ren kvotehandel, som kan anvendes mot egne utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen. Kyoto-mekanismene gjør det mulig å oppnå en kostnadseffektiv reduksjon av globale klimagassutslipp. Hver kvote som overføres gjennom disse mekanismene, representerer ett tonn CO2-ekvivalenter. Bruk av de fleksible mekanismene skal ifølge Kyotoprotokollen være et supplement til nasjonale utslippsreduserende tiltak.

Den grønne utviklingsmekanismen eller Clean Development Mechanism (CDM) kan gi betydelige positive bidrag til en mer bærekraftig og mindre karbonintensiv utvikling.

CDM har to formål:

  1. å bistå utviklingsland i å oppnå bærekraftig utvikling

  2. å bidra til industrilands oppfyllelse av egne utslippsforpliktelser på en kostnadseffektiv måte

Bakgrunnen for disse målsettingene var et ønske om at de finansielle og teknologiske overføringene som finner sted under prosjektvirksomheten, skal bidra til begrenset utslippsvekst og en mer bærekraftig utvikling i vertslandene. CDM kan også bidra til overføring av miljøvennlig teknologi, gi lokale fordeler på helsesiden og kan med riktig innretning være et godt redskap for utvikling. I tillegg kommer bidraget til industrilandenes evne til å oppfylle egne utslippsforpliktelser på en kostnadseffektiv måte. De CDM-relaterte reduksjonene må være addisjonelle i forhold til hva som ville skjedd uten CDM-komponenten i et prosjekt.

Den grønne utviklingsmekanismen har et strengt regelverk som skal sikre at det ikke utstedes flere kvoter enn det har funnet sted utslippsreduksjoner. Det stilles krav til tredjepartsverifikasjon av utslippsreduksjonene.

Prosjektets gjennomføring overvåkes systematisk gjennom målinger og bokføring av relevante data. Innsamlede data blir anvendt til å verifisere prosjektets utslippsreduksjoner. CDM-prosjekter må godkjennes av styret i CDM (CDM Executive Board) før det kan utstedes kvoter.

Et nøkkelkriterium for prosjekter under CDM er at utslippsreduksjoner som genereres av prosjektet, må komme i tillegg til hva som ville ha skjedd uten prosjektet – det såkalte addisjonalitetskravet. Dette innebærer at prosjektutviklere vil måtte kunne vise hvordan prosjektet vil redusere utslipp av klimagasser utover hva som ville skjedd uten at prosjektet fant sted.

Det er betydelig usikkerhet knyttet til hvilken utslippsutvikling som ville funnet sted uten CDM-prosjekter. Usikkerheten søkes imøtegått ved at CDM-prosjekter bare utsteder kvoter fra prosjekter i en begrenset periode, enten ti år eller inntil maksimum tre ganger sju år med ny vurdering hvert sjuende år.

Hvem som skal eie kredittene som produseres gjennom et CDM-prosjekt, reguleres vanligvis gjennom en kontrakt mellom investoren og prosjekteier. En har stor frihet med hensyn til utformingen av slike kontrakter. Det vanligste er at kredittene som prosjektet utløser, tilfaller investoren. Det er også mulig å la kredittene tilfalle prosjekteier slik at denne kan selge kredittene på kvotemarkedet. Likeledes kan en inngå kontrakter om kjøp av kreditter fra CDM-prosjekter uten å investere direkte i prosjektet.

Etter en nølende start er CDM-markedet nå i kraftig vekst. Det er særlig Asia og Latin-Amerika som så langt har tiltrukket seg CDM-investeringer, mens det i Afrika kun finnes et fåtall prosjekter. Forhold som begrenser utenlandske investeringer i utviklingsland, for eksempel mangelfullt styresett mv., gjør seg også gjeldende i CDM-sammenheng. Videre vil det i små, fattige land være begrenset hvor store utslippsreduksjoner som kan oppnås. Det er etablert et initiativ for kapasitetsbygging for CDM i de fattigste landene mellom FNs utviklingsprogram (UNDP) og FNs miljøprogram (UNEP). Siktemålet er å bedre grunnlaget i disse landene for å tiltrekke seg CDM-investeringer.

I 2004 ble det i OECD Development Assistance Committee (DAC) gjort vedtak om at det er tillatt å bruke bistandsmidler til investering i CDM-prosjekter mot at verdien av de utslippskreditter prosjektet produserer (CER eller Certified Emission Reductions) innrapporteres til fradrag etter hvert som de leveres, analogt med lån på konsesjonelle vilkår. Alternativt kan det kontraktsfestes at utslippskredittene tilfaller prosjektets vert. De kan da omsettes på kvotemarkedet. Det er ikke mulig å rapportere direktekjøp av klimakvoter som Official Development Assistance (ODA). Videre er det en forutsetning at eventuell bruk av ODA-midler til CDM-prosjekter ikke skal medføre en vridning av bistanden. Bistandsmidler kan med andre ord benyttes aktivt til å etablere utslippsreduserende CDM-prosjekter med god utviklingseffekt, uten at midlene direkte blir brukt til å framskaffe kvoter for å imøtekomme nasjonale utslippsforpliktelser i giverlandet.

Boks 4.2 Utslipp av klimagasser i Kina, India og Indonesia

Kina

Ifølge Det internasjonale energibyrået (IEA) vil Kina allerede før 2010 slippe ut like mye CO2 som USA (ca. 6 gigatonn CO2-ekvivalenter i 2009). Uten endringer i dagens politikk antas utslippene i Kina å stige til ca. 10 gigatonn i 2030, mot ca. 7 gigatonn i USA. Den viktigste årsaken til Kinas CO2-utslipp er bruken av kull som energikilde. Om lag to tredjedeler av energibehovet dekkes i dag av egenprodusert kull. Store kullreserver gjør at denne energibæreren vil dominere også i overskuelig framtid. I tillegg kommer en rask økning i forbruket av olje og gass, samt at energieffektiviteten er lav. Samtidig er det viktig å framheve at det kinesiske CO2-utslippet og energiforbruket per capita er lavt. Det amerikanske energidepartementet (DoE) har beregnet at Kinas utslipp av CO2 fra konsum og fakling av fossile brennstoffer i 2004 var 3,62 tonn per innbygger, mot 20,18 i USA og 11,18 i Norge. Landsgjennomsnittet i verden lå på 4,24 tonn.

Kina er part til Klimakonvensjonen og til Kyotoprotokollen, men har som utviklingsland ingen utslippsforpliktelser under Protokollen.

Norge har siden 1995 hatt et bistandsfinansiert miljøsamarbeid med Kina. Prosjektaktivitetene omhandlet først kunnskapsoppbygging om miljøutfordringene, men er nå dreiet over mot kapasitetsoppbygging for håndtering og løsning av problemene. Som følge av Kinas sentrale betydning for løsningen av den globale klimautfordringen tar regjeringen sikte på å trappe opp samarbeidet innenfor klima, miljø og energi. Kina er det landet i verden som i størst grad har utnyttet Den grønne utviklingsmekanismen (CDM) under Protokollen.

India

India har undertegnet FNs klimakonvensjon (UNFCCC) og Kyotoprotokollen, men er ikke forpliktet til å rapportere noe regnskap om utslipp av klimagasser. Ifølge estimater fra blant annet World Resources Institute er India verdens fjerde største utslippsnasjon etter USA, Kina og Russland. Ifølge tall fra det amerikanske Carbon Dioxide Information Analysis Center har Indias utslipp vokst med ca. 88 prosent siden 1990. Indiske utslipp forventes å fordobles innen 2030 i forhold til 1990 og vil da utgjøre omtrent ni prosent av verdens utslipp. Utslipp av klimagasser per innbygger ligger i dag på ca. 1,3 tonn, og vil fortsatt være lavt i 2030 i forhold til industrilandene. Hoveddelen av utslippene kommer fra kullkraftverk, som er Indias viktigste energikilde. India antas å ha verdens tredje største reserve av fossile brensler. Med en årlig økonomisk vekst på rundt åtte prosent har India et stort energibehov. Spørsmålet om utslippsreduksjoner blir i første rekke et spørsmål om hvordan landets økende energiforbruk kan gjøres mer klimavennlig.

India har en viktig rolle i det internasjonale CDM-markedet. Storparten av prosjektene som er godkjent av indiske myndigheter, er i kategorien energieffektivisering, biomasse og fornybar energi. India er det landet i verden som per i dag har registrert det største antall prosjekter hos det internasjonale CDM-sekretariatet, men de fleste prosjektene er av mindre størrelse.

Norge har et begrenset bistandsfinansiert faglig samarbeid med India om klimaspørsmål, som blant annet omfatter mindre forskningsprosjekter om klimarelaterte endringer i landbruket og måling av luftforurensning. Regjeringen har nylig tatt initiativ til et bredere strategisk samarbeid mellom India og Norge om klimaproblematikken. I tillegg til CDM er mulige samarbeidsområder forskning på issmelting i Himalaya, fornybar energi, karbonfangst og -lagring og politisk dialog.

Indonesia

Indonesia ligger på sekstende plass på verdensstatistikken over land som slipper ut mest CO2, men ligger på fjerde plass om utslipp fra avskoging og arealbruksendringer inkluderes. Utslipp av klimagasser per capita er på om lag 4,7 tonn. 60 prosent av Indonesias landareal er dekket av skog. Indonesia har imidlertid en av de største avskogingsratene i verden, og den høye avskogingen står for hovedandelen av Indonesias CO2-utslipp, fulgt av raskt voksende utslipp fra energisektoren. Industri står foreløpig for kun mindre utslipp. Hovedårsaken til den ukontrollerte avskogingen er ulovlig hogst, og det anslås at 70–80 prosent av alt indonesisk tømmer er ulovlig hogget. En annen stor drivkraft bak avskogingen er plantasjevirksomhet og jordbruk. Ekspansjon i plantasjesektoren er høyt prioritert fra Indonesias side, og den økende etterspørselen etter biodrivstoff på verdensbasis legger ytterligere press på de resterende tropiske regnskogene. Provinsmyndigheter på Kalimantan og Papua har allerede satt av store arealer for å møte denne utviklingen. Påsatte skogbranner utgjør et omfattende problem både nasjonalt og regionalt. Majoriteten av brannene settes i sammenheng med konvertering av skog til jordbruksland, særlig for produksjon av palmeolje.

Indonesiske myndigheter har selv satt seg som mål å halvere skogbrannene, noe som vil kunne medføre en betydelig reduksjon i Indonesias utslipp av CO2 dersom det ble gjennomført. Det foreligger videre forslag under Klimakonvensjonen om at land som avstår fra avskoging skal kompenseres økonomisk for dette (karbonkreditter). Blir dette forslaget vedtatt og senere gjennomført, vil en reduksjon i avskogingsraten kunne utgjøre et vesentlig bidrag fra Indonesias side med hensyn til reduserte klimagassutslipp.

Norge ønsker tettere samarbeid med Indonesia på miljø- og klimaområdet, og strategisk samarbeid i internasjonale miljøfora der Indonesia spiller en viktig rolle. Norge og Indonesia har følgelig nylig undertegnet en Joint Declaration om klima og energispørsmål som åpner for samarbeid innen CDM, utvikling av fornybar/ren energi, politisk samarbeid i klimaforhandlingene, forskningssamarbeid, skogprosjekter og CO2-fangst og lagring.

Norge starter i 2007 et nytt miljøprogram med Indonesia. Formålet med programmet er å redusere omfanget av ulovlig hogst og handel med tropisk tømmer og bygge opp lokal kapasitet for skogforvaltning. Programmet går til kjernen av styresettproblematikken som er en viktig årsak til avskogingen.

I tillegg til bruk av de fleksible mekanismene arbeider regjeringen aktivt med utslippsreduksjoner i de store utslippslandene blant utviklingslandene. Dette gjelder i særlig grad Kina, India, Indonesia, Sør-Afrika og Brasil. Samarbeidsavtaler er allerede inngått med flere av disse landene, hvor utslippsreduksjoner er et hovedfokus. For å oppnå dette vil norsk næringslivs kunnskap og teknologi kunne bidra positivt, og det vil derfor ved bruk av bistandsmidler blant annet legges økt vekt på samarbeid om fornybar energi og energieffektivisering, overføring av teknologi knyttet til fangst og lagring av CO2, norske statlige og private investeringer i CDM-prosjekter og økt forskningssamarbeid. Det er også ønskelig med et tettere politisk samarbeid i klimaforhandlingene med disse landene. Et mulig tiltak vil i denne sammenheng kunne være støtte til kompetanseoverføring til landenes forhandlere og eksperter.

4.4 Vi må hjelpe utviklingsland å tilpasse seg klimaendringer

Befolkningen i verdens fattige land er i større grad enn resten av verden avhengige av naturressurser og landbruk som sitt livsgrunnlag. De er dermed også spesielt sårbare overfor klimaendringer. Disse regionenes sårbarhet skyldes ikke bare naturgitte forhold, men forsterkes ofte av utbredt fattigdom, høy befolkningsvekst, dårlig styresett og svake institusjoner.

Både Norge og EU har som målsetting å begrense den globale temperaturøkningen til maksimalt 2 °C i forhold til før-industrielt nivå. Trass i en eventuell oppnåelse av dette målet vil verdens fattige regioner rammes hardt av klimaendringer. Tilpasning er derfor et nøkkeltema for disse regionene. Økonomisk diversifisering, kunnskaps- og teknologiutvikling, kapasitetsbygging og samfunnsplanlegging er alle områder som kan gå inn under tilpasningsbegrepet.

For de fleste utviklingsland er klimaendringene allerede så store at det hemmer den økonomiske utviklingen. For eksempel kostet tørken i Kenya i 1997/98 og 1999/2000 landet mer enn 40 prosent av BNP. Uten at utviklingslandene betydelig reduserer sin sårbarhet overfor klimaendringer, vil de ikke klare å få til en langsiktig positiv utvikling. Derfor er det svært viktig å gjøre den nasjonale økonomien i sårbare land uavhengig av variasjoner i klima, og da i særdeleshet nedbør. Nøkkelen til tilpasning til klimaendringer er derfor utvikling og økonomisk vekst. Tilpasning må være en integrert del og naturlig forlengelse av utviklingssamarbeidet som tar sikte på å redusere sårbarhet. Tiltak og strategier må reflektere de lokale forhold – det finnes ikke én modell som passer alle.

Regjeringen har tatt initiativ til en kartlegging for å bedre sin kunnskap om konsekvenser av og sårbarhet overfor klimaendringer i det østlige og sørlige Afrika. Dette vil danne et godt grunnlag for tiltak fra norsk side i samarbeid med de aktuelle lands myndigheter. I disse områdene har vi i dag et bredt utviklingssamarbeid, noe som gjør det mulig å gjøre en merkbar forskjell. I arbeidet med tilpasning vil støtte gis både direkte til det enkelte land og via multilaterale kanaler som for eksempel UNDP.

Den sterke koplingen mellom behovet for utvikling og behovet for tilpasning til klimaendringer understøttes av regjeringens handlingsplan for miljørettet utviklingssamarbeid hvor klimatiltak er ett av satsingsområdene. Tilpasning og bærekraftig utvikling i fattige land er dessuten påkrevd for å få til de globale utslippsreduksjonene som er nødvendig. Bidrag innen utvikling og overføring av teknologier for å gi verdens fattige befolkninger muligheten til å utvikle seg langs mindre forurensende og energikrevende utviklingslinjer enn industrilandene, er svært sentrale i denne sammenheng. Videre er norsk støtte til tilpasning i de mest sårbare landene, som i Afrika og blant små øystater, et prioritert område for norsk bistand. Generelt er slik støtte også viktig for disse landenes vilje og evne til å slutte seg til et framtidig regime for utslippsreduksjoner etter utløpet av Kyotoprotokollen i 2012.

Boks 4.3 Klimaendringer i Afrika

Afrika er det kontinentet som bidrar minst til global oppvarming, men vil bli hardest rammet. Eksempelvis anslår ulike modeller at effektene i Afrika ved en temperaturøkning på 2 °C vil medføre at:

  • Afrika får et samlet tap på USD 133 milliarder tilsvarende 4,7 prosent av BNP. Mesteparten kommer fra landbruk

  • 12 millioner mennesker vil være utsatt for sult som følge av reduserte avlinger

  • 20 millioner flere mennesker vil bli berørt av oversvømmelser

Ved en økning på 2,5–5 °C viser ulike modeller at:

  • 128 millioner mennesker vil bli utsatt for sult

  • 108 millioner mennesker vil bli berørt av oversvømmelser

  • havnivået vil kunne øke med 15–95 cm, med oversvømmelser og migrasjon som resultat. Som illustrasjon vil Gambias hovedstad, Banjul, forsvinne under vann

Tilpasning til klimaendringer er følgelig av stor betydning for Afrika.

4.5 Samarbeid med FN om karbonnøytralitet

FNs generalsekretær har tatt initiativ til å gjøre FNs organisasjoner karbonnøytrale. Initiativet er ledd i en kampanje for å gjøre FN mer miljøbevisst (Greening of the UN) og redusere miljøbelastningene av FNs virksomhet gjennom en rekke tiltak. FNs miljøprogram (UNEP) er utpekt til å lede arbeidet. FN har henvendt seg til Norge som første land med tidfestet mål om å bli karbonnøytralt, og FN har invitert til et samarbeid om å realisere dette målet innenfor FN. FNs generalsekretær bidrar til å sette miljø og klimaendringene høyt på den internasjonale dagsorden. Initiativet til høynivåmøtet om klima i forbindelse med generalforsamlingen i september 2007 og utnevnelsen av tre spesialrådgivere, deriblant Gro Harlem Brundtland, er viktige bidrag for å mobilisere internasjonal oppslutning om et nytt klimaregime. Det seneste initiativet om å gjøre FN karbonnøytral er nok et signal fra Generalsekretærens side om at han ønsker å vise lederskap og markere FN som en sentral aktør i kampen mot klimaendringene. Norge har respondert positivt på forespørselen fra FN om et samarbeid. Samarbeidet vil bli nærmere konkretisert i tiden som kommer. Hovedformålet med et slikt samarbeid vil være å bidra til at FN går foran på dette området, og at Norge sammen med andre land og aktører kommer videre i arbeidet med å kvalitetssikre tiltak for redusert karbonintensitet.

4.6 Klima og handel

FN og FNs klimapanel er og skal være det prioriterte forum for å sikre bredest mulig internasjonal tilslutning til reduksjon av klimagassutslipp. Det er samtidig nødvendig å vurdere hvordan andre internasjonale instrumenter kan tas i bruk til støtte for hovedprioriteringen. Det multilaterale handelsregelverket i Verdens handelsorganisasjon (WTO) er av særlig betydning. Det er viktig å sikre at det multilaterale handelsregelverket og arbeidet med klimaendringene er gjensidig forsterkende.

I de pågående forhandlingene i WTO forhandles det blant annet om handel med miljøvennlige varer og miljørelaterte tjenester. Norge arbeider i den sammenheng for å fremme handelen med slike varer og tjenester. Med innføringen av nye klimatiltak vil det imidlertid være behov for mer kunnskap om sammenhengen mellom klimatiltak og handelsregelverket.

På den ene siden vil det være viktig å identifisere og utnytte de positive mulighetene handelsregelverket gir for å fremme og støtte opp om klimavennlige tiltak og praksis. På den andre siden er det viktig å identifisere forhold som kan skape konkurransevridninger mellom produsenter av samme varer og tjenester i forskjellige land, og som på en utilsiktet måte kan virke hemmende på handel med miljøvennlige varer og tjenester. Det er viktig at man tidlig enes internasjonalt om hvordan slike utfordringer knyttet til handel skal møtes.

I første omgang vil det være behov for å igangsette et analytisk arbeid for å belyse sammenhengene mellom klimatiltak og handelsregelverket. OECD er den internasjonale arenaen som egner seg best til et slikt arbeid. Norge vil derfor ta initiativ til at OECD i samarbeid med WTO og andre relevante organisasjoner gjennomfører et analysearbeid av relevante handelsspørsmål i tilknytning til gjennomføring av klimaforpliktelser. På noe lengre sikt er målsettingen å bidra til å etablere et grunnlag for enighet om retningslinjer som ikke virker proteksjonistisk, men som fremmer handelen med miljøvennlige varer og tjenester, og som legger til rette for overføring av klimavennlig teknologi til utviklingslandene. Det pågår også et arbeid om klimatilpasning i regi av OECDs miljønettverk ENVIRONET hvor Norge deltar.