NOU 2000: 22

Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune

9 Enkeltsektorer

9.1 Innledning

I dette kapitlet vil utvalget evaluere dagens ansvars- og oppgavefordeling mellom staten, fylkeskommunene og kommunene innenfor den enkelte sektor. Utvalgets utgangspunkt er de verdier og hensyn som er beskrevet i kapittel 5, og de utviklingstrekk for samfunnsutviklingen som er beskrevet i kapittel 6.

Evalueringen tar utgangspunkt i utvalgets opprinnelige mandat og de forutsetninger som der var lagt til grunn for utvalgets arbeid, jf. omtale i kapittel 1. Det innebærer at evalueringen og anbefalingene bygger på forutsetningen om at landet skal ha tre forvaltningsnivåer, og at Stortingets behandling av St.meld. nr. 24 (1996-97) Tilgjengelighet og faglighet, når det gjelder eierskap og organisering av sykehusene, skal legges til grunn for oppgavefordelingen innenfor spesialisthelsetjenesten. Utover evalueringen av fylkeskommunale helsetjenester i kapittel 8 har derfor ikke utvalget undergitt organiseringen av spesialisthelsetjenesten en egen sektorgjennomgang. Innenfor den tid utvalget har hatt til rådighet etter at mandatet ble endret, har ikke utvalget sett seg i stand til å utvide evalueringen til også å omfatte en forvaltningsorganisering med to forvaltningsnivåer, eller å foreta en tilsvarende vurdering av spesialisthelsetjenesten som det er gjort for andre områder i dette kapitlet. Alternativet med en organisering med kun to forvaltningsnivåer og spørsmålet om hovedvalg for oppgave- og ansvarsdelingen i spesialisthelsetjenesten vil man komme tilbake til i kapittel 11 når de ulike modellene for det regionale nivået drøftes. I lys av drøftingen i kapittel 11 og utvalgets tilrådinger for organiseringen av det regionale nivået, kan det være behov for å revurdere oppgaveplasseringen for enkelte oppgaver som er omtalt i dette kapitlet. Utvalgets endelige tilrådinger innenfor det enkelte områder vil derfor først fremkomme i kapittel 12.

Utvalgets medlem Leschbrandt viser til sin særmerknad i kapittel 12.3.5 hvor det fremgår, at hun mener at en forvaltningsorganisering basert på to forvaltningsnivåer er den løsning som skal velges. Medlemmet Leschbrandt vil understreke at hun ikke stiller seg bak anbefalinger som sier at oppgaver skal legges til et folkevalgt regionalt nivå.

For en del av områdene som drøftes i dette kapitlet vil utvalgets vurdering av hvordan oppgavefordelingen bør være, også innenfor en ramme med tre forvaltningsnivå, avhenge av hvilken samlet løsning man anbefaler for det regionale nivået. Drøftingene av hvordan oppgavefordelingen bør være for disse områdene avsluttes derfor ikke i dette kapitlet, men føres videre i kapittel 11 og kapittel 12.

Felles for mange av områdene som vurderes er at kommunesektoren mener staten styrer for detaljert. Ut fra den tid og de ressurser utvalget har hatt til rådighet har det ikke vært mulig å foreta en konkret vurdering av statens styring innenfor hver enkelt sektor. Utover de vurderinger som er gjort i dette kapitlet vises det derfor til utvalgets generelle drøfting av styringsforholdet mellom staten og kommunesektoren i kapittel 7, utvalgets samlede vurdering av behovet for å endre statens styring i kapittel 10, og utvalgets tilråding i forhold til utøvelse av statlig styring i kapittel 12.

Utvalget ser på oppgavefordelingen som et verktøy for å realisere sentrale verdier som demokrati, likhet, effektivitet, velferd, rettssikkerhet og en bærekraftig utvikling. De ulike verdiene og hensynene som skal vektlegges ved vurdering av oppgave- og ansvarsfordelingen vil imidlertid ofte kunne være i konflikt med hverandre. I kapittel 5 formulerte utvalget retningslinjer for fordeling av ansvar og oppgaver mellom forvaltningsnivåene som søker å ivareta de ulike verdiene. Disse retningslinjene vil stå sentralt i utvalgets vurderinger av dagens oppgavefordeling. Når retningslinjene skal anvendes i en konkret sammenheng, vil de grunnleggende målkonflikter tre frem ved at den enkelte oppgave inneholder karaktertrekk som er relevante for flere enn en retningslinje. Bare i de færreste tilfeller vil bruk av retningslinjene gi entydige svar på spørsmål om hvordan oppgavefordelingen bør være. Det er derfor grunnleggende for en vurdering av oppgave- og ansvarsfordelingen at det kreves en vurdering av den enkelte oppgave, og ulike verdier og hensyn må veies mot hverandre.

I tillegg til å evaluere dagens ansvars- og oppgavefordeling i forhold til grunnleggende verdier og hensyn, er utvalget spesielt bedt om å identifisere gråsoner i ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene. Med gråsoner menes områder/felter hvor det med dagens ansvars- og oppgavefordeling oppleves som uklart hvem som har ansvaret for at oppgaven blir løst. Utvalget har i tillegg til å identifisere eventuelle gråsoner, også sett det som viktig å vurdere om dagens oppgavefordeling medfører at det gjøres dobbeltarbeid innen forvaltningen. Med dobbeltarbeid menes at samme oppgave blir utført av flere offentlige organ. Dette må ikke forveksles med at flere forvaltningsnivåer arbeider på samme området, men hvor de har ulike oppgaver eller roller å ivareta, jf. drøfting i kapittel 7. Selv om det ikke utføres dobbeltarbeid i den forstand at flere forvaltningsnivåer utfører samme oppgave, kan delingen av oppgaver innenfor et område innebære at det bygges opp unødig dobbeltkompetanse i forvaltningen.

For å danne seg et best mulig bakgrunnsbilde for hvordan dagens oppgavefordeling fungerer, har utvalget bedt om å få inn synspunkter fra en rekke hold. De instanser som er blitt invitert til å gi sine vurderinger, er departementene, statens utdanningskontorer, fylkeslegene, fylkesmennene, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond, fylkeskommunene, et begrenset antall kommuner, Kommunenes Sentralforbund og et utvalg av organisasjoner som kan sies å representere brukere av det offentlige.

Det offentliges oppgaver spenner over et meget bredt felt. Utvalget har derfor sett det som nødvendig å foreta en prioritering av innenfor hvilke sektorer og områder utvalget skal vurdere dagens ansvars- og oppgavefordeling nærmere. Utvalget har valgt å konsentrere sin innsats om de områder og sektorer hvor utvalget har fått inn synspunkter på at dagens ansvars- og oppgavefordeling ikke er tilfredsstillende, og sektorer og områder hvor utvalget selv har ment at det kan være behov for å se nærmere på ansvars- og oppgavefordelingen.

Denne prioriteringen innebærer at utvalget ikke har evaluert dagens ansvars- og oppgavefordeling innen alle de områdene som er beskrevet i kapittel 14. Også innenfor områder som utvalget ikke har vurdert nærmere, kan det være grunnlag for å endre eller justere ansvars- og oppgavefordelingen. Utvalget vil imidlertid anta at behovene for endring her er mindre, siden områdene ikke er kommentert fra de ulike instansene som utvalget har forespurt om synspunkter på dagens oppgavefordeling. Hvilke områder som ikke er vurdert nærmere fremgår av tabell 9.1 nedenfor.

Tabell 9.1 Områder som er beskrevet i kapittel 14, men hvor ansvars- og oppgavefordelingen ikke er nærmere vurdert.

DepartementOmråde
   
Barne- og familiedepartementet- Familivernet - Krisetiltak - Foreldreveiledning, fedregrupper og samlivstiltak - Likestilling - Forbrukerområdet
Fiskeridepartementet*- Kystverket - Kontrolldelen av fiskeriforvaltningen
Forsvarsdepartementet- Kommunale heimevernsnemnder
Justisdepartementet- Kriminalomsorg - Sivilt beredskap
Kirke-, utdannings- og forsknings-departementet- Private grunnskoler og private skoler som gir videregående opplæring godkjent med rett til statstilskudd - Teknisk fagskole - Den norske kirke
Kommunal og regionaldepartementet- Bolig- og bygningspolitikk - Arbeidsmiljø- og sikkerhet - Kommunelovens regler om økonomisk planlegging og styring - Innvandring - Samiske formål - Nasjonale minoriteter - Valg
Kulturdepartementet- Bibliotek - Arkiv - Kino- og videokonsesjon - Lov om stadnamn
Landbruksdepartementet*- Reindrift
Miljøverndepartementet- Kart og geodata
Nærings- og handelsdepartementet- Tilsyn med serveringsvirksomhet - Vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster
Olje- og energidepartementet- Energi- og vassdragssektoren
Samferdselsdepartementet- Jernbaneloven - Vegtrafikk
Sosial- og helsedepartementet- Lov om helsepersonell - Miljørettet helsevern - Smittevernområdet - Tobakkskaderådet - Tannehelsetjenesten - Alkohollovgivningen - Folketrygdens kjøp av helsetjenester - Folketrygdens prosjekt for brukermedvirkning/hjelp til selvhjelp for personer med aleneomsorg for barn

* For Landbruksdepartementet og Fiskeridepartementet behandles ikke alle områder som er beskrevet i kapittel 14 separat, man gir isteden en mer samlet vurdering av sektorene. Dette gjelder spesielt spørsmål knyttet til plan- og arealområdet og næringsutvikling.

9.2 Næringsutvikling

I dette avsnittet drøftes oppgave- og ansvarsfordelingen innenfor arbeidet med næringsutvikling forstått som offentlige tiltak som har til formål å fremme en bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling i alle deler av landet. Virkemidlene for næringsutvikling er ett av flere element i den brede regional- og utviklingspolitikken, jf. kapittel 8. Drøftingen her er avgrenset i forhold til andre offentlige ansvarsområder som har en indirekte, men meget viktig betydning for regional næringsutvikling, som f.eks. samferdsel og opplæring/kompetanseutvikling. Det vises til kapittel 14 og 17 for en mer utfyllende beskrivelse av oppgavefordelingen og endringer i oppgavefordelingen på næringsutviklingsområdet. Det vises også til kapittel 8.5 for evaluering av fylkeskommunens regionalpolitiske rolle og avsnitt 9.8 hvor kompetansereformen omtales nærmere.

9.2.1 Offentlige aktører og virkemidler regionalt

Nedenfor beskrives kort de ulike offentlige aktørene og deres virkemidler i næringsutviklingsarbeidet. Det gjelder organer som forvalter virkemidler innenfor Nærings- og handelsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Fiskeridepartementet, Landbruksdepartementet, Miljøverndepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet sine ansvarsområder.

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND)

SND er myndighetenes sentrale organ for finansiering og iverksetting av bedriftsrettede tiltak innen nærings- og distriktspolitikken. SND er organisert som et statsforetak ledet av et styre oppnevnt av Nærings- og handelsdepartementet (NHD). To av styremedlemmene skal representere landbruksnæringen og oppnevnes etter forslag fra landbruksorganisasjonene. Styret forvalter virkemidlene under fondet etter retningslinjer gitt av NHD, Kommunal- og regionaldepartementet (KRD), Landbruksdepartementet (LD), Fiskeridepartementet (FiD) og Miljøverndepartementet (MD). Overordnete myndigheter kan ikke instruere styret i enkeltvedtak. Eventuell instruksjon må skje i foretaksmøtet.

SND har hovedkontor i Oslo og distriktskontorer i alle fylker (felleskontor for Oslo og Akershus og Agder-fylkene). Hvert fylke har et styre av rådgivende karakter. Styret oppnevnes av fylkeskommunen. Foruten politiske oppnevnte medlemmer, skal styret ha en representant fra LO, NHO, Norges Bondelag og Norges Bonde- og Småbrukarlag. Norges fiskarlag og Norges Skogeierforbund skal være representert der SND og den enkelte fylkeskommune finner dette naturlig.

Når det gjelder behandling av saker under jordbruksavtalen, er det etablert et eget organ i hvert fylke med beslutningsfullmakt i disse sakene. Dette organet utgår fra de fylkesvise styrene, og har representasjon fra landbruksnæringen og de politisk oppnevnte styremedlemmene. For saker knyttet til forvaltning av virkemidler i jordbruksavtalen er det opprettet en klagenemnd i SND sentralt hvor landbruksnæringen er representert med to representanter.

SND forvalter en rekke landsdekkende og distriktsrettede låne-, garanti-, tilskudds- og fondsordninger bevilget over de fem berørte departementenes budsjetter. Risikolånene og distriktutviklingstilskuddene til bedriftsrettede formål bevilges imidlertid til fylkeskommunene. Fylkeskommunene bevilger igjen videre til de lokale SND-kontorene. Virkemiddelbruken er delvis koordinert gjennom ulike satsingsprogrammer, og det er inngått særskilte samarbeidsavtaler med Norges eksportråd, Norges forskningsråd og Norsk designråd. I enkelte fylker administrerer SND fylkeskommunale virkemidler etter avtale med fylkeskommunen. SNDs virkemiddelforvaltning er i stor grad direkte rettet mot enkeltbedrifter og næringslivet generelt. SND gir også råd og veiledning og skal være et kompetansesenter for næringsutvikling nasjonalt og regionalt.

Boks 9.1 SNDs virkemiddelforvaltning i 1999

Vel 95 prosent av alle søknader om lån og tilskudd, ble behandlet av distriktskontorene. Disse sakene representerte i underkant av 85 prosent av samlet tilsagnsbeløp.

I underkant av 90 prosent av alle saker ble behandlet og avgjort av distriktskontorene. Dette utgjorde om lag 50 prosent av samlet tilsagnsbeløp.

Om lag 5 prosent av alle saker ble behandlet regionalt, men avgjort sentralt. Dette utgjorde om lag 35 prosent av samlet tilsagnsbeløp.

Om lag 5 prosent av alle saker ble behandlet og avgjort sentralt. Dette utgjorde vel 15 prosent av samlet tilsagnsbeløp.

Statistikken fanger ikke opp avslagssaker som utgjorde en stor andel av distriktskontorenes saksbehandling.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunene har et samordningsansvar for arbeidet med næringsutvikling i fylket, jf. plan- og bygningsloven. Fylkeskommunene legger gjennom de årlige regionale utviklingsprogrammene (RUP), strategiske føringer på bruken av statlige direkte og indirekte næringsrettede virkemidler og skal gi forslag til bruk av midler på statsbudsjettet til regionale og tverrsektorielle samordningstiltak. RUP tar utgangspunkt i fylkesplanen eller strategisk næringsplan for fylket. Gjennom fylkesplanen har fylkeskommunen også prinsipielt ansvaret for de overordnete arealmessige rammebetingelser (bruk og vern) for de ressursbaserte næringer.

Gjennom fylkesplanen, regionale utviklingsprogram og representasjon i det lokale SND-styret, kan fylkeskommunen legge strategiske føringer for SNDs virksomhet i fylket innenfor rammen av de gjeldende nasjonale mål og retningslinjer for fondets virksomhet.

I tillegg forvalter fylkeskommunene flere av de distriktspolitiske tilretteleggende virkemidlene over KRDs budsjett. Fylkeskommunene forvalter bl.a. hoveddelen av de tilretteleggende virkemidlene for næringsutvikling i distriktene, midler til det grenseregionale samarbeidet Interreg og midler til regionale samordningstiltak for næringsutvikling i fylket. Fylkeskommunene setter i noen grad også av egne midler til direkte tiltak for næringsutvikling.

Fylkesmannen

Fylkesmannen er aktør i det regionale utviklingsarbeidet gjennom å ha forvalteransvaret for tilretteleggende virkemidler rettet mot jord- og skogbruk, men som ikke er direkte rettet mot virksomhetsetablering og -utvikling (SND forvalter disse). Fylkesmannen er videre utviklings- og kompetanseorgan for landbruksnæringen og skal samarbeide med SND, fylkeskommuner og kommuner om land- og skogbruksfaglige spørsmål. Hovedtyngden av arbeidsoppgavene for fylkesmannen har karakter av utviklingsoppgaver, samfunnsplanlegging og forvaltning av økonomiske og juridiske virkemidler som del av den nasjonale landbrukspolitikken. Eksempler på økonomiske virkemidler fylkesmannen forvalter er tilskudd til miljøformål, skogbruksformål, onnebarnehager, grøfting og diverse utrednings- og tilretteleggingstiltak (tilretteleggende bygdeutviklingsmidler). Fylkesmannen skal kontrollere at bruken av virkemidler under jordbruksavtalen er i tråd med målene i landbrukspolitikken.

Den ytre fiskeriadministrasjonen

Den ytre fiskeriadministrasjonens rolle i næringsutviklingsarbeid er i første rekke knyttet til tilrettelegging, veiledning og planarbeid. Fiskeriadministrasjonen samarbeider nært med SND, fylkesmannen, fylkeskommuner og kommuner om fiskeri- og havbruksfaglige spørsmål. Fiskeriadministrasjonen disponerer ingen direkte økonomiske virkemidler rettet mot fiskeri- og havbruksnæringen.

Arbeidsmarkedsetaten lokalt og regionalt

Fylkesarbeidskontorene (Aetat fylke) har det styringsmessige ansvaret for de lokale arbeidskontorene (Aetat lokal). De lokale arbeidskontorene bistår arbeidsgiverne ved rekruttering og omstilling. Ordningen med bedriftsinternopplæring (BIO) skal bidra til å motvirke arbeidsledighet ved større omstillinger gjennom å opprettholde og styrke kompetansen til bedrifter som har omstillings- eller strukturproblemer. Ordningen med bedriftsinternattføring (BIA) er et tiltak rettet mot arbeidstakere i ordinært arbeid som har behov for attføringsbistand på arbeidsplassen. I tillegg er Arbeidslivstjenesten (Aetat arbeidslivstjeneste) etablert i hvert fylke for å bistå bedrifter med å etablere rutiner for bl.a. å redusere sykefraværet og frafall blant medarbeiderne i bedriftene.

Selskapet for industriell vekst (SIVA)

SIVA er organisert som statsforetak. SIVAs overordnete mål er å være et nasjonalt foretak for økt verdiskapning og sysselsetting i distriktene. SIVA har et spesielt ansvar for å møte etterspørselen etter næringslokaler i områder der det private eiendomsmarkedet ikke dekker behovet. SIVA har ikke regionkontorer.

Kommunene

Kommunene spiller en nøkkelrolle for næringsutviklingen, både som politisk organ, forvaltningsorgan, tjenesteyter, arbeidsgiver og forbruker av varer og tjenester. Kommunene virker direkte inn på velferdsnivået til innbyggerne og på utviklingsvilkårene for næringslivet i kommunen. Skoletilbud, barnehagetilbud, transporttilbudet, arealutvikling og kommuneplanlegging er eksempler på oppgaver som har betydning for næringsutviklingen i kommunen.

Kommunen forvalter også tilskuddsordninger, bl.a. kommunale næringsfond, som både er tilretteleggende og bedriftsrettede. Ordningen skal stimulere til lokalt engasjement og tettere kontakt mellom kommunen og lokalt næringsliv . Kommunene er også 1. linjeinstans i forhold til landbruksvirkemidlene tillagt SND og fylkesmannen. Det er kommunen som vurderer om SND eller fylkesmannen skal ha den videre saksbehandling.

9.2.2 Innkomne synspunkter

Kommunenes Sentralforbund og fylkeskommunene viser til fylkeskommunenes rolle og ansvar for næringsutvikling i henhold til plan- og bygningsloven og lov om SND. I følge KS og fylkeskommunene er det imidlertid den regionale staten, herunder SND som i all hovedsak forvalter de økonomiske virkemidlene som på fylkesnivået er rettet inn mot utvikling av næringslivet. KS og fylkeskommunene viser til frifylkeforsøkene i Aust-Agder og Nordland i perioden 1990-96, der evalueringene etter deres vurdering, viser at en bedre samordning av de nærings- og arbeidsmarkedspolitiske virkemidlene - forankret i et mer målrettet strategisk planarbeid - bidrar til å iverksette utviklingsprosesser som styrker næringslivet. God samordning av virkemidler i forhold til den enkelte bedrift/bruker er en annen viktig effekt. Fylkeskommunene og KS mener at disse forsøkene danner et godt utgangspunkt for reform av oppgavefordelingen på fylkesnivået innenfor dette politikkområdet, ved at myndigheten til å forvalte næringsrettede virkemidler som i dag er tillagt regional stat, blir lagt til fylkeskommunen. Fylkeskommunene og KS mener at en endring av oppgavefordelingen på regionalt nivå i tråd med dette forslaget vil gi fylkeskommunen en tilsvarende helhetlig næringspolitisk rolle som kommunen har på lokalt nivå. Dette vil i følge fylkeskommunene og KS lette det helt nødvendige samarbeidet mellom det lokale og regionale nivået i dette arbeidet.

I innspill til utvalget understreker Nærings- og handelsdepartementet (NHD) at det næringspolitiske virkemiddelapparatet må ta utgangspunkt i brukernes behov. NHD viser til St.meld. nr. 41 (1997-98) Næringspolitikken inn i det 21. århundre,og understreker behovet for en klar ansvarsfordeling mellom forvaltningsnivåene og behovet for en regional og lokal næringsutviklingsinnsats som støtter opp om de nasjonale mål for næringspolitikken. I følge NHD reiser de nasjonale utfordringene på området spørsmål om større og færre fylker. Etter NHDs vurdering tyder mye på at dagens fylker er små i forhold til tilrettelegging for næringslivet. Globaliseringen og den endringshastigheten næringslivet står overfor, skjerper i følge NHD kravene til myndighetenes tilrettelegging. NHD opplever det som vanskelig i næringspolitisk sammenheng å avgrense resultatansvaret for forvaltningen av SNDs virkemidler til ett fylke. Fylkene er i næringssammenheng ikke naturlige enheter. En må i følge NHD, se landet og eventuelt større geografiske områder i sammenheng. Utviklingen i næringslivets rammevilkår internasjonalt, krever etter NHDs syn en nasjonal overbygging tuftet på en felles næringspolitikk.

NHD peker på at tiden trolig er moden for en vesentlig forenkling og effektivisering av de mange planprosessene på regionalt nivå. NHD viser her til fylkesplanene, fylkesdelplaner, strategiske næringsplaner og regionale utviklingsprogram (RUP), samt relativt tilsvarende kommunale planer. Det kan reises spørsmål om slike planer kan sikre effektiv tilrettelegging for næringsutvikling uten en vesentlig større markeds- og brukerorientering.

NHD mener at kommunesektorens viktigste bidrag til næringsutvikling, er kostnadseffektiv produksjon av tjenester med høy kvalitet innenfor sektorens primære ansvarsområder, bl.a. innen transport og undervisning, og at kommunene har en brukerorientert holdning i forvaltning av regelverk og reguleringer som angår næringslivet.

I innspill fra Landbruksdepartementet(LD) pekes det på at overføringen av virkemidler til SND, kan bidra til at de økonomiske virkemidlene for bedriftsetablering ses i sammenheng, og dermed effektivisere forvaltningen av virkemidlene. Det kan videre legge grunnlaget for en læringsprosess mellom landbruket og det øvrige næringsliv. Samtidig understreker departementet betydningen av at bygdeutviklingsmidlene i SND ses i sammenheng med de øvrige økonomiske virkemidler for landbruket som forvaltes av fylkesmannen. En nasjonal koordinering av bruken av virkemidler for landbruket, er etter LDs vurdering nødvendig for å hindre at man stimulerer til overetablering, både innenfor landbruket og andre sektorer som produserer for avsetning utover lokalmarkedet. Departementet mener overføringen av virkemidler til SND vil ha liten betydning for brukerne. Kommunene er fremdeles førsteinstans for forvaltningen av virkemidlene og vil være det organ brukerne tar kontakt med.

I innspillet fra LD heter det videre at arbeidet med bygdeutviklingsmidlene til utrednings- og tilretteleggingstiltak krever et nært samarbeid mellom fylkesmannen og fylkeskommunen gjennom utarbeidelse av regionale utviklingsplaner. Fylkesmannens ansvar er å legge til rette for effektive regionale tilpasninger i samsvar med gjeldende lov- og regelverk og politiske retningslinjer. Når det gjelder SND og fylkesmannen, viser departementet til at det er utarbeidet samarbeidsavtaler for å hindre at det gjøres dobbeltarbeid og oppstår gråsoner mellom de to forvaltningsorganene. Avtalene gir også rom for utveksling av kompetanse og erfaringer.

Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) mener at de senere års reformer har lagt til grunn at en gjennomføring av nasjonale distriktspolitiske målsettinger forutsetter regional tilpasning og regional beslutning om de konkrete tiltak som skal gjennomføres. I følge KRD ligger det i dette også muligheter for regionene til å utvikle egen politikk dersom det gir bedre totalt resultat innenfor de nasjonale rammene. Hovedansvaret for den regionale tilpasning av distriktspolitikkens nasjonale mål har ligget hos fylkeskommunene gjennom bl.a. regionale utviklingsprogram (RUP). En svakhet ved RUP er at enkeltaktørene i liten grad er forpliktet til å delta i samarbeidet. Samtidig har sterke sentrale statlige sektormål lagt begrensninger på de regionale statsetaters muligheter til å medvirke. Departementet viser videre til at felles beslutnings- og oppfølgingsansvar mellom næringsliv, ulike offentlige etater, organisasjoner og regionalpolitisk nivå har vært en viktig forutsetning for den regionale utvikling i Europa i de senere år. Ulike modeller for arbeidsdeling mellom forvaltningsnivåene der det forutsettes regionale demokratiske beslutningsorganer, vil etter KRDs vurdering måtte legge denne typen arbeidsform til grunn.

KRD peker på at det er grunn til å vurdere nærmere hvilken rolle og medvirkning bl.a. fylkesmannen og den ytre fiskeriadministrasjonen skal ha når fylkeskommunen og SND sitter med i hovedsak samme kompetanse og rolle. Det heter at fylkesmannen og fiskeriadministrasjonen bør rendyrke mer kontroll-, veilednings- og forvaltningsoppgaver.

KRD peker videre på at kommunenes ansvar for mindre bedriftsrettede og tilretteleggende virkemidler for næringsutvikling (kommunale næringsfond) har sin bakgrunn i kommunenes lokale kjennskap og nærhet til næringslivet. Videre er det slått fast at kompetansenivået hos kommunene gjennomgående er tilfredsstillende.

KRD omtaler også ordningen med regionale samordningsmidler (kap. 551, post 58). Hensikten med virkemidlene er å stimulere til regional utvikling gjennom sektorovergripende samarbeid på fylkesnivået. Departementet foretar den endelige fordelingen av virkemidlene etter tilråding fra fylkeskommunen.

Avslutningsvis skriver KRD at dagens SND-modell muliggjør en helhetlig næringspolitikk kombinert med nærhet til kundene. Samtidig har RUP og regional koordinering mellom fylkeskommunene muliggjort regionale strategier tilpasset lokale behov. Bakgrunnen for at SND ble opprettet var bl.a. et ønske om å få et klarere skille mellom politikk og virkemiddelbruk. SND bør derfor opprettholdes som en selvstendig enhet, men eierskapet til SND bør vurderes i lys av den kritikk som er reist mot manglende samordning mellom roller og politisk makt i dagens organisering på fylkesnivået. Etter KRDs syn bør det vurderes om fylkeskommunen og staten skal være likeverdige eiere av SND.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) mener at ordningen med bedriftsinternopplæring (BIO) primært er et arbeidsmarkedspolitisk virkemiddel. Formål, målgrupper og innholdet i ordningen kan justeres i takt med endringer på arbeidsmarkedet. Departementet fremhever at virkemiddelet også bidrar til å understøtte næringsutvikling i fylkene og legger grunnlag for ny vekst etter en omstillingsperiode. Overføring av ansvaret for bedriftsintern opplæring til fylkeskommunen, vil etter departementets vurdering kunne svekke mulighetene til å nå målene i arbeidsmarkedspolitikken.

I følge Fiskeridepartementet har den ytre fiskeriadministrasjonen fiskeri- og havbruksfaglig kunnskap som bør utnyttes i utviklingsarbeidet i fylkene, og som trolig vil utfylle den kunnskapen som finnes hos fylkeskommunene og SND.

I innspill fra fylkesmennene heter det at overføringen av landbruksrettede virkemidler til SND vil gi nye gråsoner. Det blir i følge fylkesmennene to landbruksforvaltninger, delt resultatansvar og delte saksområder. Det pekes på at endringen for fylkeskommunene betyr en svekket innflytelse over de regionalpolitiske virkemidlene. Videre heter det at til tross for lokale og regionale avklaringer om ansvars- og rollefordeling, vil området regional utvikling/næringsutvikling fremstå som en gråsone i forholdet mellom fylkeskommunen og fylkesmann. Fylkesmannsembetet er tillagt viktige næringspolitiske utviklingsoppgaver innenfor landbruk, mens fylkeskommunen har et overordnet ansvar for regional næringsutvikling. Fylkesmannen forvalter de nasjonale interesser i planarbeidet (interesser som ofte veier tungt i forhold til regionale og lokale interesser), mens fylkeskommunen har et hovedansvar for fylkesplanarbeidet.

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) uttaler at etableringen av SNDs distriktskontorer i alle fylker og samlingen av ansvaret for de bedriftsrettede virkemidlene, har ryddet godt opp i oppgavefordelingen på regionalt nivå. I følge SND har desentraliseringen og samlingen av virkemidler bidratt til et mer kundevennlig system for næringslivet og gitt betydelig effektiviseringsgevinster.

Etter SNDs oppfatning er det lite dobbeltarbeid mellom statlige aktører, fylkeskommunene og kommunene innenfor næringsutvikling i den forstand at samme oppgave utføres av flere organer. I den grad det eksisterer nevneverdige uklarheter i oppgavefordelingen, håndteres disse normalt gjennom de regionale utviklingsprogrammene (RUP) og ulike former for samarbeidsavtaler.

I noen grad og på enkelte områder mener SND at det er bygd opp dobbeltkompetanse. SND tenker her spesielt på forvaltningen av etablererstipendordningen i enkelte (4) fylkeskommuner, som forutsetter at også fylkeskommunene har bedriftsøkonomisk kompetanse. I tillegg er denne oppgavefordelingen etter SNDs syn, lite gunstig for kundene. Når det gjelder fylkeskommunenes forvaltning av de tilretteleggende virkemidlene over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett, påpeker SND at også enkelte av disse virkemidlene retter seg mot grupper av bedrifter og stiller krav til bedriftsøkonomisk kompetanse. Slike prosjekter kan i følge SND ligge i en gråsone mot SNDs virkemidler og praksisen kan føre til oppbygging av dobbeltkompetanse. Imidlertid ser ikke SND på forholdet som noe stort problem.

SND berører at kommunenes forvaltning av virkemidler over ordningen med kommunale næringsfond stiller krav til kompetanse som er relativt lik den kompetansen som ligger på regionalt nivå. SND stiller spørsmål om det er en optimal anvendelse av statlige midler å legge forvaltningsansvaret for disse midlene til kommunene.

Når det gjelder forholdet mellom fylkesmannen og fylkeskommunen i distriktsfylkene og forvaltningen av tilretteleggende virkemidler for bred næringsutvikling, kan det fra SNDs ståsted se ut til å være en viss overlapping i oppgaver og kompetanse. Også fiskeriadministrasjonen nevnes i denne sammenhengen. SND stiller spørsmål ved om denne oppsplittingen av den regionale utviklingskompetansen er optimal i forhold til å få størst mulig samlet effekt ut av ressursinnsatsen.

Når det gjelder dagens fylkesinndeling, uttaler SND at fylkesgrensene er av underordnet betydning for næringslivet. Imidlertid påpeker SND at det forekommer mye suboptimalisering som følge av at det parallelt i enkeltfylker gjennomføres prosjekter som med bedre resultater kunne vært gjennomført på tvers av fylkesgrenser. SND viser til at de i Agder-fylkene har slått sammen distriktskontorene til ett, fordi fylkene hver for seg er for små til å forsvare et eget distriktskontor.

Avslutningsvis heter det at dersom det fremover blir større forståelse og aksept for behovet for å tenke samarbeid og organisering mellom regionale aktører på tvers av fylkesgrensene, vil man kunne oppnå større effekt av de samlede ressursene, selv uten å gjøre noe med dagens fylkesinndeling.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) viser til at fylkeskommunene har viktige oppgaver i forhold til næringsutvikling, men uttaler at det er mye som tilsier at dagens fylkeskommune ikke er riktig organ og enhet for å ivareta de utfordringer vi som nasjon står overfor. NHO viser til forholdene i Europa der det er næringsutviklingsarbeidet som danner grunnlaget for regiondannelsene, og spør om dagens fylker representerer den rette og optimale avgrensning for å ivareta næringsutfordringene. Etter NHOs syn står det regionale forvaltningsapparatet overfor store utfordringer innenfor regionalt næringsutviklingsarbeid.

NHO nevner bl.a. følgende problemer med dagens oppgavefordeling:

  • For sentralisert oppgavefordeling. Ved ny organisering bør det legges opp til en mest mulig desentralisert struktur, både når det gjelder konkrete oppgaver, mulighet for prioriteringer lokalt og endelig avgjørelsesmyndighet.

  • Det uheldige ved det forhold at fylkeskommunen har ansvaret for regionale utviklingsplaner (RUP), mens de økonomiske virkemidlene er lagt til SND.

  • Fylkesmennenes forvaltning av bygdeutviklingsmidler representerer en typisk politisk virksomhet som ikke er underlagt demokratisk kontroll- og beslutningsmyndighet. Dette medfører manglende samordning i forhold til andre virkemiddeletater både av administrativ og politisk karakter.

NHO konstaterer at det må gjennomføres dyptgripende endringer i den regionale organiseringen så raskt som mulig. De overordnede hensyn NHO mener må legges til grunn for en slik endringsprosess er demokrati og deltakelse, påvirkningsmuligheter, identitet, effektivitet og solidaritet.

Norges Bedriftsforbund opplever det offentliges tilbud på området næringsutvikling som vanskelig tilgjengelig, særdeles uoversiktlig og lite helhetlig. Norges Bedriftsforbund registrerer at småbedriftene har problemer med at forvaltningsorganer opptrer i flere roller i ulike sammenhenger. Det vises til at fylkesmannen opptrer som kontrollinstans for lokalforvaltningen samtidig som embetet er utøvende organ. Bedriftsforbundet opplever at kommunene har interesse, men ikke tilstrekkelig kompetanse på næringsutviklingsområdet. Etter Bedriftsforbundets mening, bør det legges til rette for økt lokalt engasjement i næringsutviklingsarbeidet, og kommunene bør få økt innflytelse på og ansvar for lokale forhold. Bedriftsforbundet kan ikke se at fylkeskommunen slik den er innrettet i dag, kan ha noen hensiktsmessig funksjon i forbindelse med gjennomføringen av næringspolitiske målsettinger. Slik Bedriftsforbundet oppfatter det, synes fylkeskommunen og statlige myndigheter i mange sammenhenger å ha overlappende funksjoner. Fylkeskommunen oppfattes å ha rollen som sandpåstrøer i forbindelse med statlige næringsutviklingsplaner.

I innspill fra Norges Bondelagheter det at oppgavefordelingen mellom statlige regionale etater og fylkeskommunen virker utydelig, overlappende og lite samordnet, spesielt for næringslivet og enkeltpersoner. Bondelaget ser det som viktig at landbrukspolitiske spørsmål er nasjonalt forankret. Når det gjelder tiltak som inngår i jordbruksavtalen, må forvaltningen i følge Bondelaget, skje på en måte som ivaretar avtalepartenes samlede interesse. Disse forholdene tilsier i følge Bondelaget, en statlig kontroll over landbrukforvaltningen.

Det heter videre at sammenblandingen at statlig regional etatsorganisering og fylkeskommunalt oppnevnte styringsorgan (SND-styrene) gir en svært utydelig styringsmodell.

9.2.3 Tidligere endringer i oppgavefordelingen på sektoren

Det vises også til kapittel 17 hvor endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene er nærmere beskrevet.

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND)

SND ble opprettet i 1993 etter en sammenslåing av Industribanken, Industrifondet, Småbedriftsfondet og Distriktenes utbyggingsfond (DU). Regjeringens begrunnelse for sammenslåing var å få til en effektivisering av virkemiddelapparatet, samtidig som det skulle gi bedre oversikt for brukerne. Sammenslåingen skulle gi bedre kobling mellom virkemidlene i distriktspolitikken og tiltak for produktutvikling i næringslivet (St.meld. nr. 2 (1990-91) Revidert nasjonalbudsjett). Regionalt fortsatte fylkeskommunen som forvalter av bedriftsrettede virkemidler i distriktene (underlagt distriktutviklingsdivisjonen i SND), samtidig som Industribankens tre regionkontorer fortsatte som regionkontorer for det nye SND. I tillegg vedtok Stortinget å opprette to nye regionkontorer slik at til sammen fem regionkontorer betjente saker underlagt Industridivisjonen i SND.

Frem til 1996 utgjorde fylkeskommunene sammen med SNDs fem regionkontorer, SNDs ytre apparat. Regjeringen så etter hvert behov for et mer samordnet regionalt apparat for å unngå dobbeltarbeid og gråsoner. I revidert nasjonalbudsjett for 1996 (St.meld. nr. 2 (1995-96)) viste regjeringen til en regjeringsoppnevnt arbeidsgruppes vurdering av organiseringen av SNDs ytre apparat 1. Flertallet i arbeidsgruppen (representantene fra departementene og SND) foreslo en modell der det skulle innføres et klart skille mellom fylkeskommunenes og SNDs ansvar ved at SND overtok fylkeskommunenes forvaltningsansvar for de distriktspolitiske bedriftsrettede virkemidlene (modell A). Fylkeskommunene skulle ha ansvar på overordnet nivå gjennom planarbeid og deltakelse i lokale næringsråd. Det lå i modell A ikke forslag om regionale SND-styrer med fylkeskommunal representasjon. Mindretallet i arbeidsgruppen (representanten fra Troms fylkeskommune) gikk inn for en modell der SNDs regionkontorer skulle legges ned, og der fylkeskommunene skulle forvalte alle SNDs virkemidler innenfor gitte fullmaktsgrenser (modell B). Som et kompromiss mellom modellene, åpnet regjeringen for en omfattende regionalisering av SND-systemet, ved å åpne for avtaler mellom SND og fylkeskommunen om opprettelse av SND-regionkontorer i hvert fylke med fylkeskommunalt utnevnte styrer (Nord-Trøndelagmodellen).

Etter regjeringens syn ga modellen god balanse mellom hensynet til fylkeskommunal innflytelse og næringslivets behov for et oversiktlig og brukervennlig virkemiddelapparat. Fra et regionalpolitisk synspunkt ble det sett som viktig at fylkeskommunene ble sikret innflytelse gjennom fylkesplanen og strategisk næringsplan. Regjeringen mente Nord-Trøndelagmodellen ville kunne koble SNDs virkemidler med fylkeskommunenes distriktspolitiske virkemidler. I følge regjeringen ville dette åpne for bedre samordning og tilrettelegging av regional- og næringspolitikken i hele fylket, tilpasset den enkelte regions forutsetninger og behov. Regjeringen viste også til utviklingen i Europa der regionnivået utformer strategien for regional utvikling (St.meld. nr. 2 (1996-96) Revidert nasjonalbudsjett). Stortingets flertall sluttet seg til forslaget i Budsjett Innst. S. IV (1995-96).

Boks 9.2 Nord-Trøndelagmodellen

Følgende hovedprinsipper ligger til grunn for Nord-Trøndelagmodellen:

– Fylkeskommunen overfører rammene for sine bedriftsrettede virkemidler til SND-kontoret. SND legger ut alle landsdekkende virkemidler, slik at SNDs distriktskontorer forvalter alle SNDs virkemidler innenfor gitte fullmaktsgrenser.

– Fylkesplanen skal være retningsgivende for SND-kontorets virksomhet i den grad dette ikke strider mot SNDs overordnede mål og strategier. SND-kontoret har det operative ansvaret for bedriftsrettede virkemidler, herunder resultat- og tapsansvaret.

– Fylkesvise styrer med en rådgivende funksjon, oppnevnes av fylkeskommune.

SND har arbeidsgiveransvaret for de ansatte.

Boks 9.3 Prosessen rundt Nord-Trøndelagmodellen

Prosessen knyttet til regionaliseringen av SNDs ytre apparat og Nord-Trøndelagmodellen er kommentert i flere utredninger. Det heter i Bartnes (1998) at utredningsarbeidet i Steineutvalget ikke ga grunnlag for en løsning som kunne samle en bred politisk enighet om organiseringen av virkemiddelapparatet. De berørte departementene, LO og NHO dannet en tung koalisjon for modell A (flertallsmodellen), mens samtlige fylkeskommuner, Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet gikk inn for modell B (mindretallsmodellen). Det var uklart hvilken modell som ville fått flertall i Stortinget, og prosessen ble preget av mangel på politisk initiativ. Den gamle modellen med et delt virkemiddelapparat ville i praksis fortsatt være gjeldende (Nord-Trøndelagsforskning 1997). Løsningen for regjeringen kom gjennom en søknad fra Nord-Trøndelag fylkeskommune, der fylkeskommunen ba om å få opprette et eget SND-kontor, etter det som nå kalles Nord-Trøndelagmodellen. Regjeringen oppfattet modellen som et mulig politisk kompromiss mellom behovene for fylkeskommunal innflytelse og et enhetlig beslutningssystem (Bukve 1998) og godkjente Nord-Trøndelags søknad i 1996. I etterkant startet en prosess der flere fylkeskommuner ønsket å opprette egne avtaler med SND om distriktskontorer. Det heter i Bukve (1998) at motivasjonen for dette var å unngå det verste alternativet for fylkeskommunene - at fylket kunne bli underlagt et regionalt SND-kontor som omfattet flere fylker, og dermed miste det lokale fagmiljøet, i tillegg til den politiske styringen over virkemidlene. Den raske utbredelsen av Nord-Trøndelagmodellen var uventet. En forklaring Nord-Trøndelagsforskning (1997) peker på, var at fylkeskommunene anså Nord-Trøndelagmodellen som den eneste reelle mulighet de hadde for å opprettholde en viss lokalpolitisk styring med de bedriftsrettede virkemidlene.

Fra og med 1997 ble Statens Fiskarbank integrert i SND, og fra 2000 ble Landbruksbanken og deler av virksomheten under fylkesmannens landbruksavdeling overført til SND. Dette er nærmere omtalt nedenfor.

Fiskarbanken

Regjeringen foreslo i Ot.prp. nr. 15 (1996-97) Om lov om oppheving av lov av 28. april 1972 nr. 22 om Statens Fiskarbank (Integrering av Statens Fiskarbank i Statens nærings- og distriktsutviklingsfond) å overføre bankens arbeidsoppgaver og ansvar til SND. Det heter i regjeringens begrunnelse for forslaget at en med integrasjonen av Fiskarbanken i SND tar sikte på skape et formålstjenlig og effektivt virkemiddelapparat rettet mot fiskeflåten, slik at offentlige ressurser skal kunne nyttes mer rasjonelt. Integreringen skulle også bidra til å sikre en bedre samordning av virkemiddelbruken i de ulike leddene i fiskeri- og oppdrettsnæringen og var et viktig steg på veien i arbeidet med å realisere et uutnyttet potensiale for verdiskapning innenfor fiskeri- og oppdrettsnæringen. Regjeringen la opp til at Fiskeridepartementet skal gi særskilte fiskeripolitiske retningslinjer til SND og fylkeskommunene. Stortingets flertall sluttet seg til regjeringens forslag, jf. Innst. O. nr. 29 (1996-97).

Den ytre fiskeriadministrasjon

Stortinget vedtok i 1998 å slå sammen de to ytre etater i fiskeriforvaltningen, Fiskeridirektoratets kontrollverk og Rettledningstjenesten for fiskerinæringen (Innst.O. nr. 18 ( 1997-98)). I følge regjeringen var en viktig grunn for reformen knyttet til endringer i ansvars- og rammevilkår for fiskeri- og havbruksnæringen. Det ble pekt på behov for en mer fleksibel utnyttelse av personalressursene og for etablering av administrative fellesfunksjoner. De samlede kontrolloppgavene hadde økt og nye problemstillinger i kystsonen krevde bredere kompetanse (Ot.prp. nr. 2 (1997-98) Om lov om oppheving av lov om rettleiingstjenesta i fiskerinæringa og endringar i visse andre lover).

Etter regjeringens vurdering ville en sammenslåing til en felles ytre fiskerietat tilfredsstille kravet om likebehandling. Det ble lagt vekt på å ta vare på de styrings- og rapporteringsrutinene som var innarbeidet i daværende organisering. Samorganisering med fylkesmannen ble ikke foreslått fordi den ytre fiskerietat i hovedsak dekket nasjonale styringshensyn, og hadde sin virksomhet særlig rettet inn mot næringsutøvere og i mindre grad mot kommunene. Regjeringen påpekte imidlertid de sterke kontaktflatene mellom fiskeriforvaltningen og fylkeskommunene og fylkesmennene i sin begrunnelse for at etaten i hovedsak ble organisert etter fylkesgrensene. Et flertall i Stortinget sluttet seg til regjeringens forslag i Innst. O. nr. 18 (1997-98) og understreket behovet for å se fiskeriforvaltningen i sammenheng med annet næringsliv. Flertallet åpnet for å vurdere forsøk med fylkeskommunalt ansvar på området.

Fylkesmannens landbruksavdeling

Etter forslag fra regjeringen vedtok Stortingets flertall i 1992 å reorganisere jord- og skogbruksetatene og legge fylkeslandbrukskontoret til fylkesmannen, jf. St.meld. nr. 40 (1991-92) Frå sektoretater til samfunnsetatar - om omorganisering av landbruketatane og Innst. S. nr. 34 (1992-93). Regjeringen vurderte å legge jord- og skogbruksetatene i fylket til fylkeskommunen og mente en slik modell ville ivareta verdier knyttet til politisk deltakelse og målsettinger om å se landbruket i sammenheng med den samlede regionalpolitikken i fylket. I følge regjeringen var imidlertid hovedproblemet med en fylkeskommunal løsning behovet for statlig tilsyn og kontroll. Med fylkeskommunale landbruksetater ville det være nødvendig med et omfattende sentralt kontrollapparat. Også det forhold at regjeringen samtidig gikk inn for å kommunalisere de lokale landbrukskontorene, talte mot en fylkeskommunal forankring på regionalt nivå. For å kunne føre en konsekvent nasjonal landbrukspolitikk, hadde Landbruksdepartementet behov for et organ på fylkesnivå som kunne kontrollere at kommunene arbeidet i tråd med sentrale prioriteringer og målsettinger (St.meld. nr. 40 (1991-92)). Regjeringen la vekt på de nasjonale styringsbehov og valgte fylkesmannsmodellen.

Landbruksdepartementet vurderte at 2/3 av arbeidsoppgavene i landbruksetatene var av en slik karakter at sentrale hensyn var viktige. Det ble vist til samlokaliseringen med miljøvernavdelingen og beredskapsavdelingen i fylkesmannsembetet. Fylkesmannsmodellen ivaretok også prinsippet om at statlige sektorenheter med oppfølgingsansvar overfor kommunesektoren skulle knyttes til fylkesmannsembetene.

Landbruksbanken

Stortingets flertall vedtok i 1999 å avvikle Landbruksbanken som egen virksomhet og overføre oppgaver og personell til SND. Også oppgaver som var ivaretatt av fylkesmannens landbruksavdeling ble vedtatt overført til SND (Innst. S. nr. 89 (1998-99). Stortingets vedtak var ikke i tråd med regjeringens forslag i St. prp. nr. 1 Tillegg nr. 06 (1998-99), som gikk ut på å samordne og delvis utlokalisere den sentrale forvaltningen av de landbrukspolitiske virkemidlene. Stortinget så det som viktig at landbruksnæringen blir sett i sammenheng med øvrig næringsliv. Stortinget så det som et kunstig skille at det offentlige næringsapparatet ikke var samlet i en organisasjon. For øvrig viste flertallet i Stortinget til at det

»selvsagt er kjent med at det for tiden foregår flere utredninger der arbeidsfordelingen mellom ulike instanser på fylkesnivået er til vurdering. Flertallet vil understreke at det ikke er flertallets hensikt å bryte inn i disse vurderingene, og trekke konklusjoner på forhånd... . Dersom en helhetlig vurdering på et senere tidspunkt finner andre organisasjonsformer mer formålstjenlig, står en selvsagt fritt til å vurdere dette.»

(Innst. S. nr. 89 (1998-99)).

For fylkesmannens del innebar reformen at om lag 60 av 640 årsverk ble overført fra fylkesmennenes landbruksavdelinger til SND.

9.2.4 Drøfting av oppgavefordelingen

Det vises også til kapittel 8 med evaluering av fylkeskommunenes regionalpolitiske rolle og kapittel 17 hvor bl.a. Steine-utvalgets vurderinger er nærmere gjengitt.

Uoversiktlig virkemiddelapparat?

I retningslinje 5 og 6 slo utvalget fast at oppgaver som naturlig henger sammen med andre oppgaver og som krever stor grad av samordning overfor brukerne, bør legges til samme forvaltningsorgan. Beslektete oppgaver bør legges til samme organ både av hensyn til brukerne og forvaltningen selv, for å hindre uklarheter og dobbeltarbeid i oppgaveløsningen. I hvilken grad innebærer så dagens organisering av næringsutviklingsarbeidet en unaturlig oppsplitting av oppgaver og problemer for oppgaveløsningen? Bidrar dagens oppgavefordeling til dobbeltarbeid, dobbeltadministrasjon og/eller unødig dobbeltkompetanse i næringsforvaltningen? Skaper dagens organisering gråsoneproblemer for brukerne og/eller næringsforvaltningen selv?

Etter utvalgets syn er det ikke klart belegg for at dagens oppgavefordeling direkte fører til dobbeltarbeid i den forstand at identiske oppgaver blir utført av flere aktører. Derimot er oppgavefordelingen kjennetegnet av flere aktører med ulike oppgaver og roller rettet mot samme målgruppe, næring eller virkemiddelapparat. Både SND, fiskeriadministrasjonen og fylkeskommunen er på ulike måter involvert i regionale tiltak og virkemidler knyttet til utvikling av fiskerinæringen. Tilsvarende har fylkesmannens landbruksavdeling, fylkeskommunen og SND arbeidsoppgaver rettet mot landbruksnæringen. Når det gjelder behandlingen av SNDs virkemidler generelt, kan fylkeskommunene gi strategiske føringer innenfor rammen av de gjeldende nasjonale mål og retningslinjer for fondets virksomhet, mens SND har forvalteransvaret.

Denne delingen av oppgaver innenfor arbeidet med næringsutvikling, innebærer at det i noen grad er bygd opp dobbeltkompetanse og dobbeltadministrasjon i næringsutviklingsapparatet. I varierende grad arbeider seks ulike aktører med beslektede oppgaver og innehar mer eller mindre overlappende kompetanse om næringsutvikling generelt, virkemiddelforvaltning og enkeltsektorer. I kystfylkene har f.eks. både SND, fiskeriadministrasjonen og fylkeskommunen fiskeri- og havbruksfaglig kompetanse. Tilsvarende er det også innenfor landbruksnæringen og mellom fylkeskommunen og SND når det gjelder sekundær- og tertiærnæringene. De senere års samling av virkemiddelforvaltningen i SND, må imidlertid antas å ha redusert problemene med dobbeltkompetanse og dobbeltadministrasjon.

Dagens oppgavefordeling kan også skape gråsoneproblemer og medvirke til uklarheter mellom aktørene knyttet til roller og oppgaver i næringsutviklingsarbeidet. I prinsippet har fylkeskommunen det grunnleggende regionale initiativ- og pådriveransvaret for regionalt utviklingsarbeid i kraft av plan- og bygningsloven, men uten å ha direkte virkemidler. Samtidig er også fylkesmannen tillagt en regional utviklerrolle. Det heter bl.a. i Landbruksdepartementets budsjettproposisjon at fylkesmannen har en viktig rolle som initiativtaker og pådriver for utvikling av lønnsom verdiskapning, og at fylkesmannen fremdeles vil være en viktig aktør i det regionale utviklingsarbeidet (St.prp. nr 1 (1999-2000) Landbruksdepartementet). Både fylkeskommunen og fylkesmannen forvalter betydelige tilretteleggende virkemidler for nærings- og landbruksutvikling. SND skal være statens instrument i næringspolitikken og den næringsrettede distriktspolitikken, men SNDs virkemiddelbruk skal også tilpasses strategiske føringer gitt av fylkeskommunen og de fylkesvise styrene. Det kan diskuteres om ikke SNDs virkemiddelbruk er så viktig for regional utvikling, at grensene mellom rollen som virkemiddelforvalter og regional utvikler blir utydelig. For brukerne og bedriftene i regionen er SND synlig som virkemiddelorgan, mens fylkeskommunens strategiarbeid ikke er like tydelig (omtalt nærmere i kapittel 8). Dagens oppgaveorganisering forutsetter uansett bred informasjon ut til brukerne, klare spilleregler, gode samarbeidsrutiner og en god rolleforståelse mellom aktørene.

Et svært viktig moment i vurderingen av dagens oppgavefordeling er forholdet til målgruppen eller brukerne. Enkeltindivider, bedrifter, kommuner og andre brukere kan oppleve uklarhet når det gjelder hvilken kompetanse og virkemidler aktørene besitter. Imidlertid har reformene i SND gjennom Nord-Trøndelagmodellen og innlemmingene av Fiskarbanken, Landbruksbanken og deler av fylkesmannens virkemidler i stor grad samlet virkemidlene som er direkte rettet mot næringsutvikling. Kunder og brukere av SND kan i dag i stor grad forholde seg til ett kontor med et samlet virkemiddelapparat direkte rettet mot næringsliv, herunder landbruk og fiskeri.

Når det gjelder etablererstipendordningen ligger forvaltningen i dag enten hos fylkeskommunen (fire fylker) eller hos SND avhengig av vedtak fattet av den enkelte fylkeskommune. Oppdelingen kan virke uoversiktelig. Etablererstipendet er direkte rettet mot småbedriftsetablerere, og kan således ikke sies å være del av fylkeskommunenes tilretteleggende virkemiddelapparat.

Den endelige fordelingen av posten regionale samordningsmidler (kap. 551, post 58) forvaltes i dag av Kommunal- og regionaldepartementet etter fylkeskommunale prioriteringer. Mye kan tale for å desentralisere disse tilretteleggende virkemidlene i sin helhet til det regionale folkevalgte nivå.

En tilsvarende samordning som har skjedd gjennom SND-systemet har ikke skjedd når det gjelder virkemidlene som er tilretteleggende og rettet mot infrastrukturtiltak og utviklingsprosjekter. I dag forvalter både fylkesmannen (tilretteleggende bygdeutviklingsmidler) og fylkeskommunen slike virkemidler. Både fylkeskommunen og fylkesmannen definerer sin rolle som regionalt utviklings- og kompetanseorgan. Selv om forvaltningen av tilretteleggende virkemidler skal være forankret i nasjonale mål og hensyn, skal tilretteleggingen også ses i sammenheng med regionale forutsetninger og problemer. Arbeidet for tilrettelegging for næringsutvikling generelt er nært knyttet opp til fylkeskommunenes brede regionale utviklingsansvar. Generelle utviklingsmidler og støtte til investeringer i fysisk og kunnskapsrettet infrastruktur kan hevdes å handle om regional tilrettelegging, tilpasning og variasjon, jf. retningslinje 2 for oppgavefordelingen. En samordning av fylkesmannens og det regionale folkevalgte nivå kompetanse for tilretteleggende næringsutvikling kan sies å være i tråd med retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen, fordi de tilretteleggende virkemidlene dermed samles i ett regionalt organ .En slik endring i forvaltningsansvaret for tilretteleggende bygdeutviklingsmidler forutsetter ingen endringer i forholdet til kommunene som førstelinjetjeneste for bygdeutviklingsmidlene. En endring av ansvarsforholdene forutsetter heller ingen endringer i jordbruksforhandlingene og jordbruksavtalen, fordi det regionale folkevalgte nivå forutsettes å måtte følge retningslinjene for virkemiddelbruk som er nedfelt i jordbruksavtalen og den nasjonale landbrukspolitikken.

På den annen side er det argumenter for å samle bygdeutviklingsmidlene i SND.

SND forvalter allerede i dag storpartene av disse virkemidlene og en samling av bygdeutviklingsvirkemidlene kan også sies å være i tråd med retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen om samling av virkemidler både av hensyn til brukerne og forvaltningen selv. Et annet viktig argument for en slik løsning er at bygdeutviklingsmidlene er del av jordbruksavtalen som er fremforhandlet mellom landbruksorgansisasjonene og staten. Midlene er således av en annen karakter enn de andre næringspolitiske virkemidlene som inngår i statsbudsjettets ordinære del. Det er videre sterke nasjonale og avtalefestede føringer for bruken av virkemidlene noe som kan tilsi en statlig organisering av virkemidlene, jf. retningslinje 4 for oppgavefordelingen.

Når det gjelder den ytre fiskeriadministrasjonen innehar denne fiskeri- og havbruksfaglig kompetanse og samarbeider nært med både SND, fylkesmannen og fylkeskommunene i kystfylkene. En overføring av tilretteleggings- og veiledningskompetansen i fiskeriadministrasjonen til det regionale folkevalgte nivå, som allerede har en tilretteleggende rolle, kan i et slikt perspektiv sies å være i tråd med retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen. Imidlertid vil ikke dette gjelde den ytre fiskeriadministrasjonens forvaltnings- og kontrolloppgaver overfor fiskeri- og havbruksnæringen.

Også kommunene forvalter tilskuddsordninger for lokal næringsutvikling. Om lag halvparten av midlene er mindre bedriftsrettede tiltak, mens resten er av en tilretteleggende karakter. En overføring av virkemidlene til henholdsvis SND (bedriftsrettede tiltak) og det regionale folkevalgte nivå (tilretteleggende tiltak) kan hevdes å være i tråd med retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen.

Arbeidsmarkedsetatens virkemidler til bedriftsintern opplæring (BIO) og bedriftsinternattføring (BIA) kan sies å være i en gråsone mellom tiltak for bedriftsutvikling og arbeidsmarkedstiltak. BIO midlene er rettet mot bedriftene og skal bl.a. opprettholde og styrke kompetansen til ansatte i bedrifter ved større omstillinger. BIO-virkemidlene understøtter regional næringsutvikling og ut fra en slik synsvinkel kan det synes hensiktsmessig å overføre forvaltningsansvaret for virkemidlene til SND, jf. retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen. Når det gjelder BIA er dette attføringstiltaket mer rettet mot den enkelte arbeidstaker og primært et arbeidsmarkedspolitisk virkemiddel rettet mot arbeidsledige eller sysselsatte som står i fare for å bli arbeidsledige. En fortsatt forankring av BIA til arbeidsmarkedsetaten kan derfor sies å være i tråd med retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen.

Nivåplassering

Utvalget slo i retningslinje 1 fast at oppgaver bør legges til det lavest mulig effektive forvaltningsnivå. På hvilket geografiske nivå er det mest hensiktsmessig at det operative arbeidet med næringsutvikling utføres? Er dagens plassering på regionalt nivå hensiktsmessig?

Når det gjelder de direkte bedriftsrettede virkemidlene er et viktig argument for dagens oppgaveplassering på regionalt nivå målgruppen for næringsutviklingsarbeidet. Selv om enkelte av virkemidlene er rettet mot enkeltinnbyggerne, er det først og fremst næringslivet og kommunene i regionen som er målgruppen. Kompetansen og næringsvirkemidlene bør av den grunn være plassert på regionalt nivå som kan se deler eller hele regionens behov i sammenheng. Videre er kompetansen knyttet til næringsutvikling og virkemiddelforvaltningen relativt spesialisert særlig innen direkte virkemiddelforvaltning. Den krever kommersiell og bankfaglig kompetanse, så vel som sektorkunnskap. Det vil være ressurskrevende og uhensiktsmessig å legge denne oppgaven, som er kjennetegnet av spesialisert og tverrfaglig virkemiddelforvaltning til lokale statskontorer eller kommunene. Et tilleggsmoment i den sammenheng er også at forvaltningen av virkemidler er basert på etterspørsel. På lokalt nivå vil det ikke være hensiktsmessig å måtte inneha en kontinuerlig og bred kompetanse for en oppgave det er meget uregelmessig behov for.

I dag er forvaltningen av kommunale næringsfond forankret til lokalt nivå. I tråd med ovennevnte kan det være grunn til å vurdere om ikke disse virkemidlene burde forvaltes på regionalt nivå.

En viktig innvending mot å overføre ansvaret er imidlertid knyttet til at det ikke er hele fylker, men kun kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområdet som omfattes av ordningen. Videre er beløpene hver enkelt kommune forvalter relativt små og mindre kompetansekrevende, samt at virkemidlene er viktige for det lokale engasjement for næringsutvikling.

Kommunene innehar også kompetanse på landbruksområdet gjennom landbrukskontorene og utgjør 1. linjetjenesten på området. Den kommunale kompetansen på sektoren bidrar til nærhet for landbruksnæringen og den enkelte gårdbruker. Kravet til kompetanse er avgrenset til landbrukssektoren, og det kan derfor være hensiktsmessig å beholde dagens ansvarsplassering jf. retningslinje 1 for oppgavefordelingen.

Det finnes gode argumenter for sentrale fagmiljøer og nasjonal styring av næringsutviklingsarbeidet. Et viktig argument for sentralisering som bl.a. ble reist under SND-reformen, var behovet for å se arbeidet for næringsutvikling på tvers av regioner og i nasjonalt perspektiv, samt å følge opp internasjonale avtaler. En sentral forankring skal bidra til nasjonal koordinering av virkemiddelbruk overfor regioner og bransjer og bl.a. motvirke at bedriftsstøtten gir utilsiktet konkurransevridning, overetablering og subsidiekonkurranse. Et annet argument som fremføres av landbruksmyndighetene er interessekonflikten mellom lokalt/regionalt og nasjonalt nivå innen landbrukspolitikken. Mens det f.eks. fra et lokalt/regionalt ståsted kan synes rasjonelt å øke matvareproduksjonen, er det på nasjonalt nivå et viktig mål å unngå overproduksjon.

Dagens ansvarsfordeling innenfor SND systemet og landbrukssektoren, med en sterk kobling mellom det sentrale og det regionale nivået, er begrunnet i regjeringens og Stortingets behov for overordnet styring av distrikts- og regionalpolitikken og landbrukspolitikken. Et annet viktig argument for sentral styring er behovet for koordinert virkemiddelbruk overfor regioner og bransjer. Det samlede regionale apparatet skal være virkemiddelet for å nå sysselsettings- og bosettingsmålsettingene. Nærhet til brukerne og lokal kunnskap og tilpasning skal understøtte de nasjonale målsettingene. I dagens SND-modell er hensynet til nasjonal styring og lokal kunnskap søkt ivaretatt gjennom en organisering i statlige enheter som er nær brukerne og kjenner de regionale forhold.

Når det gjelder tilskuddet regionale samordningsmidler (kap. 551, post 58) foregår den endelige forvaltningen av disse tilretteleggende virkemidlene sentralt i Kommunal- og regionaldepartementet etter forutgående fylkeskommunale prioriteringer. I tråd med retningslinje 1 er det mye som taler for å desentralisere disse midlene til regionalt nivå.

Politisk eller administrativ forankring på regionalt nivå?

Bør gjennomføringen av nærings(utviklings)politikken forankres til et folkevalgt eller administrativt organ på regionalt nivå? Er det løpende næringsutviklingsarbeidet en oppgave som kjennetegnes av politiske prioriteringer, lokalpolitisk skjønn og lokal tilrettelegging eller av nasjonale hensyn? Utvalget slo i henholdsvis retningslinje 2 og 4 fast at oppgaver som krever lokalt politisk skjønn og vurdering bør legges til folkevalgte organer, mens oppgaver som setter krav til oversikt over hele landet, bør være et statlig ansvar.

Arbeidet for næringsutvikling er forankret i viktige nasjonale målsettinger. Næringsutviklingsarbeidet skal bidra til en bærekraftig økonomisk utvikling og sikre sysselsettingen i alle deler av landet. Fylkene er i næringssammenheng ofte ikke naturlige enheter. Næringslivet kjenner ikke fylkesgrenser i sin strategiske tilpasning. Ved manglende samsvar mellom næringslivets markedstilpasning og fylkenes geografiske avgrensning, kan det være naturlig å se hele landet og eventuelt større regioner under ett. Videre bør virkemiddelapparatet være profesjonelt og inneha en høy faglig og spesialisert bank- og næringsfaglig kompetanse i alle forvaltningsledd. Spisskompetansen skal ligge til sentralt nivå. Det er behov for nasjonal styring for å hindre utilsiktet konkurransevridning, overetablering og subsidiekonkurranse, jf. retningslinje 4 for oppgavefordelingen.

Samtidig skal de nasjonale og faglige hensyn ofte ses i sammenheng med regionens forutsetninger og problemer. Næringsutviklingsarbeid kan oftest ikke sies å være standardisering av offentlige tiltak på tvers av geografiske områder. Snarere er regionene og deres behov forskjellige, noe som er argumenter for lokalt politisk skjønn, lokal tilpasning og tilrettelegging og lokal kompetanse. Variasjoner i løsninger og resultater regionalt understøtter ofte nasjonale målsettinger om næringsutvikling ut fra lokale forutsetninger.

I SND-systemet er de nasjonale og regionale interesser søkt ivaretatt og balansert gjennom Nord-Trøndelagmodellen. De nasjonale føringene kanaliseres til SND gjennom bl.a. statsbudsjettet og departementenes disposisjonsbrev til SNDs styre sentralt. Samtidig er SNDs distriktskontorer underlagt strategiske føringer gjennom fylkesplanen og de regionale utviklingsprogrammene. I tillegg oppnevner fylkeskommunen de fylkesvise SND-styrene med rådgivende mandat. Et sentralt spørsmål er om dagens SND-modell på en god måte balanserer de nasjonale og statlige interesser opp mot regionale og lokale hensyn?

Virkemidlene i det offentlige apparatet for næringsutvikling er ulike når det gjelder nasjonal karakter og behov for regional tilpasning. Enkelte av virkemidlene er relativt standardiserte og skal ikke avhenge av lokal tilpasning og lokalt politisk skjønn. Likevel er et regionalt apparat for mange av disse virkemidlene nødvendig av hensyn til nærheten og kontakten med brukerne. Andre virkemidler nærmest forutsetter lokal politisk prioritering for å understøtte regionale og nasjonale målsettinger. Også for disse er nærhetsargumentet viktig. Satt på spissen kan virkemidlene kategoriseres etter:

  • om de er så nasjonale at de gjør krav på sentral forankring og behandling,

  • om de er nasjonale og relativt standardiserte, men gjør krav på nærhet til brukerne,

  • eller om de nødvendiggjør lokal tilpasning og lokalt politisk skjønn for å understøtte de nasjonale målsettinger.

Det finnes altså argumenter av nasjonal politisk og faglig karakter som begrunner et sentralt nivå for behandling av bestemte virkemidler og koordinering av arbeidet for næringsutvikling. Det finnes også argumenter for at enkelte av virkemidlene bør være forankret til regional stat, jf. retningslinje 4 for oppgavefordelingen. Motsatt finnes det argumenter for at flere av virkemidlene bør forankres til regionalt folkevalgt nivå, jf. retningslinje 2 for oppgavefordelingen.

Dersom oppgaver skal desentraliseres til det regionale folkevalgte nivå forutsettes et regionalt handlingsrom. Uten handlingsrom faller mye av selve begrunnelsen for å desentralisere bort, jf. kapittel 5. Det har også vært bred enighet om at enkeltsaksbehandlling regionalt ikke skal underlegges politisk styring, men basere seg på faglige vurderinger.

Ulike løsningsalternativer

Det kan tenkes ulike alternativer for endringer i organisering av ansvaret for næringsutvikling generelt og de tilretteleggende og bedriftsrettede virkemidlene.

Regionalt folkevalgt totalansvar: SNDs distrikskontorer legges ned og den nærings- og bankfaglige kompetansen og samtlige direkte bedriftsrettede virkemidler overføres til det regionale folkevalgte nivået. I tillegg overføres fiskeri- og havbruksfaglig kompetanse fra den ytre fiskeriadministrasjonen, de kommunale næringspolitiske virkemidlene, regionale samordningsmidler, arbeidsmarkedsetatens BIO-midler, samt fylkesmannens landbruksfaglige kompetanse og tilretteleggende virkemidler. En samling av virkemidlene vil bryte ned sektoriseringen av virkemiddelapparatet, jf. retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen og vil gi sterkere regionalpolitiske føring over virkemiddelbruken, jf. retningslinje 2 for oppgavefordelingen. Den nasjonale innflytelsen kan imidlertid reduseres i en slik løsning og vil kunne bryte med hensynene bak retningslinje 4.

En slik løsning kan ha to hovedformer for regional politisk forvaltning av virkemidlene som innebærer ulik grad av regionalt politisk handlingsrom. Et alternativ kan være at det regionale folkevalgte nivået prioriterer og forvalter virkemidlene innenfor statlig gitte fylkesvise rammer for nærings- og distriktsutvikling og innenfor gitte fullmaktsgrenser, jf. mindretallsmodellen i Steine-utvalgets innstilling. En annen løsning kan være at det regionale poltiske organet får frihet til å prioritere virkemidlene også opp mot andre oppgaver organet ivaretar.

Statlig totalansvar: Kommunene og fylkeskommunenes virkemidler, sammen med fylkesmannens tilretteleggende virkemidler, arbeidsmarkedsetatens BIO-midler og kompetanse fra den ytre fiskeriadministrasjonen, overføres til SND. Også denne modellen vil bryte ned sektoriseringen i virkemiddelapparatet og vil være i tråd med retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen. Det regionale politiske nivået kan fortsatt ha en rådgivende og strategisk rolle i forhold til SNDs distriktskontorer. Løsningen vil innebære en svekkelse av regionalpolitiske føringer over virkemiddelbruk, jf. retningslinje 2, men styrke nasjonale hensyn i virkemiddelforvaltningen, jf. retningslinje 4 for oppgavefordelingen.

Rendyrking av roller: Et annet alternativ kan være å rendyrke det regionale politiske nivåets rolle som tilrettelegger for næringsutvikling ved å overføre fylkesmannens og kommunenes tilretteleggende virkemidler, regionale samordningsmidler som i dag forvaltes sentralt, samt kompetanse og veiledningsoppgaver fra fiskeriadministrasjonen til det regionale politiske organet. Det regionale nivået kan rendyrke en rolle som regionalpolitisk tilretteleggingsorgan for næringsutvikling og regional utvikling i stort. Regionnivåets fullmakter for virkemiddelforvaltningen kan variere, jf. ovennevnte beskrivelse av mulig regionalpolitisk handlingsrom og innenfor retningslinjene gitt gjennom jordbruksavtalen. Samtidig opprettholdes SNDs profil som forvalter av direkte bedriftsrettede virkemidler. Midler kommunene i dag disponerer som er direkte bedriftsrettede, etablerestipendordningen tillagt fylkeskommunen og arbeidsmarkedsetatens BIO-midler, overføres SND. Det regionale politiske organet kan fortsatt ha en rådgivende og strategisk rolle i forhold til SNDs distrikstskontorer. Løsningen vil bidra til forenkling og samordning i forvaltningen av virkemiddelapparatet, noe som er i tråd med retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen.

Økt regionalpolitisk innflytelse over SNDs virkemiddelbruk: Uavhengig av om det regionale politiske nivået gis økt ansvar for tilretteleggende virkemidler, kan regionnivåets innflytelse over SND og SNDs distriktskontorers virkemiddelbruk forsterkes for å balansere hensynene som ligger bak retningslinje 2 og 4 for oppgavefordelingen.

En løsning som kan kombinere målet om en helhetlig næringspolitikk, kombinert med nærhet til brukerne og lokal tilpasning kan være å dele eierskapet og finansieringen av SND mellom staten og det regionale folkevalgte nivå. SND vil dermed kunne forvalte en meny av statlig finansierte og regionialt finansierte virkemidler. I et slikt alternativ kan regionnivået selv velge hvilke »regionale» SND-virkemidler de ønsker å finansiere. Det regionale folkevalgte organet kan legge regionale retningslinjer for distriktskontorenes forvaltning av virkemidlene de har finansiert, og dermed få større innflytelse over SNDs virkemiddelbruk. Det lokale taps- og resultatansvaret vil fortsatt ligge til SND. En slik løsning med videreføring av nåværende organisasjonsmodell, men med et annet eierskap vil kunne ivareta den styrke det nåværende SND-apparat har, og bøte på svakhetene knyttet til manglende sammenheng mellom regionalpolitisk strategisk ansvar og gjennomføringsansvar.

En annen løsning kan være å tilføre økt myndighet til de regionale SND-styrene. I den grad overordnede nasjonale og regionale føringer ikke samsvarer kan styrene gis ansvar for å foreta den nødvendige avveiningen mellom disse. SND-styrene kan også tilføres instruksjonsmyndighet overfor SND-direktørene og gis fullmakt til å gi bindende regionale strategiske føringer for deler av tilskuddene. Et annet alternativ vil være at distriktsstyrene gis fullmakter til å gi bindende strategiske føringer innen visse beløpsgrenser. Uavhengig av løsning må det understrekes at styrene ikke skal inn i enkeltsaker slik at politikk og administrasjon fortsatt er adskilt.

Inndeling

Et annet spørsmål er hvilke implikasjoner en endret fylkesinndeling kan ha for næringsutviklingsarbeidet og organiseringen av virkemiddelapparatet. En endring i fylkesinndelingen til mer funksjonelle og slagkraftige regioner kan gi argumenter for å overføre flere av næringsutviklingsoppgavene fra staten til regionfylkene. For det første kan en mer funksjonell regioninndeling bedre forutsetningene for regional utvikling i naturlige bosettings-, sysselsettings- og næringsregioner. For det andre kan større og mer funksjonelle regioner styrke de regionale ressurser og kompetansen regionalt og dermed utvikle den regionale slagkraften.

Viktige argumenter for dagens statlige forankring av virkemidlene er styring og koordinering, bl.a. for å unngå overetablering og uheldig konkurransevridende subsidiebruk. Et sentralt spørsmål er om det for staten vil være enklere å ivareta disse hensynene ved større regionale enheter, enn ved dagens fylkesinndeling, og redusere behovet for statlig hånd om direkte virkemiddelbruk. Et annet argument for statlig ansvar er antakelsen om at en nasjonal forankring bedre sikrer optimal fordeling av begrensede tilskuddsrammer mellom de ulike regioner. Dette argumentet svekkes nok ved større og færre fylker.

Utvalgets vurdering

Arbeidet for distrikts- og næringsutvikling er forankret i både nasjonale og lokale målsettinger. Etter utvalgets syn må derfor gjennomføringen av næringspolitikken skje i et samspill mellom statlig, regionalt og kommunalt nivå. Organiseringen av virkemiddelapparatet må legge til rette for at dette samspillet, inklusive de nødvendig løpende næringspolitiske avveininger, kan skje på en helhetlig, målrettet og effektiv måte.

Kommunene spiller en viktig rolle i næringspolitikken. Ikke minst gjelder det som myndighetsorgan og tjenesteyter. For næringslivet er det av stor betydning at den kommunale forvaltningen og de kommunale tjenester er preget av brukerorientering, kvalitet og effektivitet.

Et tyngdepunkt i gjennomføringen av næringspolitikken vil være det regionale nivået. En nasjonal næringspolitikk lykkes ikke uten en aktiv medvirkning og tilpasning ut fra regionale forhold. Også utviklingen ellers i Europa går i retning av et styrket regionalt og territorielt fokus for utviklingspolitikken, jf. kapittel 6 om trender i samfunnsutviklingen. Det kan imidlertid reises spørsmål om en i dag i tilstrekkelig grad klarer å utnytte den drakraft i næringspolitikken som ligger i et regionalt forankret engasjement. Etter utvalgets syn bør endringer i oppgave- og ansvarsfordelingen rettes inn mot å legge til rette for å utnytte det potensiale som ligger i en økt regional medvirkning.

Brukerhensyn må stå sentralt for organiseringen av virkemiddelapparatet innen næringspolitikken. Selv om den senere tids samling av de direkte og brukerrettede virkemidlene i SND, har bidratt til at brukerne i større grad enn tidligere kan forholde seg til en instans med ansvar for et samlet virkemiddelapparat, preges fortsatt dagens oppgavefordeling av flere aktører med ulike oppgaver og roller rettet mot samme målgruppe. Dette gjelder særlig for de mer tilretteleggende virkemidlene.

Etter flertallets syn (alle unntatt Leschbrandt) krever en større kraft i den regionale næringspolitikken og dermed mer drahjelp til den nasjonale politikken, en mer funksjonell og slagkraftig regional inndeling som i større grad enn i dag favner områder hvor næringsutvikling bør ses i sammenheng, jf. utvalgets diskusjon av alternativ organisering av det regionale nivået i kapittel 11.

Innenfor et veivalg hvor det satses på å utvikle det regionale folkevalgte nivået til en aktiv utviklingsaktør, mener utvalgets medlemmer Austeng, Dalane, Fluge, Sundsbø, Wilhelmsen og Aalbu at ansvaret for de tilretteleggene bygdeutviklingsmidlene hos fylkesmannen, samt kompetanse og veiledningsoppgaver fra fiskeriadministrasjonen, bør overføres til det regionale folkevalgte nivå. Med en regional politisk organisering, kobles det næringspolitiske tilretteleggingsarbeidet nærmere til fylkesplanen og det regionale nivåets ansvar for regional utvikling i stort. En slik samordning burde også bidra til forenkling av det regionale virkemiddelapparatet.

Utvalgsmedlem Sundsbø mener de økonomiske virkemidlene knyttet til jordbruksavtalen som forvaltes regionalt med avtalepartenes medvirkning, bør samles ett sted. SND med ett styre oppnevnt av fylkeskommunen, tillegges dette ansvaret.

Medlemmene Fjell, Hagen, Heløe, Leschbrandt, Mørum og Aasland mener mye taler for å overføre de gjenværende bygdeutviklingsmidlene som fortsatt forvaltes av fylkesmannen til SND, som allerede forvalter de øvrige bygdeutviklingsmidlene. En slik samling av bygdeutviklingsmidlene bidrar til forenkling av virkemiddelapparatet, samtidig som en statlig organisering kan understøtte både nasjonale og avtalefestede målsettinger. Disse medlemmene ser det ikke som hensiktsmessig å endre dagens organisering av den ytre fiskeriadministrasjonen.

Utvalgets flertall (alle unntatt Leschbrandt) ser det som hensiktsmessig å desentralisere de tilretteleggende regionale samordningsmidlene (kap. 551, post 58) som i dag forvaltes av Kommunal- og regionaldepartementet, til det regionale folkevalgte nivå.

Et samlet utvalg mener at dagens oppgavefordeling, hvor SND forvalter det aller meste av de direkte og brukerrettede virkemidlene, bør beholdes selv om en satser på det folkevalgte regionale nivået som en mer aktiv utviklingsaktør. En samling av slike virkemidler i SND ivaretar viktige brukerhensyn, muliggjør kompetente og profesjonelle fagmiljøer og sikrer den nødvendig avstand mellom politiske nivå og saksbehandlingen på enkeltsaksnivå. For å oppnå en ytterligere brukerrettet samordning, bør det vurderes om SND bør overta forvaltningsansvaret over ordningen med bedriftsinternopplæring (BIO) som arbeidsmarkedsetaten forvalter og etablererstipendordningen i de fylker hvor fylkeskommunen fortsatt administrerer disse.

Utvalgets flertall, medlemmene Dalane, Fjell, Mørum, Hagen, Heløe, Wilhelmsen, Aalbu og Aasland mener organiseringen av SND gjennom Nord-Trøndelagmodellen er med på å fange opp det løpende behovet for å avveie nasjonale hensyn mot regionale hensyn. Sentralt står at fylkesplanene skal være retningsgivende for SND-kontorets virksomhet i den grad dette ikke strider mot overordnede nasjonale mål og strategier. Siden de fylkesvise styrene, som er oppnevnt av fylkeskommunen, bare har rådgivende funksjon, vil det i praksis være SND-systemet selv som må ta ansvaret for den nødvendige avveiingen av nasjonale og regionale føringer. Innenfor en løsning hvor en satser på å utløse ytterligere regionalt engasjement i næringspolitikken, mener flertallet at det bør vurderes å gi SNDs regionale styrer det formelle ansvar for avveining av nasjonale og lokale hensyn. Flertallet tilrår at ulike alternativer med delt statlig/fylkeskommunalt eierskap til SND og/eller utvidete fullmakter for SNDs regionale styrer utredes nærmere. I tillegg kan fylkesplanen gis en forpliktende virkning som vil gi sterkere overordnete føringer på SNDs virkemiddelbruk enn i dag. Det forutsettes at både lokale og nasjonale hensyn ivaretas i fylkesplanen gjennom fortsatt sentral statlig godkjenning.

Utvalgets mindretall, medlemmene Austeng, Fluge og Sundsbø ønsker å slå fast at det regionale SND-styret skal være oppnevnt av det regionale folkevalgte nivå og ha reell beslutningsmyndighet.

9.3 Samferdsel

9.3.1 Lokal og regional samferdsel

I dette avsnittet drøftes oppgave- og ansvarsfordelingen på samferdselsområdet. Drøftingen har særlig fokus på regional samferdsel. Det vises til kapittel 14 og 17 for en mer utfyllende beskrivelse av oppgavefordelingen og endringer i oppgavefordelingen på samferdselsområdet, og til kapittel 8 for evaluering av fylkeskommunens regionalpolitiske rolle.

9.3.1.1 Offentlige aktører og virkemidler

Samferdselsdepartementet

Ved siden av å ha det overordnete ansvaret for samferdselssektoren og transportplanleggingen, har departementet bl.a. ansvaret for bestilling og finansiering av regionale flyruter (kortbanerutenettet), ansvaret for jernbanetransport og løyver til rutedrift over fylkesgrensene.

Fiskeridepartementet

Fiskeridepartementet har det overordnete ansvaret for bl.a. farleder og havner. Dersom en havn har vesentlig betydning utenfor egen kommune eller er av vesentlig beredskapsmessig betydning, er Fiskeridepartementet gitt myndighet å oppnevne og sette sammen styre for havnen.

Statens vegvesen

Samferdselsdepartementet har delegert myndighet for vegspørsmål til Statens vegvesen. Vegdirektoratet utgjør den sentrale administrasjonen og har det overordnete ansvaret innenfor hele den statlige del av etatens ansvarsområde. Direktoratet har planleggingsansvaret når det gjelder den delen av riksvegnettet som defineres som stamveger. Overordnete forslag på stamvegnettet fremmes i stortingsmeldingene om nasjonal transportplan. Vegkontorene i hvert fylke er utøvende ledd i vegetaten, og har ansvar for utbygging, drift og vedlikehold av både riks- og fylkesvegnettet. Vegkontorene i hvert fylke er med andre ord underlagt to myndigheter. I saker som gjelder generelle veg- og vegtrafikkspørsmål og riksvegsaker er vegkontorene underlagt Vegdirektoratet, mens i fylkesvegsaker er vegkontorene underlagt fylkeskommunen. Vegkontorene har planleggingsansvaret når det gjelder riksvegene utenom stamvegnettet.

Jernbaneverket og Jernbanetilsynet

Jernbaneverket er infrastrukturforvalter for det statlige jernbanenettet. Ved siden av ett sentralt kontor, har Jernbaneverket fire regionkontorer. Jernbanetilsynet gir tillatelse og fører tilsyn med jernbanevirksomhet.

Luftfartsverket og Luftfartstilsynet

Luftfartsverket administrerer det statlige lufthavnnettet som består av 45 lufthavner. Av disse er 17 stamlufthavner. I tillegg er 6 ikke-statlige lufthavner åpne for lufttrafikk. Luftfartsverket har 10 regionkontorer. Luftfartstilsynet fører tilsyn med luftfartsvirksomheten.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen har det politiske og økonomiske ansvaret for fylkeskommunale veger. De fylkesvise statlige vegkontorene ivaretar de praktiske veioppgavene for fylkeskommunen. Fylkeskommunen har det overordnete ansvar for lokal kollektivtransport og har tilskuddsansvar for den lokale kollektivtransporten med unntak av jernbanetjenester, hurtigruten og riksvegferger. I de tilfeller hvor fylkeskommunen yter tilskudd til lokal jernbane innen et fylke, har den imidlertid myndighet til å godkjenne ruteplaner og takster. Fylkeskommunen har ansvaret for spesialtransporten for funksjonshemmede (omtalt særskilt). Fylkeskommunen gir løyver til gods- og persontransport innad i fylket. Fylkeskommunen har ansvaret for fylkesplanen og har en viktig rolle ved prioritering og planlegging av nye riksveganlegg. Med unntak av øremerkede tilskudd til fylkesvegene og kompensasjon for dieselavgift for bussruter som inngår i det fylkeskommunale tilskuddsansvaret, finansieres fylkeskommunenes utgifter på transportsektoren primært over inntektssystemet. Ved behandlingen av St. prp. nr. 62 (1999-2000 ) Om kommuneøkonomien 2001 mv. vedtok Stortinget å innlemme disse tilskuddene i inntektssystemet fra og med 2001.

Kommunen

Kommunen har i utgangspunktet ansvaret for planlegging, utbygging og drift av offentlige havner, og det er den enkelte kommune som står som eier av havnen, jf. havne- og farvannsloven. Sammen med kommuneloven regulerer havne- og farvannsloven offentlig havnevirksomhet. Kommunen har ansvaret for kommunale veger og hovedansvaret for arealplanlegging og utvikling i kommunen.

Generelt

Ansvaret for utbygging av gang- og sykkelveger, trafikksikkerhetstiltak og miljøtiltak som støyskjerming, er i hovedsak tillagt vegeier. Kollektivtiltak ivaretas av flere instanser. Ansvaret for kollektivtiltak som er knyttet til vegene (kollektivfelt, busslommer, terminaler etc.) er i hovedsak tillagt vegeier. Ulike kollektivtiltak i større byområder finansieres også av bompengepakker og statlige tilskudd til kollektivtiltak. Helhetlige løsninger for et integrert og samlet kollektivtilbud i forhold til de reisende forutsetter samarbeide på tvers av myndighetsområder, sektorer og virksomheter.

Når det gjelder havner er det i utgangspunktet opp til den enkelte kommune å vurdere behovet for f.eks. særskilt havnestyre. Dersom en havn er av vesentlig betydning, er Fiskeridepartementet gitt myndighet å oppnevne styre for havnen. Begrunnelsen er å sikre at statens samferdselsmessige og beredskapsmessige interesser blir ivaretatt i havner som har en slik betydning. For havnevesenet i havner med statlig oppnevnt havnestyre, er havnestyret nærmeste overordnete politisk organ. Kommunene kan ikke bestemme å nedlegge et havnestyre som er opprettet etter Fiskeridepartementets bestemmelser, men kommunestyret kan skifte ut flertallet av medlemmene i havnestyret dersom havnestyret ikke handler slik som kommunestyret ønsker. Havnevirksomheten skal være selvfinansierende gjennom havneavgifter som skal fastsettes slik at brukerne i prinsippet betaler avgifter i henhold til de kostnader deres bruk påfører havnen. Dette gjelder uavhengig om havnen har statlig oppnevnt styre eller ikke. Havnekassens midler kan ikke benyttes til annet enn havneformål og er adskilt fra kommunens øvrige økonomi.

9.3.1.2 Innkomne synspunkter

Kommunenes Sentralforbund (KS) viser til egne rapporter og understreker nødvendigheten av et trendbrudd i samferdselssektoren 2. KS mener det er en hovedutfordring å utnytte potensialet for økt kollektivtrafikk, spesielt i byer og tettsteder, samt transportkorridorene mellom disse. KS uttaler videre at det regionale forvaltningsnivået må overta ansvaret for all regional samferdsel på veg, sjø, bane og i luften for å oppnå en koordinert og effektiv kollektivtransportpolitikk. Ansvaret må organiseres i en oppgradert regional transportetat som ser vegbygging og drift av vegnettet i sammenheng med investeringer og tilbudsutforming for regional kollektivtransport. I følge KS må en slik organisasjon, som skal forvalte betydelige ressurser på vegne av fellesskapet og gjøre vedtak som i stor grad griper inn i folks hverdag, underlegges folkevalgt kontroll. KS mener staten bør beholde ansvaret for stamveger, jernbanens infrastruktur og annen infrastruktur av nasjonal betydning. Den regionale transportetaten forutsettes å arbeide nært sammen med øvrige planmyndigheter på det regionale nivå for å samordne næringsutvikling, arealbruk og transport.

I forbindelse med høring av en rapport fra Møreforskning om regionale flyruter (omtalt senere i dette avsnittet), uttaler KS at ansvaret for kjøp av regionale flyrutetjenester bør ligge på fylkeskommunalt nivå og være underlagt regional folkevalgt styring, tilsvarende nåværende ansvar for den regionale kollektivtrafikken. Etter KS’ vurdering må det være en forutsetning at en slik ansvarsoverføring ikke medfører reduserte budsjettrammer til formålet, samt at fylkeskommunene selv får beholde eventuelle oppnådde rasjonaliseringsgevinster.

Finnmark fylkeskommune er ikke enig i KS’ standpunkt når det gjelder de regionale flyrutene. Finnmark fylkeskommune mener at dersom tilskuddet til flyruter blir en del av rammetilskuddet til fylkeskommunene, vil det kunne øke usikkerheten rundt finansieringen. Videre kan en i følge fylkeskommunen, gå glipp av eventuelle stordriftsfordeler hvis ikke anbudsprosessene blir gjennomført på samme tidspunkt i alle de regionale enhetene, og det kan oppstå uenighet om kvalitet og finansiering av fylkesoverskridende flyrutedrift. Også Sogn og Fjordane fylkeskommune er negativ til overføring, bl.a. fordi man frykter at rutetilbudet vil forringes ved fylkeskommunal overtakelse.

I Oslo kommunes innspill heter det at dagens oppgavefordeling i hovedsak er hensiktsmessig i Oslo-området. Imidlertid påpeker Oslo kommune uklarheter om styringsmyndighet knyttet til havnevirksomhet. Etter kommunens oppfatning bør særreguleringen av havnevirksomheten (etter havne- og farvannsloven) oppheves, slik at eiendommer og inntekter knyttet til havnevirksomhet inngår som en del av kommunens økonomiske avveininger og disponeringer.

Statens vegvesen foreslår i egen merknad til forslaget til Nasjonal transportplan 2002-2011, at det bør vurderes å overføre samferdselsoppgavene i fylkeskommunen til vegkontorene, for å forbedre den faglige samordningen mellom infrastrukturtiltak og drift av kollektivtrafikken. En slik organisering tilsvarer organiseringen for fylkesvegene. Statens vegvesen foreslår at ordningen med å overføre fylkenes samferdselsavdelinger til vegkontorene prøves i ett eller flere fylker.

Videre heter det i merknaden fra Statens vegvesen at en variant av en slik løsning kan være at staten overtar også det økonomiske, og dermed det politiske ansvaret, ved at kollektivtrafikktilskuddet budsjetteres over vegbudsjettet. En kan da få en helhetlig vurdering og prioritering innen samferdselssektoren, uten å ha en regional prioritering mot andre offentlige utgiftsområder.

Statens vegvesen uttaler videre at dersom problemene følger kommunegrensene, kan et godt alternativ være å overføre ansvaret for kollektivtransporten fra fylkeskommunen til bykommunen. Dette kan gi bedre mulighet for en samordnet areal- og transportpolitikk, som er svært viktig for å kunne utvikle et godt og effektivt kollektivtrafikksystem. Statens vegvesen anbefaler ikke et alternativ der fylkeskommunene overtar vegvesenets oppgaver og ansvar. Vegvesenet mener dette vil gi en mindre effektiv vegforvaltning.

De statlige transportetatene i fellesskap uttaler at det er behov for en mer samordnet areal- og transportplanlegging. I følge etatene er det hittil ikke utviklet planinstrumenter som sikrer helhetlige og regionale løsninger på tvers av kommunegrensene. Etatene mener derfor at plan- og bygningsloven må bli et sterkere styringsinstrument.

Også i St.prp. nr. 1 (1999-2000) fra Samferdselsdepartementet heter det at ansvaret for kollektivtransporten er fordelt på for mange instanser. Dette hemmer i følge departementet fremdriften i utviklingen av kollektivtrafikken.

Fylkesmennene skriver i sitt innspill at en reduksjon i antallet statlige etater, samt klarere grenseoppgang mellom de ulike etatenes ansvarsområde er tiltak som kan lette det statlige samordningsrollen på regionalt nivå. Det heter også at det er mulig å understreke fylkesmannens samordningsrolle sterkere.

Transportbedriftenes landsforbund peker på at dagens organisering for kollektivtrafikken ikke gir tilstrekkelig slagkraft når det gjelder å vinne nye markedsandeler. Den fylkeskommunale organiseringen man har i dag, koblet med en presset fylkeskommunal økonomi, har etter foreningens syn fungert slik at man verken har fått utviklet tilbudene i distriktene eller utviklet en miljøbegrunnet kollektivtrafikk i byer og tettsteder. Landsforbundet mener samferdselsetatene i fylkeskommunene med fordel kan overføres til Statens vegvesen. I byområdene bør det vurderes om ikke kollektivansvaret bør ligge til den enkelte bykommune. Landsforbundet mener også at transportsystemet må ses på som en helhet, slik at det blir mulig å foreta reelle prioriteringer og samhandling mellom vegutbygging, baneutbygging og drift av ulike kollektivtransportsystemer.

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) mener at fylkeskommunene ikke har prioritert midler til sine fylkesveger. Dette har i følge NHO resultert i at fylkesvegene har blitt et fordyrende ledd for næringslivet. NHO mener det ligger store besparelser i å konkurranseutsette deler av kollektivtrafikken, men at enkelte fylkeskommuner hindrer dette av ideologiske årsaker. NHOs konklusjonen er at dagens fylkeskommune ikke representerer beste enhet til å forvalte de oppgaver den er tillagt innen kollektiv og samferdsel. NHO skisserer ikke alternative organisasjonsformer for samferdselssektoren.

Oppsummering:Stikkordsmessig blir følgende forhold ofte påpekt som problematiske ved dagens oppgavefordeling:

  • Flere aktører og uklare ansvarsforhold i forhold til både planlegging, drift og investeringer knyttet til kollektivtrafikken.

  • Konkurrerende plansystemer: Fylkesplanleggingen - nasjonale/statlige transportplaner - kommunenes (areal)planer. Det gis uttrykk for at det er behov for en mer samordnet areal- og transportplanlegging regionalt.

  • Forholdet mellom fylkeskommunene og vegkontorene.

  • Oppsplittet ansvar mellom veg og kollektivtrafikk.

  • Svært ulik finansiering av de ulike transportområdene som inngår i sektoren.

  • Behov for en mer helhetlig transportpolitikk regionalt hvor transporten på vei, sjø, bane og i luften ses i sammenheng.

9.3.1.3 Tidligere vurderinger av oppgavefordelingen på sektoren

Regjeringen vurderte tredelingen i ansvarsfordelingen for vegnettet i St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen uten å foreslå endringer. Stortinget sluttet seg til regjeringens vurdering i Innst. S. nr. 225 (1995-96).

Spørsmålet om endret klassifisering av vegnettet hadde vært tatt opp ved flere anledninger. Stortinget hadde vist til betydelige problemer grunnet lav standard på store deler av fylkesvegnettet og pekt på den klare tendensen til at fylkene reduserte sin innsats i fylkesvegnettet. Også regjeringen påpekte det uheldige i fylkeskommunenes reduserte innsats på vegsektoren og forskjellene i standard mellom fylkesvegene og riksvegene. Dette kunne i følge regjeringen skyldes manglende prioritering i fylkeskommunene, men også forskjeller i økonomisk evne mellom staten og fylkeskommunene.

I følge meldingen vil en todeling av vegnettet sannsynligvis bidra til administrativ og politisk forenkling på vegsektoren, lette vegplanleggingen og bidra til mer enhetlig vegstandard. Imidlertid mente regjeringen at problemstillingene også må vurderes ut fra kommunenes og fylkeskommunenes rolle mer generelt. Regjeringen samlede vurdering var:

»En todeling av det offentlige vegnettet vil redusere fylkeskommunens mulighet til å foreta samlede politiske avveininger innen sine totale ansvarsområder, og bl.a. medføre at fylkeskommunen vil miste virkemidler som er viktige i forhold til lokal kollektivtransport. En todeling av vegnettet vil trolig forutsette vesentlig større kommuner til å forestå vedlikehold og investeringer for de omklassifiserte fylkesvegene, enn det ellers legges opp til i denne meldingen. En inndelingsreform som gir bedre avgrensing av fylkene i forhold til dagens bosetting og kommunikasjoner, vil kunne styrke forutsetningene for at fylkeskommunene ivaretar ansvaret for investeringer og vedlikehold av fylkesvegnettet. Regjeringen finner det på denne bakgrunn ikke hensiktsmessig å arbeide videre med en eventuell todeling av vegnettet.»

Stortingets flertall sa seg enig med regjeringen i at en helhetsvurdering tilsier en fortsatt tredeling av vegnettet. I denne vurderingen veide hensynet til små kommuner tungt .En todeling av vegsystemet mellom staten og kommunene ville i følge Stortingets flertall medføre et uforholdsmessig stort press på de minste kommunene (Innst. S. nr. 225 (1995-96)).

9.3.1.4 Forskning og utredning om oppgavefordelingen på samferdselssektoren

Veger og kollektivtransport

Regjeringen tar sikte på å legge frem forslag til en samlet Nasjonal transportplan (NTP) for 2002-2011 høsten 2000. Transportplanen erstatter de tidligere sektorvise transportplanene for luftfart, jernbane, sjø og veg.

Det har vært lagt opp til en bred prosess i forkant av fremleggelsen av planen. Høsten 1999 la de fire transportetatene; Statens vegvesen, Luftfartsverket, Kystverket og Jernbaneverket, frem et felles forslag til nasjonal transportplan som ble sendt på bred høring. I forkant av etatenes fremleggelse av utkastet til plan, har regjeringens siktemål vært bred medvirkning regionalt. Det har vært understreket at fylkeskommunene rolle og medvirkning i planprosessene skulle styrkes. Statens vegvesen har koordinert arbeidet. Det har vært utarbeidet fylkesvise og nasjonale utfordringsdokumenter til transportplanen der ulike bruker- og interesseorganisasjoner og offentlige aktører har gitt innspill. De fylkesvise dokumentene har vært gjenstand for fylkespolitisk behandling.

Hensikten med NTP er å samle transportplanleggingen i et helhetlig plansystem. NTP erstatter de tidligere etatsvise langtidsplanene. NTP er ment å legge til rette for helhetlige politiske prioriteringer, effektiv virkemiddelbruk innenfor sektoren og styrking av samspillet mellom transportformene for å bidra til effektive, tryggere og mer miljøvennlige transportløsninger.

I et arbeidsnotat peker Transportøkonomisk institutt (TØI 2000) på ulike forhold knyttet til oppgavefordelingen i forbindelse med selve planprosessen. Videre trekker TØI frem enkelte transportpolitiske synspunkter som fremkom i planarbeidet:

  • Kontrollen over viktige virkemidler for å utvikle helhetlig politikk ligger utenfor samferdselssektoren.

  • De statlige etatene er organisert etter forskjellige regionale modeller. Bare Statens vegvesen har en fylkesorganisering som er tilpasset en samordnet planprosess på fylkesnivå.

  • Det er enighet blant etatene om at en mangler gode faglige verktøy for å gjøre helhetlige avveininger på tvers av transportmidlene på regionalt nivå.

  • Fylkeskommunens og fylkesmannens rolle i transportplanleggingen var uklar. De to etatene ble ofte trukket tettere inn i planleggingen enn forutsatt fra sentralt nivå. Dette skapte uklarhet om deres formelle rolle i arbeidet - var de likeverdige deltakere med etatene eller bare observatører?

  • Flere fylker oppfattet NTP som delvis konkurrerende med fylkesplanleggingen. NTP var delvis overlappende med fylkesplanleggingen og bidro til mange parallelle prosesser, noe som til en viss grad bidro til en form for planleggingstretthet.

I evalueringen av arbeidet med fylkenes utfordringsdokument til nasjonal transportplan, kom det i følge TØI, en rekke forslag til institusjonelle endringer for å styrke samordningsevnen:

  • Alle transportetatene burde samles under Samferdselsdepartementet - enten som separate etater eller som del av en større trafikk-/transportetat.

  • Flere av etatene mener samferdselsplanleggingen bør heves over fylkesnivå. Fylkesnivået er for begrenset til drive helhetlig overordnet planlegging.

  • Forholdet mellom NTP og fylkesplanleggingen bør avklares.

  • Økt fylkeskommunalt ansvar for samferdsel gjennom at ansvar for øvrige riksveger og offentlig innkjøp av transporttjenester legges til fylkesnivået.

Både kommunene, fylkeskommunen, fylkesmannen, statens vegvesen og andre statlige aktører regionalt og sentralt har roller og oppgaver i areal- og transportplanleggingen. Aktørene har oppgaver både i kraft av å være planleggings- og arealmyndigheter og ansvarlige for transportaktivitet og transportinfrastruktur, jf. kapittel 8 om evaluering av fylkeskommunen, kapittel 14 med beskrivelse av oppgavefordelingen og avsnitt 9.5 med drøfting av arealplanlegging. For å bedre samordningen innen areal- og transportplanleggingen, har regjeringen gitt rikspolitiske retningslinjer for en samordnet areal- og transportplanlegging (Rundskriv T-5/93 Miljøverndepartementet). Retningslinjene skal klargjøre prinsipper for hva som skal tillegges vekt i areal- og transportplanleggingen.

St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk påpeker behovet for en mer strategisk innrettet areal- og transportplanlegging i byområdene, dvs. å vektlegge planleggingen på overordnet nivå før mer detaljerte beslutninger om arealbruk og enkeltprosjekter innen transportsektoren fattes. Stortingsmeldingen påpeker også at oppgavefordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommune medfører begrensninger i forhold til å vurdere arealbruk og transportsystem i sammenheng i byområdene. Det heter at det for arealbruken har vært spesielt vanskelig å få nedfelt forpliktende regionale løsninger på tvers av kommunegrensene, mens det innen transportsektoren har vært vanskelig å få til reelle avveininger mellom ulike investerings- og driftstiltak i transportsystemet som helhet.

På oppdrag for Miljøverndepartementet har Statens forurensningstilsyn i samråd med Direktoratet for naturforvaltning og Riksantikvaren, vurdert behovet for revidering av de rikspolitiske retningslinjene for areal- og transportplanleggingen. Etter miljødirektoratenes mening, har viljen til samordning av areal- og transportplanleggingen økt etter at de rikspolitiske retningslinjene ble vedtatt. Etter deres syn, er det likevel behov for å revidere de rikspolitiske retningslinjene, særlig for å tydeliggjøre hvilke utfordringer en står ovenfor. Det foreslås bl.a. å konkretisere forhold som skal vurderes i fylkes- og kommuneplanleggingen samt å tydeliggjøre fylkeskommunens ansvar som samordner.

Miljødirektoratene peker også på andre forhold som det bør arbeides videre med for å bedre samordningen. Det foreslås bl.a. å vurdere nye måter å organisere og finansiere kollektivtransporten på som i større grad gjøre det mulig å se utbygging av infrastruktur og drift av kollektivtransport i sammenheng, og på den måten legge til rette for en mer effektiv og miljøvennlig kollektivtrafikk.

En synteserapport fra forskningsprogrammet om lokal transport og arealpolitikk (LOKTRA (1994-1999)) gir en oversikt over foreliggende kunnskap om institusjonelle og organisatoriske forholds betydning for den lokale transport- og arealpolitikken (Norges forskningsråd 2000). Målet for forskningsprogrammet er å bidra til å etablere et kunnskapsgrunnlag for utformingen av lokal transportpolitikk i by- og tettstedsregioner.

Rapporten konstaterer at den lokale areal- og transportpolitikken er sterkt preget av at den utformes av et stort antall aktører med mange forskjellige primærinteresser. I følge rapporten viser forskningen at dagens transport- og arealpolitikk i byområdene verken er samordnet, effektiv eller miljørettet. Den er heller ikke bærekraftig. Det er et gap mellom mål og handling. Det heter at ansvaret for de ulike transportformene og virkemidlene innenfor arealpolitikken, transportpolitikken, parkeringspolitikken og miljøpolitikken er oppdelt på for mange ulike aktører. I følge rapporten er vegsektoren den dominerende aktøren i transportpolitikken, mens kollektivtransportinteressene er svakt organisert og utsatt for en sterkere prioriteringskonkurranse innad i fylkeskommunene.

Rapporten oppsummerer en rekke forslag til organisasjonsreformer som kan bidra til en mer effektiv gjennomføring av målene for areal- og transportpolitikken:

  • Sterk folkevalgt styring gjennom valgte representanter for befolkningen i de enkelte byområder, dvs. fra berørte kommuner og fylkeskommuner.

  • Overordnede arealplaner på fylkes- og kommunenivå bør styre mer av byutviklingsmønsteret og lokaliseringene. Fylkesdelplaner for areal- og transportstrukturen kan bli et viktig styringsinstrument dersom større tiltak bare kan gjennomføres med grunnlag i en slik plan.

  • Forholdet mellom nasjonal infrastrukturplanlegging som Nasjonal transportplan og fylkesplanleggingen bør avklares, primært ved at planleggingen etter plan- og bygningsloven legger premisser for infrastrukturplanene.

  • Ansvaret for veg og kollektivtrafikk, investering og drift, overordnet parkeringspolitikk, takster i kollektivtrafikken, samt vegprising, bør samles til ett organ, som også har kontroll med disponeringen av de offentlige midler på disse områdene.

  • Forholdet til nasjonale interesser som f.eks. stamveger, jernbane og ulike miljø- og vernehensyn må avklares i de enkelte byområder, både gjennom bruk av rikspolitiske retningslinjer, fortsatt statlig økonomisk ansvar for deler av infrastrukturen, og gjennom konkrete samarbeidsavtaler og -prosjekter mellom regionale (kommunale og fylkeskommunale) og statlige myndigheter.

  • På nasjonalt nivå bør myndighetene vurdere å samle ansvaret for alle transportmidlene, dvs. også Kystverket og havnesektoren, under Samferdselsdepartementet.

I et arbeidsnotatet fra Transportøkonomisk institutt om oppgavefordelingen på samferdselsområdet, er også oppmerksomheten spesielt rettet mot transport i byområdene (TØI 2000). Problemer knyttet til miljø og fremkommelighet er særlig synlig i byområdene. I notatet peker TØI på ulike forhold knyttet opp mot oppgavefordelingen av betydning for gjennomføringen av samferdselspolitikken.

Når det gjelder veger heter det i notatet at en vesentlig styrke ved vegsektoren er den klare ansvarsfordelingen. Statens vegvesen har i følge TØI en betydelig plan- og gjennomføringskapasitet og har høy politisk legitimitet. Forhold som i følge TØI kan karakteriseres som problematiske innen vegsektoren er:

  • Innenfor fylkeskommunenes økonomiske rammer taper fylkesvegene i kampen om ressursene. Fylkeskommunene kan ha incentiv til å søke å omklassifisere fylkesvegene.

  • Tendensen til at investeringer i nye statlige veganlegg prioriteres fremfor tiltak for drift og vedlikehold.

De rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging fremhever behovet for alternativ bruk av riksvegmidler til f.eks. kollektivtrafikk, når det kan godtgjøres at dette samlet gir bedre transportløsninger. I følge TØI kan årsakene til at denne muligheten i liten grad nyttes være knyttet til bl.a.:

  • Det er vanskelig å godtgjøre at alternative tiltak vil gi samme nytte som vegtiltak. I praksis har mye av bevisbyrden falt på den som ønsker alternativer til veg.

  • Avveiningene mellom satsing på veg eller kollektiv infrastruktur gjøres formelt på statlig nivå, ikke i de lokale/regionale organene som formelt også er samferdselsmyndighet på området.

Om regioninndelingen for transportpolitikken heter det at ideelt sett bør planlegging og drift av transport skje i enheter som samsvarer med funksjonelle regioner definert som bysentra med pendlingsomland. Rapporten oppsummerer med at det kun er i Oslo-området at trafikkmønsteret har en slik utstrekning at fylkesinndelingen er et større problem. Her inngår kommuner fra 6 fylker i pendlingsomlandet. I landet for øvrig er det kun overlapp i enkelttilfeller hvor byer ligger nær fylkesgrensene. Ellers er problemet motsatt. Fylkene er langt større enn det funksjonelle byområdet. Dette kan i følge TØI medføre at kollektivtransporten for byområdene ikke prioriteres av fylkeskommunen, rett og slett fordi bykommunene er i mindretall og at det tross alt er et trafikkgrunnlag som kan finansiere et visst kollektivtilbud i byene. TØI-rapporten oppsummerer med at trafikken og dens problemer i hovedsak er av lokal karakter.

Transportpolitikken og virkemidlene er i dag spredt på mange aktører. Kunnskap om optimale samfunnsøkonomiske løsninger tilsier etter TØIs vurdering at ulike virkemidlene i større grad bør ses i sammenheng. Svakheter ved den institusjonelle struktur kan i følge rapporten avhjelpes ved prosedyrer. Forsøk med samordnet areal- og transportplanlegging har imidlertid vist at det er begrenset hvor langt det er mulig å konkretisere arealdelen i planene uten at kommunene reagerer.

Transport er et viktig element for regional utvikling og bør i følge TØI ses i sammenheng med andre tiltak for regional utvikling. Det heter i rapporten at hensynet til distriktene har vært viktig som begrunnelse for innretningen av samferdselsressursene, særlig på vegsektoren og ut fra hensynet til likeverdig transportilbud i alle deler av landet.

Avslutningsvis understreker TØI at en nødvendig kursendring mot mer miljøvennlig bytransport innebærer betydelige belastninger for de lokale politikere som eventuelt skal gjennomføre politikken. Utfordringen er å skape lokale incentiver for endringer. Ett av argumentene for økt lokalt ansvar, ved siden av at viktige virkemidler da kan ses i sammenheng, er å redusere de lokale politiske omkostningene ved å gjennomføre upopulære tiltak. Lokale myndigheter må ikke bare bli ansvarlige for reparasjon, men også kunne styre de positive virkemidlene (investeringene) og samtidig være trygge for at omfanget av midler ikke reduseres.

Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap ved Universitetet i Bergen har på oppdrag av Samferdselsdepartementet avgitt to rapporter om kollektivtransportens forvaltningsorganisasjon (Osland og Kråkenes 1998 og 1999).

Den første rapporten tar utgangspunkt i behovet for en særegen transportpolitikk i de større byområdene som ivaretar miljø- og samfunnshensyn. Rapporten fremhever at en sentral forklaring på at man i liten grad har klart å nå miljø- og transportmålsettingene, er den etablerte organisasjonsstrukturen på området. Både finansierings- og incentivstruktur, så vel som den fragmenterte ansvarsdelingen, gjør det i følge rapporten rasjonelt for de ulike aktørene på feltet å fremme en politikk som i sum legger til rette for personbilbaserte løsninger.

I følge rapporten bør oppgavefordelingen gi politiske myndigheter både ansvar og muligheter til å foreta avveininger mellom kollektivtransport og personbiltransport. Forfatternes vurdering av eksisterende organisasjonsstruktur summeres opp i følgende spissformulering:

«Den etablerte organisasjonsstrukturen er formålstjenlig dersom en ønsker en videre økning i personbilbruken i større byområder, og samtidig finner det formålstjenlig at ingen klart kan stilles til ansvar for denne utviklingen»

(Osland og Kråkenes 1999).

Rapporten skisserer en idealmodell som skal dekke behov og funksjoner knyttet til kollektivtransporten i byregioner. Det fremheves at en slik idealorganisasjon må ha byområdet som sitt myndighetsområde, den må dekke det området som er nødvendig for å realisere en samordnet areal- og transportpolitikk og den må videre kunne formulere målene innen dette området og ha herredømme over de styringsinstrumenter som trengs for å nå disse målene. Dette innebærer at den må ha myndighet over og vil måtte foreta prioriteringer av de økonomiske ressurser som skal benyttes til infrastruktur (både veg og kollektiv) og til drift av kollektivtransport. Videre må organisasjonen ha myndighet over trafikkregulerende tiltak. Siden en slik organisasjon skal forvalte så vidt betydelige ressurser på vegne av fellesskapet og gjøre vedtak som i stor grad griper inn i folks hverdag, mener utrederne organisasjonen må underlegges kontroll fra folkevalgte representanter.

I følge rapporten representerer denne modellen et brudd med den enhetlige oppgavefordelingen vi har i Norge. Rapporten utredet derfor tre ulike organisasjonsalternativer: Et fylkeskommunalt alternativ, et bykommunalt alternativ, et statlig samarbeidsalternativ. I tillegg ble et interkommunalt samarbeidsalternativ utredet. Den første rapporten fra Universitetet i Bergen ble sendt på høring til en rekke berørte parter av Samferdselsdepartementet høsten 1998. Oppsummert viste høringen at det var:

  • Enighet om hva som er problemene.

  • Enighet om at det er et misforhold mellom problemer og dagens oppgavefordeling.

  • Aksept for behovet for endringer i oppgavefordelingen.

  • Svært ulike oppfatninger om hvilken oppgavefordeling som er best egnet til å løse problemene.

Uenigheten om løsningsmodellene fulgte det mønster at en gikk inn for å tilføre økt ansvar (og dermed ressurser) til den type organisasjon en selv representerte.

I sine foreløpige kommentarer til rapporten sa Samferdselsdepartementet seg enig i behovet for å se satsing på kollektivtransport i sammenheng med rammebetingelsene for personbilbruk i områder med kapasitets- og lokale miljøproblemer. Videre uttalte Samferdselsdepartementet:

«En organisering som legger opp til at ett organ i større grad har ansvaret for et sammenhengende transportområde, der både drift av ulike transportmidler og infrastrukturtiltak kan ses i sammenheng, vil kunne forbedre muligheten for å styrke kollektivtransportens stilling i forhold til f.eks. bruk av privatbil. I en slik sammenheng vil det være nødvendig å etablere et organ som har ansvaret for å skaffe totaloversikt, klarlegge mål, skissere strategier og prioritere bruk av økonomiske, legale, fysiske og pedagogiske virkemidler innen området» 3.

Oppfølgingsrapporten fra Universitetet i Bergen tar utgangspunkt i den ovennevnte problemstrukturen og diskuterer ulike løsninger på oppgavefordelingen i lys av denne.

Oppfølgingsrapporten utdyper tre alternative organisasjonsløsninger (Disse bygger videre på de modellene skissert i den første rapporten.):

  1. Det bykommunale alternativet som er relevant for byområder hvor problemstrukturen i stor grad samsvarer med bykommunens territorium (Tromsø er i denne kategorien). Alternativet innebærer overføring av ansvaret for drift av kollektivtransporten fra fylkeskommunen til bykommunen, samt overføring av en større del av vegnettet til bykommunen.

  2. Det fylkeskommunale alternativet har sin særlige relevans for byområder med interkommunal problemstruktur, dvs. områder der problemstrukturen overskrider kommunegrensene, men er avgrenset innen et fylke (Nord-Jæren/Stavanger er i denne kategorien). Alternativet innebærer bl.a. å overføre deler av ansvaret for riksvegnettet til fylkeskommunen og en styrking av fylkeskommunene på bekostning av kommunen i arealpolitikken.

  3. Rapporten behandler oppgavefordelingen når det gjelder Oslo-området særskilt. Oslo-området er kjennetegnet av at problemstrukturen overskrider både kommune- og fylkesgrensene, jf. NOU 1997:12 Grenser til besvær. Rapporten peker på to alternative løsninger for hovedstadsområdet:

    a) Endring av fylkes-/kommunegrenser, f.eks. ved etablering av et hovedstadsfylke, kombinert med en overføring av riksvegene til den nye fylkeskommunen.

    b) Etablering av et nytt og statlig organ for transport i regionen med klar myndighet. Et slikt statlig forvaltningsorgan gis en utforming som også sikrer lokalpolitisk forankring og representasjon.

I tillegg drøfter rapporten utvikling av mer forpliktende samarbeid mellom aktørene for en mer samordnet lokal transportpolitikk.

Avslutningsvis konkluderes det med at det er behov for et klarere skille mellom den delen av kollektivtransporten som primært har en velferdsbegrunnelse (distriktene) og den delen som også har en miljø- og kapasitetsbegrunnelse (byområdene). Det heter at alle de skisserte alternativene har det til felles at de representerer en forbedring sammenlignet med dagens oppgavefordeling. Rapporten foreslår å prøve ut de ulike modellene i byområdene der problemene er størst. Konkret foreslår rapporten at Tromsø og Bergen bør prøve ut det bykommunale alternativet, Trondheims-området og Nord-Jæren/Stavanger bør prøve ut det fylkeskommunale alternativet og hovedstadsområdet bør prøve ut det statlige samarbeidsalternativet.

Hovedstadsutvalget vurderte hvordan inndeling og oppgavefordeling påvirker transportløsningene i hovedstadsområdet, og i hvilken grad det er behov for å samordne transportpolitikken i området bedre (NOU 1997:12). I utvalgets konklusjoner oppsummeres det med at rammebetingelsene som følge av inndelingen og oppgavefordelingen i hovedstadsområdet ser ut til å innebære begrensninger for muligheten til å utforme en helhetlig transportpolitikk som kan sikre fremkommelighet, effektiv utnyttelse av transportapparatet, samordnet kollektivtransport og ivareta miljøhensyn innenfor området som helhet. Det pekes konkret på behovet for en mer samordnet politikk for infrastrukturinvesteringer. Investeringer i bane og veg blir i følge utvalget, ikke fullt ut avveid i forhold til hverandre. Det eksisterer få mekanismer som sikrer en felles parkeringspolitikk. Utvalget mente at spørsmålet om å nedklassifisere riksvegene som ikke er stamveger, burde utredes. Det heter at en eventuell nedklassifisering, vil styrke fylkeskommunens styring av den regionale samferdselspolitikken og gjøre det lettere å vurdere kollektivtrafikk og vegpolitikk i sammenheng. Videre påpekes at oppgavefordelingen med et kommunalt ansvar for arealbruk til boliger og næringsformål, et fylkeskommunalt og statlig ansvar for transportløsningene og en havnepolitikk med utgangspunkt i det enkelte havnedistrikt, ikke legger godt nok til rette for å sikre utbyggingsmønstre med gode transportløsninger. Til slutt understreker utvalget viktigheten av at investeringer i infrastruktur og drift og innkjøp av materiell i kollektivtransporten ses sammenheng. Utvalget peker også på at spørsmålet om å overføre ansvaret for kjøp av lokale jernbanetjenester fra staten til fylkeskommunen burde utredes med sikte på en mer samordnet kollektivtransport.

I Gallups årlige bruker- og befolkningsundersøkelse stilles spørsmål om brukernes tilfredshet med kollektivtilbudet, jf. omtale i kapittel 8. Brukerne ble bedt om å vurdere det kollektive transporttilbudet innen og ut av bostedskommunen. Gallups brukerundersøkelse viser at om lag halvparten av brukerne av kollektivtransport er misfornøyde med det kollektive transporttilbudet innen kommunen, mens i overkant av 35 prosent av brukerne er misfornøyd med tilbudet ut av kommunen. Imidlertid sier ikke undersøkelsen noe om hva brukerne er misfornøyd med og heller ikke hvilke av brukerne (hyppige eller ikke) som er minst tilfredse. Ut fra en slik enkel undersøkelse er det derfor vanskelig å identifisere om det er trafikkselskapene, oppgavefordelingen på samferdselsområdet eller fylkeskommunen som må ta hovedansvaret for brukernes utilfredshet.

På oppdrag av Norsk forskningsråd har Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) gjort en undersøkelse med fokus på hvordan de fylkeskommunale samferdselsetatene forholder seg til den endringen som har funnet sted i samfunnets prioriteringer når det gjelder velferds- og miljøpolitikk (Røe og Stigen 1995). Det som kalles velferdsargumentet har vært den tradisjonelle begrunnelsen for kollektivtrafikken. I tillegg til velferdsargumentet må fylkeskommunene nå forholde seg til miljøargumentet for kollektivtrafikken. Studien fokuserer på to hovedspørsmål:

  • Hva karakteriserer samferdselsetatenes politikkutforming – er de i ferd med å utvide eller endre sitt politikkområde?

  • Hvilke faktorer legger til rette for, og hvilke faktorer kan bremse utviklingen i retning av et bredere samfunnspolitisk virkefelt for samferdselsetatene?

Studien viser at samferdselsetatenes politikkutforming synes å være preget av forutsigbarhet og standardiserte rutiner knyttet til de lovpålagte forvaltningsoppgavene. Det er disse oppgavene som legger beslag på det meste av tid og ressurser. Strategisk planlegging og utviklingsarbeid vies mindre oppmerksomhet. Det er få avveininger mellom velferdsmålsettingene og miljømålsettingene i overordnete plandokumenter (samferdselsplaner og fylkesplaner). Et annet trekk er at planene er lite konkrete på mål, konsekvensvurderinger og forslag til ansvarsdeling. Dermed gir planene svakt grunnlag for politiske beslutninger. Planer som omhandler avgrensede tema vier derimot større plass til konkrete målsettinger og virkemiddeldiskusjoner, men i flere fylker er det få slike planer.

Når det gjelder betydningen av forhold som kan fremme eller hindre utviklingen av samferdselsetatens samfunnspolitiske virkefelt, peker rapporten på bl.a. disse faktorene:

  • Delt ansvar mellom samferdselsetatene i fylkene og de regionale statlige vegkontorene, og ulike økonomiske rammebetingelser for kollektivtrafikken og riksveger hindrer utvikling.

  • Lav planleggingsaktivitet på området i fylkeskommunene.

  • De fylkeskommunale samferdselsetatene har liten innflytelse på andre viktige aktører.

Rapporten konkluderer med at de fylkeskommunale samferdselsetatene mangler kontroll og innflytelse over viktige virkemidler og ressurser som skal til for at etaten skal kunne prioritere og iverksette nye og utvidete politiske målsettinger. De institusjonelle og økonomiske rammebetingelsene bidrar til å gjøre det vanskelig for etaten å utvide sitt ansvarsområde fra primært å være velferdsproduksjon til å være en del av den strategiske miljøpolitikken. De fylkeskommunale samferdselsetater er etter forfatternes syn pålagt et større symbolsk ansvar enn de er i stand til å bære kapasitetsmessig og rent økonomisk.

Nasjonale og regionale havner

I en utredning fra Universitetet i Bergen (Myklebust 1999) problematiseres forholdet mellom de statlig opprettede havnestyrene og havnekassen på den ene siden og det kommunale selvstyret og retningslinjer for statens styring med kommunesektoren på den andre. I følge utredningen, er det nærliggende å vurdere på nytt behovet for å øremerke midlene i havnekassen. Øremerkingen strider mot de generelle prinsippene for finansiering av kommunesektoren og reduserer kommunenes handlefrihet. Dersom øremerkingen oppheves, vil kommunen fortsatt ha det øverste ansvaret for drift og investeringer i havnen. Når det gjelder havnestyrene som er opprettet av Fiskeridepartementet med til dels autonom kompetanse i medhold av havneloven, er ikke disse i samsvar med kommunelovens forutsetning om statlig styring gjennom kommunestyrene. I forhold til disponering av havnenes arealer kan dagens myndighetsforhold mellom statlige havnestyrer og kommunene bidra til uklarhet og være problematisk. For å rydde opp i kompetansevanskene som forholdet mellom havnestyret og kommunestyret reiser, kan det finnes en ordning der de nasjonale havnene bedre tilpasses den ordinære kommunalforvaltningen. Nasjonale og regionale interesser bør i følge rapporten ivaretas gjennom andre og mer egnede styringsformer.

I en utredning utgitt av Sjørettsfondet (Hagberg 1999) drøftes ulike forhold knyttet til styring og økonomiforvaltning i norske havner. I utredningens avsluttende kommentarer heter det at det trengs presiseringer i forholdet mellom havneloven og kommuneloven. Videre spør utredningen om det er hensiktsmessig å opprettholde ordningen med myndighet direkte tillagt havnestyret. Satt på spissen blir spørsmålet i følge utredningen, om de tilsynelatende fordelene man oppnår oppveier for uklarheten knyttet til kommunestyrenes myndighet i ulike situasjoner. Videre heter det at det også er grunn til å vurdere hensiktsmessigheten av havnekassen og bruken av denne. Dersom havnekassen skal opprettholdes, bør det i følge utredningen foretas en presisering av begrepene havnekasse og havneformål.

Havner og infrastruktur for sjøtransport

I St.meld. nr. 46 (1996-97) gjør regjeringen nærmere rede for havnekassens finansielle stilling. I meldingen varsler regjeringen at den vil vurdere problemene knyttet til havnekassens midler og hva som ligger i begrepet havneformål i enn egen utredning om organiseringen og styreformen i norske havner.

Regional luftfart

Møreforskning Molde har på oppdrag fra Samferdselsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet laget en rapport om finansieringen av regional luftfart (Hervik, Bråthen og Ohr 1999). Rapporten drøfter ulike sider ved å overføre ansvaret for kjøp av regionale flyruter fra Samferdselsdepartementet til fylkeskommunene. Det er i hovedsak fire fylker som har et visst omfang av regionale flyruter (Sogn og Fjordane og de tre nordligste fylkene) og ruteopplegget er relativt klart inndelt i disse. Rapporten tar utgangspunkt i to overordnete spørsmål:

  • På hvilket forvaltningsnivå kan man forvente best resultater gjennom en anbuds- og driftsoppfølgingsfase når budsjettrammene for offentlige kjøp av flyrutetjenester er fastlagt?

  • På hvilket forvaltningsnivå kan man forvente at de samlede ressurser til offentlige kjøp av flyrutetjenester får den beste avveining mot andre offentlige formål?

Rapporten ser en desentralisering av ansvaret for regionale flyruter til fylkeskommunene som et troverdig virkemiddel for å skjerpe konkurransen i det regionale flyrutenettet. Dette kan være rasjonelt ut fra at en da kan få en avveining regionalt mellom ulike transportformer. I tillegg heter det at fylkeskommunene i dagens system kjemper for å opprettholde egne flyplasser, fordi fylkeskommunene selv ikke bærer kostnadsansvaret. Det heter videre at en desentralisering kan styrke mulighetene for å svekke monopolmakten. Dette kan skje ved at tilbyder som ønsker å drive store deler av rutenettet må kommunisere med flere fylkeskommuner som er underlagt en gitt ramme i direkte konkurranse med andre deler av samferdselssektoren, regionalpolitiske virkemidler og tjenesteytingsoppgaver. Når det gjelder finansieringen av fylkeskommunenes kostnader foreslås det i rapporten primært en løsning der tilskuddet til flytransport innlemmes i rammetilskuddet til fylkeskommunene og at det utvikles objektive kriterier for fordeling av midler til kortbanenettet.

Avslutningsvis pekes det på flere konsekvenser av å desentralisere ansvaret til fylkesnivået. Bl.a. nevnes:

  • Ekstrakostnader for fylkeskommunene og operatørene (anslått til mellom en og tre millioner kroner per år).

  • Eventuelle koordineringssvikt mellom fylkene kan gjøre det vanskelig å realisere stordriftsfordeler.

  • Gitt at midler innlemmes i den generelle rammefinansieringen av fylkeskommunene, kan tilskuddet til kortbanerutenettet tape prioriteringskonkurransen mot andre oppgaver (helse, skole).

I en artikkelen i tidsskriftet Samferdsel nr. 10/1999 oppsummerer forfatterne slik:

»Desentraliser finansieringen av kortbanerutenettet og legg ansvaret for kostnader og beslutninger der hvor behovene blir definert. Et slikt grep vil legge grunnlaget for økt konkurranse ved at kravene til flyplasser, flytyper og rutetilbud bedre vil tilpasses behovene».

ECON har på oppdrag av flyselskapet Widerøe også utarbeidet en rapport om regionalisering av flyruter (ECON 2000a). Rapporten tar utgangspunkt i den ovennevnte rapporten fra Møreforskning og drøfter mulige konsekvenser av Møreforsknings forslag.

Etter ECONs vurdering er ikke Møreforsknings forslag tilfredstillende begrunnet. De mulige positive virkningene er etter ECONs vurdering for små til å oppveie de negative effektene av forslaget.

I rapporten heter det for det første at en overføring av ansvaret for anbudskonkurransene til fylkeskommunen neppe vil øke konkurransen flyselskapene i mellom om de offentlige overføringene til flytrafikken. For det andre heter det i ECONs rapport at en regionalisering av ansvaret vil øke faren for at eventuelle stordriftsfordeler i flytrafikken ikke realiseres. Sammenlignet med dagens organisering innebærer regionaliseringen at en ikke har muligheten til å lyse ut anbud under ett. Dette vil i følge ECON også redusere mulighetene for å organisere det regionale rutenettet på en effektiv måte. Videre utfordrer ECON Møreforsknings argument om at en overføring av ansvaret for de regionale flyrutene til fylkeskommunene vil bidra til en mer effektiv bruk av offentlige midler fordi det blir større samsvar mellom vurderinger av behov og kostnadsansvar. ECON motargumenterer bl.a. med at:

  • Fylkeskommunenes vurderinger av transportbehovet vil i for liten grad ta hensyn til nytten av trafikk som går over fylkesgrensene og/eller primært foregår i kombinasjon med stamrutetrafikk og internasjonal flytrafikk.

  • Fylkeskommunenes evne til å stå i mot kommunale krav om et godt tilbud på egne flyplasser er ikke nødvendigvis større enn statens evne til å stå i mot kommunale og fylkeskommunale krav.

  • Effektiv bruk av offentlige midler på fylkesnivå forutsetter fordeling av bevilgningene gjennom objektive kriterier i inntektssystemet. ECON er skeptiske til muligheten for å etablere gode kriterier for den regionale flytrafikken.

  • ECON tviler på at fylkeskommunale beslutninger i større grad enn statlige bidrar til effektiv avveining i bruken av midler. I den forbindelse viser ECON til at fylkeskommunens utgifter i stor grad er konsentrert rundt helse- og utdanningssektoren, og at dette bidrar til knapphet på midler til andre sektorer.

  • ECON mener Møreforskning har undervurdert de administrative kostnadene for fylkeskommunene ved en regionalisering.

Når det gjelder argumentet til Møreforskning om at fylkeskommunene vil ha gode forutsetninger for å samordne regional lufttrafikk med annen regional transport, viser ECON også til St.meld. nr. 15 (1994-95) Om statens engasjement i regional luftfart. I meldingen heter det bl.a. at de regionale flyrutene har karakter av å være ruter som binder distriktene opp mot naturlige regionale sentra og trafikknutepunkter med forbindelse videre med langdistanseruter. I følge meldingen har denne type flyruter bare i begrenset grad har en lokal funksjon og vil ofte gå over fylkes- og kommunegrensene.

9.3.1.5 Drøfting av oppgavefordelingen

Oppdelt oppgavefordeling?

I retningslinje 5 og 6 slo utvalget fast at oppgaver som naturlig henger sammen med andre oppgaver og som krever stor grad av samordning for å nå overordnete målsettinger bør legges til samme forvaltningsorgan. I kapittel 6 ble betydningen av fysisk kommunikasjon for samfunnsutviklingen trukket frem. En vel fungerende samferdselssektor legger viktige rammebetingelser for distriktene, byene, regionene og landets økonomiske og miljømessige utvikling fremover.

I hvilken grad innebærer så dagens organisering og planlegging på transportsektoren en unaturlig oppsplitting av oppgaver og problemer for oppgaveløsningen? Bidrar dagens oppgavefordeling til dobbeltarbeid, dobbeltadministrasjon og/eller dobbeltkompetanse på samferdselsområdet? Skaper dagens organisering gråsoneproblemer for brukerne og/eller forvaltningen selv? Ivaretar dagens oppgavefordelingen hensynet til de overordnete politiske målsettinger for samferdselssektoren?

Vegene: Utvalget ser ikke at det finnes belegg for at dagens oppgavefordeling på vegsektoren direkte fører til dobbeltarbeid i den forstand at identiske oppgaver blir utført av flere aktører.

Oppdelingen av ansvaret for vegene kan imidlertid innebære at det er bygd opp dobbeltkompetanse og dobbeltadministrasjon i vegsektoren. I varierende grad og med varierende tyngde skal både vegvesenet, fylkeskommunen og kommunen ha kompetanse på veger. Problematikken er nok særlig aktuell når det gjelder fylkesvegene der fylkeskommunen har det politiske og økonomiske ansvaret, mens vegkontorene har det faglige og praktiske ansvaret. Oppgavefordelingen for fylkesvegene kan derfor medvirke til dobbeltkompetanse og dobbeltadministrasjon mellom fylkeskommunene og vegkontorene. Videre kan dagens deling av ansvar for fylkesvegene, bidra til en utydeliggjøring av ansvarsforholdene for innbyggerne. Det er i dag Statens vegvesen som er den tydelig aktøren på vegsektoren også når det gjelder fylkesvegene. Et tilleggsmoment kan være at vegkontorene i dag er underlagt både Vegdirektoratet og fylkeskommunen, noe som kan medføre uklarhet og prioriteringskonflikter.

Drift kollektivtransport: Dagens oppgavefordeling kan sies å være uhensiktsmessig oppdelt i forhold til retningslinje 6 om at oppgaver som krever samordning overfor brukerne legges til samme forvaltningsorgan. Dette gjelder særlig det statlige bestilleransvar for lokale og regionale jernbanetjenester som er en del av det lokale og regionale kollektivtrafikktilbudet.

Kollektiv infrastruktur: Ansvaret for kollektivtiltak i tilknytning til vegene (busslommer, kollektivfelt, terminaler etc.) følger det normale tredelte vegholderansvaret. Over statsbudsjettet gis særskilte tilskudd til investeringer for kollektivtransport i byområdene. Det legges vekt på å vurdere tiltak på tvers av forvaltningsnivåenes ansvarsområder. Midlene kan gå til investeringer for kollektivtransport på riks-, fylkes- og kommunale veger og til lokale trikk- og banestrekninger. Både statlige riksvegmidler og bompenger kan brukes til investeringer i infrastruktur for kollektivtrafikk dersom det kan godtgjøres at dette samlet gir en bedre transportløsning enn ved å bruke midlene til vegutbygging. Parkeringsanlegg i tilknytning til kollektivtrafikkterminaler utgjør også en del av den kollektive infrastrukturen. Vegkontorene, fylkeskommunene, NSB og kommunene må samarbeide om etablering av slike parkeringsanlegg. Når det gjelder infrastrukturen knyttet til jernbanen har Jernbaneverket ansvaret for dette.

I og med at kollektiv infrastruktur i tilknytning til vegene følger samme oppgavefordeling som for vegsektoren, er forholdene her kjennetegnet av tilsvarende problematikk som for vegsektoren. Det finnes ikke belegg for at oppgavefordelingen fører til dobbeltarbeid, men oppdelingen kan innebære at det er bygd opp dobbeltkompetanse og dobbeltadministrasjon knyttet til investeringer i kollektivtrafikktiltak på vegsektoren. Når det gjelder parkeringsanlegg i tilknytning til kollektivterminaler er oppgavefordelingen uklar. Verken Statens vegvesen, Jernbaneverket, fylkeskommunen eller kommunen har et definert ansvar for etablering av slike anlegg. Løsninger og finansiering må derfor finne sted i samarbeid mellom berørte parter i større spleiselag.

Areal- og transportplanleggingen: Hittil er det ikke utviklet planinstrumenter som sikrer helhetlige, regionale løsninger på tvers av kommunegrensene. Areal- og transportplanleggingen kjennetegnes av mange aktører med ulike roller og virkemidler. Kommunene er den primære arealmyndighet. Fylkeskommunene har ansvaret for fylkesplanleggingen som også skal samordne statens og kommunenes virksomhet i fylkene. Men fylkeskommunen mangler virkemidler til å håndheve intensjonene gitt i loven, jf. kapittel 8 og avsnitt 9.5. Statlige etater har etter plan- og bygningsloven mulighet til å iverksette statlig plan dersom det er interessekonflikter mellom stat, fylkeskommune og kommune og viktige nasjonale interesser er berørt. Statens vegvesen kan også gjøre krav om særskilt og rask planbehandling i kommunen og fylkeskommunen, og kan også fremme vegplaner uten særskilt bemyndigelse fra kommunen eller fylkeskommunen. Videre legges viktige premisser for utviklingen i samferdselssektoren i nasjonale transportplaner som er uttrykk for Stortingets og regjeringens langsiktige prioriteringer for transportpolitikken. For å bøte på samordningsproblematikken har regjeringen gitt rikspolitiske retningslinjer for en samordnet areal- og transportplanlegging. Retningslinjene skal bidra til at kommunene, fylkeskommunen og staten i en tidlig fase kobles, som et grunnlag for å oppfylle intensjonene om en samordnet areal- og transportutvikling. En slik samordning kan bl.a. omfatte vegene, bane, bolig, nærings- og friluftsformål.

Areal- og transportplanleggingen skal legge til rette for en helhetlig transportpolitikk og et godt samferdselstilbud. Imidlertid er planleggingen og samordningen kjennetegnet av en rekke aktører, ulike roller og plansystemer. Slik det er i dag, synes oppgavefordelingen på transport- og arealområdet å være preget av uklare ansvarsforhold, dobbeltarbeid, dobbeltkompetanse og uheldige gråsoner både for forvaltningen selv og for brukergruppene. Samferdselssektoren regionalt, ikke minst i de befolkningstette områder der utfordringene er størst, krever enn helhetlig og samordnet planlegging, og oppgavefordelingen synes å bryte med retningslinje 5 og 6 om samordning av oppgaver som naturlig hører sammen.

Oppsummering: Oppsummert kan følgende forhold sies å bryte med retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen om at beslektede oppgaver primært bør legges til samme forvaltningsorgan av hensyn til både brukerne og forvaltningen selv:

  • Ansvaret for drift og investeringer i kollektivtrafikken er delt.

  • Ansvaret for vegene med tilhørende kollektivinvesteringer er delt.

  • Ansvaret for areal- og transportplanlegging er delt.

  • Ingen aktører har et ansvar for en helhetlig transportpolitikk regionalt.

Som følge av den komplekse oppgavefordelingen er det vanskelig å se vegpolitikk og kollektivtransport i fullgod sammenheng. Dette gjelder både i forhold til infrastruktur og drift. Det kan også påpekes at den statlige sektorinnsatsen på veg påvirker konkurranseforholdet til og driftsbetingelsene for kollektivtransporten.

Oppgavefordelingen vanskeliggjør å se samferdselssektoren i sammenheng med areal- og byutvikling, boligutbygging og næringsutvikling. Dette hemmer mulighetene for å oppnå målsettingene for samferdselssektoren med hensyn til bl.a. miljø og fremkommelighet.

Det kan se ut som om oppgavefordelingen medvirker til suboptimale løsninger, dvs. at aktørene handler ut fra delmål og har vanskelig for å gjøre helhetlige vurderinger og beslutninger til beste for transportsektoren totalt.

Gjennomgangen viser at oppgavefordelingen er kompleks og preget av en rekke aktører, ofte med relativt like oppgaver, men også ulike interesser. Det er en sterk sammenheng mellom de ulike oppgavene innad i sektoren. Samferdselsområdet er også nært knyttet til de fleste andre politikkområder som er avhengig av en velfungerende transportpolitikk. Gjennomgangen synliggjør et behov for å samle ansvaret for den regionale samferdselen.

Nivåplassering

Det er ikke stilt spørsmål ved behovet for sentral ansvarsplassering av samferdselsoppgaver som er av nasjonal karakter slik som stamvegene, større flyplasser og nasjonale jernbanelinjer. Tilsvarende stilles det ikke spørsmål ved behovet for et regionalt nivå for transportsektoren. Landets regioner er forskjellige med hensyn til geografi, transportetterspørsel, bosettings- og næringsstruktur og dette krever nærhet, lokal kunnskap og regionalt tilpassede transportløsninger. Diskusjonen går på om det er de fylkesvise vegkontorene, fylkeskommunen eller eventuelt begge i fellesskap som skal ha det regionale ansvaret - ikke om en skal ha et regionalt ansvar. Når det gjelder det lokale (kommunale) ansvaret for vegene og kollektivinfrastruktur langs disse, debatteres heller ikke dette. Generelt sett synes det også å være samstemmighet om at lokalnivået bør være primærmyndigheten i arealspørsmål. Så langt synes nivåplasseringen generelt å være i tråd med retningslinje 1 om at oppgaver bør legges til det lavest mulige effektive nivå.

Imidlertid påpeker både stat, kommunesektoren og ulike utredninger behov for en mer samordnet areal- og transportpolitikk regionalt. Fylkesplanen mangler i dag virkemidler til å ivareta samordningen på en tilfredsstillende måte, og det kan diskuteres om regionnivåets manglende arealansvar er hensiktsmessig i transportsaker som er av regional karakter, jf. avsnitt 9.5.

Når det gjelder finansiering av regionale flyruter er dette et ansvar som er tillagt staten sentralt. Det kan diskuteres om sentralnivået er det mest hensiktsmessige nivå for å ivareta denne oppgaven. Det at kortbanenettet er av nasjonal betydning og interesse er et argument for fortsatt sentralt ansvar for kjøp av regionale flyrutetjenester. Et annet argument er betydningen av å kunne se de regionale flyrutene i sammenheng med annen flytrafikk i langdistanserutenettet. Også hensynet til effektivitet, forhandlingsstyrke og -kompetanse og at en del av flyrutene går på tvers av fylkesgrensene er argumenter for fortsatt sentralt ansvar.

Samtidig kan det fremsettes argumenter for at det regionale nivå vil være det mest hensiktsmessige for kjøp av regionale flyrutetjenester. For det første kan det være samfunnsøkonomiske gevinster ved å legge ansvaret for finansieringen av flyrutene til regionalt nivå. For det andre er dagens kortbanerutenett i hovedsak forankret til fire fylker. For det tredje vil en ved å legge ansvaret for regional luftfart til regionalt nivå kunne se regional flytransport i sammenheng med andre samferdselstilbud i regionen.

Staten sentralt har i dag bestilleransvaret for jernbanetjenester. Det sentrale bestilleransvaret har en distriktspolitisk begrunnelse, samt at det er knyttet til et ønske om en viss transportstandard. Innenfor jernbanesektoren kan det imidlertid være naturlig å dele bestilleransvaret mellom staten og det regionale nivå ut fra transporttilbudets nedslagsfelt, slik at det regionale nivået ivaretar bestilleransvaret for tjenester som er lokale eller regionale i sin karakter. Togtilbudet regionalt og lokalt har i stor grad samme funksjon som lokale buss- og båtruter, hvor regionnivået i dag har bestilleransvaret.

De viktigste utfordringene når det gjelder fremkommelighet, miljøbelastninger og arealbruk er det byområdene som står ovenfor. Dette slås fast både av fagmiljøene og andre berørte parter. I enkelte byområder faller miljø- og fremkommelighetsproblemene sammen med bykommunenes territorium - oppgavene og utfordringene knyttet til transportsektoren er intrakommunale. Det kan derfor argumenteres for å overføre ansvaret for f.eks. kollektivtrafikken og veger til lokalnivået der dette er en bykommune og der problemstrukturen i stor grad samsvarer med kommunegrensene. En slik overføring av oppgaver med en lokal karakter kan være hensiktsmessig og i tråd med retningslinje 1 for oppgavefordelingen. Imidlertid ville en slik overføring av oppgaver til enkelte bykommuner bryte prinsippet om en enhetlig oppgavefordeling.

Politisk eller administrativ behandling?

Utvalget forutsetter at ansvaret for samferdsel av nasjonal karakter fortsatt skal ligge til sentralt nivå. Tilsvarende forutsettes at kommunen har ansvaret for lokale samferdselsoppgaver.

Som drøftet foran kan dagens fragmenterte oppgavefordeling på regionalt nivå virke uhensiktsmessig. Dersom en ønsker å møte dette gjennom å gi ett forvaltningsnivå et helhetlig ansvar for transportsektoren, blir spørsmålet om dette ansvaret bør være forankret til et folkevalgt eller et administrativt statlig regionalt organ. Krever oppgavene innen regional transport lokalt politisk skjønn og lokal tilrettelegging og prioritering, eller er de kjennetegnet av nasjonale hensyn og standardisering? Utvalget slo i retningslinje 2 fast at oppgaver som krever lokalt politisk skjønn og vurdering bør legges til folkevalgte organer, mens oppgaver som er kjennetegnet av standardisering eller forutsetter et nasjonalt helhetsgrep (retningslinje 3 og 4), bør være et statlig ansvar.

Argumenter for en statlig forankring er behovet for nasjonal styring og koordinering og hensynet til et relativt enhetlig og standardisert transport- og vegtilbud som går på tvers av regiongrensene. Også hensynet til at samferdselssektoren ikke skal utsettes for regional prioritering opp mot andre fylkeskommunale oppgaver, har vært påpekt i denne sammenheng.

På den andre siden er prioriteringer mellom transportområdene en oppgave som krever lokalt politisk skjønn og lokal politisk avveining og prioritering med et mandat fra regionens befolkning. Samferdsel hører videre hjemme i et regionalt utviklingsperspektiv der transportutvikling er et viktig element for regional utvikling. Et aktivt folkevalgt engasjement vil være nødvendig for at den regionale samferdselspolitikken skal understøtte nasjonale mål som trafikksikkerhet, miljø, fremkommelighet og velferd.

Den regionale folkevalgte tilpasningen kan også understøtte de nasjonale målsettingene for samferdselspolitikken. I tillegg innebærer oppgaven forvaltning av betydelige ressurser på vegne av fellesskapet, noe som har vært et argument for folkevalgt kontroll. Avslutningsvis kan det kort fastslås at arbeidet i samferdselssektoren ikke er knyttet til regelanvendelse eller kontroll. Det handler ikke om å utøve myndighet eller å ivareta enkeltindividets rettssikkerhet som tradisjonelt er funksjoner som er tillagt statsorganer.

Dersom det helhetlig ansvaret for regional transport og samferdselsinfrastruktur skal legges til det regionale folkevalgte nivå, krever dette et visst regionalt handlingsrom. Uten handlingsrom faller mye av selve begrunnelsen for å desentralisere ansvar til kommunalforvaltningen bort, jf. kapittel 5. En modell kan være at det regionale folkevalgte nivå prioriterer og forvalter virkemidlene innenfor statlig gitte fylkesvise rammer for transport. En annen modell kan være at det regionale folkevalgte nivå primært finansieres over inntektssystemet og får frihet til å prioritere virkemidlene opp mot andre formål innenfor rammene av overordnete statlige føringer, slik fylkeskommunene også i dag finansieres.

Inndeling

Et annet spørsmål er hvorvidt endringer i fylkesinndelingen kan ha betydning for samferdselssektoren og oppgavefordelingen. En vel fungerende samferdselspolitikk er betinget av funksjonelle og slagkraftige regioner som omfatter naturlige bosettings-, sysselsettings- og transportområder. Hovedstadsområdet er et eksempel på en funksjonell transportregion hvor problemstrukturen overskrider både kommune- og fylkesgrenser. Det har lenge vært relativt bred enighet om at fylkesinndelingen i hovedstadsområdet er problematisk på samferdselsområdet. St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingenoppsummerer Christiansenutvalgets vurderinger om fylkesinndelingen der det heter at problemene knyttet til geografisk samordning ikke først og fremst er knyttet til fylkenes størrelse, men til at fylkesgrensene deler sammenhørende områder på en slik måte at den regionale samordningen blir mangelfull.

Større regioner kan svekke de tradisjonelle argumentene for en statlig forankring av oppgaver. Hensynet til nasjonal styring, koordinering og helhetlig planlegging, samt et relativt enhetlig og standardisert transport- og vegtilbud, vil antagelig lettere kunne ivaretas av større regioner. Større regioner vil også kunne gi stordriftsfordeler og samordningsgevinster i forhold til dagens fylkesinndeling. På den annen side er mye av problematikken på samferdselsområdet knyttet til lokale forhold i byområdene, og det er vanskelig å se hvordan større regioner skal kunne ha bedre forutsetninger for å bøte på dette.

Utvalgets vurdering

Både beslutninger om arealbruk, investeringer i infrastruktur og beslutninger som påvirker utnyttelsen av det eksisterende transportsystemet, inngår i en helhetlig regional samferdselspolitikk. I dag er ansvaret regionalt fordelt på en rekke organer og ulike forvaltningsnivåer, til tross for at det er en sterk sammenheng mellom oppgavene innen sektoren og en sterk kobling opp mot forvaltning av arealer.

Det synes å være oppfatningen blant samtlige offentlige aktører, fagmiljøer og brukerorganisasjoner at dagens oppsplittede oppgavefordeling på området reduserer mulighetene for å nå målsettingene for samferdelspolitikken. Oppgavefordelingen begrenser mulighetene for å utforme en helhetlig regional samferdselspolitikk som bidrar til effektiv utnyttelse av transportapparatet, bedre trafikksikkerhet, økt fremkommelighet, reduserte miljøproblemer og gode forutsetningene for regional utvikling. På den bakgrunn slår utvalget fast at det er behov for å samle ansvaret for regional samferdsel til ett organ som kan samordne og se regionale transportpolitiske utfordringer i sammenheng, og som kan redusere gråsoner, dobbeltarbeid og dobbeltkompetanse innenfor sektoren.

Etter utvalgets vurdering bør ansvaret for det regionale samferdselstilbudet samles til et regionalt folkevalgt organ som kan foreta helhetlige prioriteringer innenfor samferdselspolitikken og samordne i forhold til regional planlegging, utvikling og arealpolitikk. Regional folkevalgt prioritering og tilpasning av transporttilbudet understøtter etter utvalgets vurdering de nasjonale målsettingene for samferdelspolitikken og er en viktig forutsetning for regional utvikling.

På den bakgrunn er det utvalgets tilråding å overføre ansvaret for de fylkesvise vegkontorene til det regionale politiske nivået og omklassifisere riksvegene som ikke er stamveger til regionale veger. Utvalget tilrår også å overføre tilskuddsansvaret for lokale og regionale jernbanetjenester til det regionale folkevalgte organet. Det regionale folkevalgte organet vil dermed få et totalansvar for land- og sjøbasert transport av regional karakter og vil kunne vurdere transportområdene i en regional sammenheng.

En regional folkevalgt løsning forutsetter regionalt handlingsrom. Uten handlingsrom faller mye av selve begrunnelsen for å desentralisere ansvar bort, jf. kapittel 5. De nasjonale mål og den statlige styringen av regional samferdsel må utformes på en måte som tillater regional skjønnsutøvelse og tilpasning i oppgaveløsningen. Utvalget tilrår at det regionale politiske nivåets transportoppgaver finansieres over inntektssystemet.

Ut fra en helhetlig vurdering tilrår utvalget at staten sentralt fortsatt bør ha finansieringsansvaret for de regionale flyrutene. Også ansvaret for stamvegene og annen nasjonal transport bør etter utvalgets syn ivaretas på sentralt statlig nivå.

Etter utvalgets vurdering er et vel fungerende samferdselstilbud betinget av funksjonelle og slagkraftige regioner hvor det er naturlig å se næringsliv, bosettingsmønster og transportstruktur i sammenheng. Utvalget ser behov for endringer i fylkesinndelingen i retning av færre og større enheter. Særlig vil utvalget påpeke at den administrative inndelingen i hovedstadsområdet er lite hensiktsmessig i forhold til områdets transportmessige utfordringer.

I enkelte byområder er transportproblemene i stor grad lokale og innenfor bykommunens grenser. Utvalget foreslår derfor at en prøver ut en modell med kommunal overtakelse av tilskuddsansvaret for kollektivtrafikken og veger som ikke er stamveger. Dette er spesielt aktuelt i større bykommuner hvor transportutfordringene i stor grad sammenfaller med kommunegrensene.

Dagens system med statlig oppnevnte havnestyrer i større havner og øremerking av havnekassens midler, strider mot viktige prinsipper for den statlige styringen av kommunesektoren. Havnene med statlige oppnevnte styrer er i dag å betrakte som særkommuner, og ordningen bør etter flertallets (alle unntatt Leschbrandt) vurdering opphøre. Etter flertallets vurdering bør legitime statlige og regionale interesser i stedet formidles gjennom bl.a. regionale planer. Også ordningen med adskilte havnekasser bør etter flertallets vurdering opphøre. Havnekassens midler bør inngå i kommunenes øvrige økonomi og underlegges direkte folkevalgt kontroll.

Medlemmet Leschbrandt har sympati med flertallets standpunkt, men viser til at det er vedtatt satt ned et statlig utvalg for å få en bred gjennomgang av havneloven. Leschbrandt mener man bør avvente denne utredningen, før man tar endelig stilling til øremerking av havnekassens midler og statlige oppnevnte havnestyrer.

9.3.2 Transportordninger for funksjonshemmede

Det eksisterer to ordninger med tilbud om transport for funksjonshemmede:

  1. Trygdeetaten formidler stønad til bil og/eller grunnstønad til transport til funksjonshemmede som har særskilte transportproblemer. Stønaden er rettighetsbasert og finansieres over folketrygden. De lokale trygdekontorene informerer og utreder søknader om bilstønad med innstilling til fylkestrygdekontoret, som avgjør søknaden.

  2. Fylkeskommunene har det administrative og økonomiske ansvaret for særskilte transportordninger for funksjonshemmede (tt-tjenesten). I motsetning til folketrygdens stønadsordninger er tt-tjenesten ikke rettighetsbasert. Kommunene har ansvaret for utvelgelse av brukere som kan delta i tt-ordningen.

Utvalget vurderer ikke nærmere oppgavefordelingen når det gjelder trygdeetatens stønadsordninger til bil/grunnstønad til transport til funksjonshemmede. Tilbudet er en lovfestet individuell rettighet som er hjemlet i folketrygdloven, og utvalget ser det som naturlig at trygdeetaten har ansvaret ut fra nasjonale likhetsmål.

Regjeringen foreslo i St.meld. nr. 92 (1984-85) Om transport for funksjonshemmede å legge ansvaret for spesialtransport for funksjonshemmede til kommunene. Etter drøftelser mellom departementene og Kommunenes Sentralforbund ble også en fylkeskommunal løsning vurdert. Imidlertid hadde kommunene til da tatt på seg ansvaret for etablering og drift av spesialtransporten for funksjonshemmede, og en fant det mest hensiktsmessig å bygge videre på eksisterende ordninger. Dette innebar at det skulle være opp til den enkelte kommune å avgjøre om det skulle etableres en spesialtransportordning. Etter regjeringens syn ville en kommunal løsning ivareta prinsippet om at transporttilbud for funksjonshemmede bør være integrert i samfunnets øvrige transportsystem, fordi transportmidlene ville være basert på de samme transportmidler som stilles til disposisjon for den øvrige befolkningen. Regjeringen fant det verken nødvendig eller hensiktsmessig å lovfeste tilbudet (St.meld. nr. 92 (1984-85)).

I den påfølgende stortingsbehandlingen gikk imidlertid flertallet i Stortingets samferdselskomite inn for at ansvaret for transport av funksjonshemmede burde legges til fylkeskommunen. Etter flertallets vurdering burde spesialtransporten legges til det forvaltningsorganet som har ansvaret for kollektivtransporten til befolkningen for øvrig (Innst. S. nr. 106 (1985-86)). Flertallet i komiteen forutsatte at eksisterende kommunale ordninger kunne inngå som en del av den fylkeskommunale spesialtransportordningen. Flertallet mente videre at en fylkeskommunal løsning ville gjøre det lettere å få til et mer likeverdig og et mer samordnet transporttilbud på tvers av kommunegrensene.

Ordningen med fylkeskommunal spesialtransport for funksjonshemmede trådte i kraft fra 1988. For de fleste fylkers vedkommende innebærer ordningen i praksis refusjon av transportkostnader ved bruk av drosje eller spesialbiler, og den er i liten grad del av det ordinære kollektivtilbudet. Brukernes egenandel tilsvarer ordinær kollektivbillett.

Samferdselsdepartementet la i 1997 frem en handlingsplan for funksjonshemmede på samferdselssektoren. Det heter i planen at hovedprinsippet for samferdselspolitikken er at funksjonshemmede skal integreres i den generelle aktiviteten i samferdselssektoren. Når det gjelder spesialtransporten for funksjonshemmede viser departementet til en statusundersøkelse om transport for funksjonshemmede utført av Agderforskning i 1994 (Simensen, M. og Aase, T. 1994). Rapporten viser bl.a. at over 80 prosent av tt-brukerne er 60 år eller eldre. Samferdselsdepartementet viser til statusrapporten og gir bl.a. følgende vurderinger:

»Det er store variasjoner mellom fylkene når det gjelder utforming av transporttilbudet for funksjonshemmede. Variasjonene i tilbudet kan være et uttrykk for ulike behov fylkene i mellom og dette er fylkeskommunene nærmest til å vurdere både for spesialtransport og kollektivtransport. Samferdselsdepartementet mener derfor at det er viktig å videreføre ordningen med et samlet fylkeskommunalt ansvar for spesialtransport og kollektivtransport ellers.» (Samferdselsdepartementet 1997).

Departementet gir veiledende retningslinjer om kriterier for brukergodkjenning, tilbudets innhold og saksbehandling for den fylkeskommunale spesialtransporten. Retningslinjene berører også kommunene. Det heter bl.a. at godkjenningen av brukere bør skje i helse- og sosialsektoren på kommunenivået. Videre heter det at det er viktig med god kommunikasjon mellom sosialetaten og fylkeskommunens samferdselsetat slik at kommunen best mulig kan forvalte sitt ansvar. Godkjenningen av brukerne til spesialtransporttjenesten er å betrakte som enkeltvedtak etter forvaltningslovens definisjoner og søkere som får avslag vil dermed ha adgang til å klage på vedtaket. Som en hovedregel er fylkeskommunen klageinstans. Til sist heter det at kommuner som gjennom egen finansiering og egne ordninger har særskilte kriterier for brukerstatus, selv kan være klageinstans.

Utvalget har mottatt innspill fra enkelte kommuner, fylkeskommuner og Sosial- og helsedepartementet om behov for å vurdere oppgavefordelingen for spesialtransporten for funksjonshemmede. Innspillene berører særlig to forhold. Det ene går på oppgavefordelingen mellom kommunene og fylkeskommunene. Det oppleves problematisk at fylkeskommunene har ansvaret for tilbudet, mens kommunene har ansvaret for å godkjenne brukerne. Det andre forholdet som påpekes er at det rettighetsbaserte tilbudet fra trygdeetaten til stønad til bil/grunnstønad til transport for funksjonshemmede delvis overlapper med fylkeskommunenes tt-tjeneste. Brukere kan få et tilbud om transport både fra trygdeetaten og fylkeskommunene/kommunene.

Utvalget har også mottatt Funksjonshemmedes fellesorganisasjons (FFO) uttalelse til Stortingets samferdseskomite i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2000. I uttalelsen heter det bl.a. at transport for funksjonshemmede har lav prioritet i fylkeskommunene og at det er store fylkesvise forskjeller i tilbudene som gis. FFO mener det er på tide at dette problemet tas på alvor, og at det utarbeides nasjonale retningslinjer for organisering av tt-tilbudet. Etter FFOs syn kan fylkeskommunen fortsatt stå som administrator av ordningen.

Det er flere argumenter for fylkeskommunalt ansvar for tt-tjenesten. For det første har et viktig prinsipp for all politikk for funksjonshemmede vært prinsippet om sektorintegrering. Slik har det også vært innenfor samferdselspolitikken. Videre har et viktig argument for fylkeskommunalt ansvar vært at spesialtransporten skal inngå som en del av det totale fylkeskommunale ansvar for kollektivtransport. Fylkeskommunen skal ha mulighet til å se funksjonshemmedes behov i sammenheng med tilbudet til resten av kollektivbrukere og dermed kunne gi et helhetlig kollektivtilbud til samtlige grupper. Fylkeskommunen skal dermed kunne påvirke behovet for spesialtransport ved å forbedre det ordinære kollektivtransportsystemet. For funksjonshemmede letter dette tilgangen til kollektiv transport. For fylkeskommunene dreier dette seg om å tilby et transporttilbud som kan fange opp passasjerer med varierende forutsetninger. Et tredje argument har vært at et fylkeskommunalt ansvar vil gjøre det lettere å få til transportordninger på tvers av kommunegrensene, et mer likeverdig transporttilbud mellom kommunene i samme fylke og en ønskelig samordning på landsbasis.

På den annen side kan det også fremføres flere argumenter for å overføre ansvaret for tt-tjenesten til kommunene. Et viktig argument for et kommunalt ansvar er at kommunene har hovedansvaret for tjeneste- og omsorgstilbudet til eldre og funksjonshemmede. Individuelle transportbehov påvirkes av tiltak og prioriteringer også på andre sektorer innen kommunen. Tilbudet om spesialtransport for funksjonshemmede kan i denne sammenheng ses på som en naturlig del av kommunenes totale omsorgstilbud og tilpasses dette. Et annet viktig argument for overføring av ansvaret til kommunene, er at kommunene i dag har ansvaret for godkjenning av brukere til tt-tjenesten, uten at de er ansvarlig for tilbudet. For det første kan det sies å bryte med det finansielle ansvarsprinsipp, jf retningslinje 7 for oppgavefordelingen. For det andre kan ansvarsforholdene i en todelingsmodell virke uoversiktlig for innbyggerne. I praksis kan dette bety at kommunene opplever å ha et politisk ansvar for tt-tjenesten fordi brukerne opplever kommunen som ansvarlig.

Når det gjelder tt-tjenestens nivåplassering kan ikke oppgaven sies å være en oppgave som krever regional forankring i forhold til målgruppen eller det økonomiske og faglige omfanget av oppgaven. Snarere er det gode argumenter for at lokalnivået er det mest effektive nivå for håndtering av tt-tjenesten, jf. retningslinje 1 for oppgavefordelingen.

Et tilleggsargument for et kommunalt ansvar for tt-tjenesten er muligheten for koordinering av tt-tilbudet og brukergodkjenning i forhold til rettighetene etter folketrygden. I dag er det ingen koordinering av de to tilbudene og mange funksjonshemmede er godkjent som brukere av tt-ordningen, samtidig som de får bilstønad og/eller grunnstønad til transport fra folketrygden. Kommunene kan gjennom nærheten til trygdekontorene ha gode forutsetninger for å koordinere sitt tt-tilbud og godkjenningspraksis med trygdekontorenes stønadstildeling. Dette vil kunne moderere dagens overlapping mellom de to virkemiddelordningene.

Utvalgets vurdering

Etter utvalgets vurdering bør ansvaret for spesialtransporten for funksjonshemmede fortsatt ligge til et folkevalgt nivå for å sikre best mulig lokale tilpasninger og lokalpolitisk behandling ved prioriteringer mellom ulike tjenestetilbud.

Prinsippet om sektorintegrering og fylkeskommunalt totalansvar for kollektivtrafikktilbudet er argumenter for et fortsatt regionalt politisk ansvar for tt-tjenesten. Imidlertid kan det regionale folkevalgte nivået vanskelig overta kommunens ansvar for brukergodkjenning. Dagens oppgaveløsning forutsetter god kommunikasjon mellom fylkeskommunen og kommunen og bryter med det finansielle ansvarsprinsipp. Etter utvalgets vurdering er spesialtransport for funksjonshemmede i en gråsone begrepsmessig. Tjenesten ligger på siden av det ordinære kollektivtilbudet. Tt-tjenesten er like mye del av det offentliges primære velferds- og omsorgstilbud.

Etter en samlet vurdering er det utvalgets syn at ansvaret for tt-tjenesten overføres til kommunene. En slik løsning vil bedre mulighetene for å se transporttjenestene i sammenheng med resten av kommunens velferds- og omsorgstilbud og vil kunne gi bedre forutsetninger for koordinering i forhold til trygdeetatens stønadsordninger for transport til funksjonshemmede.

9.4 Miljøvern

9.4.1 Lokal og regional miljøvernforvaltning

I dette avsnittet drøftes oppgave- og ansvarsdelingen på miljøvernområdet med fokus på det regionale nivået. Det er miljøoppgavene knyttet til forvaltningen av sektorlovgivningen på området som her står i fokus. Det vises til kapittel 14 og 17 for en mer utfyllende beskrivelse av oppgavefordelingen og endringer i oppgavefordelingen på miljøområdet.

9.4.1.1 Offentlige aktører

Fylkesmannen

Fylkesmannen er Miljøverndepartementets ytre apparat på fylkesnivå. Den faglige instruksjonsmyndigheten overfor fylkesmannen i miljøvernsaker er delegert fra Miljøverndepartementet til Direktoratet for naturforvaltning (DN) og Statens forurensningstilsyn (SFT). Fylkesmannens viktigste utgangspunkt for arbeidet innen miljøvernforvaltningen er de nasjonale miljømålene og arbeidsoppgavene som trekkes opp i tildelingsbrevene fra Miljøverndepartementet og miljødirektoratene. Fylkesmannen har myndighet og oppgaver med hjemmel i naturvernloven, viltloven, laks- og innlandsfiskeloven, loven om motorisert ferdsel i utmark og vassdrag, friluftsloven, forurensningsloven, plan- og bygningsloven m.fl.. Fylkesmannens hovedoppgaver er tilsyn og rådgivning i forhold til kommunene, og kommunene er miljøvernavdelingenes viktigste brukere.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen har ansvaret for regional kulturminneforvaltning. Fylkeskommunen er delegert myndighet etter kulturminneloven og har innsigelsesmyndighet på kulturminnefaglig grunnlag i plansaker etter plan- og bygningsloven. Fylkeskommunens hovedoppgaver på feltet består i å gi tilrådinger og veiledning overfor kommuner og enkeltpersoner i bl.a. plan- og byggesaker og i konkret verne- og skjøtselsarbeid. Oppfølgingsansvaret overfor fylkeskommunen som regional kulturminneforvaltning er lagt til Riksantikvaren. Fylkeskommunen har også et generelt og bredt ansvar av betydning for miljøvern etter plan- og bygningsloven samt oppgaver etter friluftsloven.

Kommunen

Kommunen har et generelt miljøansvar. Kommunen har som fylkesmannen oppgaver knyttet til sektorlovene, herunder naturvernloven, viltloven, laks- og innlandsfiskeloven, loven om motorisert ferdsel i utmark og vassdrag, friluftsloven og forurensningsloven. Kommunen har også myndighet og ansvar etter plan- og bygningsloven. Kommunene har både praktiske oppgaver og myndighetsoppgaver i miljøvernforvaltningen.

9.4.1.2 Innkomne synspunkter

Etter Kommunenes Sentralforbunds (KS) vurdering er en av nøklene til en god regional utvikling å styrke fylkeskommunens rolle i den forebyggende og planorienterte areal- og miljøpolitikken i nært samarbeid med kommunene. Etter KS’ vurdering stiller lokal Agenda 21 perspektivet ikke først og fremst krav til en kontrollerende statlig miljøvernpolitikk, men til forebyggende samfunnsplanlegging. KS foreslår en reform av oppgavefordelingen på fylkesnivået på det miljøpolitiske området, ved at de oppgavene som i dag er plassert i fylkesmannens miljøvernavdeling overføres til fylkeskommunen. Ved å legge ansvar og myndighet for den regionale miljøpolitikken og den regionale planleggingen til fylkeskommunen, vil den helhetlige areal- og miljøpolitikken på regionalt nivå styrkes. Frifylkeforsøket i Akershus var etter KS vurdering en vellykket overføring av miljøvernavdelingen til fylkeskommunen. Forsøket er omtalt nedenfor.

I innspill fra fylkesmennene gis det uttrykk for at enkelte miljøoppgaver kan overføres til kommunene. Videre heter det at i fylker hvor fylkeskommunen har et stort engasjement knyttet til miljøvern, er risikoen større for sprikende signaler til kommunene og overlapping i arbeidet.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag uttaler at det er nødvendig å samordne innsatsen for å minimalisere dobbeltarbeidet mellom fylkeskommunen og fylkesmannen om kulturminne- og friluftsforvaltning.

I innspill fra Samarbeidsrådet for Naturvernsaker 4 heter det at vern og forvaltning må være et nasjonalt, statlig ansvar. Nasjonale mål og strategier må i følge Samarbeidsrådet, være styrende for alle forvaltningsnivåer. For Samarbeidsrådet er det viktig at fylkesmannen som er faginstansen ikke svekkes i forhold til politisk styrte organer som fylkeskommunen og kommunen. Imidlertid kan arbeidsoppgavene dreies fra praktiske og utøvende funksjoner til en mer rendyrket kontrollfunksjon hos fylkesmannen.

Rådet mener at kommunene må trekkes sterkere med i miljøforvaltningen for å få et eierforhold til miljøvern. Rådet er bekymret for at den totale kapasiteten når det gjelder natur- og miljøforvaltning reduseres dersom fylkeskommunen legges ned, men ser ikke noe dramatisk i at kulturminneforvaltningen overføres fylkesmannen.

I innspill fra Norges miljøvernforbund heter det bl.a. at fylkeskommunenes ansvar for kulturminnevernet bør overføres til staten ved fylkesmannen. Videre understrekes behov for statlig forankring av miljøforvaltningen på regionalt nivå.

9.4.1.3 Tidligere endringer i oppgavefordelingen på sektoren

Regjeringen la i St.meld. nr. 23 (1979-80) Om funksjonsfordeling og administrasjonsordninger innen Miljøverndepartementets myndighetsområde frem forslag om etablering av en frittstående statlig miljøvernadministrasjon i hvert fylke. Flertallet i Stortinget gikk i mot regjeringens forslag og vedtok i stedet å opprette miljøvernavdelinger med et bredt ansvar ved hvert av fylkesmannsembetene, jf. Innst. S. nr. 184 (1980-81).

I stortingsmeldingen ble det foretatt en avveining av hvilke oppgaver innen Miljøverndepartementets saksområde som er av nasjonal og statlig karakter og som på fylkesnivå bør ivaretas av et statlig organ og hvilke som bør overføres til fylkeskommunen. De fleste oppgaver innen miljøvern på fylkesnivå ble definert til å være av nasjonal karakter som må forvaltes av statlige organer. Fylkeskommunene ble primært tillagt miljøvernoppgaver gjennom sitt ansvar for fylkesplanleggingen.

Regjeringen vurderte å legge de statlig definerte miljøoppgavene på fylkesnivå til fylkesmannsembetene, men fant ikke dette hensiktsmessig, særlig av faglige grunner. Regjeringen gikk i stedet inn for at de stillinger som skal ivareta statlige miljøvernoppgaver bør plasseres i en egen miljøvernadministrasjon i hvert fylke.

Mindretallet i Stortinget minnet om at ett hovedsiktemål i arbeidet med reformer i lokalforvaltningen var overføring av ansvar og myndighet til fylkeskommunale og kommunale organer. Ønsket om en videre desentralisering og utbygging av folkestyret burde etter mindretallets vurdering være siktemålet ved endringer i funksjons- og ansvarsfordelingen. Mindretallet var enig med regjeringen i at de fleste oppgaver som h��rer inn under Miljøverndepartementets myndighetsområde må betraktes som en nasjonale oppgave, men mente at dette ikke automatisk tilsier at de dermed må betraktes som statlige. Mindretallet mente tvert i mot at det var mye som talte for at ansvar og myndighet kan legges til fylkeskommunen innenfor rammer fastlagt av sentrale politiske myndigheter.

Stortingets flertall mente at de fleste av arbeidsoppgavene innen Miljøverndepartementets myndighetsområde er å betrakte som statlige og nasjonale oppgaver, og at dette tilsier delegering til statlig administrasjon. Flertallet gikk videre inn for at miljøvernadministrasjonen ble lagt til fylkesmannsembetet fordi en slik forankring vil gi samordning av miljøvernet i forhold til andre statlige etater fylkesmannen har et samordningsansvar for.

Regjeringen drøftet i St.meld. nr. 39 (1986-87) Bygnings- og fornminnevernet faglige og prinsipielle spørsmål knyttet til vern og forvaltning av bygninger og fornminner, kulturminnevernet. I meldingen ble det foreslått at Riksantikvaren skal tillegges ansvaret som sentral fagmyndighet med tilsyn- og kontrolloppgaver delegert fra Miljøverndepartementet, mens fylkeskommunene skal tillegges ansvaret for å verne kulturminner regionalt. Stortinget sluttet seg til regjeringens forslag i Innst. S. nr. 135 (1987-88).

Regjeringen vurderte to modeller utenom fylkeskommunal ansvarsplassering. Den ene innebar en videreføring av daværende forvaltning som var lagt til fem arkeologiske landsdelsmuseer. Den andre innebar overføring av kulturminnevernet til fylkesmannen. Etter regjeringens vurdering ville fylkesmannsmodellen gi kobling av kulturminnevernet mot andre miljøvernoppgaver på fylkesnivået og kunne bygge på innarbeidede forvaltningsrutiner i forhold til kommunale planleggings- og utbyggingstiltak.

Valget av fylkeskommunen som forvaltningsorgan ble av regjeringen begrunnet med ønske om lokalpolitisk forankring av arbeidet. Fylkeskommunemodellen ville i følge regjeringen gi de beste muligheter for å gjøre kulturminnevernet til en sak for lokalsamfunnet selv. Et annet viktig argument var fylkeskommunenes rolle som samordnings- og veiledningsorgan innen arealplanarbeidet. Ved å legge forvaltningen til fylkeskommunen, kunne vernearbeidet i følge regjeringen knyttes til planprosessen og til fylkeskommunens veilednings- og rådgivningsvirksomhet overfor kommunene på et tidlig tidspunkt. Videre hadde fylkeskommunen et faglig apparat på kulturområdet som ville sikre samordning og kompetent forvaltning.

Ulempene ved fylkeskommunemodellen var i følge regjeringen mindre direkte kobling til de statlige natur- og miljøvernoppgavene på fylkesnivå enn tilfellet ville være med fylkesmannsmodellen. Videre ble det antatt at instruksjonsmulighetene og mulighetene for oppfølging og kontroll av virksomheten ville bli mindre ved fylkeskommunemodellen. Stortinget sluttet seg til regjeringens forslag om å legge ansvaret for kulturminnevernet til fylkeskommunen, jf. Innst. S. nr. 135 (1987-88).

9.4.1.4 Forskning og utredning om oppgavefordelingen på sektoren

Som en del av frikommuneprogrammet gjennomførte Akershus fylkeskommune i perioden 1990-1993 et treårig forsøk innen miljøvernforvaltningen. Forsøket innebar at Akershus fylkeskommune overtok alle oppgaver og all myndighet fra fylkesmannens miljøvernavdeling. Fylkeskommunen opprettet en egen miljøvernavdeling som forberedte miljøvernsakene for behandling i fylkesutvalget.

Akershusforsøket er evaluert i to omganger. Den første evalueringen vurderte forsøket i lys av målsettingene for forsøket. Sluttevalueringen fokuserte på kommunenes og den regional forvaltningens vurdering av forsøket (Nenseth 1993 og 1994a).

Det heter i rapportene at forsøket utfordret prinsipielle spørsmål for miljøvernet spesielt og for organiseringen av offentlige oppgaver generelt. Dette gjaldt oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, forholdet mellom fag og politikk og avveining mellom sektor- eller samordningsløsninger i forvaltningen.

I følge rapportene aktualiserte forsøket flere interesser og spenninger knyttet til fylkeskommunens regionalpolitiske rolle og organiseringen av den regionale miljøvernforvaltningen, og forsøket ble møtt med skepsis. De miljøvernfaglige interessene var opptatt av at myndighetsoverføringen kunne komme til å gå utover hensynet til enhetlig nasjonal miljøpolitisk styring. Også flertallet av kommunene i Akershus var skeptiske til myndighetsoverføringen fordi den åpnet for at fylkeskommunen fikk en rolle som overkommune i miljøvernsaker. Pådriverne for forsøket fremholdt bl.a. mulighetene for et sterkere miljøpolitisk engasjement og bedre integrering av miljøpolitiske hensyn i den øvrige regionalpolitikken.

Forsøket hadde følgende formål der første og fjerde strekpunkt om ivaretakelse av både nasjonal likhet og regional tilpasning, var en utradisjonell kombinasjon som i følge rapportene av mange ble oppfattet å stå i motstrid:

  • Styrke muligheten for at de nasjonale miljøpolitiske målene kunne nås i Akershus fylke.

  • Utvikle en mer effektiv miljøvernforvaltning på regionalt nivå.

  • Gi Akershus fylkeskommune større mulighet til å utøve en helhetlig regionalpolitikk.

  • Styrke den direkte politiske styringen av regionale miljøvernoppgaver.

I forhold til målsettingene ble forsøket oppsummert slik:

  • Nasjonale miljømål: Forsøket endret ikke miljøvernpraksisen. Det ble derfor antatt at forsøket hadde ivaretatt de nasjonale miljøpolitiske målsettingene omtrent som tidligere, eller som i andre fylker, med miljøvernet i fylkesmannens regi.

  • Politisering: I forhold til målet om å styrke den politiske styringen ble det registrert en klart større miljø- og regionalpolitisk bevissthet blant fylkespolitikerne. Den kom bl.a. til uttrykk gjennom sterkere allianser mellom fylkes- og kommunepolitikerne.

  • Effektivisering: Det ble rapportert om en noe mer omstendelig saksbehandlingsprosedyre for en del miljøsaker (særlig plansakene), samtidig som de samme sakene antakelig ble bedre effektuert gjennom felles saksfremstilling fra en og samme instans. Forsøket eliminerte tilløp til dobbeltarbeid og dobbeltforvaltning av miljøsaker på fylkesnivå. Forsøket innebar styrket kontroll og mer veiledning i forhold til kommunene gjennom fylkeskommunalt engasjement i den kommunale planleggingen.

  • Regionalpolitisk samordning: Samordningen ble styrket med miljøvern integrert som en del av den fylkeskommunale forvaltningen. Akershus fylkeskommune var i langt større grad blitt seg bevisst sin regionalpolitiske rolle. Forsøket bevisstgjorde også andre regionale instanser, både om deres regionalpolitiske rolle og om nødvendigheten av en bedre samordning og felles opptreden på fylkesnivå.

I Nenseths sluttevaluering fra 1994 ble det rettet fokus mot kommunenes vurdering av forsøket, men også de nærliggende sektorer, dvs. planlegging-, samferdsels-, kulturminnevern- og landbrukssektorens vurderinger. Søkelyset var rettet mot regional samordning - vertikalt i forhold til kommunene og horisontalt i forhold til sentrale sektorområder på fylkesnivået.

For kommunene i Akershus hadde forsøket i følge rapporten hatt liten betydning. Organiseringen av miljøvernet på fylkesnivået var ingen stor sak for dem. Dette skyldes i følge rapporten antagelig at miljøvernpraksisen i forhold til kommunene ikke hadde endret seg særlig i forsøksperioden. Kommunene hadde ikke merket noe nevneverdig forskjeller mellom fylkesmannens og fylkeskommunens håndtering av miljøvernsakene. Et flertall av kommunene foretrakk imidlertid en fylkesmannsløsning for miljøvern etter forsøket, ut fra prinsippet om at fylkeskommunen ikke skal ha overkommunestatus.

Det regionale samarbeidet ble i følge rapporten styrket i forsøksperioden. Forsøket hadde skapt nye samarbeidsformer og -rutiner og åpnet opp for utveksling mellom tidligere nokså adskilte instanser. Etatene på regionnivået hadde et klart ønske om en mer samlet opptreden utad. Forsøket hadde gitt større tyngde og oppmerksomhet til verdien av regionalpolitisk samordning.

Regjeringen oppsummerte erfaringene med Akershusforsøket i St.prp. nr. 50 (1993-94) Om kommuneøkonomien mv.. Det heter i proposisjonen at i hovedtrekk syntes ikke utøvelsen av miljøvernmyndigheten på fylkesnivået å ha endret seg påviselig som følge av at fylkeskommunen hadde overtatt ansvaret. Forsøket hadde aktivisert fylkeskommunen som en miljøpolitisk aktør ved at planbehandlingen mer bevisst hadde inngått som et miljøpolitisk virkemiddel. Etter regjeringens vurdering hadde forsøket ført til positive resultater i form av økt fylkeskommunal prioritering og bedre samarbeid om miljøvernet i Akershus. Både fylkeskommunen og fylkesmannens miljøvernavdeling hadde i følge regjeringen, høstet erfaringer som gjorde at de ville kunne ivareta miljøvernhensynene i området på en bedre og mer effektiv måte, også etter at forsøket ble avsluttet. Forsøket viste hvordan fylkeskommunen kunne spille en mer aktiv regionalpolitisk rolle innenfor miljøvernet. Regjeringen slo fast at flere av erfaringen fra Akershusforsøket hadde overføringsverdi til andre fylker og kunne tas direkte i bruk uten forsøksstatus. Om organiseringen av miljøvernforvaltningen på regionnivået etter forsøksperioden heter det at regjeringen av prinsipielle og overordnete hensyn ser det som lite aktuelt å foreslå endringer i miljøvernforvaltningen for regionalt i retning forsøksmodellen fra Akershus. Regjeringen ga ingen nærmere redegjørelse for hvorfor den ikke ønsket å gå videre med fylkeskommunal miljøvernforvaltning. Stortingets kommunalkomite kommenterte ikke regjeringens vurdering, jf. Innst. S. nr. 196 (1993-94).

Fylkesmennenes oppgaver på miljøområdet er nærmere omtalt i en rapport fra en arbeidsgruppe ledet av Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD 1999). Det heter i oppsummeringen at det sentrale for fylkesmannen er å bidra til at statlige mål og interesser blir forstått og ivaretatt av kommunene, samtidig som kommunene gis handlingsrom for utforming av en egen miljøvernpolitikk. Dette bør i følge rapporten skje gjennom en overordnet og samordnet styringsdialog og gjennom deltakelse i fylkeskommunale og kommunale planprosesser. Videre skal det i følge rapporten legges vekt på miljøfaglig samordning mellom regionale statlige sektormyndigheter. Det heter også at myndighetsutøvelse knyttet til særlovene på miljøområdet fortsatt vil være viktig, men i følge arbeidsgruppen bør det skje en bedre tilrettelegging av myndighetsfordelingen mellom staten og kommunene og forenklinger i saksbehandlingen. Det heter videre at formidling av miljøkunnskap i fylket fortsatt vil være viktig.

På oppdrag av utvalget har Statskonsult foretatt en kartlegging og analyse av regional statsforvaltnings virkemiddelbruk overfor kommunesektoren (rapport 1999:21). På miljøområdet uttaler enkelte informanter både i kommunene og regional stat at det ikke er enighet om alle mål innenfor miljøsektoren. Konfliktene på miljøsektoren handler ofte om rovdyrproblematikk, arealbruk, motorferdsel i utmark og renseanlegg i små kommuner. Det er heller ikke alltid enighet mellom fylkesmannen og kommunene i valg av virkemidler.

Videre heter det i Statskonsults rapport at kommunene på miljøvernområdet har en felles opplevelse av at staten i sin formidling av mål og krav ser miljøvern isolert, mens kommunene må tenke miljøvern i sin helhet. Tilskuddsordningene og rapporteringsordningene er tilpasset bare deler av helheten. Dette medfører problemer for kommunene som må lage små enkeltplaner for å kunne tilfredsstille statlige krav. Det heter også at planene blir for spesifikke og smale til å kunne benyttes som styringsinstrument i kommunene.

Fylkesmennenes miljøvernavdelinger gir uttrykk for at intensjonen om mål- og resultatstyring overfor kommunene viser seg vanskelig å få til i praksis. Det er i følge fylkesmennene ønskelig med en omstilling fra saksbehandling etter særlover til delegering etter mål- og resultatstyringsprinsipper, men arbeidet med enkeltsaker går på bekostning av tiden som brukes til strategisk arbeid.

Miljøvernavdelingene etterspør mer ressurser til veiledningsvirksomhet overfor kommunene. Oppfatningen er at det blir for mye kontroll og forvaltning, som dels begrunnes med frykt for at kommunene ikke skal oppfylle nasjonale mål i tilstrekkelig grad, og dels med at det ikke finnes et rapporteringssystem som gjør det mulig å vurdere miljøtilstanden i kommunene.

I følge rapporten opplever kommunene at fylkesmennenes miljøvernavdeling er mer kontrollorientert enn de øvrige statlige enhetene som var med i undersøkelsen (fylkeslegen, statens utdanningskontor og fylkesmannens sosial- og familieavdeling). Dette kommer i følge Statskonsult bl.a. av at det på dette området er reelle målkonflikter mellom staten og kommunesektoren.

I en samarbeidsrapport har Universitetet i Oslo og Norsk institutt for by- og regionforskning evaluert om desentraliseringen av ansvaret for kulturminnevernet til fylkeskommunen har bidratt til en mer helhetlig og slagkraftig vernepolitikk (Johnsen, Hegdal, Hovik og Mydske 1994). På evalueringstidspunktet så det i følge rapporten ikke ut som om den nye organiseringen hadde gitt noe sterkere politisk engasjement regionalt. Politikerne deltok i liten grad ut over det foreskrevne. Dette forhindret imidlertid ikke at kulturminnevernet i følge rapporten var satt på den regionalpolitiske dagsordenen. Videre heter det i rapporten at desentraliseringen bidro til at kulturminnevernet ble koblet til den planfaglige veiledningen av kommunene. Samtidig økte antallet fylkeskommunale innsigelser til kommunale planer. På spørsmålet om nyorganiseringen har ført til en mer helhetlig politikk slår rapporten fast at samordningen synes å være best ivaretatt i forhold til den statlige delen av landbruks- og miljøvernsektoren. Internt i fylkeskommunen hadde det på evalueringstidspunktet i liten grad funnet sted noen faglig integrasjon mellom det allmenne kulturarbeidet og kulturminnevernet.

I regjeringens omtale av kulturminner og kulturmiljøer i St.meld. nr. 8 (1999-2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets tilstand heter det at vern og forvaltning av kulturminner og kulturmiljøer, sammen med naturressursene, utgjør hovedelementer i en samlet miljø- og ressursforvaltning. Det heter i meldingen at det er behov for å styrke fylkeskommunenes mulighet til å følge opp kulturminneansvaret, herunder veiledning og råd til kommunene. Stortinget pekte ved sin behandling av meldingen på behovet for en grundig gjennomgang av hele kulturminnepolitikken. Regjeringen oppnevnte våren 1999 et offentlig utvalg som skal utrede strategier, mål og virkemidler i kulturminnepolitikken.

Forsker Vibeke Nenseth drøfter i artikkelen Miljøvern på fylkesnivå den regionale miljøforvaltningen (Nenseth 1994b). I artikkelen heter det at det har vært uklarheter og problematiske grenseoppganger innenfor miljøvernfeltet og at den samlede organiseringen av miljøvernoppgaver på fylkesnivået er temmelig brokete. I følge artikkelen er nærliggende oppgaver og funksjoner som arealplanlegging, miljøvern og kulturminnevern plassert hos fylkesmann og fylkeskommunen uten noen gjennomgående klare eller konsistente begrunnelser. Dels skyldes det i følge artikkelen prinsipielle forvaltningspolitiske dilemmaer mellom hvilke oppgaver som skal underlegges direkte politisk styring og hvilke som er best tjent med forankring i det statlige styringsapparatet. Dels skyldes det ulike historiske og institusjonelle forutsetninger i forhold til hvilke institusjoner som en gang var knyttet til forskjellige forvaltningsorganer, og hvilke oppgaver som nå en gang er blitt plassert ett sted.

Det heter videre at debatten om hvor miljøvernoppgaver på fylkesnivå skal ligge har vært langvarig. Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen (NOU 1988:38 Nye mål og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen) anbefalte fylkeskommunal miljøvernforvaltning på regionalt nivå. Utredningen fra Hovedkomiteen går langt i å nedtone betydningen av fylkesmannens rolle til fordel for et styrket fylkeskommunalt og kommunalt ansvar. Det er i følge artikkelen betegnende for den politiske uenigheten, at innstillingen aldri er blitt fulgt opp i egen stortingsmelding for prinsipiell avklaring i Stortinget.

Artikkelen refererer videre til intervjuundersøkelser med ordførerne i Akershus-kommunene om hvilke funksjoner kommunene mente fylkesnivået bør ivareta innenfor miljøvernet. En særlig oppgave som nevnes er fortolkning av statlige retningslinjer. Kommunene ser behov for klare retningslinjer, men likevel er det utbredt skepsis til ulike former for skjønnsutøvelse fra fylkesnivå. Noen aksepterer kontrollmyndigheten, men er skeptiske til at fylkesmannens utøvende rolle. Imidlertid la flere av ordførerne vekt på verdien av å ha et overkommunalt organ - uavhengig av hvilket - som kan samordne og gripe inn i vanskelige saker.

Videre problematiserer artikkelen miljøvernet i forhold til regional samordning og om funksjonene krever politisk avveining eller ikke. I følge artikkelen er spørsmålet særlig aktuelt på fylkesnivået fordi det representerer mellomnivået mellom statlige styringssignaler og kommunalt selvstyre. Regionaliseringen av miljøvernfeltet er i følge artikkelen begrunnet med at staten sentralt har behov for å bli avlastet for styringen av kommune, og for å få en viss avveining av miljøvern opp mot andre hensyn allerede på regionalt nivå. Samtidig verken kan eller vil kommunene i følge artikkelen avgjøre alle lokale saker selv.

Avslutningsvis drøfter artikkelen om fylkesmiljøvernet er på kollisjonskurs. Artikkelen mener å kunne peke på at fylkeskommunen i større grad tar i bruk kontroll som virkemiddel, mens det på den andre siden slås fast at fylkesmannen beveger seg mot en langt sterkere regional og territoriell samordningsfunksjon. I følge artikkelen synes det som tidligere var en noe uklar gråsone, nå å få stadig mer karakter av en ren kamparena på fylkesnivået. Det heter videre at det er vanskelig å operere med kontroll og veiledning hver for seg. De ulike styringsvirkemidlene brukes snarere sammen, i hvert fall innenfor miljøvernet. Tilsvarende er miljøvern i følge artikkelen særlig knyttet til samordning og sektorovergripende løsninger. Det er derfor vanskelig å skille miljøvernmyndigheten fra den regionale samordningsmyndigheten. Problemet er derfor i følge artikkelen at de to fylkesforvaltningene har blitt så like - begge vil både ha miljøvernansvar og regionalt samordningsansvar. I praksis kan interessekonflikten og uro om ansvarsfordeling være ressurskrevende, i tillegg til at det er forvirrende for kommunene.

9.4.1.5 Drøfting av oppgavefordelingen

Oppdelt oppgaveløsning?

I retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen slo utvalget fast at oppgaver som naturlig henger sammen bør legges til samme forvaltningsnivå. Beslektede oppgaver bør legges til samme organ av hensyn til både brukerne og forvaltningen selv, for å hindre uklarhet og dobbeltarbeid i oppgaveløsningen. Den formelle oppgaveplasseringen når det gjelder oppgaver knyttet til miljøvernlovgivningen virker relativt klar. Kommunene har ansvaret på lokalt nivå og fylkesmannen har ansvaret på regionalt nivå, med kulturminnevernet som et viktig unntak. Ut fra retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen, kan det argumenteres for at kulturminnevernet er uhensiktsmessig plassert fordi det er en naturlig del av miljøforvaltningen og dermed burde samordnes regionalt med andre regionalt plasserte miljøvernoppgaver.

Miljøvern er nært knyttet opp mot arealbruk. Fylkesmennenes miljøvernavdelinger kan sies å være hensiktsmessig plassert i forhold til landbruksavdelingene som også er arealorienterte og plassert hos fylkesmannen. Samtidig kan det argumenteres med at det er uheldig at miljøvernforvaltningen på regionalt nivå ikke er tillagt det forvaltningsnivået som har ansvaret for fylkesplanleggingen og dermed et ansvar for overordnet arealbruk og bred miljøpolitikk. I et slik perspektiv kan dagens oppgaveplassering hevdes å bryte med retningslinje 5.

Når det gjelder problemer knyttet til eventuelt dobbeltarbeid, gråsoner og dobbeltkompetanse er det vanskelig å peke på forekomst av direkte dobbeltarbeid. Imidlertid kan det påpekes et konkurranseforhold mellom fylkesmannen og fylkeskommunen når det gjelder oppbygging av generell miljøvernkompetanse, dels når det gjelder spesialkompetanse knyttet til vern og fredning som kan bidra til dobbeltkommunikasjon i forhold til kommunene.

Nivå

Det er ikke reist spørsmål ved det lokale ansvaret for miljøvernet. Det hersker bred enighet om at miljøvernpolitikken må være forankret lokalt i nær kontakt med befolkningen og at lokale miljøproblemer i utgangspunktet bør løses lokalt. Dette er også et viktig perspektiv i lokal Agenda 21 hvor oppmerksomheten er rettet mot sammenhengen mellom lokal handling og langsiktige globale konsekvenser.

Når det gjelder behovet for et regional nivå for miljøvernområdet, har dette tradisjonelt vært knyttet til Stortingets og regjeringens ønske om en sterk statlig styring av miljøvernpolitikken. Det er utviklet et omfattende statlig styringssystem som skal sikre at nasjonale miljøhensyn blir ivaretatt i den løpende planlegging og utbygging av samfunnet. I oppfølgingen av denne politikken har man ment at det er behov for et regionalt forvaltningsapparat, dels for å ivareta myndighetsutøvelsen i forhold til kommunene og private, dels for å samordne og formidle styringsinformasjon til kommunene og dels for å tilpasse den nasjonale politikken til lokale og regionale utfordringer. Argumentet for det regionale nivået er bl.a. at verken nasjonale myndigheter eller kommunene har forutsetninger for å ta seg av de oppgavene som skal løses, dels fordi avstanden mellom sentralt og lokalt nivå blir for stor og dels fordi enkelte av forvaltningsoppgavene krever en spesialisert kompetanse. Således kan dagens regionale plassering av myndighets- og veiledningsoppgaver sies å være hensiktsmessig og i tråd retningslinje 1 for oppgavefordelingen.

Et annet viktig argument for en regional plassering av enkelte av miljøvernoppgavene er at de er regionale i sin karakter og mest hensiktsmessig kan løses på det regionale nivået.

Det mest aktuelle spørsmålet i debatten er derfor ikke om det behov for en regional forvaltning, men hvem som skal ta seg av oppgavene på regionalt nivå.

Politisk eller administrativ forankring på regionalt nivå?

Utvalget slo i retningslinje 2 fast at oppgaver som krever lokalt politisk skjønn, vurdering og prioritering bør legges til folkevalgte organer, mens oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokale politiske forhold eller forutsetter et nasjonalt helhetsgrep (retningslinje 3 og 4), bør være et statlig ansvar. Bør utførelsen og forvaltningen av oppgaver knyttet til miljøvernlovgivningen regionalt være tillagt et folkevalgt eller administrativt organ? Er miljøvern et område som krever lokalt politisk skjønn og lokal tilpasning eller er oppgavene standardiserte og kjennetegnet av faglig skjønnsutøvelse, regelanvendelse og kontroll?

I dagens system er nasjonale og lokale hensyn søkt ivaretatt og balansert gjennom at kommunen på lokalt nivå er miljøvernmyndighet og ivaretar praktiske miljøvernoppgaver, mens det er etablert et regionalt statlig tilsyns- og veiledningsapparat overfor kommunene som skal sikre ivaretakelse av nasjonale hensyn i miljøvernet. I praksis har det vist seg å være reelle målkonflikter, særlig knyttet til vekst og vern, mellom fylkesmannen og kommunen på miljøvernområdet.

Et viktig spørsmål er om den regionale miljøvernforvaltningen nødvendigvis må være forankret til fylkesmannen eller om de regionale miljøoppgavene kan ivaretas av fylkeskommunen. Det kan fremføres ulike argumenter for oppgaveplassering av regionalt miljøvern. Argumentene for en statlig regional forankring er bl.a:

  • Internasjonale forpliktelser gjør at miljøforvaltningen må nå fastsatte mål for å oppfylle forpliktelsene. Dette krever et visst nasjonalt helhetsgrep og standardisering.

  • Mange av oppgavene innen miljøvernet må ses på tvers av kommune- og fylkesgrensene. Dette tydeliggjør behovet for en nasjonal styring.

  • Flere av oppgavene som er tillagt fylkesmannen innebærer tilsyn og kontroll med kommunene noe som tradisjonelt ikke har vært tillagt fylkeskommunene.

  • En fylkeskommunal forankring kan medføre at miljøvernet nedprioriteres i forhold til andre viktige politikkområder i fylkeskommunen. Miljøvernet kan bli nedprioritert både av økonomiske årsaker og i forhold til utbyggingsinteresser. Den statlige miljøvernforvaltningen må ikke i samme grad ta hensyn til andre politikkområder.

Det er imidlertid også flere argumenter for en fylkeskommunal forankring. Bl.a. kan nevnes:

  • Nasjonale hensyn er ikke nødvendigvis synonymt med statlig oppgaveløsning. Nasjonale interesser kan ivaretas overfor fylkeskommunen gjennom overordnet statlig styring.

  • Fylkeskommunalt ansvar kan bidra til regional integrering og tilpasning av miljøvernet til fylkesplanleggingen og overordnet arealforvaltning.

  • Hensynet til kompetanse kan ivaretas like godt av fylkeskommunen som av staten.

Det er forskjeller i de regionale miljøvernoppgavenes karakter og funksjonene knyttet til disse. Enkelte av oppgavene er knyttet til livstruende og irreversibelt miljøproblemer, mens andre miljøproblemer er mer reversible og knyttet opp mot velferd. Miljøvernmyndighetene har funksjoner knyttet til å være rettssikkerhetsinstans og kontrollmyndighet overfor kommunene. Dette kan tilsi en statlig forankring, jf. retningslinje 3 for oppgavefordelingen. Andre funksjoner er knyttet til tilskuddsforvaltning, samordning og formidling som ikke kan sies å kreve en statlig forankring, jf. retningslinje 2.

Ulikheten i oppgavenes karakter kan gi argumenter for å legge regionale oppgaver og funksjoner som mer kjennetegnes av lokalt politisk skjønn og behov for lokal tilpasning til fylkeskommunen, mens oppgavene som er knyttet til irreversible miljøproblemer og regelanvendelse forblir et statlig ansvar. Det må her imidlertid påpekes at det i praksis kan være vanskelig å avklare hvilken type skjønnsvurderinger en oppgave krever.

Ulike løsningsalternativer

Det kan tenkes ulike løsninger for oppgavefordelingen på miljøområdet. Nedenfor drøftes kort tre ulike alternativer:

  1. Det regionale politiske nivået overtar fylkesmannens oppgaver: Løsningen innebærer at kommunene gis større ansvar og myndighet i miljøforvaltningen og forutsetter at staten modererer den statlige styringen av miljøvernpolitikken. Et vesentlig argument for alternativet er at et regionalt politisk ansvar for regionalt relaterte miljøvernoppgaver, kan bidra til regional integrering og tilpasning av miljøvernet til regional planlegging og arealforvaltning. Vesentlige styringshensyn som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep bør i en slik løsning ivaretas av miljødirektoratene.

  2. Statlig regionalt ansvar som i dag:Gitt Stortingets og regjeringens ønske om at kommunene skal ha et vesentlig ansvar i miljøforvaltningen samtidig som man mener det er behov for en sterk statlig styring og forankring av miljøvernoppgavene, kan dagens oppgavefordeling være hensiktsmessig. En slik løsning kan ivareta og balansere hensynet til lokal forankring og lokal politisk skjønnsutøvelse med nasjonale verdier og hensyn. Kommunene og fylkesmennene kan ha reelle målkonflikter på sektoren som kan avveies ved en slik løsning. En regional forankring av de statlige oppgavene i miljøvernet innebærer også nærhet og kunnskap om lokale og regionale forhold. En svakhet ved alternativet kan være at miljøhensyn og miljøoppgaver av regional karakter vanskeligere integreres i det regionale politiske nivåets virksomhet og regional planlegging og arealforvaltning. Et annet motargument kan være at løsningen innebærer statlig håndtering av oppgaver som kan sies å kreve lokalt politisk skjønn og tilpasning.

  3. Delt løsning – regionnivået overtar alle oppgaver unntatt kontroll- og tilsynsoppgaver: En slik løsning har som utgangspunkt at staten har de samme statlige styringsambisjonene for miljøvernforvaltningen regionalt som i dag. Alternativet forutsetter at det er mulig og fornuftig å dele opp oppgavene til fylkesmannens miljøvernavdeling, uten at oppdelingen får store negative konsekvenser for fagmiljøene eller saksfelt som bør behandles i sammenheng. Dersom en slik kategorisering er mulig, kan en vesentlig fordel ved alternativet være at oppgaver som krever lokalt politisk skjønn legges til det regionale folkevalgte organ og tydeliggjør og integrerer miljøansvaret i forhold til regional planlegging og arealutvikling. Samtidig kan regional stat ivareta nasjonale hensyn. Løsningen innebærer en rendyrking av roller i den regionale miljøvernforvaltningen og slikt sett være i tråd med både retningslinje 2, 3 og 4 for oppgavefordelingen.

    En utskilling av kontroll- og tilsynsfunksjonene kan imidlertid medføre en uheldig oppsplitting av et sammenhengende saksfelt og allerede relativt små miljøvernfaglige miljøer. Restoppgavene kan bli av liten verdi å overta for regionnivået og løser ikke problemet med en oppdelt forvaltning, jf. retningslinje 5 for oppgavefordelingen. En annen innvending kan være at det i realiteten er vanskelig å kategorisere hvorvidt oppgavene innenfor dagens regionale miljøvernforvaltning er av en statlig eller regionalpolitisk karakter.

Utvalgets vurdering

Et samlet utvalg mener kommunene bør tillegges et større ansvar for miljøvernforvaltning av lokal karakter. Det er gjennom nærhet og lokalt engasjement de lokale miljøutfordringene best kan løses. Dette er i tråd med Rio-konvensjonen og lokal Agenda 21 perspektivet og utvalgets retningslinjer 1 og 2 om desentralisering av oppgaver til lavest mulig hensiktsmessige forvaltningsnivå og politisk forankring av oppgaver som krever lokalt politisk skjønn og tilpasning.

Etter utvalgets vurdering er kulturminnevernet sterkt knyttet til miljøvernet og bør samles med de øvrige deler av miljøforvaltningen, jf. retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen. Et samlet utvalg ser det som uhensiktsmessig med en ytterligere oppsplitting av små regionale miljøvernfaglige miljøer.

Utvalgets flertall, medlemmene Austeng, Dalane, Fjell, Fluge, Hagen, Sundsbø, Wilhelmsen og Aalbu mener ansvaret for regionalt relaterte miljøvernoppgaver bør overføres til det regionale politiske nivået. Etter disse medlemmenes syn kan en regional politisk forankring av miljøvernoppgavene bidra til integrering og tilpasning av miljøvernet i forhold til regional utvikling, planlegging og arealforvaltning, og vil kunne styrke arbeidet med en regional utviklingspolitikk basert på helhetlige vurderinger. Interesser i miljøvernet som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep, bør etter disse medlemmenes vurdering ivaretas av miljødirektoratene.

Utvalgets mindretall, medlemmene Heløe, Leschbrandt, Mørum og Aasland mener den regionale miljøvernforvaltningen av hensyn til tungtveiende nasjonale hensyn og internasjonale forpliktelser fortsatt bør være forankret til fylkesmannen. Etter disse medlemmenes vurdering kan en modell med kommunalt og regionalt statlig miljøvernansvar ivareta og balansere hensynet til lokal forankring med hensynet til nasjonale verdier.

9.4.2 Vann, avløp og renovasjon

Kommunene har ansvaret for avløp og renovasjon og vannforsyning (VAR-sektoren) etter henholdsvis forurensingsloven, som er tillagt Miljøverndepartementet og helselovgivningen (tilsyn med drikkevann), som er tillagt Sosial- og helsedepartementet. Vannverkene er både private og kommunale. Kommunal vannverksdrift er en frivillig kommunal oppgave. Ansvaret for avløp etter forurensningsloven er delt mellom kommunen og fylkesmannen. Avløpsanleggene kan være både kommunale og private. For nærmere beskrivelse av oppgavefordelingen vises det til kapittel 14.

Kommunenes Sentralforbund uttaler at utfordringene innen VAR-sektoren tilsier at det bør være aktuelt å drøfte oppgavefordelingen mellom kommunene og fylkeskommunene på dette området. Særlig sett i lys av nye kvalitets-/miljøkrav og krav til nye teknologiske løsninger. Ansvar og myndighet ligger i dag til kommunene, men spesielt i befolkningstette områder er organisering og drift av vannforsyning, avløpsanlegg og renovasjon lagt til interkommunale selskaper. I følge KS bør det være aktuelt å vurdere om ansvar og myndighet for disse oppgavene helt eller delvis bør legges til fylkeskommunen innenfor rammen av dens fremtidige miljø- og arealpolitiske oppgaver. Spesielt mener KS at sluttbehandling av avfall peker seg ut som en oppgave som naturlig kan høre hjemme på regionalt nivå.

Norges Naturvernforbund mener at kommunene skal ha ansvaret for renovasjon og avløp. Norges Miljøvernforbund uttaler bl.a. at fylkeskommunen er uegnet til å ha ansvaret for spørsmål knyttet til miljøvern.

Christiansenutvalget (NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring) foreslo å overføre VAR-oppgaver til fylkeskommunene hvor det regionale samordningsbehovet er stort og hvor det er samfunnsmessige gevinster (bl.a. stordriftsfordeler) knyttet til å legge oppgavene til en myndighet, i stedet for interkommunale løsninger. Utvalget mente at et utstrakt interkommunalt samarbeid som til dels var betydelig motivert av ekstra statlige midler, hadde kompensert for svakhetene ved kommune- og fylkesinndelingen i hovedstadsområdet. Ut fra en slik begrunnelse foreslo Christiansenutvalget at det ble vurdert å overføre ansvaret for hovedanlegg for vannforsyning, kloakk og renovasjon til et nytt hovedstadsfylke der Oslo og Akershus var sammenslått.

Regjeringen kommenterte ikke Christiansenutvalgets ovennevnte vurderinger nærmere, men nedsatte Hovedstadsutvalget for å vurdere inndelings- og forvaltningsmodeller for hovedstadsområdet (St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen).

Hovedstadsutvalget (NOU 1997:12 Grenser til besvær) vurderte dagens oppgaveløsning innenfor tekniske tjenester i hovedstadsområdet. Hovedstadsutvalget oppsummerte med at tekniske tjenester som vannforsyning, avløpsrensing og renovasjon er oppgaver av regional karakter som i stor grad finner sin løsning på tvers av kommunegrensene. Utvalget mente de forbedringsmuligheter som var på dette området burde kunne realiseres gjennom en bedre samordning mellom kommunene i hovedstadsområdet.

Regjeringen kommenterte ikke Hovedstadsutvalgets vurderinger og forslag når det gjelder VAR-sektoren, jf. St.prp. nr. 69 (1998-99) Om kommuneøkonomien 2000 mv..

De ulike tjenestene som inngår i VAR-sektoren er ulike både når det gjelder økonomisk omfang, faglig spesialisering og brukergruppe. VAR-sektoren er også kjennetegnet av regionale forskjeller i oppgaveløsningen, bl.a. som følge av ulikheter i behov og mulighet for interkommunale løsninger. Utvalget velger likevel å drøfte VAR-sektoren under ett fordi det er en naturlig sammenheng mellom tjenestene. VAR-tjenestene inngår som en viktig del av miljøvernet, de har en felles historikk og sektoren har et relativt likt finansieringsgrunnlag gjennom avgifter.

Det er klare argumenter for en fortsatt folkevalgt forankring av ansvaret for VAR-sektoren. En folkevalgt forankring kan sikre både nødvendige lokale/regionale tilpasninger og lokalpolitisk behandling ved prioriteringer mellom ulike tjenestetilbud, jf. retningslinje 2 for oppgavefordelingen. Spørsmålet som er reist og drøftet er om ansvaret for oppgavene bør ligge hos kommunene eller det regionale folkevalgte nivå.

De fleste brukerne av VAR-tjenestene er enkeltinnbyggere og de enkelte husholdninger, men også bedrifter og offentlige institusjoner er viktige brukergrupper. Særlig gjelder dette for vann- og avløpsnettet og vanlige renovasjonstjenester som søppeltømming som er direkte rettet mot den enkelte bruker (ordinære VAR-tjenester). Ut fra et nærhetsprinsipp, jf. utvalgets retningslinje 1 for oppgavefordelingen, kan dette tilsi at disse tjenestene mest naturlig hører hjemme på det lokale nivået.

På den annen side, når det gjelder de større og ofte interkommunale hovedanleggene for vann, avløp og renovasjon er brukerne i stor grad den enkelte kommune eller flere kommuner som på vegne av bl.a. enkelthusholdningene samarbeider om større avløps-, avfalls- og vannanlegg. Dette gjelder særlig i befolkningstette områder. Når brukergruppen er flere kommuner, kan dette være et argument for et regionalt ansvar for disse anleggene.

Også når det gjelder det økonomiske omfanget og den faglige spesialiseringen i VAR-sektoren, kan det være fornuftig å skille mellom de ordinære tekniske tjenester innenfor VAR-sektoren og ansvaret for større hovedanlegg for vann, avløp og renovasjon.

Det kan vanskelig hevdes at det økonomiske og faglige omfanget av ordinære VAR-tjenester er et argument for regional plassering av oppgavene. De ordinære VAR-tjenestene er verken spesielt kostnadskrevende eller faglig spesialiserte i forhold til andre oppgaver som i dag er tillagt kommunene. Likevel er det i dag et utstrakt interkommunalt samarbeid særlige knyttet til renovasjonstjenester som ofte begrunnes med stordriftsfordeler.

Motsatt kan det være gode argumenter for en regional plassering av større hovedanlegg i VAR-sektoren, som ofte er drevet interkommunalt der dette er hensiktsmessig. Særlig større avfalls- og avløpsanlegg kan kreve et visst befolkningsgrunnlag. Det er knyttet strenge kvalitets- og miljøkrav til anleggene, og en må vente en fortsatt utvikling mot nye miljøkrav og tilhørende kostbare tekniske løsninger. Dagens situasjon og utviklingen fremover, kan generelt tilsi at den enkelte kommune er for liten til å rettferdiggjøre investeringer og drift av større avfalls- eller kloakkrenseanlegg. Det utstrakte interkommunale samarbeid om større hovedanlegg, særlig i befolkningstette områder, kan tyde på dette. Imidlertid er det regionale variasjoner i muligheten for å utnytte stordriftsfordelene.

Nivådrøftingen ovenfor viser at VAR-sektoren er sammensatt og at det ikke uten videre er gitt hvilket forvaltningsnivå som mest effektivt kan ivareta oppgaven. Tre alternativer for oppgavefordelingen kan være aktuelle:

  1. Fortsatt kommunalt ansvar for VAR-sektoren

  2. Regionalt ansvar for VAR-sektoren

  3. Delt ansvar. Ordinære VAR-oppgaver forblir kommunale, mens hovedanleggene overføres til det regionale folkevalgte nivå.

Det er flere argumenter for fortsatt kommunalt ansvar. For det første er den største brukergruppen av VAR-tjenestene enkelthusholdningene. Videre har kommunene en historisk tradisjon for å ivareta nære tjenester, som VAR-sektoren er en viktig del av. Et tredje moment er at kommunene i dag har ansvaret for andre tekniske tjenester og vil måtte ha et slikt ansvar selv om VAR-sektoren blir overført til regionnivået. Det er også store regionale variasjoner i behovet og muligheten for å løse oppgavene innenfor større områder enn den enkelte kommune. Interkommunale løsninger er mest utbredt i sentrale og befolkningstette områder av landet. Det må også understrekes at det generelt sett er slik at de fleste kommuner i dag ivaretar det meste av tjenestene i VAR-sektoren alene.

Hovedbegrunnelsen for en helhetlig overføring av VAR-sektoren til regionnivået vil først og fremst være hensyn knyttet til de større anleggene. Disse er i dag allerede i stor grad organisert i interkommunal regi og det kan være tvil om i hvilken grad et fylkeskommunalt ansvar vil innebære at stordriftsfordeler kan utnyttes i større grad enn i dag. VAR-sektoren, som har sitt eget finansieringsgrunnlag, er også et ansvarsområde hvor interkommunalt samarbeid synes å fungere godt. Regionale hensyn knyttet til lokalisering av anlegg, styring av transportstrømmer, hensyn til friluftsliv mv. kan ivaretas gjennom den regionale planleggingen, jf. drøftingen i avsnitt 9.5 om planlegging og arealforvaltning.

Alternativ tre med en delt ansvar mellom kommunene og fylkeskommunene kan ta hensyn til de ulike behovene innen VAR-sektoren. Ved en delt løsning, kan oppgaver som er lokale i sin karakter legges til kommunen, mens oppgaver av interkommunal/regional karakter legges til fylkeskommunen. Oppgavefordelingen vil med en slik løsning medføre et mindre behov for interkommunalt samarbeid. Imidlertid kan en todeling av ansvaret også medføre en oppsplitting av en sektor som naturlig hører sammen, jf. retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen. En todeling vil kunne medføre ansvarsuklarheter og stiller økte krav til samarbeid mellom kommune og fylkeskommune. Det kan også være en viss fare for suboptimale løsninger ved en todeling, dvs. at enkeltkommuner og region tar sine beslutninger isolert og ut fra sitt ståsted og ikke ut fra helhetlige betraktninger. Ettersom behovene for å se løsningene i VAR-sektoren i en regional sammenheng varierer sterkt mellom ulike områder, vil en delt oppgavefordeling reise spørsmålet om geografisk differensiering av forvaltningsorganiseringen.

Utvalgets vurdering

Utvalget mener at sammenhengen mellom tjenestene i VAR-sektoren er slik at ansvaret bør legges til ett forvaltningsnivå. Kommunene har tradisjon for å ha ansvaret for nære oppgaver, som storparten av VAR-sektoren er, og kommunene må uansett inneha kompetanse på området. Det interkommunale samarbeidet på sektoren har naturlig funnet sin form og synes ikke å være konfliktpreget. Ut fra en helhetlig vurdering anbefaler utvalget derfor et fortsatt kommunalt ansvar for hele VAR-sektoren og interkommunale løsninger der dette er hensiktsmessig. Regionale hensyn knyttet til arealdisponering og miljøspørsmål bør kunne ivaretas gjennom den regionale planleggingen.

9.5 Planlegging og arealforvaltning

I dette avsnittet drøftes oppgave- og ansvarsdelingen innenfor arbeidet med planlegging og forvaltning av arealer, med fokus på de regionale organene. Arealforvaltning er nært knyttet bl.a. til oppgaver som er tillagt miljøforvaltningen og samferdselssektoren. Det vises derfor til avsnittene hvor disse sektorene evalueres. Det vises også til kapittel 8 om evaluering av fylkeskommunen som regionalpolitisk aktør, og kapittel 14 for en nærmere omtale av oppgavefordelingen. Plan- og bygningsloven er den sentrale og overordnete loven for forvaltning av arealer, og søkelyset i dette avsnittet er derfor først og fremst rettet mot oppgaver knyttet til denne loven.

9.5.1 Offentlige aktører og virkemidler

Kommunen

Kommunen har en sentral funksjon i arealforvaltningen. Kommunen har ansvar for å utarbeide kommuneplan med arealdel, som skal angi rammer og retningslinjer for utbygging og forvaltning av arealer og andre naturressurser i kommunen. Minst en gang i løpet av hver valgperiode skal kommunestyret vurdere kommuneplanen samlet, herunder om det er nødvendig å foreta endringer i den. Kommunene skal på et tidlig tidspunkt i planprosessene søke samarbeid med andre offentlige myndigheter og andre med særlige interesser i planarbeidet. Utkast til kommuneplan skal sendes til bl.a. fylkeskommunen og berørte statlige organer og nabokommuner for uttalelse. Kommunestyret vedtar kommuneplanens arealdel med endelig virkning, dersom det ikke foreligger innsigelse fra de nevnte organer.

Kommunene har også ansvaret for at det utarbeides reguleringsplaner for mer detaljert fastsettelse av utnytting og vern av arealer der dette er påkrevd eller nødvendig. Reguleringsplanen skal utarbeides for områder der dette er bestemt i kommuneplanens arealdel og for områder der det skal gjennomføres større bygge- og anleggsarbeider. Reguleringsplanforslag kan også fremmes av grunneiere, utbyggere og andre private interesser. Reguleringsplanene behandles i hovedsak på samme måte som kommuneplanene og har stort sett samme rettsvirkning. Grunneiere skal imidlertid underrettes og kommunestyrets vedtak kan påklages til fylkesmannen.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen har ansvar for fylkesplanen som skal samordne statens, fylkeskommunens og hovedtrekkene i kommunenes virksomhet i fylket. I fylkesplanen kan det bl.a. fastsettes retningslinjer for bruken av arealer og naturressurser i spørsmål som får vesentlige virkninger utover grensene for en kommune eller som den enkelte kommune ikke kan løse innenfor sitt område. Fylkesplanen skal være retningsgivende for kommunal og statlig planlegging i fylket. Fylkesplanen har ikke direkte rettsvirkning. Dersom statlige myndigheter vil fravike fylkesplanen, skal vedkommende statsorgan ta spørsmålet opp med fylkeskommunen. Dersom kommunene utarbeider arealplaner i strid med fylkesplanens mål og retningslinjer for den regionale utviklingen, kan dette gi grunnlag for innsigelse fra fylkeskommunen, statlige etater eller nabokommuner. Fylkeskommunen har et planfaglig veiledningsansvar overfor kommunene. Fylkesplanen godkjennes ved kongelig resolusjon. Eventuelle uenigheter i fylket om innholdet i planen forutsettes avklart ved den sentrale behandlingen.

Fylkeskommunen kan utarbeide fylkesdelplaner for bestemte temaer eller geografisk avgrensede områder. For fylkesdelplanene gjelder bestemmelsene som ovenfor, bortsett fra at delplanene ikke skal godkjennes av regjeringen ved kongelig resolusjon, men av Miljøverndepartementet. I tillegg ivaretar fylkeskommunen det samlede kulturminnevernet i plan- og byggesaker.

Statlige regionale organer

Regionale statlige myndigheter med oppgaver vedrørende ressursutnytting, vernetiltak, utbygging mv. i fylket har plikt til å samarbeide og gi nødvendig hjelp i kommune- og fylkesplanleggingen. Fylkesmannen skal føre tilsyn med at statlige organer oppfyller denne plikten. Statlige organer skal i planprosessene klargjøre hvilke nasjonale mål, retningslinjer og interesser som vil ha betydning for planleggingen i kommunen eller fylket. Statlige organer skal også gi uttalelse til planforslagene i kommunene ved offentlig høring og kan fremme innsigelse dersom kommuneplanens arealdel eller reguleringsplaner strider mot nasjonalt definerte hensyn, eventuelt klage på reguleringsvedtak. I tillegg avgjør fylkesmannen klager på reguleringsvedtak fra berørte grunneiere, bedrifter og organisasjoner. Disse har ikke mulighet for å fremme innsigelse.

Når gjennomføringen av viktige statlige eller fylkeskommunale utbyggings- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller når andre samfunnsmessige hensyn tilsier det, kan staten henstille til vedkommende kommune om å utarbeide eller vedta reguleringsplan eller arealdel av kommuneplan, eller selv utarbeide og vedta statlig reguleringsplan eller kommuneplanens arealdel. Statens vegvesen har egen hjemmel til å utarbeide og legge frem kommunedelplaner og reguleringsplaner. Fylkeskommunen og kommunen plikter å gi planforslag fra Statens vegvesen en så rask behandling som mulig.

Statens vegvesen har også oppgaven med å ivareta veghensyn i den kommunale og fylkeskommunale planbehandlingen. I tillegg legges viktige premisser for Statens vegvesen og Jernbaneverkets aktiviteter i nasjonal transportplan.

Med hjemmel i naturvernloven kan staten fremme forslag og fatte vedtak om vern av nasjonalt viktige naturområder. Fylkesmannens miljøvernavdeling har ansvaret for å utvikle god forvaltning av de områdene som er vernet. Kommunene er viktige støttespillere i dette arbeidet. Videre ivaretar fylkesmannen generelle verneinteresser knyttet til miljøvern og friluftsliv i plan- og byggesaker generelt, jf. plan- og bygningsloven. Når det gjelder arealsaker av betydning for landbrukssektoren, er fylkesmannens landbruksavdeling sekretariat for fylkeslandbruksstyret 5. Fylkeslandbruksstyret og fylkesmannen ivaretar jord- og skogbruksinteressene i plan- og utbyggingssaker etter plan- og bygningsloven, jordloven, skogbruksloven, konsesjonsloven og odelsloven. Fylkeslandbruksstyret er høringsorgan og har innsigelsesmyndighet i arealforvaltningssaker.

Boks 9.4 Innsigelser

Berørte statlige organer, fylkeskommunen og nabokommuner har innsigelsesrett til kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner. Når et organ har fremmet innsigelse, skal partene så langt som mulig bli enige om planløsningen gjennom drøftinger og forhandlinger. Planen kan så endelig vedtas og gis rettsvirkning av kommunen. I de tilfeller der det er vanskelig å komme frem til omforente planer, har Miljøverndepartementet lagt opp til et system der fylkesmannen skal megle mellom partene for om mulig å komme frem til en løsning av konfliktene. Dersom meglingen heller ikke fører frem, oversendes saken til behandling i Miljøverndepartementet. Den rettslige betydningen av innsigelse er at det ikke kan gjøres endelig planvedtak i kommunen og at planmyndigheten overføres Miljøverndepartementet.

9.5.2 Innkomne synspunkter på oppgavefordelingen

Etter Kommunenes Sentralforbund sin vurdering er nøkkelen til en god regional utvikling å styrke fylkeskommunens rolle i den forebyggende og planorienterte areal- og miljøpolitikken i nært samarbeid med kommunene. Det er videre KS’ oppfatning at lokal Agenda perspektivet ikke først og fremst stiller krav til en kontrollerende statlig miljøvernpolitikk, men til forebyggende samfunnsplanlegging. KS foreslår en reform av oppgavefordelingen på fylkesnivået på det miljøpolitiske området, ved at de oppgavene som i dag er plassert i fylkesmannens miljøvernavdeling overføres til fylkeskommunen. Ved å legge ansvar og myndighet for den regionale miljøpolitikken og for den regionale planleggingen til fylkeskommunen, vil den helhetlige areal- og miljøpolitikken styrkes på regionalt nivå. En slik reform kombinert med en overføring av fylkesmannens landbruksavdeling, vil gi fylkeskommunen en tilsvarende helhetlig areal- og miljøpolitisk rolle på regionalt nivå som kommunen har på lokalt nivå, og det vil i følge KS lette det helt nødvendige samarbeidet mellom det regionale og det lokale nivået i dette arbeidet. Landbruksavdelingen er foreslått trukket inn i det KS kaller den regionalpolitiske sfæren, fordi avveiningen av utbyggingsarealer opp mot produksjonsarealer ideelt sett bør foretas av politiske myndigheter. KS viser til pågående forsøk i Akershus fylkeskommune med overføring av innsigelsesmyndigheten fra Miljøverndepartementet til fylkeskommunen i arealplansaker og mener dette vil gi ytterligere grunnlag for en styrking av samarbeidet mellom lokale og regionale folkevalgte myndigheter i areal- og miljøpolitikken. (Forsøket er nærmere omtalt nedenfor.)

I innspill fra fylkesmennenevises det til at den planfaglige veiledningen av kommunene i dag ivaretas av både fylkesmannen og fylkeskommunen, og at oppgavefordelingen her bør avklares. Ellers heter det at arbeidsdelingen når det gjelder plan- og bygningsloven fungerer greit. Imidlertid påpeker fylkesmennene at det faktum at man har mange regionale statlige etater, kan bidra til dårlig samordnede signaler til kommunene og fylkeskommunen. Fylkesmennene vurderer sin deltakelse i regionale og kommunale planprosesser som meget viktig for å få gjennomført nasjonal politikk.

De nasjonale transportetatene i fellesskap uttaler at det er behov for en mer samordnet areal- og transportplanlegging 6. I følge etatene er det hittil ikke utviklet planinstrumenter som sikrer helhetlige og regionale løsninger på tvers av kommunegrensene. Etatene mener derfor at plan- og bygningsloven må bli et sterkere styringsinstrument. Transportetatene viser også til at de rikspolitiske retningslinjene for en samordnet areal- og transportplanlegging bør revideres, bl.a. for å klargjøre og konkretisere innholdet mer 7. Videre heter det at forpliktelsene i nasjonal transportplan med tilhørende handlingsplaner aktualiserer behov for bruk av statlige virkemidler etter plan- og bygningsloven og bedre statlig styring av viktige nasjonale samferdselsprosjekter.

Norges Bondelagpåpeker at oppgavefordelingen regionalt, hvor oppgaver ivaretas av både av fylkesmannens miljøvernavdelinger og landbruksavdelinger, fylkeskommunalt oppnevnte fylkeslandbruksstyrer, fylkeskommunene med planavdelinger og kulturminneavdelinger og Statens vegvesen gir en svært utydelig styringsmodell for arealforvaltningen. For grunneierne oppleves oppgavefordelingen lite samordnet. Bondelaget ser ofte at fylkeslandbruksstyrene mer har funksjon av å være råd enn faktisk beslutningsorgan. Utydelige myndighetsforhold gjør det etter Bondelagets oppfatning vanskelig å forholde seg til offentlige myndigheter.

Under avsnitt 9.4 om miljøvern gjengis uttalelser fra miljøvernorganisasjoner som delvis også berører oppgavefordelingen knyttet til arealforvaltning.

9.5.3 Offentlige dokumenter og utredninger om arealforvaltning

I St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk varslet regjeringen at den ønsket å nedsette et bredt sammensatt utvalg for å foreta en samlet gjennomgang av planleggingbestemmelsene i plan- og bygningsloven 8. I regjeringens sammenfatning av endringsbehov som kan kreve justering i plan- og bygningsloven heter det at behovet for planlegging med sikte på regionale helhetsløsninger når det gjelder bosetting, arbeidsmarked, transport og investeringer mv. etterhvert har kommet i sterkt fokus både nasjonalt og internasjonalt. Det sies i meldingen at mye tyder på at ordningene i plan- og bygningsloven med fylkesplanlegging og interkommunalt samarbeid ikke har tilstrekkelig styrke til å sikre regionale planvurderinger på en god nok måte i alle deler av landet. Videre uttaler regjeringen at erfaringene med fylkesplanleggingen tilsier at samarbeid med statlige etater, kommunene og fylkeskommunen bør styrkes. Det heter videre at fylkesplanleggingen skal fastsette retningslinjer for bruken av arealer og naturressurser i fylket og at arealretningslinjene bør gis en styrket posisjon og bli mer forpliktende for planleggingen lokalt. F.eks. kan det i følge regjeringen være aktuelt å vurdere om fylkesplanens retningslinjer for arealbruk skal ha en mer bindende karakter, og om tiltak som er fastlagt i plan skal innarbeides i de lokale planene innen en angitt tid.

For øvrig viser stortingsmeldingen til en rekke utviklingsprosjekter som skal bidra til å styrke statens og kommunenes bruk og eierskap til fylkesplanleggingen.

Videre understreket regjeringen at regional planlegging under folkevalgt ledelse har sin styrke i å behandle politiske utfordringer på tvers av sektorer. Regjeringen påpekte videre at regional planlegging stiller krav til lokalkunnskap og lokalt politisk skjønn. Dette betyr i følge regjeringen at det er viktig at kommuner og fylkeskommuner står mest mulig fritt til å vurdere konkrete løsninger. Dette er et viktig utgangspunkt ved vurdering av på hvilke politiske områder det bør markeres nasjonale mål og interesser, og hvordan dette i tilfelle mest hensiktsmessig bør gjøres. Utfordringene for nasjonale myndigheter vil i følge regjeringen være å gi føringer som er strenge nok til å virke styrende på de forhold som en ønsker å påvirke ut fra langsiktige helhetsvurderinger, samtidig som prinsipper og retningslinjer må være så fleksible at de muliggjør effektive regionale og lokale tilpasninger til nasjonal politikk.

Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har på oppdrag av Miljøverndepartementet gjennomført en undersøkelse om bruken av innsigelse i tre fylker (Akershus, Vestfold og Rogaland) i perioden 1993-1995 (Holsen 1996). Undersøkelsen er referert i vedlegg til St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk. Undersøkelsen viser at det er mest vanlig å bruke lovhjemlede »normale» innsigelser i forbindelse med offentlig ettersyn av kommunale planer, men studien viser også at bruken av ikke-hjemlede »varsel om innsigelse» i forbindelse med oppstarting av planarbeid er forholdsvis utstrakt. Undersøkelsen tyder på at varsel om innsigelse følges opp.

Undersøkelsen viser også at det er fylkesmannen som totalt sett gir flest innsigelser med i overkant av 50 prosent av totalen. Deretter følger Statens vegvesen med om lag 25 prosent av sakene og fylkeskommunen med om lag 20 prosent. Splittet opp på fagmiljøer er det fylkesmannens miljøvernavdelinger som står for nærmere 50 prosent av sakene, mens landbruksavdelingene hos fylkesmannen står for 20 prosent. Undersøkelsen gir ikke opplysninger om hvordan innsigelsene fra fylkeskommunene fordeler seg mellom de forskjellige fylkeskommunal sektorene. Dersom en ser på varsel om innsigelse alene, dominerer Statens vegvesen med om lag 65 prosent av sakene.

I følge rapporten løses 75 prosent av sakene i minnelighet mellom innsigelsesgiver og kommunen før det kommer til formell megling hos fylkesmannen. Av de resterende 25 prosent av sakene løses om lag halvparten ved megling hos fylkesmannen, mens den siste halvparten løses ved avgjørelse i Miljøverndepartementet. I følge rapporten er de fleste innsigelsessakene knyttet til boligområder eller vegproblematikk. Hytte- og strandsoneproblematikk er også relativt ofte representert. Det er forskjellige rikspolitiske retningslinjer som oftest blir benyttet som begrunnelse for innsigelse.

Det heter i undersøkelsen at et vanlig synspunkt blant de offentlige aktørene i planarbeidet er at bedre kommunikasjon vertikalt mellom regionalt nivå og kommune ville føre til færre innsigelser. Men også det horisontale samarbeidet på regionalt nivå kunne i følge undersøkelsen vært bedre. I følge rapporten er det grunn til å tro at hele innsigelsesinstituttet ville fungert bedre om en fikk til bedre horisontalt samarbeid på regionalt nivå.

Som en del av frikommuneprogrammet gjennomførte Akershus fylkeskommune i perioden 1990-1993 forvaltningsforsøk der fylkeskommunen overtok alle oppgaver og all myndighet fra fylkesmannens miljøvernavdeling. Akershusforsøket ble evaluert i to omganger av Norsk institutt for by- og regionforskning (Nenseth 1993 og 1994a). I forhold til målet om å styrke den politiske styringen av regionale oppgaver, var det i følge den første studien klart større regionalpolitisk bevissthet å spore blant fylkespolitikerne. Den kom bl.a. til uttrykk gjennom sterkere allianser mellom fylkes- og kommunepolitikerne. I følge rapportene ble det rapportert om noe mer omstendlige saksbehandlingsprosedyrer (særlig plansakene), samtidig som de samme sakene antagelig ble bedre effektuert gjennom felles saksfremstilling for en og samme instans. Forsøket eliminerte i følge rapporten tilløp til dobbeltarbeid og dobbeltforvaltning av miljø-/plansaker på fylkesnivå. Forsøket innebar styrket kontroll og mer veiledning i forhold til kommunene gjennom fylkeskommunalt engasjement i den kommunale planleggingen. Den andre studien viser at forsøket hadde liten betydning for kommunene i Akershus. Kommunene hadde ikke merket nevneverdige forskjeller mellom fylkesmannens og fylkeskommunens håndtering av sakene. I følge rapporten foretrakk imidlertid et flertall av kommunene en fylkesmannsløsning etter forsøket, ut fra prinsippet om at fylkeskommunen ikke skal ha noen overordnet status.

Regjeringen oppsummerte erfaringene med Akershusforsøket som positive (St.prp. nr. 50 (1993-94) Om kommuneøkonomien). Regjeringen så det ut fra prinsipielle og overordnete hensyn som lite aktuelt å foreslå endringer i oppgavefordelingen. For en bredere omtale av frikommuneforsøket i Akershus vises til avsnitt 9.4 om miljø.

Akershus fylkeskommune har i perioden 1998-2001 som et forvaltningsforsøk etter forsøksloven, overtatt Miljøverndepartementets avgjørelsesmyndighet ved innsigelser til kommunale planer. Forsøket innebærer at alle plansaker som er ferdigbehandlet av kommunestyret skal sendes til fylkeskommunen for avgjørelse dersom det foreligger uløste innsigelser til planen. Forsøket innebærer ingen andre vesentlige endringer i behandlingsprosedyren for regulerings- eller kommune(del)planer. Det er imidlertid åpnet for adgang for statlige myndigheter, nabokommune eller kommunen til å kreve at fylkeskommunens vedtak blir oversendt Miljøverndepartementet til avgjørelse dersom fylkeskommunen ikke har tatt hensyn til innsigelse som er fremmet for å ivareta nasjonale interesser av vesentlig betydning, eller dersom vesentlige kommunale interesser er tilsidesatt ved endelig godkjenning av planen. Fylkesmannens meglingsfunksjon i konfliktsaker er opprettholdt. Hensikten med forsøket er todelt:

  • En mer rasjonell planbehandling.

  • En mer rasjonell arbeidsdeling mellom nasjonale og regionale politiske myndigheter ved å utnytte den politiske kompetansen fylkeskommunen besitter

Norsk institutt for by- og regionforskning har på oppdrag av Akershus fylkeskommune gjennomført en førevaluering av forsøket (Stokke 1999). Hensikten med undersøkelsen var å oppsummere de viktigste holdningene blant sentrale aktører (fagdepartementer, regional statsforvaltning, Akershus fylkeskommune og enkelte kommuner) om det ordinære innsigelsessystemet og forvaltningsforsøket.

Når det gjelder det ordinære innsigelsessystemet viser undersøkelsen at et overveiende flertallet av aktører har en positiv innstilling til dagens ordinære innsigelsessystem. Det viktigste ankepunktet mot det ordinære systemet er først og fremst knyttet til lang saksbehandlingstid. Når det gjelder synspunkter på forsøket var de fleste av aktørene uenige i at fylkeskommunen burde få avgjørelsesmyndighet i innsigelsessaker. Det viktigste motargumentet er at fylkeskommunen ville få en dobbeltrolle overfor kommunene både gjennom selv å være mulig innsigelsesgiver og å være veiledningsansvarlig overfor kommunene. Et overveiende flertall mente også at det var riktig å ha klagemuligheter til Miljøverndepartementet dersom nasjonale interesser er berørt. De fleste informantene hadde positive forventninger til forsøket når det gjaldt saksbehandlingstid. Argumentet om at fylkeskommunen er godt egnet til å avgjøre såkalte komplekse plansaker fikk oppslutning fra statlig hold, men i liten grad fra kommunene. Når det gjelder fylkeskommunens legitimitet, var et flertall av informantene usikre eller tvilende til at fylkeskommunens politiske legitimitet er tilstrekkelig til å håndtere innsigelsessakene på en god måte.

I tilbakemeldinger fra Akershus fylkeskommune tyder erfaringene med forsøket så langt bl.a. på:

  • Kortere behandlingstid i plansaker.

  • Mange saker påklages og videresendes til Miljøverndepartementet.

  • Stimulering av regionalpolitisk debatt og ansvar.

  • Fylkesplaner/fylkesdelplaner er et viktig grunnlag.

Hovedstadsutvalget konkluderte i NOU 1997:12 Grenser til besvær med at det er tydelige forbedringsmuligheter knyttet til arealdisponering, utbyggingspolitikk og en samordnet areal- og transportpolitikk i hovedstadsregionen. Utvalget slo fast at det er et betydelig samordningsbehov for å kunne utvikle et utbyggingsmønster som er bedre i samsvar med de nasjonale og regionale målene for arealbruk, transport og miljø fordi:

»kommunale beslutninger om bolig- og tomtepolitikk, næringslokaliseringer og vernepolitikk, statlige beslutninger fra etater som ivaretar ulike utbyggingsoppgaver og statlige beslutninger fra etater som ivaretar ulike verneoppgaver, ikke er godt nok koordinert i forhold til hverandre.»

Videre pekes det i utredningen på at oppgave- og ansvarsdelingen er en medvirkende årsak til at det regionalpolitiske nivået så langt ikke har vært i stand til å foreta den nødvendige samordningen, hvilket har ført til at den regional utvikling ikke er godt nok styrt i forhold til overordnete ønsker og prioriteringer.

9.5.4 Drøfting av oppgavefordelingen

Uoversiktlig oppgavefordeling?

Selv om kommunen er den primære arealmyndighet, er oppgavefordelingen knyttet til planlegging og forvaltning av arealer preget av mange aktører, virkemidler, prosesser og ulike interesser.

Både staten og fylkeskommunen kan på ulike måter formidle nasjonale og regionale mål og retningslinjer for å påvirke den lokale arealforvaltningen. Oppgavefordelingen og planprosessene kan derfor virke uoversiktlige og kompliserte. For det første har mange statlige organer sektorinteresser i planarbeidet. Ved siden av miljøsektoren og transportsektoren, har særlig landbrukssektoren et vesentlig inngrep og betydning for arealforvaltningen. Fylkesmannens landbruksavdeling ivaretar bl.a. landbruksrelaterte arealforvaltningsoppgaver og er sekretariat for fylkeslandbruksstyret som har innsigelsesrett etter plan- og bygningsloven. Det er en meget viktig utfordring for fylkesmennene å samordne de regionale statlige styringssignalene overfor kommunenes arealforvaltning. For det andre har også fylkeskommunen viktige regionale interesser å formidle til kommunen gjennom sitt ansvar for fylkesplanleggingen. For det tredje er de ulike virkemidlene knyttet ulike faser av planleggingsprosessene.

Også på regionalt nivå er mange aktører med ulike interesser involvert i fylkesplanleggingen. Fylkeskommunen må forholde seg til en rekke kommunale så vel som ulike statlige interesser.

Det kan reises spørsmål ved om dagens oppgavefordeling bidrar til dobbeltarbeid, gråsoneproblemer eller dobbeltkompetanse. Både kommunene, men også regional stat og fylkeskommunen, kan oppleve uklarhet om roller og oppgaver i planarbeidet. F.eks. har både fylkesmannen og fylkeskommunen et ansvar for planfaglig veiledning av kommunene og begge organer har definerte regionale utviklingsroller.

I arealforvaltningsprosessene kreves samordning av et stort antall aktører og interesser, slik at ulike hensyn er vurdert når beslutninger om arealforvaltning tas. Prosessene skal bidra til at ulike interesser og hensyn avveies og vurderes opp mot hverandre og slik sett bidra til å oppfylle intensjonene om en samordnet offentlig forvaltning, jf. retningslinje 5 for oppgavefordelingen. Det er imidlertid grunn til å peke på behovet for å forenkle planprosessene og å styrke fylkesmannens virkemidler for regional koordinering av statlige styringssignaler i både lokal og regional planlegging.

Nivåplassering

Utvalget slo i retningslinje 1 fast at oppgaver bør legges til det lavest mulige effektive forvaltningsnivå. På hvilket geografiske nivå er det mest hensiktsmessig at arbeidet med og beslutningene knyttet til arealforvaltning gjøres?

Det er ikke reist spørsmål ved den lokale forankring av arbeidet med arealforvaltning og -planlegging. Det er bred enighet om at den primære arealmyndigheten bør ligge til lokalnivået, som har de beste forutsetningene for nærhet til innbyggerne og kjennskap til de lokale forhold.

Når det gjelder ivaretakelse av regional planlegging og arealforvaltning er de fleste enige om at det er behov for et regionalt nivå for å ivareta disse oppgavene. I St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikkunderstrekes behovet for planlegging med sikte på regionale helhetsløsninger når det gjelder bosetting, arbeidsmarked, transport og investeringer mv.. Enkelte arealforvaltnings- og planleggingsoppgaver krever et regionalt perspektiv, og dermed er en regional forankring den mest hensiktsmessige nivåplasseringen, jf. retningslinje 1 for oppgavefordelingen. Etter plan- og bygningsloven er da også ansvaret for den regionale planleggingen lagt til regionalt nivå.

Når det gjelder den sentrale plasseringen av myndigheten til å avgjøre innsigelse i plansaker, kan det reises spørsmål ved om plasseringen innebærer at myndigheten er lagt til det lavest mulige effektive nivå. Mange av innsigelsessakene dreier seg om avveininger av regionale og lokale hensyn og bør kunne avgjøres regionalt. En viktig innvending mot dette er at innsigelsessaker kan berøre nasjonale hensyn, samt at de regionale aktørene selv ofte er part i innsigelsessaker og derfor kan ha en dobbeltrolle.

Politisk eller administrativ forankring på regionalt nivå?

Bør planleggingen av og retningslinjene for arealforvaltning som må ses i en større geografisk sammenheng enn den enkelte kommune, forankres til et politisk eller administrativt organ? Er regional planlegging og arealforvaltning en oppgave kjennetegnet av lokale politiske prioriteringer, politisk skjønn og lokal tilrettelegging eller av nasjonale hensyn, standardisering og kontroll? Utvalget slo i retningslinje 2 fast at oppgaver som krever lokalt politisk skjønn og vurdering bør legges til folkevalgte organer mens oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokale politiske forhold eller krever et nasjonalt helhetsgrep bør være et statlig ansvar (retningslinje 3 og 4).

Generelt sett er det liten tvil om at planlegging og arealforvaltning på regionalt nivå krever lokalt politisk skjønn, lokal tilpasning og lokale prioriteringer på samme måte som plan- og arealspørsmål som i hovedsak bare berører den enkelte kommune. Planlegging og arealforvaltning dreier seg i stor grad om å avveie ulike hensyn mot hverandre, noe som er en grunnleggende politisk oppgave. Regionenes behov og forutsetninger er forskjellige noe som er viktige argumenter for variasjoner også i løsninger. Det er variasjonene i løsningene som gir en hensiktsmessig arealforvaltning både på lokalt og regionalt nivå. Fylkesplanleggingen skal gi den nasjonale politikken en regional merverdi ut fra forutsetninger og muligheter i det enkelte fylket. Samtidig må regional planlegging og arealforvaltning også ta hensyn til nasjonale verdier og hensyn som f.eks. nasjonale verneplaner og rikspolitiske retningslinjer for arealbruk. Regionalt har fylkesmannen et særlig ansvar for å formidle og kontrollere ivaretakelsen av de statlige styringssignaler i den regionale planleggingen og arealforvaltningen.

Dagens oppgavefordeling hvor fylkeskommunen er ment å ha hovedansvaret for bl.a. den fysiske planleggingen av regional karakter i fylket, kan derfor virke hensiktsmessig og i tråd med retningslinje 2 for oppgavefordelingen. Fylkesmannens rolle i planleggingsarbeidet skal i denne modellen bidra slik at legitime statlige interesser også kan ivaretas i det regionale utviklingsarbeidet.

Imidlertid har ikke fylkesplanleggingen til nå vært det regionale samordnings- og utviklingsverktøyet det er ment å være etter plan- og bygningsloven, jf. evalueringen av fylkeskommunen i kapittel 8. Noe av fylkesplanens manglende suksess kan nok tilskrives fylkeskommune selv. Ikke alle fylkeskommuner har hatt like stor oppmerksomhet mot sin regionale utviklerrolle og brukt det handlingsrommet og de mulighetene fylkesplanen gir som regionalt utviklingsverktøy. Fylkeskommunene er f.eks. relativt restriktive i bruken av innsigelse i plansaker.

Imidlertid er det også synliggjort at fylkesplanleggingen er lite forpliktende og at fylkeskommunen i dag mangler virkemidler til å kunne ivareta sitt regionale planansvar på en hensiktsmessig måte.

Ulike alternativer

Det kan vurderes ulike løsninger dersom en ønsker å forsterke det regionale folkevalgte nivåets areal- og regionalpolitiske rolle og fylkesplanen som et mer forpliktende planinstrument. Alternativene vil i ulik grad ha betydning for forholdet mellom regionnivået og kommunene og for forholdet mellom det regionale politiske organ og regional statsforvaltning.

  1. Megling tillagt det regionale politiske nivået: Ved en slik løsning overtar det regionale politiske organet fylkesmannens meglerrolle mellom partene i innsigelsessaker. Meglerrollen innebærer ingen myndighet til å gripe inn i verken statens eller kommunenes disposisjoner og innebærer således ingen overordnet funksjon. Dersom megling mislykkes, kan saken avgjøres av Miljøverndepartementet som i dag. Et problematisk forhold i denne sammenheng kan være at det regionale organet megler i saker den selv er part i. Slik er det imidlertid også i dagens praktisering av ordningen hvor fylkesmannsembetet ofte selv er part i meglingen.

  2. Avgrenset statlig innsigelsesrett: I kapittel 8 påpekes at statlige organer ikke alltid er lojale overfor fylkesplanen, men føler mer lojalitet overfor statlige sektorplaner. For å tydeliggjøre fylkesplanen som overordnet plan for regionen, kan statlige organers innsigelsesrett overfor kommunale vedtak som er i tråd med fylkesplanen bortfalle. Dette setter krav til tydelige og operasjonelle fylkesplaner.

  3. Avgjørelse av innsigelser i det regionale folkevalgte nivå: I tråd med det pågående forsøket i Akershus kan regionnivået overta Miljøverndepartementets avgjørelsesmyndighet i innsigelsessaker. Fylkesmannen opprettholder sin rolle som megler. Dersom innsigelsesgiver som fortsatt kan være berørte nabokommuner, fylkesmannen eller andre statlige etater, finner at saken berører vesentlige nasjonale interesser, kan saken kreves behandlet på sentral hold dersom innsigelse ikke er tatt til følge av det regionalpolitiske organet. En variant av et slik alternativ kan imidlertid også være at klagemuligheten til Miljøverndepartementet opphører. Løsningen forutsetter at de regionale avgjørelser er i tråd med fylkesplanen og overordnete nasjonale hensyn og forutsetter tydelige planer. En viktig innvending mot en slik løsning er at regionnivået som innsigelsesgiver ofte vil kunne være part i saken den selv skal avgjøre.

  4. Fylkesplan med bindende status: Fylkesplanen gis bindende status overfor offentlige organer når det gjelder arealforvaltning av regional karakter. Fylkesplanen gis også en generelt forpliktende virkning og kan dermed gi forpliktende føringer for statens og kommunenes virksomhet. Staten og kommunene må legge fylkesplanen til grunn for sin planlegging og virksomhet. Fylkesplanen blir et sterkere regionalt planverktøy og gis dermed bedre forutsetninger for å samordne sektorinteressene i fylket, og være et planinstrument kommunene i fylket vil ha nytte av gjennom f.eks. at arealkonflikter mellom kommuner avklares og plankapasitet kan rettes mot lokale arealutfordringer. En slik løsning setter krav til tydelige og operasjonelle fylkesplaner som har en spesiell fokus rettet mot regionale utviklingsoppgaver.

    Prosessene i forkant av rulleringen av fylkesplanene blir svært viktige og vil forutsette et aktivt og tydelig regionalpolitisk organ, samt bred deltakelse fra statlige regionale organer og kommunene i regionen slik at ulike interesser kan avveies og innarbeides i fylkesplanen. Fylkesplanen skal være et felles regionalt dokument. Fylkesplanen godkjennes av regjeringen ved kongelig resolusjon som i dag, og eventuelle interessekonflikter mellom deltakende parter avgjøres sentralt. Det vil være behov for å utvikle den sentrale godkjenningsordningen. Fylkesplanen vil dermed kunne inneha en overordnet status og sikres legitimitet.

    Myndigheten til å avgjøre innsigelse til kommunale arealplaner tillegges regionnivået. Klagemuligheten til Miljøverndepartementet opphører. Det regionale folkevalgte organets behandling av innsigelser må være i tråd med nasjonale retningslinjer og fylkesplanen. Fylkesmannen opprettholder sin rolle som megler i innsigelsessaker. Berørte nabokommuner, det folkevalgte regionale nivå, fylkesmannen og andre statlige etater opprettholder sin innsigelsesrett.

    Når det gjelder nasjonale sektorplaner som verneplaner og transportplaner, må disse koordineres og tilpasses regionalt gjennom fylkesplanprosessene. Gjeldende fylkesplan vil dermed ha inkorporert de statlige overordnete sektorplanene og tilpasset disse til de regionale og lokale forhold.

    Fylkeslandbruksstyret som hørings- og innsigelsesorgan etter plan- og bygningsloven avvikles. Nødvendige landbruksinteresser i arealforvaltningen etter plan- og bygningsloven ivaretas dermed av kommunen og regionnivået. Fylkeslandbruksstyrets øvrige oppgaver etter andre lover overføres fylkesmannen.

    Når det gjelder forholdet til sektorlovene som også regulerer arealdisponering (f.eks. jordloven, kulturminneloven) bør det legges opp til sterk samordning av interessene disse lovene representerer ved utarbeidelsen av fylkesplanen.

    Dagens hjemmel i plan- og bygningsloven som gir mulighet for bruk av statlig plan der hvor vesentlige nasjonale interesser tilsier dette og hvor kommunen enten ikke ønsker, har kompetanse eller kapasitet til å utarbeide arealplan, opprettholdes. Det forutsettes en fortsatt restriktiv bruk av statlig plan.

    Det er viktig at fylkesplanen er operasjonell og tydelig i forhold til hvilke arealer og arealforvaltningsoppgaver i fylket som omfattes av fylkesplanen. Dette forutsettes avklart i fylkesplanleggingsprosessen. Det regionale politiske nivået kan i den enkelte sak avgjøre om kommunale planer eller kommunal arealforvaltning er av regional karakter og dermed må utføres i tråd med gjeldende fylkes(del)plan.

Utvalgets vurdering

Utvalget mener kommunen fortsatt bør være den primære enheten i arealforvaltningen og fortsatt ha tillagt myndigheten til å bestemme bruken av arealene innenfor eget territorium. Den lokale arealforvaltningen krever nærhet, lokal tilpasning og politisk prioritering.

Imidlertid har kommunale planer og disposisjoner ofte vesentlig betydning også utover kommunegrensene. Det ses særlig tydelig i sentrale områder. De kommuneoverskridende utfordringene og oppgavene av regional karakter, nødvendiggjør politisk avveining og prioritering av ulike interesser og hensyn i en større territoriell sammenheng. Det er også behov for en nær kobling av de regionale arealutfordringer opp mot transport-, bolig-, næringssektoren og andre politikkområder av betydning for regional utvikling. Regional tilpasning av arealforvaltningen, kan gi nasjonal politikk en regional merverdi ut fra forutsetninger og muligheter i den enkelte region.

For at det regionale folkevalgte organet på vegne av innbyggerne skal kunne gi reelle føringer for arealforvaltningen i regionen, må regionnivået etter flertallets syn (alle unntatt Fjell og Leschbrandt) i større grad rette oppmerksomheten mot og prioritere de regionale planprosessene, men må også tilføres sterkere virkemidler enn fylkeskommunene har i dag, jf. kapittel 8. En står overfor ulike alternativer som kan forsterke det regionale folkevalgte organets regionalpolitiske rolle og fylkesplanen som et mer forpliktende planinstrument.

Etter en samlet vurdering tilrår flertallet at fylkesplanen gis en generelt forpliktende virkning og bindende status overfor offentlige organer når det gjelder arealforvaltning av regional karakter, jf. løsningsalternativ 4 ovenfor. Den regionale planleggingen og arealforvaltningen kan dermed gi forpliktende føringer for staten, kommunene og det regionale politiske organets disposisjoner av regional betydning og gis dermed også forutsetninger for å samle sektorinteressene i regionen. En sterkere regional plan vil også ha egenverdi for den enkelte kommune. Fylkesplanen skal være et felles regionalt plandokument, og planprosessene må kjennetegnes av partnerskap og bred deltakelse slik at ulike interesser kan avveies og innarbeides i fylkesplanen. For å sikre at nasjonale hensyn ivaretas, bør den regionale planen etter utvalgets vurdering fortsatt godkjennes gjennom kongelig resolusjon, der også vesentlige interessekonflikter avgjøres.

Medlemmet Fjell vil peke på at forslaget innebærer et sterkt inngrep i kommunenes muligheter til å disponere egne arealer. For å slutte seg til et slikt forslag, bør det være klart at dagens kommunale arealforvaltning skaper omfattende regionale problemer som ikke lar seg løse gjennom frivillighet og samarbeid. Dette medlemmet er ikke overbevist om at dette er tilfellet, og er på denne bakgrunn skeptisk til forslaget om å gi fylkesplanen en forpliktende virkning.

Medlemmet Leschbrandt vil påpeke det uakseptable i å overføre myndighet fra kommunene til det regionale politiske nivået innen planarbeid og arealforvaltning. Det vil frata kommunenes innflytelse på et viktig område hvor kommunenes myndighet allerede er kraftig beskåret. Et ytterligere myndighetsinnskrenkelse vil svekke det lokale selvstyre, være i strid med nærhetsprinsippet og svekke legitimiteten til kommunene.

Som ledd i å forenkle planprosesser og styrke det regionale utviklingsarbeidet, foreslår flertallet (medlemmene Austeng, Dalane, Fluge, Hagen, Sundsbø, Wilhelmsen og Aalbu) å legge myndigheten til å avgjøre innsigelse til kommunale arealplaner til det regionale folkevalgte nivået, jf. løsningsalternativ 4 ovenfor. Regionnivåets behandling av innsigelser må være i tråd med nasjonale retningslinjer og fylkesplanen. Fylkesmannen opprettholder sin rolle som megler i innsigelsessaker. Berørte nabokommuner, det regionale folkevalgte nivå, fylkesmannen og andre statlige etater opprettholder sin innsigelsesrett.

Et mindretall (Fjell, Heløe, Leschbrandt, Mørum og Aasland) ønsker ikke å endre nåværende ordning ved at Miljøverndepartementet avgjør innsigelser til kommunale arealplaner. Medlemmene Fjell, Heløe, Mørum og Aasland ønsker å avvente erfaringene med det pågående forvaltningsforsøket i Akershus fylkeskommune før det tas stilling til dette spørsmålet.

En mer forpliktende regional planlegging vil være et sentralt element i å styrke det regionale utviklingsarbeidet, jf. utvalgets drøfting i kapittel 11 og tilrådinger i kapittel 12 om reorganisering av det folkevalgte regionale nivået. Både kommuneplanprosessene og fylkesplanprosessene er kjennetegnet av en rekke aktører og interesser. Dette kan bidra til å sikre helhet og bredde i beslutningsgrunnlaget for arealforvaltningen. Etter utvalgets vurdering er det imidlertid behov for at det arbeides videre med å forenkle planprosessene. Utvalget ser også behov for en mer samordnet regional stat. Fylkesmannen bør tilføres sterkere virkemidler for sin rolle som statlig samordner slik at legitime nasjonale hensyn og styringssignaler er koordinerte i både kommune- og fylkesplanarbeidet. I dag har både fylkeskommunen og fylkesmannen oppgaver som planveiledere for kommunene. Etter flertallets vurdering (alle unntatt Leschbrandt) bør dette veiledningsansvaret samordnes gjennom det regionale politiske organet slik at dobbeltarbeid og gråsoner kan unngås.

Etter flertallets vurdering (medlemmene Austeng, Dalane, Fluge, Hagen, Sundsbø, Wilhelmsen og Aalbu) vil en naturlig konsekvens av økt regional politisk myndighet i arealplanleggingen og hensynet til forenkling, være at fylkeslandbruksstyrets nåværende funksjoner etter plan- og bygningsloven i sin helhet overføres det regionale politiske nivået som den regionale arealmyndighet.

Et mindretall (medlemmene Fjell, Heløe, Mørum og Aasland) er enig i at fylkeslandbruksstyret nedlegges, men tilrår å overføre fylkeslandbruksstyrets nåværende funksjoner etter plan- og bygningsloven til den regionale stats-forvaltningen som ansvarlig for den nasjonale landbrukspolitikken.

Utvalgsmedlem Leschbrandt er også enig i at fylkeslandbruksstyret legges ned, men foreslår å overføre styrenes funksjoner etter plan- og bygningsloven til kommunene.

Et samlet utvalg mener fylkeslandbruksstyrets gjenværende oppgaver etter bl.a. jordloven, odelsloven, skogbruksloven og konsesjonsloven bør ivaretas av fylkesmannen som kontroll- og tilsynsorgan.

9.6 Arbeid, sosial og trygd

Ansvaret for å sikre enkeltpersoners velferd ved ulike hendelser som arbeidsledighet, sykdom og inntektssvikt av andre årsaker, er delt mellom ulike etater. Økonomisk sosialhjelp og øvrig sosialtjeneste er et kommunalt ansvar. Arbeidsmarkedstiltakene og forvaltning av dagpengeordningen, yrkesrettet attføring og andre trygdeytelser er et statlig ansvar, lagt henholdsvis til arbeidsmarkedsetaten og trygdeetaten, jf. nærmere omtale i kapittel 14.

Personer med behov for tjenester fra bare en av disse etatene får sine behov godt dekket gjennom dagens organisering. De aller fleste som oppsøker arbeidskontoret har for eksempel ikke behov for bistand utover hjelp til å skaffe seg arbeid, mens de aller fleste mottakerne av trygdeytelser ikke har behov for tjenester fra sosialetaten eller arbeidsmarkedsetaten. Imidlertid er det også store grenseflater mellom virkemidlene/tjenestene til og brukerne av arbeidsmarkedsetaten, trygdeetaten og sosialetaten. Eksempler er:

  • skjæringspunktet mellom kommunale tiltak etter sosialtjenesteloven som skal bedre en persons mestringsevne både sosialt og i forhold til arbeidslivet, og arbeidsmarkedsetatens tiltak

  • vurderingen av langtidsmottakere av sosialhjelp i forhold til noen av folketrygdens ordninger innenfor programområde 29 Sosiale formål

  • tilbudet til personer på grensen mellom medisinsk rehabilitering og yrkesrettet attføring.

Sammenfallet i mål- og brukergrupper gjelder særlig personer i gruppene langtidssykemeldte, flyktninger, enslige forsørgere, unge arbeidssøkere, rusmisbrukere, langtidsledige og yrkeshemmede arbeidssøkere.

Boks 9.5 Sosialstatistikk for 1997

Statistisk sentralbyrås sosialstatistikk for 1997 viser at 36 prosent av sosialhjelpsmottakerne hadde pensjons- eller stønadsinntekt fra folketrygden som hovedinntektskilde det året, mens 3 prosent hadde lønn fra arbeidsmarkedstiltak som hovedinntektskilde. Totalt mottok 43 prosent av sosialhjelpsmottakerne i 1997 en eller annen form for trygdeytelse. Av disse mottok 22 prosent dagpenger og 18 prosent attføringspenger. Legger man sammen sosialhjelpsmottakere som var på tiltak (statlige arbeidsmarkedstiltak eller kommunale tiltak) med de som var registrert arbeidsledige, utgjorde disse 42 prosent av klientene i 1997. Av disse var i overkant av 9 prosent på statlige arbeidsmarkedstiltak og i underkant av 13 prosent på kommunale tiltak.

Dersom en skal lykkes med å få personer med sammensatte problem over fra en passiv situasjon til en aktiv situasjon i form av arbeid, kvalifisering, attføring eller utdanning, er det behov for samordning av virkemidler fra sosialetat, arbeidsmarkedsetat og trygdeetat. Det forhold at etatene i utgangspunktet har ulike rammevilkår, målsettinger og skal betjene ulike grupper, stiller store krav til samarbeidsvilje og koordinering av innsats mellom etatene.

9.6.1 Kort om bakgrunnen for dagens ansvarsplassering

Arbeidsmarkedsetaten

Frem til begynnelsen av 1960-årene var arbeidskontorene kommunale. Etter hvert ble det imidlertid lagt større vekt på hvordan en aktiv arbeidsmarkedspolitikk kunne bidra til økonomisk vekst og høy sysselsetting. Det ble i den forbindelse tatt til orde for at staten burde overta ansvaret for arbeidsmarkedsetaten.

I dag har den statlige forankringen av arbeidsmarkedspolitikken særlig sin bakgrunn i to forhold. For det første er doseringen og innretningen av arbeidsmarkedspolitikken nøye knyttet til innretningen av finanspolitikken. I perioder med høy og økende ledighet skal arbeidsmarkedstiltakene og ressursene til arbeidsmarkedsetaten kunne økes raskt, og arbeidsmarkedsetaten skal raskt kunne endre sin ressursbruk for å betjene et svekket arbeidsmarked. Tilsvarende vil en i perioder med lav ledighet redusere tiltaksomfanget. For det andre har det vært sett som avgjørende for å utnytte landets arbeidskraftsressurser best mulig at arbeidsmarkedspolitikken har ett nasjonalt arbeidsmarked som utgangspunkt. Det stilles derfor krav til dagpengemottakere og personer som har fullført attføring, at de skal være disponible for hele arbeidsmarkedet og om nødvendig ta arbeid i andre deler av landet.

Trygdeetaten

Trygdeetaten har som oppgave å forvalte trygde- og bidragslovene. Et hovedtrekk ved folketrygdens ytelser er at de er rettighetspreget, og det stilles store krav til standardisering og likhet. Det statlige ansvaret for trygdeetaten har nettopp sin forankring i kravene til standardisering, likhet og oppfølging av fastsatte rettigheter.

Sosialetaten

Historisk har tilbudet av sosiale tjenester vokst frem i kommunene uten særskilt hjemmel i lov. Tjenester og tiltak ble utviklet uten sterk grad av sentral styring. I følge Ot.prp. nr. 29 (1990-91) Om lov om sosiale tjenester ville loven i all hovedsak innebære en lovfesting av den faktiske situasjonen i kommunene. I følge proposisjonen hadde det vært og skulle det fortsatt være et mål at tjenestetilbudet kunne tilpasses lokale behov og forutsetninger. Oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene innenfor sosialsektoren ble derfor i all hovedsak videreført i den nye loven.

En vesentlig grunn til at kommunene er tillagt ansvaret, er at loven bygger på et prinsipp om individuell vurdering av hver enkelt klient eller families behov, både ved spørsmål om tildeling av hjelp og ved valg av hjelpetiltak/utmåling av hjelpen. For å kunne foreta disse vurderingene er nærhet til klienten og kunnskap om lokale forhold avgjørende.

Lov om sosiale tjenester bygger i følge Ot.prp. nr. 29 (1990-91) på prinsippet om det kommunale selvstyret. Kommunene må finansiere de tiltak og den hjelp de yter etter loven, og de står fritt i valg av hjelpetiltak etter loven. I prinsippet står de også fritt til selv å fastsette nivået på hjelpen, så lenge hjelpen tilfredsstiller lovens krav.

9.6.2 Innkomne synspunkter og tidligere forsøk

Manglende samordning og helhetstenkning i forhold til personer som trenger hjelp fra flere instanser, har lenge vært påpekt som et problem. Ulike tiltak er satt i verk for å bidra til bedre samordning, samarbeid og helhetlige løsninger for brukerne. Fortsatt oppleves imidlertid det oppsplittede tjenesteapparatet som et problem for personer med sammensatte behov. Sundsbø-utvalget uttalte for eksempel i KOU 1-98 at det er behov for endringer i oppgave- og ansvarsdelingen i det lokale samarbeidet mellom trygdeetat, sosialkontor og arbeidsmarkedsetat. Også mange av kommunene utvalget har mottatt synspunkter fra, peker på dette som et område hvor det er behov for endringer. Det vises til at dagens organisering skaper problemer på klient-, etats- og samfunnsnivå. For klientene kan sektoriseringen gi seg utslag i gråsoneproblemer, rundgang mellom etatene, mangelfullt koordinerte virkemidler og tidkrevende samhandling. Problemene kan synes størst for dem som mest trenger offentlig støtte for å komme ut av klientrollen. På etatsnivå kan sektoriseringen gi seg utslag i manglende helhetstenkning og oversikt, dobbeltarbeid og ulike incentiver til samarbeid mellom etatene som følge av ulike rammebetingelser og målsettinger. Samtidig er tverretatlig samarbeid ofte både konflikt- og ressurskrevende. På samfunnsnivå blir sektorproblemene synlig i den grad etatene ikke greier å hjelpe sine brukere til å komme ut av klientrollen.

Som det fremgår av tekstboks 9.6 er man i ferd å gjennomføre flere typer forsøk for å finne frem til samarbeidsformer som skal bedre tilbudet for personer med sammensatte behov.

Også tidligere er det gjennomført ulike forsøk med dette for øye. I perioden 1988-1992 gjennomførte man forsøksprosjekter i 13 kommuner med nye former for samordning og samarbeid mellom sosialetaten og arbeidsmarkedsetaten. Målet var å utvikle samarbeidsmodeller og prøve ut i hvilken grad ulike typer arbeidsmarkedstiltak kunne bringe deltakerne over fra passivt stønadsmottak til utdanning eller arbeid. Evalueringen (Pedersen, 1993) viser at det er mulig å bryte passivt stønadsmottak blant unge arbeidsledige dersom etatene samarbeider aktivt. Samlet sett hadde forsøkene positiv effekt på å få stønadsmottakerne over i en aktiv situasjon.

Det mest omfattende forsøket på begynnelsen av 1990-tallet var det såkalte Grimstad-forsøket. I motsetning til i de 13 samarbeidsforsøkene ble den formelle funksjonsfordelingene mellom forvaltningsnivåene endret i Grimstad-forsøket. Grimstad kommunes status som frikommune var nødvendig for å oppnå dispensasjoner fra en rekke lover som regulerte trygd, arbeidsmarkedstiltak, skole og økonomisk sosialhjelp. Forsøket, som innebar at virkemidlene innenfor arbeidsmarkedsetaten, sosialetaten og trygdeetaten overfor aldersgruppen 16 til 24 år ble samordnet, pågikk i perioden 1989-1993. Organisatorisk kom samordningen til uttrykk gjennom etablering av et nytt kommunalt politisk utvalg - frikommuneutvalget. Utvalget fikk myndighet til å administrere følgende statlige virkemidler:

  • Stønad under arbeidsledighet

  • Ytelser under attføring, arbeidsformidling og øvrige sysselsettingstiltak innrettet mot ungdom

  • Ytelser til ugifte, skilte og separerte forsørgere.

I tillegg fikk utvalget delegert kommunens egen myndighet til å administrere tjenester etter sosialomsorgsloven og kommunens øvrige sysselsettings- og rehabiliteringstiltak for aldersgruppen. Det administrative arbeidet ble utført av et ungdomsservicekontor som foruten kommunalt ansatte også ble tilført personellressurser fra trygdeetaten og arbeidsmarkedsetaten.

De mest omfattende evalueringene av Grimstad-forsøket ble gjort av forsker Jan Tore Pedersen på oppdrag av Kommunal- og arbeidsdepartementet (Pedersen 1992, 1993 og 1996). Evalueringene fokuserte på klientene eller brukernes erfaringer under forsøksperioden. Evalueringene viste at tidkrevende, tverretatlig samarbeid overfor den ungdomsgruppen langt på veg ble overflødig ved at alle virkemidler ble samlet. Gråsoneproblemene mellom etatene ble i stor grad fjernet, og ulike etatskulturer var ikke lenger det samme hinder for å skape helhetlige tilbud. Trusselen mot den enkelte etats domene og autonomi medførte imidlertid at motstanden fra fagmyndighetene både før og underveis i forsøket var stor.

I følge evalueringene ga tiltaket en mer rasjonell drift med mindre dobbeltarbeid og reduserte utbetalings- og kontrollrutiner. Ungdommene ble dessuten raskere gitt et tilbud. De fleste unge som hadde mottatt offentlige stønader som hovedinntektskilde, kom over i en aktiv situasjon. Evalueringene viste at det er en sammenheng mellom organisasjonsstruktur på den ene siden og hjelpeapparatets muligheter til å realisere arbeidslinjen, bryte negative klientkarrierer og utvikle kostnadseffektive løsninger, på den andre siden. Samtidig ble det understreket at man også må utforme strategier for å møte potensielle ulemper ved et samordnet alternativ. Det gjelder bl.a. faren for maktmisbruk ved at klientene blir avhengige av ett kontor, og faren for utvikling av utilsiktede ulikheter mellom lokalsamfunn og problemer med nasjonal koordinering.

9.6.3 Drøfting i stortingsmeldinger

Arbeidsdelingen og samarbeidet mellom sosialetaten, arbeidsmarkedsetaten og trygdeetaten har vært drøftet i flere stortingsmeldinger. Felles for meldingene er at selv om man har ment at helhetstenkningen ikke har vært god nok, har man ikke sett det som hensiktsmessig å foreta større endringer i arbeidsdelingen mellom etatene eller i organiseringen av dem. Vurderingen har vært at for de fleste brukerne fungerer nåværende oppgavedeling og organisering best og mest effektivt, og at ulempene ved en samordnet modell totalt sett har vært større enn gevinstene. Eksempelvis mente regjeringen at det var uheldig at Grimstad-modellen innebar at det ble etablert to arbeidskontorer som forholdt seg til det samme arbeidsmarkedet. En annen erfaring man mente talte mot å gå videre med en samordnet modell var at enkelte grupper som ikke var omfattet av forsøket, fikk mindre oppmerksomhet i forsøksperioden enn tidligere. Videre viste man til at en samordnet modell, hvor kommunen overtar ansvaret for statlige arbeidsmarkedsmidler, er problematisk fordi arbeidsmarkedspolitikken er tett knyttet opp mot den nasjonale økonomiske politikken. Man har derfor ment at ønsket om å gi bedre hjelp til enkelte grupper eller enkeltpersoner med sammensatte problemer, ikke bør rokke ved gjeldende oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene.

Det er isteden lagt opp til at behovet for å gi bedre hjelp til personer med sammensatte behov skal løses gjennom utvikling av gode samarbeidsformer mellom etatene.

Boks 9.6 Tiltak som er igangsatt eller planlagt igangsatt siden midten på 1990-tallet for å bedre samordningen mellom de tre instansene

Med bakgrunn i St.meld. nr. 35 (1994-95) Velferdsmeldingen,sendte Sosial- og helsedepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet i 1997 ut et rundskriv (H28/97) hvor det gis retningslinjer for samarbeidet om personer som har ulike behov for samordnet bistand fra sosialtjenesten, trygdeetaten og arbeidsmarkedsetaten. I rundskrivet foreslås det å styrke samarbeidet gjennom opprettelse av samarbeidsforum på ledernivå mellom bl.a. helse- og sosialtjenesten i kommunen, trygdeetaten og arbeidsmarkedsetaten. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har i samarbeid med Sosial- og helsedepartementet igangsatt en evaluering av rundskrivet. Evalueringen skal være sluttført innen 30. juni 2000.

Regjeringen varslet i St.meld. nr. 21 (1998-99) Ansvar og meistring at den vil gjøre ansvaret til kommunene for motivasjons-, mestrings- og læringstiltak som forberedelse til attføring og arbeid tydeligere i forskrift om helsetjenestene i kommunene. I meldingen blir det videre varslet at regjeringen vil vurdere å innarbeide særskilte regler i sektorlovgivningen for å gjøre plikten til samarbeid tydelig.

Det arbeides med sikte på å innføre offentlige servicekontor som en generell ordning. Hovedformålet med offentlige servicekontor er at brukerne skal få bedre offentlige tjenester ved at samspillet mellom ulike statlige og kommunale etater blir fremmet, og gjerne ved å samle de offentlige tjenestene til et sted på lokalt nivå. En arbeidsgruppe som har kartlagt formelle hindringer for etablering av offentlige servicekontor og foreslått endringer for å legge forholdene bedre til rette for slike etableringer, la frem sin rapport i april 2000.

Arbeidsmarkedsetaten deltar i et forsøksprosjekt i regi av Kommunal- og regionaldepartementet, der ulike opplegg for samarbeid på lokalt nivå om kvalifisering av og inntektssikring for nylig bosatte innvandrere, prøves ut i 16 kommuner.

Med bakgrunn i St.meld. nr. 50 (1998-99) Utjamningsmeldinga skal det igangsettes et forsøk med kommunalt ansvar for å gi aktive tilbud til langtidsledige sosialhjelpsmottakere. Forsøkets formål er å få flere langtidsledige sosialhjelpsmottakere ut i jobb. Forsøkskommunene vil få et helhetlig ansvar for å gi alle former for aktiv bistand til sosialhjelpsmottakere for å nå dette målet. Forsøket forventes å gå over tre til fem år og omfatte to til fire små eller mellomstore kommuner.

Arbeidsdirektoratet og Rikstrygdeverket har i 1999 foretatt en felles gjennomgang av henholdsvis trygdeetatens og arbeidsmarkedsetatens målsettinger og resultatindikatorer på områdene rehabilitering og attføring. Gjennomgangen skal være en del av grunnlaget for det videre arbeidet for en bedre samordning av mål og prioriteringer i arbeidsmarkedsetaten og trygdeetaten.

9.6.4 Drøfting av alternative organisasjonsformer

Synspunktene utvalget har mottatt fra kommunesektoren viser at til tross for de ulike samordningstiltak som er igangsatt, er det mye som tyder på at dagens oppgavefordeling på dette området ikke fungerer godt nok. De fleste innspillene utvalget har mottatt gir imidlertid få konkrete forslag til en alternativ oppgavefordeling.

Forslaget om å foreta en fullstendig overføring av ansvaret for dagens arbeidskontor og trygdekontor til kommunen anser utvalget som et lite realistisk alternativ. Det skyldes bl.a. at begge etatene ivaretar oppgaver hvor kravet til likhet, rettferdighet og standardisering er meget stort. I henhold til de retningslinjer for oppgavefordeling som utvalget har trukket opp i kapittel 5, tilsier det et statlig ansvar. Utvalget anser det heller ikke som et aktuelt alternativ å overføre hele det ansvaret som kommunene i dag har etter lov om sosiale tjenester, til staten. Utvalget legger vekt på at kommunene ut fra sin nærhet til klienten og kunnskap om lokale forhold, vil være best i stand til å ivareta prinsippet om individuell vurdering av hver enkelt klients behov for sosiale tjenester. Spørsmål blir dermed om ansvaret mellom staten og kommunene innenfor ansvarsområdene til dagens trygdekontor, arbeidskontor og sosialkontor, kan deles på en måte som er mer hensiktsmessig enn i dag og som i større grad legger til rette for at personer med sammensatte behov kan få et mer helhetlig tjenestetilbud.

Sundsbø-utvalget foreslo følgende fremtidig oppgave- og ansvarsplassering mellom staten og kommunene, på dette området:

  • Alle standardiserte og lovbestemte trygder og kontantytelser legges til det statlige nivå – samlet i ett lokalt arbeids- og trygdekontor, som må være å finne i hver kommune og flere kontorer i de største kommunene.

  • De statlige arbeids- og trygdekontoret bør (som nå) ha ansvaret for individrettede tiltak under sysselsettings- og trygdelovgivningen, herunder attføring.

  • De kommunale sosialkontorene beholder sine nåværende oppgaver med unntak av ansvaret for støtten til livsopphold etter lov om sosiale tjenester som overføres til staten, jf. første strekpunkt.

Sundsbø-utvalget mente at å bygge ned barrierene mellom de tre etatene gjennom en samling av de økonomiske ytelsene ville legge et grunnlag for en forbedret tjeneste. Den alternative oppgavefordelingen ville også etter deres oppfatning, legge grunnlaget for en konsentrasjon om ikke-økonomiske tiltak ved de kommunale sosialkontorene.

Sundsbø-utvalget foreslo altså ikke at kommunene burde overta ansvaret for individrettede arbeidsmarkedstiltak slik mange kommuner har ønsket. Andre forslag som har vært fremme i debatten er at kommunene bør overta totalansvaret for spesielle grupper, jf. Grimstad-forsøket og det fremtidige forsøket med kommunalt ansvar for å gi aktive tilbud til langtidsledige sosialhjelpsmottakere .Nedenfor drøftes fordeler og ulemper ved de ulike forslagene til alternativ organisering.

Overføring av ansvaret for støtten til livsopphold etter lov om sosiale tjenester fra kommunene til staten

Økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven (økonomisk sosialhjelp eller sosial stønad) utgjør det nedre sikringsnettet i de økonomiske velferdsordningene og skal sikre at ingen står uten nødvendig middel til livsopphold. I dag er det kommunene som er ansvarlige for å tildele økonomisk sosialhjelp, og for å dekke utgiftene til slik hjelp. Hjelpen skal i følge loven, utmåles etter skjønn i det enkelte tilfelle, og det kan knyttes vilkår til tildelingen. Vilkåret må ha nær sammenheng med vedtak om stønad, og ikke urimelig avgrense handle- og valgfriheten til stønadsmottakeren.

Fra flere hold er det foreslått at staten bør overta ansvaret for økonomisk sosialhjelp. Sundsbø-utvalget pekte spesielt på to forhold som det mente tilsier at ansvaret bør overføres til staten. For det første viste man til at de kommunale sosialkontorene i stor grad gir kontantytelser til sosialklienter etter satser og arbeidsmetoder som langt på vei er standardiserte av statlige myndigheter. Kommunene opplever i følge Sundsbø-utvalget at de som følge av den statlige standardiseringen, i dag sitter med ansvar for tjenester og utgifter som de ikke har reell innflytelse over. For det andre mente man at ønsket om at borgere som har krav på trygd og økonomisk støtte fra det offentlige bare skal ha ett kontor å forholde seg til, tilsier at staten overtar ansvaret for økonomiske sosialhjelp. Slik oppgavefordelingen er i dag må brukerne forholde seg til flere offentlige kontorer. Sundsbø-utvalget anså det ikke som aktuelt at kommunene overtar ansvaret for de økonomiske ytelser til enkeltpersoner som i dag forvaltes av arbeidskontorene og trygdekontorene. Man viste i den forbindelse til at de offentlige utgiftene etter folketrygdloven er svært varierende mellom kommuner og områder i landet, og derfor vanskelig å fange opp i et standardisert overføringssystem fra staten til kommunene. Sundsbø-utvalget pekte samtidig på at en statliggjøring og standardisering av den økonomiske sosialhjelpen vil bryte med prinsippet om at kontantytelser alltid skal ses i sammenheng med individuelle vurderinger av den enkelte klients helhetlige situasjon, der også andre tiltak og tjenester inngår. Utvalget mente imidlertid at fordelene ved en statliggjøring totalt sett var større enn ulempene.

En samling av ansvaret for økonomiske ytelser hos staten vil, i tillegg til å gjøre forvaltningen mer oversiktlig for den enkelte bruker, redusere mulighetene for »svarteperspill» mellom forvaltningsnivåene. I følge kommunene opplever de i dag at trygdeetaten forsøker å holde personer utenom trygdeordningene for å begrense de statlige utgiftene. En statliggjøring av den økonomiske sosialhjelpen kan også bidra til en harmonisering av økonomiske ytelser til enkelte grupper, for eksempel den enkelte unge som mottaker av økonomisk sosialhjelp og som deltaker på arbeidsmarkedstiltak. En årsak til at ytelsene ikke er harmonisert i dag, er at det ligger forskjellige prinsipper og hensyn til grunn ved utmåling av økonomisk sosialhjelp og kursstøtte/avlønning på tiltak. En annen årsak er at ansvaret for ytelsene ligger på forskjellige forvaltningsnivåer, noe som har vist seg å vanskeliggjøre samordning.

Etter at Sundsbø-utvalget avsluttet sitt arbeid er St.meld. nr. 50 (1998-99) Utjamningsmeldinga lagt frem .Der foreslås ytterligere tiltak for å redusere variasjoner i stønadsnivået mellom kommuner som ikke kan forklares med forskjeller i behov. I følge regjeringen er disse vilkårlige forskjellene i stønadsnivå fortsatt betydelige. Det varsles bl.a. i meldingen at det vil bli utarbeidet veiledende retningslinjer for stønadsnivået, slik sosialtjenesteloven gir hjemmel for. Tidligere har Sosial- og helsedepartementet lagt frem retningslinjer til kommunene med en nærmere presisering av hva som ligger i begrepet »livsopphold». Et flertall i sosialkomiteen slutter seg i Innst. S. nr. 222 (1999-2000) til forslaget om innføring av en statlig veiledende norm for sosialhjelp. Disse tiltakene kan ses som ytterligere standardisering fra statens side, noe som isolert sett styrker argumentet for å overføre ansvaret for stønadsordningen til staten. Som det fremgår av stortingsmeldingen, er imidlertid hensikten med nye statlige retningslinjer å redusere det som i meldingen kalles vilkårlige forskjeller i stønadsnivå. Forskjeller i utmåling som skyldes individuelle og ulike behov, skal fortsatt eksistere. Kommunene vil fortsatt være ansvarlig for å foreta individuelle vurderinger i hvert enkelt tilfelle av stønadsnivå og eventuell bruk av vilkår. Gitt både statlige normer og statlig behandling av klager på økonomisk sosialhjelp kan kommunene imidlertid oppleve at deres mulighet til å foreta reelle individuelle vurderinger ut fra lokale forhold er sterkt begrenset.

En statliggjøring av stønadsordningen bør også vurderes ut fra hensynet til rettssikkerhet. Normalt forutsetter man at staten i større grad en kommunesektoren er i stand til å ivareta et mål om likbehandling av enkeltindivider på tvers av kommunegrenser. Dersom man mener at dagens forskjeller i stønadsnivå rundt om i landet i stor grad skyldes vilkårlighet , som staten vil være best i stand til å redusere, kan en statlig oppgaveivaretakelse ses som en styrking av den enkelte mottakers rettssikkerhet. Dersom en statliggjøring innebærer en standardisering av stønadsnivået uavhengig av forskjeller i reelle livsomkostninger rundt om i landet, vil imidlertid ikke statlig oppgaveivaretakelse nødvendigvis gi større reell likhet og bedre rettssikkerhet.

Overføring av ansvaret for økonomisk sosialhjelp til staten vil, som Sundsbø-utvalget påpekte, gjøre det vanskeligere å se den økonomiske stønaden i sammenheng med andre tjenester og tiltak. Dette har vært sett på som et viktig prinsipp i sosialpolitikken. Sosialkontorene støter ofte på motivasjonsproblemer hos mottakerne av hjelp. En overføring av ansvaret for den økonomiske sosialhjelpen kan bidra til å svekke mulighetene for å knytte vilkår til den økonomiske stønaden fordi ansvaret for tiltak og kontantytelser etter lov om sosiale tjenester blir delt mellom to forvaltningsnivåer. Denne muligheten har vært ansett som viktig i forhold til at hjelpen, på sikt, skal bidra til å gjøre den enkelte mest mulig selvhjulpen.

Kommunalt ansvar for individuelle arbeidsmarkedstiltak

Innledningsvis ble det påpekt at en av de problematiske grenseflatene i dag er skjæringspunktet mellom kommunale tiltak etter sosialtjenesteloven som skal bedre en persons mestringsevner, og arbeidsmarkedsetatens kvalifiseringstiltak.

Dette problemfeltet er ett av områdene som synliggjør at etatene arbeider ut fra ulike rammevilkår og målsettinger. Hovedformålet for arbeidsmarkedspolitikken, som en integrert del av den generelle økonomiske politikken, er å legge til rette for et godt fungerende arbeidsmarked. Hovedmålet for sosialpolitikken er å fremme økonomisk og sosial trygghet, bedre levevilkårene for vanskeligstilte, bidra til økt likeverd og likestilling, forebygge sosiale problemer og bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre. De målkonfliktene som ligger mellom arbeidsmarkedspolitikken og sosialpolitikken, kan uansett forvaltningsorganisering, gjøre det vanskelig å gi helhetlige tjenestetilbud til personer med sammensatte problemer og behov.

Fra kommunesektorens side opplever man i dag at arbeidskontoret fraskriver seg ansvaret for å gi opplærings- og kvalifiseringstiltak til »tyngre» klienter. I tillegg til at kommunene kan mene at tiltak i regi av arbeidsmarkedsetaten vil gi det beste tilbudet til en klient, er det selvsagt også økonomisk gunstig sett fra kommunens side at en person deltar på et statlig finansiert tiltak isteden for et kommunalt finansiert tiltak. Arbeidsmarkedsetaten på sin side gir uttrykk for at kommunesektoren ikke har stor nok forståelse for at arbeidsmarkedsetaten i sin bruk av virkemidler må skjele hen til hva arbeidsgiverne og arbeidsmarkedet krever, og at det ikke kan være arbeidsmarkedsetatens oppgave å tilby opplærings- og kvalifiseringstiltak til personer som mangler grunnleggende mestringsevne både sosialt og i forhold til arbeidslivet. For arbeidsmarkedsetaten kan det selvsagt også ut fra hensynet til å vise gode resultater av sitt arbeid, isolert sett være lite ønskelig å ta inn »tunge» klienter på etatens tiltak som det kan være vanskelig å få formidlet.

I sin evaluering av Grimstad-forsøket pekte Pedersen på at den etat som har de sentrale virkemidlene, arbeidskontoret, har lite å vinne på å hjelpe sosialkontoret med å aktivisere deres klienter. Sosialkontoret har en klar interesse av å finne aktiviseringstilbud til sine klienter gjennom arbeidsmarkedsetatens virkemiddelapparat. I bytte for dette får imidlertid ikke arbeidskontoret så mye, men sitter igjen med problemklienter som kommer i konkurranse med andre og adskillig lettere brukere av arbeidskontorets tjenester.

På bakgrunn av at kommunene opplever at de ikke klarer å få til et godt nok samarbeid med arbeidsmarkedsetaten om personer med sammensatte behov, har mange av kommunene utvalget har mottatt synspunkter fra, gitt uttrykk for at de ønsker at kommunene skal overta ansvaret for individrettede arbeidsmarkedstiltak. Sett fra kommunesiden vil det gi bedre muligheter for å tilby helhetlige løsninger til personer med sammensatte behov. En samling av ansvaret for individuelle tiltak på kommunal hånd, bør også gi god anledning til å trekke andre kommunale sektorer, for eksempel helsesektoren, inn i arbeidet med å utforme individuelle tiltaksplaner.

Kommunene har imidlertid ikke problematisert at store grupper som går på arbeidsmarkedsetatens individuelle tiltak per i dag ikke har noen kontakt med den kommunale sosialetaten. For disse brukernes del, kan en overføring av ansvaret for individuelle arbeidsmarkedstiltak til kommunene medføre at de heretter må forholde seg til to etater isteden for en. Arbeidsmarkedsetaten vil fortsatt være ansvarlig for formidling og dagpengeutbetaling. Alternativet er å la kommunene bare overta ansvaret for arbeidsmarkedstiltak overfor enkelte utvalgte grupper. Dette kan imidlertid skape nye uklarheter om hvem som har ansvaret for hvilke personer.

Arbeids- og admininistrasjonsdepartementet har overfor utvalget gitt uttrykk for at departementet har sterke motforestillinger mot å la kommunene overta ansvaret for individuelle arbeidsmarkedstiltak. Departementet viser til at man i Norge har valgt å gi arbeidsmarkedsetaten et bredt ansvarsområde der formidling, kvalifisering, yrkesrettet attføring og ytelsesforvaltning inngår. Etter deres vurdering gir dette arbeidsmarkedsetaten en god mulighet til å drive en aktiv arbeidsmarkedspolitikk og samordning av virkemiddelapparatet overfor ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere. Det vises til at OECD snakker om de tre kjernefunksjonene i den offentlige arbeidsformidlingen: formidlingfunksjonen, tiltaksfunksjonen og dagpengefunksjonen, og at det er flere grunner til at det er nødvendig at den offentlige arbeidsmarkedsetaten har et integrert ansvar for disse tre kjernefunksjonene. For det første kan formidlingsfunksjonen bidra til at den offentlige arbeidsformidlingen retter hele sitt arbeid mot målet om å formidle til det ordinære arbeidsmarkedet og motvirke at for eksempel tiltaksdeltakelse blir et mål i seg selv. For det andre kan integreringen mellom formidlingsfunksjonen og dagpengefunksjonen bidra til å sikre at dagpengemottakerne er aktive på arbeidsmarkedet som reelle arbeidssøkere. For det tredje kan integreringen mellom tiltaksfunksjonen og formidlingsfunksjonen bidra til god tilpasning mellom arbeidsgivers behov for kvalifikasjoner og arbeidstakers kvalifikasjoner. Arbeidsmarkedsetaten har gjennom sin kontakt med arbeidsmarkedet god kjennskap til arbeidsmarkedets behov for kvalifikasjoner, samtidig som etaten har en god oversikt og innsikt i tiltaksapparatet. I tillegg til de tre kjernefunksjonene som det fokuseres på internasjonalt, har arbeidsmarkedsetaten attføringsfunksjonen som en fjerde kjernefunksjon. Hensikten med å integrere denne funksjonen med de tre andre, er å lette overgangen til det ordinære arbeidsmarkedet for yrkeshemmede. Ansvaret for yrkesrettet attføring ble i 1994 i sin helhet lagt til arbeidsmarkedsetaten. Yrkesrettet attføring skal være prøvet der det er mulig før det blir søkt om uførepensjon.

Også Orskaug-utvalget (NOU 1993:6 Aktiv arbeidsmarkedspolitikk) omtalte målkonfliktene som kan ligge mellom arbeidsmarkedspolitikken og andre politikkområdet. I innstillingen heter det bl.a.:

»Aktørene på den sysselsettingspolitiske arena kan ha noe forskjellige interesser med hensyn til bruken av arbeidsmarkedstiltak. Ut fra et arbeidsmarkedspolitisk synspunkt er det viktig at tiltakene ikke benyttes på en måte som er i strid med de nasjonale arbeidsmarkedspolitiske retningslinjer. .... Når arbeidsmarkedspolitikken fragmenteres på regioner og ulike forvaltningsnivåer, tapes innimellom det arbeidsmarkedspolitiske perspektivet. Arbeidsmarkedstiltakene står da i fare for å bli oppfattet som primært et utdannings-, nærings- eller trygdepolitisk virkemiddel. Den nasjonale styringen av arbeidsmarkedspolitikken bør ligge fast. Dette er nødvendig for å sikre at de nasjonale arbeidsmarkedspolitiske målsetninger ivaretas og tilknytningen til den øvrige nasjonale økonomiske politikk.»

En eventuell overføring av ansvaret for individuelle arbeidsmarkedstiltak til kommunene vil måtte få følger for styringen av den samlede arbeidsmarkedspolitikken. I dag er arbeidskontorene underlagt fylkesarbeidskontorene, som er ansvarlig for styring og oppfølging av arbeidsmarkedsetatens virksomhet i det enkelte fylke. Det innebærer bl.a. at fylkesarbeidskontoret skal sikre at arbeidskontor og spesialenheter tildeles administrative ressurser, ressurser til gjennomføring av arbeidsmarkedstiltak, og at det stilles resultatkrav som følges opp gjennom rapportering. Samtidig skal fylkesarbeidskontorene utarbeide prognoser og gjennomføre analyser av arbeidsmarkedsutviklingen i fylkene. Fylkesarbeidskontorene på sin side er underlagt Arbeidsdirektoratets instruksjonsmyndighet.

En eventuell overføring av ansvaret for individuelle arbeidsmarkedstiltak til kommunene, vil innebære at den direkte styringslinjen fra Arbeidsdirektoratet til de lokale enhetene brytes på dette området. Det kan gjøre det vanskeligere raskt å tilpasse omfanget av arbeidsmarkedstiltak til lokale endringer i arbeidsmarkedssituasjonen. Det kan også gjøre det vanskeligere å se omfanget og utformingen av arbeidsmarkedstiltakene i fylket under ett slik man har mulighet for når hele virksomheten ligger innenfor en statlig etat. De problemene et brudd i den direkte styringslinjen skaper kan nok delvis imøtekommes gjennom statlig styring av kommunenes arbeid med individuelle arbeidsmarkedstiltak. Hensikten med å overføre ansvaret til kommunene må imidlertid være at kommunene får et reelt ansvar for oppgaven, og omfanget av den statlige styringen bør av den grunn begrenses.

For at effekten av arbeidsmarkedstiltak skal bli best mulig er det behov for at den instans som er ansvarlig for å utforme tiltakene har god kunnskap om arbeidsmarkedet herunder oppdatert informasjon om bedriftenes behov for kompetanse. Dagens spesialiserte organisering i en arbeidsmarkedsetat som har et bredt ansvarsområde burde gi gode muligheter til det. Spørsmålet er om kommunene vil kunne ivareta dette på en like god måte, og om kommunene vil være i stand til å samarbeide slik at man ser helheten innenfor det geografiske området som utgjør et sammenhengende arbeidsmarked. På den ene side burde kommunenes nærhet til innbyggere, bedrifter og organisasjoner gi god oversikt over arbeidsmarkedet i egen kommunene. På den andre siden er nok mulighetene for å bygge opp brede kompetansemiljøer i forhold til arbeidsmarkedsspørsmål betydelig mindre i hver enkelte kommune enn de er innenfor en samlet statlig etat. Det kan også stilles spørsmål ved om det er hensiktsmessig å legge opp til en oppgavefordeling som stiller store krav til interkommunalt samarbeid, dersom man skal se tiltakene som igangsettes innenfor et sammenhengende arbeidsmarked i sammenheng.

Samlet ansvar for enkelte grupper

Som påpekt innledningsvis får de som har behov for tjenester fra enten arbeidskontoret, trygdekontoret eller sosialkontoret, sine behov godt dekket gjennom dagens organisering. Problemene med dagens oppgavefordeling oppstår for de brukergrupper som har behov for tjenester fra to eller tre av etatene. Spørsmålet er om man kan organisere forvaltningen forskjellig for ulike brukergrupper, for eksempel ved at man opprettholder dagens oppgavefordeling for personer som bare har behov for tjenester fra en etat, mens man samler ansvaret hos en av etatene for personer som har sammensatte behov.

Modellen som ble prøvd ut gjennom forsøket i Grimstad innebar en slik form for organisering. I forsøksperioden samlet man ansvaret hos kommunen for virkemidlene innenfor arbeidsmarkedsetaten, trygdeetaten og sosialetaten overfor aldersgruppen 16 til 24 år. For øvrige brukergrupper holdt man fast ved gjeldende oppgavefordeling. Som tidligere nevnt viste forsøket i Grimstad gode resultater. Ungdommene ble i forsøksperioden raskere gitt et tilbud, og de fleste unge som hadde mottatt offentlige stønader som hovedinntektskilde, kom over i en aktiv situasjon. Man valgte allikevel å avsluttet forsøket ved prosjektets utløp og gå tilbake til opprinnelig organisering.

Det er også en organisering i retning av en slik delt modell som vil bli prøvd ut i forsøkene med kommunalt ansvar for aktivisering av langtids sosialhjelpsmottakere. Forsøkskommunene skal få et helhetlig ansvar for å sikre alle former for aktiv hjelp til sosialhjelpsmottakere som trenger hjelp for å komme i arbeid. Den enkelte forsøkskommune skal forme ut sin egen modell i samråd med lokale arbeidskontor, og på grunnlag av lokale behov og forutsetninger.

For de brukerne som kommer inn under ansvarsområdet til den etaten som får et helhetlig ansvar, kan en slik organisering være hensiktsmessig. En modell med forskjellig organisering av tjenesteapparatet for ulike brukergrupper skaper imidlertid også visse problemer.

For det første kan det oppstå uklarhet både for brukerne og forvaltningen om hvilke personer som skal få sine behov dekket fra den enkelte etat og hvilke personer som skal få sine behov dekket fra den etaten som har fått et helhetlig ansvar for enkelte brukergrupper. Dersom man ikke opererer med entydige kategorier, som f.eks. aldersgrupper, kan det oppstå nye gråsoner i ansvarsforholdene. Det kan også oppfattes å være stigmatiserende at de »tyngste» brukerne skilles ut fra øvrige brukere.

Videre er det et problem med denne modellen at man får to offentlige kontor som arbeider i forhold til det samme arbeidsmarkedet. Det er uheldig både sett fra det offentlige side og fra arbeidsgivernes og arbeidstakernes side. Modellen kan også innebære at en og samme trygdeordning blir forvaltet av to offentlige etater. Det kan gi større ulikheter i praktiseringen av gjeldende retningslinjer for ordningen, noe som er uheldig sett fra et rettssikkerhetsmessig synspunkt.

Servicekontorstrategien

For å forbedre tjenestetilbudet overfor brukerne av statlig og kommunal forvaltning og hindre at forvaltningen fremstår som fragmentert og uoversiktlig har regjering og storting ønsket å satse på etablering av offentlige servicekontorer, jf. tekstboks 9.6. Et offentlig servicekontor er et bemannet kontaktpunkt der brukerne har tilgang til tjenester fra flere offentlige etater, både kommunale og statlige. Kontorene skal så langt som mulig erstatte etatenes nåværende førstelinjetjeneste, og utføre regelbasert saksbehandling, i tillegg til å kunne gi generell og noe individuell informasjon.

Aktiv og forpliktende deltakelse fra arbeidsmarkedsetaten, trygdeetaten og sosialtjenesten i den videre utviklingen av offentlige servicekontorer kan være en måte å redusere dagens samordningsproblemer overfor personer med sammensatte behov uten å foreta endringer i oppgavefordelingen mellom de tre etatene.

Regjeringen Brundtland tok initiativ til forsøk med offentlige servicekontorer i 1992. Evalueringen av forsøkene viste at brukerne og tilsatte i førstelinjen var positive, men at det var vanskelig å påvise effektiviseringsgevinster. Arbeids- og administrasjonsdepartementet nedsatte i 1999 en arbeidsgruppe som skulle utarbeide en faglig og organisatorisk plattform for offentlige servicekontorer. Det skulle legges særlig vekt på å foreslå løsninger på de forvaltningsjuridiske problemene som følger med etableringen av slike kontorer. Arbeidsgruppen, som avsluttet sitt arbeid i april 2000, anbefaler at en organisasjonsløsning kalt vertsetatsløsning bør ligge til grunn for fremtidige offentlige servicekontorer. Med vertsetatsløsning mener gruppen at det offentlige servicekontoret er basert på at kommunen eller en av de statlige etatene som deltar i kontoret, fungerer som »vert» eller »eier» av kontoret. Etter gruppens vurdering er det bare denne løsningen som gir grunnlag for å oppfylle de målene som er satt for kontorene, og som er tilstrekkelig fleksibel til at den kan være plattform for etablering av slike offentlige servicekontorer både med kommuner og stat som vertsetat, og ut fra forskjellig utgangspunkt når det gjelder statlig deltakelse.

Vertsetatsløsningen forutsetter adgang til delegasjon av oppgaver og kompetanse på tvers av etatsgrenser og forvaltningsnivåer. Den felles førstelinjen i de offentlige servicekontorene som arbeidsgruppen foreslår opprettet skal være bemannet av generalister, som er gitt myndighet og har kompetanse til å gi informasjon og behandle saker for flere etater. Løsningen reiser spørsmål vedrørende taushetsplikt, personvern, offentlighet og behandling av klager i forvaltningen. Et flertall i arbeidsgruppen mener det ikke er forvaltningsrettslige hindre for å etablere slik offentlige servicekontorer som arbeidsgruppen anbefaler. Gruppen foreslår at det blir vedtatt en egen lov om offentlige servicekontorer som gir hjemmel for den nødvendige delegasjon på tvers av forvaltningsnivåene. Arbeidsgruppen går inn for at det blir opprettet en oppfølgingsgruppe forankret på departementsnivå for å arbeide med gjennomføringen av de ulike tiltakene. Etter gruppens vurdering er det særlig viktig å legge til rette for den statlige deltakelsen i de offentlige servicekontorene for å klargjøre det statlige tilbudet til interesserte kommuner.

Utvalgets vurderinger

Dersom man legger hovedvekten på hensynet til brukere med sammensatte behov, kan utvalgets retningslinje 6 om at oppgaver som krever stor grad av samordning overfor brukerne skal legges til samme forvaltningsorgan, tilsi større endringer i dagens oppgavefordeling. Samtidig er karakteren til de tre etatenes ansvarsområder forskjellig. I henhold til retningslinje 2 og 3 for oppgavefordeling tilsier det at ansvaret fortsatt bør være delt mellom staten og kommunene. Utvalgets retningslinjer for oppgavefordeling gir altså ingen klare anvisninger på hvordan ansvaret innenfor området arbeid, sosial og trygd bør fordeles mellom forvaltningsnivåene.

Etter utvalgets vurdering har drøftingen vist at det er mange berøringsflater mellom de tre etatene. Drøftingen har imidlertid også vist at det er sterke koblinger og grenseflater mellom ulike virksomhetsområder og funksjoner internt i den enkelte etat, og at en overføring av deler av en etats virksomhet til en annen derfor vil skape nye grenseflater og kunne bidra til å svekke de hensyn og målsettinger som er godt ivaretatt gjennom dagens organisering. Utvalget kan derfor vanskelig se at det vil være mulig gjennom endringer i oppgave- og ansvarsfordelingen mellom de tre etatene å løse de samordningsproblemene man i dag har, uten at det samtidig skapes nye problemer.

Utvalget er opptatt av at brukere med sammensatte behov, både av hensyn til brukerne selv og av effektivitetsmessige hensyn, må møte et langt mer koordinert og bedre samkjørt hjelpeapparat enn det de gjør i dag. Etter utvalgets vurdering må imidlertid det kunne oppnås gjennom et mer omfattende og forpliktende samarbeid mellom de tre etatene.

Ut fra hensynet til brukerne mener utvalget at sosialetaten, arbeidsmarkedsetaten og trygdeetaten bør ha en sterk forpliktelse til å delta i etablering og drift av offentlige servicekontorer. I tråd med premissen som ble lagt for utredningen til arbeidsgruppen som har hatt som mandat å utarbeide en faglig og organisatorisk plattform for offentlige servicekontorer, mener utvalget at servicekontorene må være mer enn informasjonskontorer for forskjellige offentlige etater. Kontorene bør så langt som mulig erstatte etatenes nåværende førstelinjetjeneste, og utføre regelbasert saksbehandling, i tillegg til å kunne gi generell og noe individuell informasjon.

Utvalget ser det som viktig at det utvikles en god plattform, bl.a. på den juridiske siden, for offentlige servicekontorer og forutsetter at Arbeids- og administrasjonsdepartementet viderefører det arbeidet som er igangsatt på dette området.

Utvalget mener at økonomisk sosialhjelp skal være en ytelse som utmåles etter en individuell vurdering av behov i motsetning til en standardisert ytelse, og at kommunene derfor bør ha ansvaret. Staten kan nå gjennom regelverk, rundskriv og praksis i klagesaksbehandlingen ha lagt så sterke føringer på kommunene at økonomisk sosialhjelp er i ferd med å utvikle seg til å bli en standardisert ytelse. Dette mener utvalget er en uheldig utvikling, og anbefaler at lov om sosiale tjenester og tilhørende regelverk gjennomgås med sikte på å redusere de statlige føringene. I de vurderinger som skal gjøres må hensynet til lokal handlefrihet balanseres mot hensynet til rettferdighet, likhet og rettssikkerhet for enkeltindividet.

9.7 Helse- og sosialsektoren

9.7.1 Innledning

Hovedtrekkene i dagens ansvarsdeling på helseområdet er at kommunen har ansvar for pleie, omsorg og allmenne helsetjenester, fylkeskommunen har ansvar for å yte spesialisert helsetjenester, mens fylkeslegen skal føre tilsyn og kontroll med og gi råd til kommunene og fylkeskommunen.

På sosialområdet har kommunen ansvaret for de generelle oppgavene som forebyggende virksomhet, de sosiale tjenestene, økonomisk stønad, særlige tiltak overfor rusmiddelmisbrukere og boliger med heldøgnsomsorgstiltak. Fylkeskommunen er ansvarlig for etablering og drift av institusjoner med tilknyttede spesialisttjenester for omsorg for og behandling av rusmiddelmisbrukere. Fylkesmannen skal føre tilsyn og kontroll med og gi råd til kommunene og fylkeskommunene, og fylkesnemnda for sosiale saker skal avgjøre saker om tiltak for rusmiddelmisbrukere som innebærer tilbakehold i institusjon uten eget samtykke og tilbakehold av gravide rusmiddelmisbrukere.

Mange av de generelle problemstillingene knyttet til oppgave- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene er like for helse- og sosialområdet. Videre er noen av problemstillingene knyttet til manglende samordning av lovverket mellom de to områdene. Utvalget har derfor valgt å behandle de samlet. Følgende problemstillinger vil bli drøftet:

  • Forholdet mellom 1. og 2. linjetjenesten på helse- og sosialområdet generelt

  • Forholdet mellom fylkeslegen og kommunesektoren på helseområdet

  • Forholdet mellom fylkesmannen og kommunesektoren på sosialområdet

  • Forholdet mellom fylkesmannen og fylkeslegen på helse- og sosialområdet

  • Enkeltområder på helse- og sosialområdet

Utvalget finner grunn til å påpeke at utover evalueringen av fylkeskommunale helsetjenester i kapittel 8, har utvalget ikke undergitt organiseringen av spesialisthelsetjenesten en egen sektorgjennomgang. Årsaken til det er at det i utvalgets opprinnelige mandat var forutsatt at utvalgets drøfting skulle bygge på Stortingets behandling av St.meld. nr. 24 (1996-97) Tilgjengelighet og faglighet, når det gjelder eierskap og organisering av sykehusene. Innenfor den tid utvalget har hatt til rådighet etter at mandatet ble endret, har ikke utvalget sett seg i stand til å foreta en tilsvarende vurdering av spesialisthelsetjenesten som det er gjort for andre områder innenfor helse- og sosialsektoren. Man vil imidlertid komme tilbake til spørsmålet om hovedvalg for oppgave- og ansvarsfordelingen i spesialisthelsetjenesten i kapittel 11 når de ulike løsningsmodellene for det regionale nivå drøftes.

9.7.2 Forholdet mellom 1. og 2. linjetjenesten på helse- og sosialområdet generelt

Oppsplitting av tjenestekjeder i 1. og 2. linje slik man har innenfor helse- og sosialområdet, krever et godt samarbeid mellom kommunene og fylkeskommunen, dersom brukerne skal tilbys et helhetlig og sammenhengende tilbud, og de offentlige ressursene skal utnyttes på en mest mulig effektiv måte.

Erfaring viser imidlertid at det innenfor helse- og sosialsektoren har vært vanskelig å sikre en god nok samordning på tvers av forvaltningsnivåene. Dette kan ha flere årsaker. Det kan skyldes faglig uenighet om hva som vil være det beste for klienten/brukeren eller mangel på samordning og kommunikasjon mellom forvaltningsnivåene. Sistnevnte beskrives som et problem i NOU 1997:2 Pasienten først.

Manglende samordning og kommunikasjon mellom 1. og 2. linjetjenesten kan imidlertid også være et resultat av at dagens system gir kommunene og fylkeskommunene incitamenter til å forsøke å få plassert utgifter og ansvar hos det andre forvaltningsnivået. Det kan oppstå et »svarteperspill» mellom forvaltningsnivåene hvor resultatet blir et dårligere tilbud til brukerne og lavere effektivitet i oppgaveløsningen.

Muligheten for å skyve utgifter og ansvar over på det andre forvaltningsnivået, forsterkes av at det ikke er mulig å trekke et entydig skille mellom hva som er 1. linjetjeneste og hva som er 2. linjetjeneste. Skillet er heller ikke statisk. Det skjer fortløpende en utvikling, teknologisk og på andre måter, som medfører endringer i hvilke tjenester som anses som et fylkeskommunalt ansvar, og hvilke tjenester som anses som et kommunalt ansvar. Oppgaver som tidligere ble utført på sykehusene, overføres til primærhelsetjenesten, og brukere som før hadde tilbud i fylkeskommunale langtidsinstitusjoner skal nå få et tilbud fra kommunene. Det øker kravet til overføring av informasjon og kompetanse til 1. linjen. Dersom kommunene og fylkeskommunen har ulike oppfatninger om hvor den enes ansvar begynner og hvor den andres ansvar slutter, kan følgene for brukerne være at de faller mellom to stoler hvor ingen av forvaltningsnivåene tar ansvar.

Staten kan gjennom lover, forskrifter og rundskriv bidra til å tydeliggjøre ansvarsdelingen mellom kommunene og fylkeskommunen. Erfaring viser imidlertid at det alene ikke vil kunne sikre at brukerne får et helhetlig tilbud. Det konkrete samarbeidet vil måtte variere avhengig av individuelle behov og lokale forutsetninger. Kommunene og fylkeskommunen må selv ta hovedansvaret for å finne frem til samhandlingsmønstre som sikrer at man får sammenhengende tjenestekjeder på tvers av forvaltningsnivåene.

En annet problem som kan oppstå når man deler tjenestene inn i 1. og 2. linje er at det kan bli vanskeligere å sikre at ressursene prioriteres riktig mellom leddene i tjenestekjeden. Verken kommunene eller fylkeskommunen har ansvaret for å ivareta helheten, og det ene forvaltningsnivået vil nødig gi fra seg ressurser for å styrke det andre. Problemer som følge av manglende kapasitet på det ene forvaltningsnivået, vil imidlertid raskt kunne forplante seg og skape problemer også på det andre forvaltningsnivået. Samlet sett kan man derfor også innenfor en gitt ressursramme vært tjent med å flytte ressurser mellom 1. og 2. linjetjenesten. Dagens struktur gir imidlertid liten fleksibilitet i forhold til det.

Sett fra brukernes synsvinkel kan inndelingen i 1. og 2. linje være uheldig fordi det kan oppleves å skape et mer uoversiktlig tjenestetilbud. Det kan fremstå som uklart hvilket forvaltningsnivå som har ansvar for hva.

Problemene knyttet til manglende samordning og samarbeid mellom 1. og 2. linjetjenesten på helse- og sosialområdet er behandlet i en rekke stortingsmeldinger som Sosial- og helsedepartementet har lagt frem de senere årene, jf. boks 9.7. Felles for meldingene er at de påpeker at hjelpeapparatet står overfor størst utfordringer når det gjelder å gi personer med sammensatte hjelpebehov sammenhengende og godt koordinerte tjenester. Det slås fast at differensiering av tjenester og arbeidsdeling er nødvendig som følge av at kravene til faglig ekspertise og økonomisk bæreevne er forskjellig for de ulike oppgavene. Men arbeidsdelingen forutsetter særskilte tiltak for å sikre kontinuitet og sammenheng i tilbudene. I meldingene omtales og foreslås ulike tiltak for å redusere problemet med manglende koordinering og samarbeid mellom de ulike leddene i hjelpeapparatet.

Boks 9.7 Eksempler på forslag og tiltak i stortingsmeldinger for å bedre samarbeide og samordningen

St.meld. nr. 50 (1993-94) Samarbeid og styring. Mål og virkemidler for en bedre helsetjeneste

Meldingen drøftet spørsmålet om lovbestemt kommunal betalingsplikt for ferdigbehandlede pasienter. Fra 1. januar 1999 er det med hjemmel i kommunehelsetjenesteloven iverksatt en ny forskrift om kommunal betaling for ferdigbehandlede pasienter i sykehus. Forskriften oppfordrer til at det inngås formelle avtaler mellom fylkeskommuner og kommuner om overføring av ferdigbehandlede pasienter fra sykehusene til kommunen.

St.meld. nr. 23 (1996-97) Trygghet og ansvarlighet. Om legetjenesten i kommunene og fatslegeordningen

SHD mener fastlegeordningen vil kunne forbedre forholdet mellom 1. og 2. linjetjenesten og øke mulighetene for helhetlig pasientbehandling.

SHD mener fastlegeordningen vil kunne øke mulighetene for en helhetlig pasientbehandling gjennom forbedring av samarbeidsmulighetene mellom legene og det øvrige hjelpeapparatet.

St.meld. nr. 25 (1996-97) Åpenhet og helhet. Om psykiske lidelser og tjenestetilbudet

SHD foreslår å evaluere og videreutvikle »Helhetlig psykiatriplanlegging» og andre verktøy for sammenhengende planlegging av tjenestetilbudet på tvers av forvaltningsnivåene. SHD foreslår å knytte vilkår ved tildeling av øremerkede midler, for å sikre samordning av kommunale og fylkeskommunale tjenester til mennesker med psykiske lidelser.

St.meld. nr. 21 (1998-99) Ansvar og meistring. Mot ein heilskapleg rehabiliteringspolitikk

SHD vil i sammenheng med tildeling av det øremerkede tilskuddet til rehabilitering i fylkeskommunene sette som vilkår at fylkeskommunene utarbeider samarbeidsavtaler med kommunene. SHD vil utarbeide forskrifter om rehabilitering i kommuner og fylkeskommuner på en slik måte at de utfyller hverandre og samtidig understreker kravet til samarbeid.

St.meld. nr. 50 (1998-99) Utjamningsmeldinga. Om fordeling av inntekt og levekår i Noreg

Regjeringen vil styrke de sosiale tjenestene ved å gjennomføre en samlet plan for å heve kompetansen og kvaliteten i 1.linjen i sosialtjenesten.

St.meld. nr. 26 (1999-2000) Om verdiar for den norske helsetenesta

SHD vil sette ned et utvalg for å vurdere samarbeidet mellom 1. og 2. linjetjenesten, og som kan komme med forslag til tiltak som kan styrke dette samarbeidet, og således sikre at desentraliserende trekk i medisinen blir fanget opp i helsetjenesten. Utvalget ble nedsatt 3. mars 2000.

Også utformingen av de nye helselovene tar sikte på å redusere problemet med manglende samordning mellom 1. og 2. linjetjenesten. I spesialisthelsetjenesteloven er for eksempel departementet gitt hjemmel til ved forskrift eller i det enkelte tilfelle å bestemme hva som er spesialisthelsetjeneste. Denne hjemlen vil kunne nyttes for å avklare gråsoner når det gjelder hvilke tjenester som omfattes av lov om spesialisthelsetjenesten. Videre pålegger spesialisthelsetjenesteloven helsepersonell ansatt i offentlige helseinstitusjoner, eller som mottar tilskudd fra fylkeskommunen, en veiledningsplikt i forhold til kommunehelsetjenesten. Gjeldende sykehuslov og lov om psykisk helsevern har ikke tilsvarende bestemmelser om veiledningsplikt. Den nye veiledningsplikten vil gjelde både i forhold til enkeltpasienter som kommunen har eller overtar ansvaret for, og i forhold til kommunehelsetjenestens generelle lovpålagte oppgaver.

Lov om spesialisthelsetjenester inneholder også en plikt for fylkeskommunen til å utarbeide en individuell plan for pasienter med behov for langvarige og koordinerte tilbud. Fylkeskommunen skal samarbeide med andre tjenesteytere om planen for å bidra til et helhetlig tilbud for pasientene. Departementet foreslo i Ot.prp. nr. 10 (1998-99) Om lov om spesialisthelsetjeneste med merogså en endring i lov om kommunehelsetjenesten der kommunehelsetjenesten pålegges plikt til å utarbeide individuelle planer for pasienter med behov for langvarige og koordinerte tjenester. Man kunne tenke seg at en instans, for eksempel kommunehelsetjenesten, skulle ha ansvar for å utarbeide en samlet og koordinert plan. En instans kan imidlertid ikke planlegge innholdet i tjenestetilbudet for den andre, eller binde opp deres ressursbruk. Departementet valgte på den bakgrunn å foreslå at planene skal utarbeides av hver tjeneste. Hvert av forvaltningsnivåene pålegges imidlertid en plikt til å samarbeide med andre tjenesteytere, slik at tilbudet til pasientene planlegges og koordineres med helhetlig tenkning som målsetting. Det vises i odelstingsproposisjonen videre til at flere av de pasientgrupper som har behov for langvarige og koordinerte helsetjenester, også vil ha behov for sosiale tjenester. Departementet vurderte derfor å foreslå en tilsvarende plikt innført i lov om sosiale tjenester, men kom til at ordningen i første omgang bør begrenses til å gjelde helsetjenester. I henhold til sosialtjenesteloven har imidlertid sosialtjenesten, dersom det blir påvist mangler ved de tjenester som andre deler av forvaltningen skal yte, allerede et ansvar for om nødvendig å ta saken opp med rette vedkommende. Er det uklarhet eller uenighet om hvor ansvaret ligger, skal sosialtjenesten søke å klargjøre forholdet.

Selv om forskjellige tiltak er iverksatt for å redusere problemet med manglende koordinering og samarbeid mellom 1. og 2. linjetjenesten, viser innspillene utvalget har mottatt fra det offentlige selv og fra brukerorganisasjoner at det fortsatt er behov for å arbeide for å redusere problemene. Fortsatt synes problemene å være størst for pasienter med sammensatte og langvarige helseproblemer (somatiske og/eller psykiske), eventuelt også med behov for sosial bistand. Andre grupper som er spesielt trukket frem er psykisk utviklingshemmede, eldre som har behov for enkelte spesialiserte tjenester og brukere innenfor psykiatrisk helsevern som får et bo- og behandlingstilbud fra primærkommunene, men hvor det kan være nødvendig med tjenester fra spesialisttjenesten.

Hovedstadsutvalget (NOU 1997:12 Grenser til besvær) fikk, i samarbeid med SINTEF-NIS, utarbeidet rapporter som bl.a. skulle belyse i hvilken grad Oslo kommune høster fordeler av å ha ansvaret for både kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Hovedstadsutvalgets oppsummering var at erfaringene med vertikal integrasjon i Oslo ikke ga et entydig bilde. Innen psykiatrien, barnevernet og rusmiddelomsorgen ble det registrert positive effekter som kunne henføres til denne organiseringen. Når det gjaldt det somatiske helsetjenestetilbudet ble ikke de foreliggende mulighetene utnyttet. Utvalgets konklusjon var at vertikal integrasjon i seg selv ikke må betraktes som noen garanti for optimal samordning. Å endre dagens organisering vil altså ikke automatisk fjerne de problemene man har med å se helheten i tilbudet, men må følges av riktig og tilstrekkelig virkemiddelbruk for å sikre samordning.

Overfor utvalget er det også fra enkelte hold gitt uttrykk for at man er bekymret for at nye gråsoner kan oppstå innenfor spesialisthelsetjenesten når den regionaliseres i fem helseregioner. Man ser for seg at man kan komme i en situasjon hvor fylkeskommunene seg i mellom ikke klarer å enes om funksjonsfordelingen mellom institusjonene i regionen eller ressursdisponeringen for øvrig, og at dette vil skape nye problemer for pasientene. Problemstillinger knyttet til organiseringen av spesialisthelsetjenesten drøftes ikke nærmere her, men behandles i forbindelse med drøftingen av løsningsmodeller i kapittel 11.

Utvalgets vurdering

Som drøftet i kapittel 6 vil de betydelige forventningene og kravene innbyggerne har til det offentlige tjenesteapparatet, ikke minst på helse- og sosialsektoren, stille det offentlige overfor store utfordringer fremover. En av hovedutfordringene vil være å tilby sammenhengende og helhetlige tjenester på tvers av forvaltningsnivåene.

Utvalget har ikke tro på at de problemene man i dag har med å tilby helhetlige tjenester primært lar seg løse gjennom endringer i oppgave- og ansvarsfordelingen. Problemene må først og fremst finne sin løsning gjennom et mer forpliktende samarbeid innen og på tvers av forvaltningsnivåene.

På et så sammensatt område som helse- og sosialsektoren er det vanskelig å legge opp til en helt presis ansvars- og oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene fra sentralt nivå. Det konkrete samarbeidet vil måtte variere avhengig av individuelle behov og lokale forutsetninger, og vil måtte bygge på tidligere erfaringer. Hovedansvaret for å finne frem til samhandlingsmønstre som sikrer at man får sammenhengende tjenestekjeder på tvers av forvaltningsnivåene må derfor ligge hos dem som er ansvarlig for å anskaffe tjenestene. Fylkeslegen og fylkesmannen som kontroll- og tilsynsinstans bør ha et ansvar for å påse at tersklene mellom 1. og 2. linjetjenestene i fylket er bygd ned, og at det er etablert gode samhandlingsmønstre mellom kommunene og det regionale folkevalgte nivået.

Forslag til tiltak for å redusere de gråsoneproblemene man i dag har på helse- og sosialsektoren krever detaljert kunnskap om det enkelte område. Utvalget har innenfor de tids- og ressursrammer det har hatt til rådighet ikke hatt anledning til å tilegne seg så detaljert kunnskap. Først på et slikt detaljeringsnivå vil det være meningsfullt å anvende utvalgets retningslinjer for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene til å fremme konkrete forslag til tiltak for å redusere dagens gråsoneproblemer.

Utvalget vil understreke betydningen av at Sosial- og helsedepartementet viderefører arbeidet med å tydeliggjøre og forenkle oppgave- og ansvarsforhold gjennom lover, forskrifter, rundskriv m.m., og derigjennom redusere omfanget av gråsoner og mulighetene for »svarteperspill». Ett virkemiddel for å redusere gråsoneproblemene mellom forvaltningsnivåene er betalingsordninger. Kommunal betalingsplikt for ferdigbehandlede pasienter i sykehus er ett eksempel på at dette virkemiddelet er tatt i bruk. Utvalget mener det bør vurderes om betalingsordninger mellom forvaltningsnivåene bør brukes mer aktivt som et virkemiddel for å sikre helhetstenkning i valg av løsninger.

9.7.3 Forholdet fylkeslegen og kommunesektoren på helseområdet

Hovedinntrykket fra de innspillene utvalget har fått om forholdet mellom kommunesektoren og fylkeslegen er at ansvars- og oppgavefordelingen fungerer godt ut fra de rammebetingelser som er gitt fra sentralt hold. Kommunene og fylkeskommunene opplever fylkeslegen primært som et tilsynsorgan, men også som et myndighetsorgan hvor de kan få råd og veiledning. Dette innebærer ikke at kommunene og fylkeskommunene er fornøyd med det rammeverket som er lagt for statens, herunder fylkeslegens, samhandling med kommunesektoren på helseområdet. Både kommuner og fylkeskommuner gir sterke signaler om at statlige handlingsplaner, lover, forskrifter og annet regelverk begrenser handlingsmulighetene og binder administrative ressurser i uønsket grad. Det gis videre uttrykk for at den sterke statlige styringen bidrar til å skape uklarhet om hvilket forvaltningsnivå som har det reelle ansvaret for tjenesteproduksjonen.

Innenfor den kommunale helse- og sosialtjeneste har man i løpet av de senere årene fått handlingsplan for eldreomsorgen, opptrappingsplan for psykisk helse, handlingsplan for helse- og sosialpersonell, handlingsplan for sosialtjenestens 1. linje og fastlegeordningen. På mange av disse områdene er det stilt krav om kommunale handlingsplaner, bl.a. som grunnlag for å utløse øremerkede tilskudd. Det er også stilt betydelig rapporteringskrav. I tillegg til de særskilte utpekte satsingsområdene er kommunene bedt om å utarbeide plan for rehabilitering, plan for avtaleløse fysioterapeuter, plan for primærlegetilbudet, sektorovergripende plan for funksjonshemmede, rusmiddelpolitisk plan, smittevernplan og plan for skolehelsetjenesten.

Kommunesektoren uttrykker forståelse for statens behov for planlegging og rapportering, men stiller spørsmål ved hvorvidt all informasjonen faktisk blir benyttet, og om detaljeringsnivå og hyppighet på planleggingen og rapporteringen er hensiktsmessig. Det uttrykkes bekymring for at planleggingen som gjøres på særskilte satsingsområder lett kan bli fragmentert i forhold til kommunenes ordinære planarbeid. Sosial- og helsedepartementet har også sett behovet for i større grad å samordne planleggingen i helse- og sosialtjenesten med øvrig kommunal planlegging. Det er utarbeidet et rundskriv fra departementet (I-30/99) om hvordan dette kan gjøres.

Utover at de statlige handlingsplanene begrenser den lokale handlefriheten, er det både fra fylkeslegenes og kommunesektorens side gitt uttrykk for at handlingsplanene kan bidra til å skape uklare ansvarsforhold mellom fylkeslegen og fylkeskommunen/kommunene. Bakgrunnen for det er at fylkeslegen som ledd i oppfølgingen av handlingsplanene er tildelt ressurser som skal bidra til at kommunene og fylkeskommunen utvikler tjenester som forutsatt. Etter manges mening kan disse stillingsressursene hos fylkeslegen bidra til å utydeliggjøre kommunenes og fylkeskommunens eget ansvar for å utvikle de tjenester de er ansvarlig for i henhold til lov- og regelverk. Også i forhold til fylkeslegens rolle som kontroll- og tilsynsinstans kan ansvaret fylkeslegen er tillagt i oppfølgingen av statlige handlingsplaner, oppleves problematisk.

Kommunesektoren stiller seg også kritisk til omfanget av statlig kontroll og tilsyn med kommunehelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. På bakgrunn av at både kommunene og fylkeskommunene i henhold til lov om statlig tilsyn med helsetjenestene er forpliktet til å etablere internkontrollsystemer for egen virksomhet og sørge for at virksomhet og tjenester planlegges, utføres og vedlikeholdes i samsvar med allment aksepterte faglige normer og krav fastsatt i medhold av lov eller forskrift, stilles det spørsmål ved om omfanget av fylkeslegenes kontroll- og tilsynsarbeid innebærer rett bruk av knappe offentlige ressurser. Kommunesektoren problematiserer også at dagens klageordninger og eventuelle pålegg etter tilsynsbesøk innebærer at fylkeslegen/Statens helsetilsyn kan fatte vedtak som medfører kommunale eller fylkeskommunale utgifter. Etter deres vurdering innebærer det et brudd på prinsippet om at den instans som er ansvarlig for å utløse en tjeneste også skal ha det økonomiske ansvaret. Fra noen av fylkeslegene er det gitt uttrykk for at omfanget av klagesaker som behandles av fylkeslegene bør kunne reduseres. Deres vurdering er at fylkeslegen i utgangspunktet bare bør ha til behandling klager som har betydning for formelle sider ved ytelsen av helsetjenester, for eksempel saker angående autorisasjon av helsepersonell. Andre saker vedrørende ytelse av helsetjenester mener man at i alle fall må sikres en behandling på tjenestenivå før de blir oversendt til behandling hos fylkeslegen.

Siden både spørsmålet om statlig tilsyn og klagebehandling reiser problemstillinger som er sektorovergripende, har utvalget valgt å foreta en samlet drøfting av disse i kapittel 7. Dersom utvalget skulle ha kommet med konkrete forslag til endringer i tilsyns- og klageordninger innenfor enkeltsektorer, hadde det krevd mer tid og ressurser enn det utvalget har hatt til rådighet.

Når det gjelder råd- og veiledningsfunksjonen til fylkeslegen har utvalget mottatt innspill på at den bør avgrenses til veiledning i forhold til lov- og regelverk. Ansvaret for veiledning av mer faglig karakter mener man bør tilligge kommunene og fylkeskommunene. Det vises i den forbindelse bl.a. til at fylkeslegen som ikke er direkte involvert i produksjonen av helsetjenester, har problemer med å holde seg faglig oppdatert i forhold til den raske medisinsk-teknologiske utviklingen.

Både kommunesektoren og fylkeslegene gir uttrykk for at det i svært liten utstrekning kan sies å foregå dobbeltarbeid mellom fylkeslegen og fylkeskommunen/kommunene. På noen områder mener man imidlertid at fylkeslegen har fått tildelt ansvar for utøvende oppgaver som også er tillagt kommunene og fylkeskommunene. Dette gjelder hovedsakelig forebyggende og helsefremmende arbeid. Fylkeskommunene viser til at dette er blitt ytterligere aktualisert gjennom den nye loven om spesialisthelsetjenester som gir forebyggende oppgaver til annenlinjetjenesten. De fylkeskommunene som har uttalt seg om dette, mener at forebyggende og helsefremmende arbeid bør deles mellom kommunene (som har hovedrollen) og fylkeskommunene (som kan ha oppgaven som koordinator, kompetansebase og veileder for kommunene), og at fylkeslegen heller ikke på dette området bør være et utøvende organ. Sosial- og helsedepartementet deler ikke fylkeskommunenes vurdering av dagens oppgavefordeling. I innspill fra departementet til utvalget, gis det uttrykk for at man ikke kan se at fylkeslegen har ansvar for utøvende oppgaver innen helsefremmende og forebyggende arbeid som i lov er pålagt kommuner og/eller fylkeskommuner.

Et annet område hvor det er gitt uttrykk for at det bør gjøres endring i oppgave- og ansvarsfordelingen mellom fylkeslegene og kommunene gjelder innstilling av søkere til legestillinger i kommunehelsetjenesten. I henhold til forskrift av 27. november 1987 fra Sosialdepartementet om ansettelse av og inngåelse av avtale om driftstilskudd med lege i kommunehelsetjenesten har fylkeslegene innstillingsmyndighet. Det argumenteres for at denne forskriften er lite hensiktsmessig og at kommunene selv må kunne ha innstillingsmyndighet i disse sakene.

Utvalgets vurdering

Innenfor de rammer som er gitt fra sentralt hold fungerer samarbeidet mellom fylkeslegen og henholdsvis kommunene og fylkeskommunene godt. Ut fra de innspill utvalget har mottatt mener imidlertid utvalget likevel at det er behov for å vurdere dagens oppgave- og ansvarsfordeling nærmere.

Ett viktig argument for å legge ansvaret for primærhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten til kommunene og det regionale folkevalgte nivå er å legge til rette for en tilpasning av tjenestetilbudet som er i tråd med innbyggernes ønsker og den enkelte kommunes og regions behov, jf. retningslinje 2 for oppgavefordeling. I dag er imidlertid helsesektoren meget sterkt styrt gjennom sentrale lover, forskrifter, rundskriv og handlingsplaner, i tillegg til økonomiske virkemidler, bl.a. innsatsstyrt finansiering for fylkeskommunenes del. Dette gir den enkelte kommune og fylkeskommune liten handlefrihet for lokale og regionale tilpasninger, og kan ha uheldige konsekvenser for kostnadseffektiviteten i sektoren. Utvalget mener at den statlige styringen av sektoren er sterkere enn det målet om et likeverdig helsetjenestetilbud for alle innbyggere uavhengig av bosted burde tilsi, og at den sterke statlige styring svekker begrunnelsen for at kommunene og det regionale folkevalgte nivå skal være ansvarlig for helsetjenester. Utvalget mener at kommunene og regionene må få større handlefrihet til å utforme sin helsepolitikk innenfor nasjonale rammer. Selv om utvalget er kjent med at det nylig er foretatt en omfattende gjennomgang av lov- og regelverk innenfor helsesektoren, mener utvalget det bør foretas en ny gjennomgang, hvor forutsetningen er at statens styring skal begrenses og kommunene og det regionale folkevalgte nivået skal gis flere handlingsalternativer innenfor nasjonalt fastsatte rammer.

Gjennom de statlige handlingsplanene som er kommet de senere årene er fylkeslegene i økende grad blitt tillagt oppgaver som naturlig hører hjemme hos forvaltningsnivåene som er ansvarlige for tjenesteproduksjonen. Etter utvalgets vurdering kan dette ha bidratt til å utydeliggjøre fylkeslegens rolle som kontroll- og tilsynsorgan, noe utvalget ser som uheldig. Utvalget mener fylkeslegens rolle må konsentreres om å være et klage-, kontroll- og tilsynsorgan og et organ hvor kommunesektoren kan få veiledning i forhold til lov- og regelverk og informasjon om nasjonale målsettinger.

Når det gjelder vurderinger av tilsyn- og klageordninger henvises det til kapittel 7 hvor disse problemstillingene drøftes generelt.

9.7.4 Forholdet fylkesmann og kommunesektor på sosialområdet

Statskonsult har på oppdrag av utvalget gjennomført et prosjekt om samhandling og virkemiddelbruk i forholdet regional statsforvaltning og kommunesektoren (Rapport 1999:21).

I rapporten heter det at til tross for at fylkesmannen på sosialsektoren bruker store ressurser på klagesaker og tilsyn, så er det stor samstemmighet mellom fylkesmannen og kommunene med hensyn til vurdering av fylkesmannens rolle på sosialområdet. Alle mener fylkesmannen først og fremst fremstår som veileder overfor kommunene, og at denne rollen er blitt tydeligere de siste årene. Tendensen i samhandlingen oppleves å være at det legges mindre vekt på kontroll og myndighetsutøvelse og mer vekt på veiledning.

Hovedinntrykket ut fra Statskonsults rapport og de synspunkter utvalget har mottatt om forholdet mellom fylkesmannens sosial- og familieavdeling og kommunesektoren, er at ansvars- og oppgavefordelingen fungerer godt innenfor de rammebetingelser som er gitt fra sentralt hold. Som for helseområdet innebærer imidlertid ikke det at kommunene og fylkeskommunene er fornøyd med det rammeverket som er lagt for statens, herunder fylkesmannens samhandling med og styring av kommunesektoren. Som for helsesektoren gir kommuner og fylkeskommuner sterke signaler om at statlige handlingsplaner, lover, forskrifter og annet regelverk begrenser handlingsmulighetene og binder administrative ressurser i uønsket grad.

Også innenfor sosialområdet problematiseres det at staten gjennom behandling av klagesaker og gjennomføring av tilsyn kan fatte vedtak som innebærer kommunale eller fylkeskommunale utgifter. Denne problemstillingen er som nevnt behandlet i kapittel 7.

Utvalgets vurdering

Innenfor de rammer som er gitt fra sentralt hold fungerer samarbeidet mellom fylkeslegen og kommunesektoren godt. Også sosialsektoren er imidlertid sterkt styrt gjennom sentrale lover, forskrifter, rundskriv og handlingsplaner, i tillegg til økonomiske virkemidler. Utvalget mener som for helseområdet, at den statlige styringen av sektoren er sterkere enn det målet om et likeverdig tjenestetilbud burde tilsi. Utvalget mener at kommunene og fylkeskommunene må få større handlefrihet til å utforme sin sosialpolitikk innenfor nasjonale rammer. Utvalget vil be om at det foretas en gjennomgang av sosialsektoren hvor forutsetningen er at statens styring skal begrenses, og kommunene og det regionale folkevalgte nivået gis flere handlingsalternativer innenfor nasjonalt fastsatte rammer.

Utvalget mener fylkesmannen må konsentreres om å være et klage-, kontroll- og tilsynsorgan, og et organ hvor kommunesektoren kan få veiledning i forhold til lov- og regelverk og informasjon om nasjonale målsettinger.

Når det gjelder vurderinger av tilsyn- og klageordninger henvises det til kapittel 7 hvor disse problemstillingene drøftes generelt.

9.7.5 Forholdet fylkeslege og fylkesmann på sosialområdet

Fylkeslegen har flere berøringsflater med fylkesmannen innenfor Sosial- og helsedepartementets fagfelt. Det henger bl.a. sammen med at pleie- og omsorgstjenestene reguleres av to lovverk, kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven, som henholdsvis fylkeslegen og fylkesmannen er ansvarlig for å føre tilsyn og behandle klager etter. Videre følger det av fylkesmannens ansvar for å samordne den statlige virksomheten i fylket, og fylkeslegens ansvar for å gi råd, innenfor fylkeslegens ansvarsområdet til fylkesmannen og fylkets øvrige statlige myndigheter.

Mer konkret forutsatte Sosial- og helsedepartementet i tildelingsbrevet til Statens helsetilsyn for 1999 (datert 29. januar 1999) at det er et samarbeid mellom fylkesmannen og fylkeslegen på følgende områder:

  • oppfølging av handlingsplan for eldreomsorgen

  • oppfølging av opptrappingsplanen for psykisk helse

  • oppfølging av handlingsplan for helse- og sosialpersonell

  • styrings- og informasjonssystemet for helse- og sosialtjenesten i kommunene

  • aksjonsprogrammet for barn og helse

  • koordinering av tilsynsarbeidet herunder samarbeid om den praktiske gjennomføringen av tilsynsbesøk på alders- og sykehjem

  • KOSTRA

  • oppfølging av nasjonal handlingsplan for miljø og helse.

Departementet viste spesielt til at det i forbindelse med handlingsplanen for eldreomsorgen er etablert et samarbeid mellom de to instansene, der fylkesmannen fra og med 1999 har et overordnet teknisk ansvar for tilskuddsforvaltningen, mens fylkeslegen og fylkesmannen har et sidestilt ansvar i forhold til den faglige veiledningen av kommunene. Etter departementets vurdering vil samarbeidsmodellen også kunne anvendes i forhold til andre store satsinger, som handlingsplanen for helse- og sosialpersonell og opptrappingsplan for psykisk helse.

Utvalget har fått inn synspunkter på forholdet mellom fylkesmannen og fylkeslegen fra kommunesektoren og fra regional og sentral stat.

Hovedinntrykket er at samarbeidet mellom fylkeslegene og fylkesmennene fungerer godt, og at det er få gråsoner i oppgave- og ansvarsdelingen mellom de to organene.

Fra flere hold problematiseres det imidlertid at pleie- og omsorgstjenesten reguleres av to lovverk, og at det er to forskjellige statlige instanser som har ansvaret for å føre tilsyn og behandle klager. Dette kan skape problemer når det gjelder ivaretakelse av helhet og fleksibilitet i tjenestene. I de fleste kommuner er for eksempel hjemmesykepleie og hjemmehjelp organisasjonsmessig integrert, mens tjenestene er regulert i henholdsvis kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven. I en del kommuner er det fortsatt enkelte kombinerte alders- og sykehjem, der aldershjemsavdelingene er regulert i sosialtjenesteloven og sykehjemsavdelingene i kommunehelsetjenesteloven, selv om beboerne tilnærmet er like pleie- og omsorgstrengende i de to avdelingene. Fra både kommunene og fylkeskommunene blir det gitt uttrykk for at det hadde vært ønskelig med en bedre samordning fra statlig side på dette området, og at en organisatorisk endring innenfor regional stat bør vurderes. Kommunesektoren viser til at dagens system er fragmentert og vanskelig for brukerne å få oversikt over. Eksempelvis behandler fylkesmannen klager på hjemmehjelp, mens fylkeslegen behandler klager på hjemmesykepleie. En hjelpetrengende får ofte tilbud om så vel hjemmehjelp som hjemmesykepleie. I en eventuell klagesak som omfatter begge tjenestene må vedkommende forholde seg til to ulike statlige representanter. Også fylkesmennene påpeker at dagens organisering når det gjelder tilsyn og klagebehandling i pleie- og omsorgssektoren er lite brukervennlig. Fylkesmennene viser videre til at fylkesmennenes og fylkeslegenes tilsyn til dels skjer etter ulik metodikk, og uttrykker forståelse for kommunenes krav om samordnet og enhetlig behandling. Fylkeslegene gir også uttrykk for at det kan være ønskelig med en bedre samordning av fylkeslegenes og fylkesmennenes arbeid innenfor pleie- og omsorgssektoren.

Innenfor flere av de særskilte satsingsområdene til Sosial- og helsedepartementet de siste årene er både fylkesmennene og fylkeslegene tillagt ansvar for å ivareta den regionale gjennomføringen, jf. tildelingsbrev til Statens helsetilsyn. Den regionale gjennomføringen innebærer derfor ofte at det er behov for å avklare spørsmål vedrørende samarbeid og oppgavefordeling. Selv om man finner frem til egnede løsninger regionalt gis det uttrykk for at det hadde vært ønskelig at departementet var tydeligere på hvordan ansvarsfordelingen mellom de to statsetatene er tenkt å være. Uklarheten fra sentralt hold kan også gjøre det vanskeligere for fylkeskommunene og kommunene å få oversikt over hvilket organ som har ansvaret.

Fylkeslegene og fylkesmennene har altså ansvaret for relativt mange tilstøtende oppgaver, og både fylkeslegene og fylkesmennene ser behov for å sikre en bedre samordning av de to etatene. I St.meld. nr. 35 (1991-92) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk og St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane gikk man av hensyn til å få en best mulig samordning av statlige styringsoppgaver overfor kommunene inn for at disse enhetene som hovedprinsipp organisatorisk knyttes til fylkesmannen. Fylkeslegene har imidlertid overfor utvalget gitt uttrykk for at de ikke ser det som ønskelig at hensynet til bedre samordning ivaretas gjennom å foreta organisatoriske endringer. De frykter at en slik organisatorisk endring vil kunne gå på bekostning av den faglige kvaliteten på deres arbeid. Etter deres vurdering bør derfor samordningen sikres gjennom samarbeid. Fylkesmennene har derimot gitt uttrykk for at det vil være en fordel for både kommunene og innbyggerne, bl.a. på det rettssikkerhetsmessige området, om hovedprinsippet som er trukket opp i de to nevnte stortingsmeldingene blir fulgt for organiseringen av helsesektoren.

Utvalgets vurdering

Tildelingsbrevet fra departementet til Statens helsetilsyn for 1999 viser at det er mange berøringspunkter mellom fylkesmannen og fylkeslegen på helse- og sosialområdet. De statlige handlingsplanene på sektoren har økt omfanget av felles oppgaver i løpet av de siste årene.

I all hovedsak viser innspillene utvalget har mottatt at samarbeidet mellom de to instansene fungerer godt. Selv om samarbeidet fungerer godt tyder imidlertid kommunenes tilbakemeldinger på at de opplever at dagens statlige organiseringen hemmer fleksibiliteten, helhetstenkningen og brukervennligheten, både i forhold til kommunene og i forhold til den enkelte innbygger.

Etter flertallets (alle utenom Leschbrandt) mening bør man for å få en best mulig samordning av statlige styringsoppgaver overfor kommuneforvaltningen følge hovedprinsippet som er trukket opp i både St.meld. nr. 23 (1991-92) og St.meld. nr. 35 (1992-93), og knytte fylkeslegen til fylkesmannen i fremtiden. Dette vil også være i tråd med utvalgets retningslinje 5 og 6 for oppgavefordeling om at oppgaver som naturlig henger sammen med andre oppgaver, og oppgaver som krever stor grad av samordning overfor brukerne bør legges til samme forvaltningsorgan. Flertallet mener at det over tid må være samordningsgevinster å hente ut av en slik organisering, selv om samordningsforsøkene på begynnelsen av 1990-tallet ikke viste seg å ha de tilsiktede virkningene. Forholdet mellom de regionale statsetatene er også drøftet i kapittel 7.

Medlemmet Leschbrandt kan ikke se at det er synliggjort gevinster ved å samordne fylkeslegene med fylkesmennene. Så lenge det ikke er synliggjort slike samordningsgevinster, vil Leschbrandt gå i mot en slik samordning.

9.7.6 Enkeltområdet på helse- og sosialsektoren

9.7.6.1 Hjelpemiddelformidling

Kommunene har som en del av basisansvaret for medisinsk habilitering og rehabilitering, ansvaret for formidling av hjelpemidler. Hjelpemiddel i forbindelse med varige behov skal skaffes gjennom de statlige hjelpemiddelsentralene og finansieres av folketrygden. Kommunene har ansvaret for hjelpemidler til kortvarige behov. Unntaket er dersom hjelpemidlene må tilpasses individuelt, da finansieres de av folketrygden. Kommuner og fylkeskommuner har finansieringsansvaret for hjelpemidler til personer i institusjon. Også i disse tilfellene finansieres imidlertid hjelpemidlene av folketrygden dersom de må tilpasses individuelt. Institusjonene må dekke eventuelle egenandeler.

Som det fremgår av beskrivelsen ovenfor er hjelpemiddelområdet preget av oppsplittet ansvar og finansiering. Noe av oppsplittingen ble redusert ved overføringen av ansvaret for hjelpemiddelsentralene fra fylkeskommunene til staten i 1994. Likevel oppleves området fortsatt som problematisk av mange. Utvalget har mottatt innspill på at følgende sider ved dagens organisering er problematisk:

  • Ansvaret for behandlingshjelpemidler:Behandlingshjelpemidler er primært hjelpemidler som brukes for å bedre en medisinsk tilstand. Behandlingshjelpemidler finansieres dels av folketrygden og dels av fylkeskommunen.

  • Ansvaret for hjelpemiddel til korttidsbruk:Kommunene mener at et stadig større finansieringsansvar skyves over på dem. Stortinget vedtok ved behandlingen av St.meld. nr. 21 (1998-99) Ansvar og meistring. Mot ein heilskapleg rehabiliteringspolitikk å be regjeringen legge frem et forslag om en ordning med statlig finansiering av utleie av hjelpemidler til kommunene fra hjelpemiddelsentralene, dekket gjennom Rikstrygdeverket.

  • Ansvaret for hjelpemidler i ulike botilbud:Hjelpemidler som dekkes av trygden utenfor institusjon, må dekkes av kommunen i institusjon. Det er en fare for at manglende kostnadsnøytralitet for kommunen mellom alternative botilbud kan hindre en fleksibel og effektiv arbeidsdeling mellom hjemmebehandling og behandling i sykehjem.

  • Brudd på det finansielle ansvarsprinsippet:I de fleste tilfeller utløses formidling av hjelpemidler av 1.linjetjenesten i kommunene. Her oppdages og defineres behov, og det fremmes søknad til trygdeetaten om hjelpemiddel. 1. linjen har også ansvaret for å følge opp brukeren etter at hjelpemiddelet er anskaffet. Kommunehelsetjenesten er altså sterkt medvirkende til å utløse midler til en tjeneste som finansieres av et annet forvaltningsnivå, samtidig som den ikke har incitamenter til kostnadseffektiv hjelpemiddelformidling. Tvert i mot vil kommunehelsetjenesten i mange tilfeller være tjent med å skyve utgifter over på trygdebudsjettet, for på den måten å spare egne budsjetter.

Kommunene har ulike forutsetninger for å ivareta oppgaver innen hjelpemiddelformidling. Kommunestørrelse, avstander, ressurser og befolkningens alderssammensetning varierer. Tilgang på personell og nærhet til spesialisthelsetjenesten likeså. Lokalapparatet i kommunene har ikke kapasitet til å utvikle kunnskaper om hjelpemidler og mulige løsninger på alle områder. For hjelpemiddelsentralene er det en stor utfordring å legge til rette for en samhandling med kommunene som tar hensyn til ulikhetene.

Gitt at kommunene og fylkeskommunene har ansvaret for henholdsvis primær- og spesialisthelsetjenesten er det vanskelig å tenke seg en modell som ikke innebærer at de to forvaltningsnivåene har en sentral plass i å formidle hjelpemidler. En gjennomføring av det finansielle ansvarsprinsipp på hjelpeformidlingsområdet, jf. retningslinje 7 for oppgavefordeling, kan derfor tilsi at kommunesektoren tillegges ansvaret for formidlingssystemet, hjelpemidlene og finansieringen. Som nevnt har imidlertid kommunene svært ulike forutsetninger for å kunne ivareta disse oppgavene, og utgiftene vil kunne variere betydelig mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Både kommuner og fylkeskommuner vil kunne få problemer med å dekke utgiftene til svært kostnadskrevende brukere innenfor egne budsjetter. Rettighetsaspektet ved hjelpemiddelformidling ble sterkt fokusert ved overføring av ansvaret for hjelpemiddelsentralene til staten i 1994, og spørsmålet om den enkeltes rett til hjelpemidler ved en eventuell overføring av finansieringsansvaret fra staten til kommunesektoren vil måtte avklares nærmere. Fordi utvalget har sett det som lite aktuelt at stønadsordningen for hjelpemidler, som i dag gir den enkelte en rett til stønad, skal tas ut av folketrygden, har utvalget ikke vurdert alternative modeller.

Problemet med manglende økonomiske incitamenter for kommunene til kostnadseffektiv hjelpemiddelformidling vil kunne øke, dersom alle hjelpemidler finansieres gjennom folketrygden. Samtidig vil et samlet statlig finansieringsansvar kunne gjøre det enklere for forvaltningen og ikke minst brukerne å få oversikt over hvem som har hovedansvaret for hjelpemidler. Stortingets vedtak om å be regjeringen vurdere en ordning med statlig finansiering av utleie av hjelpemidler til kommunene er nå til oppfølging i departementet.

Når det gjelder problemstillingen knyttet til ulikt finansieringsansvar for forskjellige botilbud, drøftet Jensenutvalget i NOU 1997:17 Finansiering og brukerbetaling for pleie- og omsorgstjenester ulike modeller for finansiering og brukerbetaling for helsetjenester i institusjon, herunder ulike varianter for folketrygdfinansiering. Utvalget anså en modell hvor det blir innført samme betalingsordninger i institusjon som i egne hjem som lite hensiktsmessig og tung å administrere, samt at den kan virke kostnadsdrivende for folketrygden. Utvalget foreslo ikke endringer i forvaltningsnivåenes finansieringsansvar for helsetjenester i pleie- og omsorgstjenesten. Spørsmålet om finansiering av medisinsk behandling i sykehjem er også vurdert i rapporten Sykehjemmenes rolle og funksjoner i fremtidens pleie- og omsorgstjenester – analyse av alders- og sykehjemsfunksjoner fra Sosial- og helsedepartementet (1999). Utvalget er videre kjent med at departementet etter initiativ fra Kommunenes Sentralforbund høsten 1999 nedsatte en arbeidsgruppe som skal kartlegge problemene knyttet til uklare ansvarslinjer for behandlingshjelpemidler. I NOU 1999:2 Livshjelp ble det foreslått at alle behandlingshjelpemidler med nødvendig utstyr skal dekkes av folketrygden.

Utvalgets vurdering

Utvalget legger til grunn at den rettighetsbaserte stønadsordningen for hjelpemidler i folketrygden skal videreføres. Gitt denne forutsetningen, er det etter utvalgets vurdering vanskelig å se at oppgavefordelingen kan endres på en måte som innebærer at man unngår å bryte retningslinje 7 for oppgavefordeling om at det forvaltningsnivå som utløser utgiftene også skal ha betalingsansvaret. Kommunene og det regionale folkevalgte nivået vil som ansvarlige for henholdsvis primær- og spesialisthelsetjeneste måtte ha en sentral plass i å formidle hjelpemidler.

For brukerne kan det være vanskelig å få oversikt over hvilket forvaltningsnivå som er ansvarlig for hjelpemiddelformidling. Både av bruker- og effektivitetshensyn vil derfor utvalget understreke betydning av at ansvarsforholdene avklares så godt som mulig innenfor de rammer som dagens finansieringsordninger setter. Utvalget forutsetter at Sosial- og helsedepartementet følger opp i forhold til de problemstillinger som er omtalt ovenfor.

Utvalget vil også understreke betydning av at hjelpemiddelsentralene bidrar til å styrke den formidlingsfaglige kompetansen i kommunene, som fortsatt er svært varierende. Et økt kunnskapsnivå innen 1.linjetjenesten vil i seg selv kunne bidra til en mer kostnadseffektiv hjelpemiddelformidling.

9.7.6.2 Rehabilitering og habilitering

St.meld. nr. 21 (1998-99) Ansvar og meistring. Mot ein heilskapleg rehabiliteringspolitikk omhandler den generelle rehabiliteringspolitikken. Stortinget støttet i all hovedsak opp om innholdet i meldingen, jf. Innst. S. nr. 178 (1998-99).

Ved siden av kommunene som har rehabilitering som en lovfestet oppgave i medhold av kommunehelsetjenesteloven, er trygdekontorene og arbeidskontorene viktige statlige aktører på lokalt nivå. I fylkeskommunene har spesialisthelsetjenesten et ansvar for rehabilitering. I tillegg finnes det et stort antall opptreningsinstitusjoner, spesielle helseinstitusjoner og kompetansemiljø/-enheter som dels tilbyr kortvarige opphold som kan inngå i en rehabiliteringsprosess, og/eller har som mål å tilføre både brukerne og det lokale tjenesteapparatet større kompetanse.

Hovedproblemene på rehabiliteringsområdet er i følge meldingen knyttet til for liten grad av brukermedvirkning, mangel på systematikk og helhetstenkning, lav status, ulike tilnærminger og mangelfull kompetanse, mangel på sammenhengende tiltakskjeder og –nettverk og institusjoner som ikke er samordnet med det kommunale og fylkeskommunale tilbudet.

Med utgangspunkt i et brukerperspektiv fokuserer meldingen spesielt på rehabilitering i kommunene, der de viktigste virkemidlene og arenaene for sosial deltakelse finnes. I meldingens foreslås forskjellige tiltak for å styrke den lokale rehabiliteringsvirksomheten og rehabiliteringsarbeidet i den fylkeskommunale spesialisthelsetjenesten. Sosial- og helsedepartementet gir i meldingen uttrykk for at det innenfor rehabiliteringsområdet er vanskelig å legge opp til en helt presis ansvars- og oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene og etater fra sentralt nivå. Det konkrete samarbeidet vil i følge departementet måtte variere avhengig av individuelle behov og lokale forutsetninger, og vil måtte bygge på tidligere erfaringer. Hovedansvaret for å finne frem til samhandlingsmønstre som sikrer at man får sammenhengende tjenestekjeder på tvers av forvaltningsnivåene må derfor ligge hos dem som er ansvarlig for å anskaffe tjenestene.

Utvalgets vurdering

På bakgrunn av at det nylig er fremlagt en melding om rehabiliteringspolitikken som bl.a. omhandler de spørsmål som utvalget er opptatt av, har utvalget ikke foretatt nye vurderinger av oppgavefordelingen på dette feltet.

Meldingen viser at rehabiliteringsfeltet er et område som i for stor grad er preget av manglende planlegging og koordinering, uklare ansvarsforhold og for lite medvirkning fra brukerne selv. Utvalget forutsetter at Sosial- og helsedepartementet i samarbeid med andre berørte departementer viderefører arbeidet med å klargjøre og forenkle ansvars- og oppgavefordelingen. Utvalget deler departementets vurdering av at det på et så sammensatt område er vanskelig å legge opp til en helt presis ansvars- og oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene fra sentralt nivå. Det konkrete samarbeidet vil måtte variere avhengig av individuelle behov og lokale forutsetninger, og hovedansvaret for å finne frem til samhandlingsmønstre som sikrer sammenhengende tjenestekjeder, må ligge hos kommunene og det regionale folkevalgte nivået.

9.7.6.3 Rusmiddelomsorgen

I henhold til lov om sosiale tjenester har sosialtjenesten i kommunene ansvar for å hjelpe den enkelte til å komme bort fra sitt misbruk av rusmidler. Sosialtjenesten skal sørge for egnet behandlingsopplegg når det er behov for dette. Dersom hjelpetiltak lokalt ikke er tilstrekkelig skal innleggelse i institusjon vurderes. Ut fra sosialtjenesteloven er det fylkeskommunene som har ansvar for døgntiltak som tilbyr behandling til rusmiddelmisbrukere. I dette ansvaret ligger det imidlertid ikke en rettighet for kommunen til at fylkeskommunen skal fremskaffe institusjonsplass for en konkret klient. Kommunene har ansvar for at det finnes heldøgns bo- og omsorgstilbud.

Døgntiltak for rusmiddelmisbrukere som er regulert av lov om sosiale tjenester § 7-1, er finansiert av fylkeskommunen. Fylkeskommunen har med hjemmel i § 11-4 rett til å kreve refusjon fra kommunen for opphold i slike institusjoner. Den kommune som har søkt om inntak for en person i institusjon, skal yte delvis refusjon av oppholdsutgifter til fylkeskommunen etter satser fastsatt i forskrifter.

Utvalget har mottatt synspunkter fra kommuner og fylkeskommuner om at det er samordningsproblemer mellom de to forvaltningsnivåene innenfor rusomsorgen. Et problem skyldes at det i praksis ikke er lett å klassifisere et døgntiltak etter hvorvidt det er et behandlingstiltak eller et bo- og omsorgstiltak. Det skaper gråsoner i ansvarsforholdene. Videre kan dagens finansieringsordninger bidra til at de to forvaltningsnivåene har ulike økonomiske incitamenter for valg av hjelpetiltak. I KOU 1-98 (Sundsbø-utvalget) bes det om at det blir vurdert nærmere om det er hensiktsmessig å overføre mer ansvar fra fylkeskommunene til kommunene innenfor rusmiddelvern.

Sosial- og helsedepartementet nedsatte i desember 1998 en arbeidsgruppe for å gjennomgå hjelpe- og behandlingstilbudet til rusmiddelmisbrukere (Nesvåg-gruppen). I tillegg til å vurdere kapasitet og kvalitet i døgnbehandlingstilbudet, hadde arbeidsgruppen i mandat å vurdere behovet for eventuelle endringer i ansvars- og finansieringssystemet. Gruppen skulle også se på samarbeidsforholdene mellom den kommunale sosialtjenesten og døgninstitusjonene. Arbeidsgruppen avsluttet sitt arbeid 15. juni 1999.

Arbeidsgruppens gjennomgang viser at det kan være behov for å klargjøre og/eller justere ansvarsfordelingen innen rusomsorgen på noen områder. Arbeidsgruppen fremmet imidlertid ikke forslag som medfører større endringer i ansvars- og finansieringssystemet. På noen områder, for eksempel innenfor avrusing/akuttplasser var arbeidsgruppen av den oppfatning at det kommunale tiltaksapparatet bør dekke mer av behovet enn hva tilfellet er i dag. Arbeidsgruppen anså det imidlertid ikke som aktuelt at hele ansvaret for rusomsorgen overføres til kommunene. Tvert i mot var arbeidsgruppens vurdering at også de fleste fylkeskommunene er for små til at en kan forvente at det etableres egne døgntilbud til rusmiddelmisbrukere med spesifikke problemer. Etter arbeidsgruppens vurdering bør fylkeskommunene innenfor de fem etablerte helseregionene samarbeide om etablering av tiltak for rusmiddelmisbrukere, slik at man sikrer et bredere og mer differensiert døgntilbud enn hva den enkelte fylkeskommune ser seg i stand til på egen hånd.

Mer konkret kom gruppen med følgende anbefalinger som berører ansvars- og oppgavefordelingen innenfor rusomsorgen:

  • Det foreslås at den enkelte skal ha rett til å få vurdert sitt hjelpebehov og få rett til de tiltak som sosialtjenesten finner nødvendig. Arbeidsgruppen anbefaler at fylkeskommunene pålegges en plikt til å bistå den kommunale sosialtjenesten i slike vurderinger.

  • Det anbefales at det utarbeides individuelle tiltaksplaner. Der flere tiltak er involvert, foreslår arbeidsgruppen at det som en del av en tiltaksplan og når det vurderes som formålstjenlig, etableres samarbeidsgrupper med utgangspunkt i den enkelte klient. Videre foreslås det at det i saker med en viss problemtyngde utnevnes en koordinator.

  • Arbeidsgruppen er av den oppfatning at fylkeskommunens plikt til å undersøke og ta hensyn til kommunenes behov for spesialkompetanse og institusjonsplasser må stadfestes ytterligere.

  • Arbeidsgruppen foreslår at alle søknader om institusjonsplass samordnes gjennom en instans på fylkeskommunalt nivå.

  • Arbeidsgruppen er av den oppfatning at det kommunale tiltaksapparatet bør dekke mer av behovet for avrusings- og akuttiltak enn hva som ofte er tilfellet i dag.

  • Arbeidsgruppen tar til orde for at det i kommunene etableres omsorgstiltak for rusmiddelmisbrukere som er spesielt nedkjørte.

  • Polikliniske behandlingstiltak for rusmiddelmisbrukere utgjør en vesentlig del av den fylkeskommunale spesialisttjenesten rettet mot rusmiddelmisbrukere. Ved å bruke polikliniske tjenester tilknyttet psykiatrien, kan fylkeskommunen kreve trygderefusjoner fra Rikstrygdeverket, noe som ikke er tilfelle ved bruk av polikliniske behandlingstiltak knyttet til sosialtjenesteloven. Arbeidsgruppen uttrykker bekymring for at dette kan føre til at økonomiske vurderinger blir tillagt større vekt enn faglige i valg av polikliniske behandlingstiltak. Arbeidsgruppen foreslår derfor at det gis samme rett til trygderefusjon ved bruk av polikliniske behandlingstiltak uavhengig av lovhjemmel.

  • Arbeidsgruppen anbefaler at det gis nærmere retningslinjer for hvor lenge et akutt-/avrusningsopphold, som det ikke kan kreves kommunal delbetaling for, kan vare. Arbeidsgruppen stiller spørsmål ved hvorvidt det er hensiktsmessig at fylkeskommunen kan kreve kommunal delbetaling ved institusjonsopphold som tar sikte på utredning av behandlingsbehov. Utover dette fremmer ikke arbeidsgruppen forslag til endringer i betalingsordningen mellom kommunen og fylkeskommunen.

Utvalgets vurdering

Ut fra de vurderinger som arbeidsgruppen (Nesvåg-gruppen) har gjort om at den enkelte fylkeskommune er for liten til å kunne etablere egne døgntilbud til rusmiddelmisbrukere med spesifikke problemer, anser utvalget det som lite aktuelt å overføre hele ansvaret for rusomsorg til kommunene. Utvalget anser det heller ikke som aktuelt at kommunene skal fratas det ansvaret de har innenfor rusomsorgen siden dette er en tjeneste hvor nærhet til brukerne er svært viktig, og ansvaret for tjenesten derfor bør legges til laveste effektive nivå, jf. retningslinje nr. 1 for oppgavefordeling.

Utvalget mener at kommunene fortsatt bør ha det gjennomgående og kontinuerlige ansvaret for rusmiddelmisbrukere, og støtter Nesvåg-gruppens forslag om større kommunalt ansvar på noen områder innenfor rusomsorgen, jf. forslagene i rapporten fra Nesvåg-gruppen. Utvalget vil imidlertid understreke at det også er viktig at det regionale folkevalgte nivået, som 2. linjetjeneste, tar ansvar. Det er derfor av stor betydning at samarbeidsforholdene mellom de ulike nivåene er avklart. Utvalget forutsetter at ansvarsforholdene klargjøres ytterligere gjennom den oppfølgingen som skal skje av Nesvåg-gruppens arbeid. I tråd med arbeidsgruppens anbefaling mener utvalget ut fra effektivitetshensyn at den kommunale delbetalingen bør opprettholdes som hovedprinsipp. Etter utvalgets vurdering er det ønskelig at kommunene i størst mulig grad legger de reelle kostnadene ved de forskjellige hjelpetiltakene til grunn for sine vurderinger. Det kan tilsi en høy kommunal finansieringsandel for fylkeskommunale tiltak.

9.7.6.4 Pasientombud

Lov om pasientrettigheter vil, når den trer i kraft, gi fylkeskommunene ansvar for å ha pasientombud. Pasientombudets arbeidsområde skal omfatte offentlige spesialisthelsetjenester. Ombudet skal utføre sin virksomhet selvstendig og uavhengig. Pasientombudets oppgaver vil bl.a. omfatte generell rådgivning, veiledning og informasjon, hjelp til å fremme klager og oppfølging av disse, megling og formidling av kontakt mellom pasienter og behandling. Dagens pasientombudsordninger er ikke hjemlet i lov eller forskrift gitt av statlige myndigheter. De pasientombudene som hittil er opprettet, er resultat av forvaltningsvedtak truffet av den enkelte fylkeskommune eller av sykehusstyret.

Utvalget har mottatt enkelte synspunkter på at det lovfestede ansvaret for pasientombudsordningen burde vært lagt til staten, ut fra prinsippet om at staten bør ha ansvar for oppgaver som ikke skal la seg påvirke av lokale oppfatninger og lokale forhold.

Spørsmålet om hvilket forvaltningsnivå som bør tillegges ansvaret for pasientombudsordningen ble drøftet i Ot.prp. nr. 12 (1998-99) Lov om pasientrettigheter. I proposisjonen vises det til at en del av høringsinstansene til utkastet til pasientrettighetslov mente det vil være en fordel om staten var ansvarlig instans for ombudsordningen, for å sikre større enhetlig opplegg og praksis samt nødvendig uavhengighet til fylkeskommunen. En statlig tilknytning kan også gjøre det lettere på et senere tidspunkt å utvide ordningen til å omfatte alle deler av helsetjenesten, og ikke bare offentlige spesialisthelsetjenester. Andre interesseombudsordninger er statlig, for eksempel Barneombudet og Likestillingsombudet. Disse ordningene er imidlertid landsdekkende, i motsetning til pasientombudene som Stortinget i sitt vedtak nr. XXXII i Innst. S. nr. 165 (1994-95) har bestemt skal finnes i alle fylker.

Regjeringen mente etter en samlet vurdering at fylkeskommunene bør ha ansvaret for pasientombudene. Det ble vist til at erfaringer tyder på at de eksisterende pasientombudene har klart å ha en uavhengig rolle, til tross for at de har vært organisert, finansiert og administrert av fylkeskommunene. Videre ble det vist til at fylkeskommunal tilknytning vil gi en direkte kobling til de myndigheter som har det forvaltningsmessige ansvaret for denne delene av helsetjenesten. Pasientombudet kan dermed lettere bidra til kvalitetssikring av sykehusene bl.a. gjennom erfaringstilbakeføring. Det ble også påpekt at dersom pasientombudene administrativt knyttes til fylkeskommunen, kan de lettere tilpasses lokale forhold. Fra regjeringens side ble det også sett som et tungtveiende argument mot at pasientombudene tilknyttes et regionalt statlig organ (fylkesmannen eller fylkeslegen), at det lett kan føre til sammenblanding og identifisering med de ordinære klage- og tilsynsorganene.

Utvalgets vurdering

Målet med pasientombudene er å sette brukerne og deres behov i sentrum. En hovedvirksomhet for pasientombudene er å skape kontakt mellom pasient og helsetjenesten og være talerør for pasienter som kan ha vansker med å ivareta egne interesser. Undersøkelser av eksisterende pasientombudsordninger viser at mange saker innen helsevesenet kan løses gjennom kommunikasjon uten at formelle klageinstanser trekkes inn. Slik sett fungerer pasientombudene som et godt supplement til formelle klagesystemer, og er et tilbud for større pasientgrupper. Dagens pasientombud har også vist seg å ha den nødvendige uavhengighet i forhold til fylkeskommunen som ansvarlig for spesialisthelsetjenestene.

Flertallet (alle utenom Leschbrandt) mener erfaringene med eksisterende pasientombud har vist at det er ønskelig å ha et slikt tilbud i regi av det regionale folkevalgte nivået, og at pasientombudene er et verdifullt supplement til den formelle klageadgangen hos fylkeslegen.

Etter flertallets vurdering bør det imidlertid vurderes om navnet på tilbudet bør endres. Dagens bruk av begrepet ombud kan gi for sterke assosiasjoner til de landsdekkende, statlige interesseombudsordningen.

Medlemmet Leschbrandt mener pasientombudene bør være statlige.

9.7.6.5 Syketransport og skyss av behandlingspersonell

Utgifter til transport av pasient og eventuell nødvendig ledsager til eller fra medisinsk behandling når transporten ikke må foregå med ambulanse, dekkes etter folketrygdloven. Tilsvarende dekkes reiseutgifter for behandlingspersonell med hjemmel i folketrygdloven. Det er i dag ingen instans som har et særskilt lovfestet ansvar for planlegging, etablering og drift av disse transportene.

Gjentatte ganger på 1980- og 1990-tallet er det reist spørsmål ved om dagens syketransport og skyss av behandlingspersonell er godt nok organisert. Forslag om å overføre ansvaret for disse ordningene til kommunesektoren har flere ganger vært behandlet i Stortinget, men er hver gang blitt avvist. Både fra statlig og kommunal sektor er det imidlertid overfor utvalget tatt til orde for at denne problemstillingen bør tas opp igjen.

I St.prp. nr. 1 (1998-99) for Sosial- og helsedepartementet ble det foreslått at det skulle foretas en ny gjennomgang av syketransportområdet, i tillegg til at det skulle utarbeides et opplegg for registrering og felles edb-system for alle kjørerkontorer, samt etablering av offentlige kjørekontorer i ett eller to fylker. Det ble nedsatt en arbeidsgruppe, ledet av Rikstrygdeverket, til å foreta gjennomgangen. Arbeidsgruppens mandat ble etter hvert utvidet til også å omfatte skyss av behandlingspersonell. I delrapport 2 fra arbeidsgruppen, som ble avgitt i januar 2000, vurderes ansvarsoverføring til kommunesektoren. Drøftingene nedenfor bygger på denne rapporten.

Dagens plassering av stønadsområdene i folketrygden innebærer at pasient og behandler har en lovfestet rett til stønad gitt at vilkårene for utgiftsdekning er oppfylt. Trygdeetaten har som primæroppgave å være stønadsforvalter, og etaten har lang erfaring i å administrere stønadsordningen for syketransport og skyss av behandlere. Ansvarsplasseringen i trygdeetaten gir et godt grunnlag for likebehandling, et likeverdig servicenivå for publikum og gode klagemuligheter. Trygdeetaten har imidlertid små muligheter for å planlegge, koordinere eller drive syketransporttilbudet. Etaten har også små muligheter for å se til at tjenesten fungerer godt i sammenheng med det øvrige helsetjeneste- og transporttilbudet. Trygden kan først og fremst kontrollere at regelverket for utgiftsdekning er fulgt, og eller dekke fremsatte refusjonskrav.

Fordelene ved å overføre ansvaret for stønadsområdene til kommunesektoren ligger særlig i mulighetene for en bedre og mer kostnadseffektiv transporttjeneste. Utgiftsveksten på disse stønadsområdene var betydelig på 1990-tallet. En overføring vil bety at ansvaret for offentlig betalt transport samles i kommunesektoren, og at syketransport inngår som en del av et helhetlig helsetjenestetilbud. Kommunesektoren har virkemidlene for å tilrettelegge et best mulig transporttilbud, og kan ta hensyn til transportutgiftene mv. av helsetilbudet til befolkningen. Det er et viktig prinsipp at finansieringsansvaret bør følge utgiftsansvaret, jf. utvalgets retningslinje nr. 7 for oppgavefordeling, og helsesektoren utløser utgifter til transport for pasienter og behandlingspersonell.

Den senere tid har det skjedd en utvikling i retning av større grad av statlig styring på helseområdet samtidig som pasienten har fått større frihet til selv å velge hvor han/hun skal behandles. Denne utviklingen kan begrense kommunesektorens styringsmuligheter, og redusere kommunesektorens muligheter for å påvirke og ha kontroll med utgiftene til syketransport hvis stønadsområdet overføres. Retten til fritt sykehusvalg er trolig av størst betydning i denne sammenheng, mens ny lov om spesialisthelsetjenesten og innføring av en fastlegeordning antakelig vil være mindre viktig.

Ved en eventuell overføring av ansvar, kan det tenkes ulike modeller for fylkeskommunal/kommunal overtakelse av stønadsområdene. Bl.a. må det tas stilling til ansvarsdelingen mellom fylkeskommune og kommune. Arbeidsgruppen anbefalte her forskjellige løsninger for syketransport og behandlingspersonell. Arbeidsgruppen mente det ville være fordelaktig å samle ansvaret for syketransport på ett forvaltningsnivå, og at fylkeskommunen har best forutsetninger for å forvalte syketransportområdet. Denne anbefalingen er i tråd med de forslag som tidligere har vært fremmet overfor Stortinget. En overføring av ansvaret for all syketransport til fylkeskommunen bryter med prinsippet om at den instans som har utgiftsansvaret også bør ha finansieringsansvaret. Det prinsippet tilsier en delt oppgaveløsning mellom kommunene og fylkeskommunen. Et delt ansvar vil imidlertid bety en mer fragmentert ordning. Hvis alle kommuner og fylkeskommuner får ansvar for syketransport, vil man få flere løsninger og større forskjeller i tilbud. Videre er mange kommuner små, og kan mangle kompetanse, ressurser og virkemidler for å ivareta syketransportansvaret på en god måte. Arbeidsgruppen la til grunn at fylkeskommunene i all hovedsak også bør dekke utgifter til syketransport i forbindelse med transport utenfor kommunal og fylkeskommunal helsetjeneste, for eksempel reiseutgifter til statlige sykehus.

Når det gjelder behandlingspersonell vurderte arbeidsgruppen det slik at det er mest naturlig å splitte opp ansvaret for å dekke utgifter til skyss av behandlingspersonell i tråd med det finansielle ansvarsprinsippet. Fylkeskommunen bør få ansvaret for skyss av behandlingspersonell innen fylkeskommunal helsetjeneste, mens kommunen bør få ansvaret for skyss av behandlingspersonell innen kommunehelsetjenesten. Når det gjelder reise for behandlingspersonell utenfor kommunesektorens ansvarsområde, mente arbeidsgruppen at kommunesektoren ikke bør pålegges å dekke disse utgiftene. Arbeidsgruppen la til grunn at forslaget i Ot.prp. nr. 39 (1991-92) om at behandlerne ikke skal få dekket sine reiseutgifter med unntak av personell ved familiekontor, bør bli stående.

En annen sentral problemstilling ved en eventuell ansvarsoverføring er fylkeskommunens grad av frihet til selv å bestemme innholdet i syketransporttilbudet. Arbeidsgruppen drøftet to alternative modeller, en hvor dagens stønadsregler og pasientrettigheter i størst mulig grad beholdes, og en alternativ modell basert på større frihet for fylkeskommunen til å utforme syketransportordningen. Arbeidsgruppens vurdering var at fylkeskommunens muligheter for planlegging m.v. av syketransporttjenestene er tilnærmet de samme for de to modellene. Mulighetene for å utføre syketransport på en rasjonell og kostnadseffektiv måte er til stede uavhengig av hvilken modell som velges. En overføring som gir fylkeskommunen stor grad av frihet innenfor rammen av ordningen, vil bety at fylkeskommunen kan påvirke hvilke reiser som skal dekkes og stønadsnivået ut fra sine prioriteringer for måloppnåelse. Alternativet med sterkere statlig styring og et detaljert regelverk som gjelder likt for hele landet, vil i større grad bidra til like rettigheter for hele befolkningen.

For pasientene vil retten til reisedekning etter overføring være av sentral betydning. Hovedtyngden av syketransport gjelder reise til undersøkelse og behandling hos lege, i sykehus og liknende. Arbeidsgruppen antok at det kan legges til grunn at slike reiser vil bli dekket også med et fylkeskommunalt ansvar for syketransporten, uansett grad av statlig styring. Selv om det kan tenkes innstramninger i forhold til dagens rettigheter hvis fylkeskommunen får stor grad av frihet til å utforme stønaden til syketransport, mente arbeidsgruppen at endringene likevel vil bli av mer marginal karakter sett i forhold til stønadsordningen totalt sett.

Det har tidligere vært gjennomført prøveprosjekter med en annen ansvarsdeling enn dagens. Fra 1990 overtok 7 fylkeskommuner ansvaret for syketransport på frivillig basis. Den ordinære prøveperioden utløp i 1992, og økonomisk var prøveprosjektet samlet sett vellykket. Det var gjennomgående en lavere utgiftsvekst i prøvefylkene enn i landet for øvrig. Evalueringen ble foretatt av Transportøkonomisk institutt som understreket at prosjektet var gjennomført på en praktisk og realistisk måte i alle prøvefylkene med sikte på at forsøket skulle munne ut i mindre ressurskrevende, bedre og varige opplegg for syketransporten. Det ble konkludert med at transporttilbudet ble opprettholdt og at pasientenes velferd ble godt ivaretatt i prøvefylkene. I en fellesuttalelse til Sosialdepartementet uttalte prøvefylkene at en overføring av ansvaret for syketransport til kommunesektoren var riktig ut fra en vurdering av forvaltningsnivåenes kompetanse, øvrige ansvarsområde og muligheter til å rasjonalisere virksomheten.

Utvalgets vurdering

I tråd med det finansielle ansvarsprinsippet, jf. utvalgets retningslinje 7 for oppgavefordeling, mener utvalget at ansvaret for syketransport og skyss av behandlingspersonell bør overføres til kommunesektoren. Etter utvalgets vurdering har tidligere forsøk vist at transporttilbudet og pasientenes velferd vil bli godt ivaretatt av det regionale folkevalgte nivået, og at en ansvarsoverføring ikke innebærer en bekymringsfull svekkelse av den enkelte pasients rettigheter.

Utvalget deler arbeidsgruppens anbefaling om at det regionale folkevalgte nivået bør overta det samlede ansvaret for syketransport selv om det innebærer et brudd på det finansielle ansvarsprinsippet i forhold til transport til kommunehelsetjenester. Utvalget mener at en oppsplitting av ansvarsområdet på kommunene og regionene vil gi en for fragmentert oppgaveløsning på et område hvor likbehandling av pasienter er viktig.

Utvalget anbefaler at ansvaret for skyss av helsepersonell deles mellom kommunen og det regionale folkevalgte nivået.

9.7.6.6 Næringsmiddeltilsynet

Organiseringen av myndighetsutøvelse på næringsmiddelområdet er i dag oppsplittet. Det er fem hovedlover, som forvaltes av tre departementer; Sosial- og helsedepartementet, Landbruksdepartementet og Fiskeridepartementet. På direktoratsnivå er ansvaret delt mellom to direktorater; Statens næringsmiddeltilsyn og Fiskeridirektoratet. Fiskeridirektoratet har et eget lokalapparat som forestår selve tilsynet på fiskeriområdet. På Statens næringsmiddeltilsyns ansvarsområde er alt utøvende tilsyn lagt til de enkelte kommuner. Det kommunale tilsynsansvaret er likevel delt i to søyler. En statlig ansvarsdel hvor tilsynsoppgavene er delegert fra Statens næringsmiddeltilsyn og en kommunal del hvor ansvaret følger av de respektive lover. For en nærmere beskrivelse vises det til kapittel 14.

I NOU 1996:10 Effektiv matsikkerhet ble det fra Næringsmiddellovutvalget foreslått endringer i det offentlige næringsmiddeltilsynet. Næringsmiddellovutvalget fremmet bl.a. følgende forslag:

  • Det utarbeides en ny lov om matsikkerhet til erstatning for dagens fem næringsmiddellover.

  • Ansvaret for næringsmiddelområdet samles i ett departementet; Sosial- og helsedepartementet.

  • Det opprettes et nytt direktorat – Statens mattilsyn. Direktoratet vil bestå av dagens Statens næringsmiddeltilsyn, de deler av Fiskeridirektoratets kontrollverk som har ansvar for kvalitetskontroll av fisk, de kommunale næringsmiddeltilsynene og de gjenværende kommunale kjøttkontrollene.

Næringsmiddellovutvalget begrunnet sitt forslag om å statliggjøre hele næringsmiddelkontrollen på følgende måte i utredningens sammendrag:

»Store deler av tilsynsvirksomheten er allerede statliggjort som følge av forpliktelsene etter EØS-avtalen. Kommunene utfører derfor tilsynsoppgaver under statlig instruksjon. Det innebærer at mye av grunnlaget for at tilsyn utføres i kommunal regi er borte og vi foreslår at en tar konsekvensen av dette. Som nevnt utgjør kommunenes dobbeltrolle på drikkevannssiden et problem, og bør derfor opphøre. Ansvaret for kontrollen av drikkevann bør derfor også overføres til Statens mattilsyn. En statliggjøring vil gi bedre muligheter til å styre tilsynsvirksomheten på en enhetlig måte slik at det oppnås økt likebehandling av tilsynsobjektene samtidig som det vil være lettere å prioritere tilsynsvirksomhet mot områder med størst risiko. Utvalget kan ikke se at en overføring til staten vil være til skade for kommunenes ansvar på det forebyggende helsearbeidet eller for det kommunale selvstyret. Det foreslås en lovfestet plikt for mattilsynet (det nye statlige tilsynet, red. anm.) om å bistå kommunene på områder som i dag har vært ivaretatt av de kommunale næringsmiddeltilsynene, men som ikke er en naturlig del av dette apparatet.»

Et annet moment for statliggjøring som ble trukket frem av næringsmiddellovutvalget var at kommunale myndigheter med dagens organisering kan komme i et vanskelig dilemma der tilsynsoppgaven kan true viktige lokale arbeidsplasser. Det kan være en fordel at tilsynsmyndighetene har en viss avstand (ikke geografisk) til de virksomheter som skal kontrolleres siden nære forbindelse kan bidra til å svekke tilliten til kontrollorganet. Videre viste utvalget til at dagens produksjons- og omsetningsformer krever en fagkompetanse som kan bli bedre ivaretatt gjennom en sterk statlig etat enn gjennom en oppsplittet struktur på kommunalt nivå.

Høringsuttalelsene til næringsmiddellovutvalgets endringsforslag var sprikende både i forhold til den foreslåtte regelverksinnretningen og organisasjonsmodellen. Som en oppfølging av NOU 1996:10 fikk Statskonsult i oppdrag av Nærings- og handelsdepartementet å utrede organisasjonsløsninger for næringsmiddeltilsynet. Statskonsults arbeid skulle bygge på NOU 1996:10 og St.meld. nr. 40 (1996-97) Matkvalitet og forbrukertrygghet. I sin rapport (1999:15) anbefalte Statskonsult at ansvaret for helse- og redelighetsbasert næringsmiddeltilsyn ikke legges til departementer som samtidig skal ivareta næringsinteresser på området. Statskonsult mente at ansvaret for helse og redelighet for næringsmidler, burde samles i ett departement, og at Statens næringsmiddeltilsyn burde ha ansvaret for tilsyn med helse og redelighet på hele næringsmiddelområdet. Dagens deling i statlig og kommunalt ansvar ble anbefalt avviklet. Etter Statskonsults vurdering burde staten ha tilsynsansvaret for hele næringsmiddelsektoren og tilsynet burde etter deres oppfatning også utføres av staten. Statskonsult tok det for gitt at det også fremover skal være et ytre apparat som forestår de operative tilsynsoppgavene. Statskonsult la til grunn at det ikke er aktuelt å gi kommunene mer enn det utøvende ansvar for oppgaver de i dag har fått delegert fra Statens næringsmiddeltilsyn. En ren kommunal modell for det ytre tilsynsapparatet ble derfor ikke vurdert nærmere.

Etter Statskonsults vurdering er det flere grunner som taler for at ansvaret for hele næringsmiddeltilsynet bør samorganiseres i statlig regi, ikke minst behovet for en helhetlig styring av næringmiddeltilsynet i hele landet. Et helhetlig ansvar for området ville etter Statskonsults mening styrke både effektiviteten og rettssikkerheten i myndighetsutøvelsen. Statskonsult kunne heller ikke se at det er noe som tilsier at næringsmiddeltilsyn, eller deler av det, er mer egnet som kommunal oppgave enn for eksempel tilsyn med arbeidsmiljø eller tilsyn med helsepersonell. Det er lite spillerom for relevante lokalpolitiske tilpasninger ettersom regelverket kommunene skal føre tilsyn etter er sentralt utarbeidet og likt for hele landet. Statskonsult påpekte at den lokale kunnskapen som tilsynsorganet har om de lokale produsentene eller tilbyderstedene ikke er avhengig av om ansvaret for tilsynet er forankret kommunalt eller statlig, men av den fysiske tilstedeværelsen. Statskonsult mente videre at en fullstendig statliggjøring av det lokale apparatet vil gi mulighet for å se behovet for næringsmiddeltilsynets dimensjonering fra et samlet, nasjonalt ståsted, og være gunstig i forhold til de personalrelaterte endringene internkontrollbasert tilsyn vil kreve.

Statskonsult viste til at flere av deres informanter mener det vil være uheldig å statliggjøre de kommunale næringsmiddeltilsyn av hensyn til andre kommunale oppgaver. Dette gjelder i hovedsak kommunenes plikter i forhold til miljørettet helsevern, jf. kapittel 4a i kommunehelsetjenesteloven. Etter Statskonsults syn ville et nødvendig samarbeid mellom næringsmiddeltilsyn og kommunene angående miljørettet helsevern kunne opprettholdes også med statlige enheter på lokalt nivå. Siden Statskonsult ikke hadde anledning til å gå grundig nok inn i de eventuelle kommunale synergieffektene mellom næringsmiddeltilsyn og miljørettet helsevern, anbefalte Statskonsult likevel at spørsmålet utredes nærmere før endelig konklusjon trekkes.

Uansett kommunal eller statlig organisering mente Statskonsult at oppgavesammensetningen for de lokale enhetene bør gjennomgås, med tanke på at de ikke bør operere både som tilsynsetat og tjenesteyter i det samme markedet.

Utvalget er kjent med at det høsten 1999 ble igangsatt et toårig prøveprosjekt med regionalisering av Statens næringsmiddeltilsyn. Hensikten er å prøve ut alternative løsninger for å imøtekomme de krav som stilles til tilsyn, koordinering og rådgivning av det kommunale næringsmiddeltilsyn. Det ene alternativet går ut på at man bygger ut kapasiteten til Statens næringsmiddeltilsyn sentralt med flere stillinger, mens det andre alternativet er å opprette regionale enheter som får til oppgave å følge opp de kommunale næringsmiddeltilsyn innenfor sine områder. Det første alternativet prøves ut i et område bestående av Rogaland og Hordaland, mens den andre modellen prøves ut i tre forskjellige områder, hvor Finnmark utgjør det første, Troms og Nordland det andre og Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag det tredje.

Utvalgets vurdering

Dagens deling av det faglige og administrative ansvaret for næringsmiddeltilsyn er problematisk på et område hvor det er lite spillerom for lokalpolitiske tilpasninger. I henhold til utvalgets retningslinje nr. 3 om at oppgaver som ikke skal la seg påvirke av lokale oppfatninger og lokale forhold i utgangspunktet bør være et statlig ansvar, tilsier det at ansvaret for næringsmiddeltilsyn i sin helhet blir et statlig ansvar. Dette vil være i tråd med forslagene i NOU 1996:10 og Statskonsults rapport.

Den lokale kunnskapen som tilsynsorganet forutsettes å ha om de lokale produsentene og tilbyderstedene for å kunne utføre et effektivt tilsyn er etter utvalgets vurdering ikke avhengig av hvilket forvaltningsnivå som har ansvaret, men av den fysiske tilstedeværelsen.

Utvalget er klar over at det er en viss bekymring for at en statliggjøring av de kommunale næringsmiddeltilsyn vil svekke samarbeidet mellom næringsmiddeltilsynet og det miljørettede helsevernet i kommunene. Utvalget mener imidlertid at et nødvendig samarbeid mellom næringsmiddeltilsyn og kommunene angående miljørettet helsevern bør kunne opprettholdes også med statlige enheter på lokalt nivå.

9.7.6.7 Drikkevannsforvaltning

I henhold til drikkevannsforskriften er godkjenningsnivå og klageinstans, avhengig av den geografiske utbredelsen av vannforsyningssystemet. Dersom vannforsyningssystemet ikke dekker mer enn en kommune gir kommunestyret selv godkjenning av systemet. Tilsynet med vannkvalitet ved vannverkene er delt mellom kommunen ved kommunelegen og det kommunale næringsmiddeltilsynet. For en nærmere omtale vises det til kapittel 14.

Spørsmålet om hvilken instans som bør ha ansvaret for å kontrollere vannkvaliteten ble behandlet av Næringsmiddellovutvalget i NOU 1996:10 Effektiv matsikkerhet. Næringsmiddellovutvalget uttalte at det er prinsipielt uheldig at kommunene både er leverandører av drikkevann og samtidig ansvarlig tilsynsmyndighet.

Drikkevannskvaliteten er dårlig i mange kommuner, og generelt dårligere i Norge enn i andre sammenlignbare land, og i følge Næringsmiddellovutvalget er det grunn til å frykte at årsaken til dette i betydelig grad skyldes at de kommunale myndighetene sitter på begge sider av bordet. Kommunale budsjetter bør etter næringsmiddellovutvalgets vurdering ikke være bestemmende for hvordan kontrollen utføres og hvilke vedtak som blir fattet som ledd i denne. For å sikre habilitet og tillit på dette svært viktige området mente utvalget at ansvaret for kontrollen bør overføres fra kommunene til staten.

Krav til drikkevann kan i dag fastsettes både i næringsmiddelloven og i kommunehelsetjenesteloven. Næringsmiddellovutvalget drøftet spørsmålet om grensedragningen mellom næringsmiddel- og annen lovgivning. Utvalget mente det ikke er nødvendig å kunne hjemle krav til drikkevann i mer enn én lov. Næringsmiddellovutvalget anbefalte at det bør være næringsmiddelloven som hjemler fastsetting av krav til drikkevann, og at det bør foretas endringer i forvaltningen ved at drikkevannsansvaret tillegges de organer som skal ha tilsynsansvar for næringsmidler.

Utvalgets vurdering

Utvalget mener det prinsipielt er uheldig at kommunene både er leverandør av drikkevann og samtidig ansvarlig tilsynsmyndighet. Ut fra samme argumentasjon som for næringsmiddeltilsyn støtter utvalget anbefalingene i NOU 1996:10 om at staten bør ha ansvaret for å kontrollere vannkvaliteten. Utvalget deler også Næringmiddellovutvalgets oppfatning om at ansvaret for tilsyn med drikkevann tillegges de organer som skal ha tilsynsansvaret for næringsmidler.

9.8 Opplæring og kompetanseutvikling

9.8.1 Grunnskole og videregående opplæring

Opplæringsloven angir de grunnleggende prinsipper i utdanningspolitikken, og fastsetter kommunens og fylkeskommunens plikt til å sørge for henholdsvis grunnskoleopplæring og videregående opplæring. En egen forskrift til utdanningsloven konkretiserer lovens krav på en rekke områder. Statens utdanningskontorer er delegert oppgaver i forhold til oppfølging av utdanningssektoren i fylkene. Oppgavene omfatter bl.a. tilsyn og kontroll, klagebehandling, rapportering, tilskuddsforvaltning, råd og veiledning. For en nærmere omtale av oppgavefordelingen vises det til kapittel 14.

Innenfor dagens organisering av forvaltningen er det få som ser behov for grunnleggende endringer i oppgavefordelingen på dette området. Enkelte kommuner og statlige utdanningskontorer gir rett nok uttrykk for at det ut fra koordineringshensyn kunne vært ønskelig om ett forvaltningsnivå hadde hatt ansvaret for både grunnskolen og videregående opplæring. Man ser imidlertid at dagens kommuneinndeling gjør en slik endring mindre aktuell.

Spørsmålet om eventuell overføring av ansvaret for videregående opplæring til et annet forvaltningsnivå vil ikke bli vurdert nærmere i dette kapitlet, men vil bli drøftet i forbindelse med modeller i kapittel 11. Gitt den ansvarsdelingen man i dag har mellom kommunene og fylkeskommunen understrekes det både fra statlig og kommunal side at kommunene og fylkeskommunen må legge stor vekt på godt samarbeid og koordinering.

Selv om man ikke ser behov for grunnleggende endringer i oppgavefordelingen, mener imidlertid Kommunenes Sentralforbund, fylkeskommuner og kommuner at det er ønskelig å vurdere statens styring av og kontroll med grunnskoleopplæringen og den videregående opplæringen. Fylkeskommunene gir i tillegg uttrykk for at organiseringen av den statlige utdanningsadministrasjonen bør vurderes nærmere.

Utdanningsområdet er sterkt regulert gjennom sentrale lover, læreplaner, andre forskrifter og avtaleverk. I tillegg til at deler av den statlige bevilgningen til området gis i form av øremerkede tilskudd. Både kommunene og fylkeskommunene gir uttrykk for at dette gir kommunesektoren svært lite handlingsrom til å foreta lokale og regionale tilpasninger, og reduserer etter deres vurdering mulighetene for å se utdanningspolitikken som en integrert del av en fremtidsrettet lokal og regional utvikling. Både fylkeskommuner og kommuner mener at den statlige styringen til dels går adskillig lenger enn det målet om enhetsskolen burde tilsi. Også enkelte av de statlige utdanningskontorene gir uttrykk for at dagens regelverk er for detaljert og legger for sterke bindinger på kommuner og fylkeskommuner. Ut fra de signaler utvalget har fått er det også grunn til å anta at praktiseringen av regelverket kan være forskjellig mellom de statlige utdanningskontorene og mellom statens utdanningskontorer og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

Forhandlingsansvaret

Kommunesektoren viser spesielt til at det er svært problematisk at den har arbeidsgiveransvaret for undervisningspersonalet uten å ha forhandlingsansvaret for gruppen. Etter deres vurdering innebærer det at skoleeier og arbeidsgiver er fratatt muligheten til å legge opp lønnsforhandlingene slik at de kan imøtekomme lokale behov. Det oppleves også å innsnevre skoleeiernes muligheter til å ta ansvar for å videreutvikle kvaliteten på selve opplæringen. Undervisningspersonalet er den eneste gruppen som ikke har et partsforhold til sin egen arbeidsgiver. Norge atskiller seg også fra de øvrige nordiske land ved å ha opprettholdt et tosporet løp, der staten sentralt forhandler frem en avtale med lærerne, samtidig som kommunesektoren sitter med finansierings- og arbeidsgiveransvaret.

Staten har hatt forhandlingsansvaret for lærerne siden 1958. Spørsmålet om overføring av forhandlingsansvaret fra staten til kommunesektoren har vært behandlet gjentatte ganger siden. Med bakgrunn i St.meld. nr. 12 (1999-2000) ...og yrke skal båten bera ... Handlingsplan for rekruttering til læraryrket ble det høsten 1999 nedsatt et utvalg (med representanter fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, LO-stat, AF, YS-S, Akademikerne og Norsk Lærerlag), med mandat

»å utrede en ordning med mer desentraliserte forhandlinger for skoleverket innenfor det statlige tariffområdet .... og se nærmere på mer fleksible arbeidstidsordninger for lærere».

Utvalget anbefalte å innarbeide preliminære årlige forhandlinger for skoleverket i hovedtariffavtalen for staten i forbindelse med hovedtariffoppgjøret per 1. mai 2000. Forslaget innebærer at fylkeskommunene og kommunene skal føre preliminære årlige lokale forhandlinger for undervisningspersonalet og skoleledere innenfor en økonomisk ramme fastsatt av Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Etter utvalgets vurdering vil en ordning med preliminære forhandlinger være i samsvar med det kommunene og fylkeskommunene lenge har etterspurt, med bl.a. åpning for lokal lønnsdannelse for undervisningspersonale og skoleledere i forbindelse med de årlige lønnsforhandlingene. Utvalget var også enig om at det bør startes forhandlinger om endringer i arbeidsavtale og avtalen om avvik fra tariffavtaler ved forsøk, med tanke på tiltak i retning av mer fleksible arbeidstidsordninger.

Kommunenes Sentralforbund var ikke medlem av det partssammensatte utvalget, og har gitt uttrykk for at man er svært skeptisk til utvalgets forslag til løsning.

I januar 2000 besluttet regjeringen Bondevik at forhandlingsansvaret for skoleverket skal beholdes innenfor det statlige tariffområdet, men at fylkeskommunene og kommunene skal føre de lokale lønnsforhandlingene med skoleverket i tråd med utvalgets forslag. Etter daværende regjerings syn vil den nye ordningen ivareta hensynet til nasjonal helhet i forhold til skoleverket, samtidig som den gir større handlefrihet til skoleeierne. I begrunnelsen fra regjeringen het det videre at med de store utfordringer og endringer skolen og det norske samfunn står overfor, la regjeringen vekt på stabile rammevilkår for lærerne i forhold til hvilket tariffområde de skal forhandle på, samtidig som man ønsket konkrete endringer i forhold til større lokal innflytelse.

Selv om den nye ordningen vil gi noe større handlingsrom til skoleeierne, vil kommunesektoren uten medvirkning på de samlede forhandlingene, fortsatt være uten reell innvirkning på lønnsnivå og arbeidsforhold for en viktig del av sine arbeidstakere. Slik sett innebærer også den nye ordningen et klart brudd på det finansielle ansvarsprinsipp (retningslinje 7 for oppgavefordeling) om at den instans som er ansvarlig for å utløse utgifter også skal ha det økonomiske ansvaret. Det er heller ikke grunn til å anta at kommunesektoren vil oppleve at deres muligheter for å ta ansvar for å videreutvikle kvaliteten på selve opplæringen bedres som følge av den nye ordningen.

Forholdet mellom kommunesektoren og statens utdanningskontor

Ved opprettelsen av statens utdanningskontorer i 1992 oppga Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet fire hovedårsaker til at det var behov for å utvide den statlige virksomheten på regionalt nivå (jf. kapittel 17):

  • Økt behov for veiledning og evaluering

  • Behov for å styrke det regionale nivå for at det nasjonale nivået i størst mulig grad skal kunne beskjeftige seg med overordnede spørsmål

  • Økt vektlegging av det generelle statlige systemansvaret

  • Behov for å koordinere offentlig utdanningsvirksomhet på tvers av utdanningsområder innen regionen

For fagopplæringen, videregående opplæring og for vesentlige deler av voksenopplæringen hadde det ikke tidligere vært noe slikt statlig ledd. Fylkeskommunene var da også meget skeptiske til opprettelsen av statens utdanningskontorer. Kontorene ble opplevd å være et unødig og forsinkende ledd mellom fylkeskommunene og departementet.

Fylkeskommunene er fortsatt kritisk til statens utdanningskontorer, og mener det må stilles spørsmål ved hvorvidt det er behov for et kontor i hvert fylke. Også kommunene mener det er behov for å gjennomgå oppgavene til den statlige etaten, men kritikken er ikke like sterk fra kommunenes side.

Både kommunene og fylkeskommunene gir uttrykk for at statens krav til nasjonal rapportering og vurdering, er for tilfeldig og usystematisk. Det stilles spørsmål ved hvorvidt all den informasjon som innhentes faktisk blir brukt, og hvorfor samme informasjon må rapporteres til ulike statlig organer. I følge St.meld. nr. 28 (1998-99) Mot rikare mål vil departementet gjennomgå eget arbeid med statistikk- og informasjonsinnhenting. Departementet erkjenner at det er et klart forbedringspotensiale for samordning og forenkling.

Kommunenes Sentralforbund og fylkeskommunene viser til at statens utdanningskontor i økende grad har engasjert seg i opplæringsvirksomhet og etterutdanning av pedagogisk personale. Etter KS og fylkeskommunenes vurdering skaper engasjementet til statens utdanningskontorer uklarhet om arbeidsgivers rolle og ansvar. Tilsvarende er fylkeskommunene opptatt av at statens utdanningskontorers arbeid med sentralstyrt forsøks- og utviklingsarbeid ikke må så tvil om at fylkeskommunene som skoleeiere, både har et drifts- og utviklingsansvar for videregående opplæring. Fylkeskommunenes erfaring er også at det i praksis er vanskelig å koordinere utviklingstiltakene i regi av fylkeskommunen og statens utdanningskontor. Kommunene har ikke i samme grad som fylkeskommunene stilt seg kritisk til de statlige utdanningskontorenes forsøks- og utviklingsarbeid. Det er grunn til å tro at det bl.a. henger sammen med at fagmiljøet i den enkelte kommune er mindre enn i den enkelte fylkeskommune. Også kommunene er imidlertid opptatt av at utdanningskontorenes arbeid med utviklingsoppgaver ikke må utydeliggjøre ansvarsforholdene.

Enkelte av statens utdanningskontorer uttrykker bekymring for at statlige handlingsplaner kan føre til gråsoner mellom forvaltningsnivåene, som følge av at regional stat pålegges utøvende funksjoner som kan gripe inn i kommunal sektors virksomhet.

For å oppnå større helhet og bedre koordinering foreslo departementet i St.meld. nr. 28 (1998-99) at oppgavene til Eksamenssekretariatet og Nasjonalt læremiddelsenter, og noen oppgaver fra departementet skulle overføres til et nasjonalt utviklingssenter. Forslaget fikk tilslutning fra Stortinget, og departementet la i februar 2000 frem St.prp. nr. 38 (1999-2000) Opprettelse av Nasjonalt senter for læring og utvikling (Læringssenteret), jf. Innst. S. nr. 56 (1999-2000).

I følge St.meld. nr. 28 (1998-99) er formålet med et nasjonalt utviklingssenter:

  • å samle oppgaver med relevans og sammenheng på et sted og skape et brett miljø slik at en oppnår helhetlig oversikt og samlet kompetanse på områder som har sammenheng med hverandre

  • å få et organ som er i stand til å skjøtte sentrale utviklings- og informasjonsoppgaver overfor departement, kommuner, fylkeskommuner, skoler og lærebedrifter

Samtidig understrekes det i meldingen at statens utdanningskontorer – med hjelp fra Læringssenteret – også skal ha en sentral rolle i arbeidet med en nasjonal strategi for vurdering og kvalitetsutvikling. I St.prp. nr. 38 (1999-2000) oppsummeres senterets hovedoppgaver slik:

  • Initiere og iverksette evalueringer, forskning, forsøks- og utviklingsarbeid

  • Formidle resultater fra forskning og utviklingsprosjekter

  • Ta initiativ som kan gi støtte og veiledning i lokalt utviklingsarbeid

  • Utvikle læremidler

  • Koordinere arbeidet med innhenting av statistikk og andre utviklingsdata

  • Utarbeide veiledninger og forslag til læreplaner

  • Utvikle nye prøve- og vurderingsformer i elev- og lærlingvurderingen

  • Distribuere trykte og elektroniske læremidler

Når det gjelder statens utdanningskontorer heter det i stortingsproposisjonen at de skal ha ansvaret for de samme oppgavene som i dag og fungere som bindeledd mellom departementet og kommunene og fylkeskommunene. Kontorene skal bl.a. drive aktiv veiledning og være pådriver for arbeidet med kvalitetsutvikling. En viktig samarbeidsoppgave for Læringssenteret og utdanningskontorene vil være å støtte kommuner og fylkeskommuner i arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen.

I følge stortingsproposisjonen skal endringene i den statlige utdanningsadministrasjonen ikke medføre endringer i den nåværende ansvarsfordelingen mellom staten og kommunesektoren.

Fra kommunesektoren, og spesielt fylkeskommunene, er det gitt uttrykk for at man opplever at stortingsdokumentene er meget uklare når det gjelder forholdet mellom henholdsvis Læringssenterets og statens utdanningskontorers rolle og oppgaver overfor kommuner og fylkeskommuner. Kommunesektoren opplever at det er et stort sammenfall mellom de oppgaver senteret er tiltenkt overfor kommunesektoren, og de oppgavene de statlige utdanningskontorene har og skal fortsette å ha. Når Læringssenteret etableres, styrker det etter kommunesektorens vurdering, argumentene for at rollen til de statlige utdanningskontorene begrenses til tilsyns-, kontroll- og rettssikkerhetsoppgaver. Kommunesektoren er ellers kritisk til at det er behov for å styrke utdanningskontorenes arbeid med tilsyn, slik det varsles i St.meld. nr. 28 (1998-99) og St.prp. nr. 38 (1999-2000).

Statens utdanningskontorer er i dag klageinstans for enkeltvedtak i grunnskolen. Når det gjelder videregående opplæring er statens utdanningskontorer klageinstans for enkeltvedtak om inntak og spesialundervisning og enkeltvedtak om tap av rett til videregående opplæring. Øvrige vedtak som gjelder elevens/lærlingens plikter og rettigheter i forhold til videregående opplæring kan påklages til fylkeskommunen. Fylkeskommunene gir uttrykk for at klageordningen i forhold til videregående opplæring er komplisert og lite brukervennlig. For en som vil klage, er det vanskelig å få oversikt over hva som er rett klageinstans. Fordi Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har fått en rekke spørsmål om hvilket organ som er rett klageinstans, sendte departementet 9. juli 1999 ut et brev til statens utdanningskontorer og fylkeskommunene for å bidra til en mer samordnet og lik praksis på dette området. De innspill utvalget har fått tyder imidlertid på at fylkeskommunene og elevene/lærlingene fortsatt opplever regelverket som problematisk, unødig ressurskrevende og lite brukervennlig.

Fra kommunalt hold ses det også som problematisk at statens utdanningskontorer, gjennom sin klagebehandling, kan fatte vedtak, for eksempel om spesialundervisning, som innebærer kommunale eller fylkeskommunale utgifter. Etter kommunesektorens vurdering innebærer det et brudd på prinsippet om at den instans som er ansvarlig for å utløse en tjeneste også skal ha det økonomiske ansvaret. Siden denne problemstillingen ikke er avgrenset til utdanningsområdet, men gjelder flere sektorer, har utvalget valgt å foreta en generell drøfting av denne i kapittel 7 og ikke knytte det direkte opp til den enkelte sektor.

Ansvaret for eksamensavvikling innenfor videregående opplæring er delt mellom fylkeskommunen og staten. Generelt er det slik at fylkeskommunen har ansvaret for den lokalt gitte eksamen, mens staten ved Eksamenssekretariatet (fra 1. august 2000 Læringssenteret) og statens utdanningskontorer har ansvaret for den sentralt gitte eksamen. Tidligere hadde fylkeskommunene direkte kontakt med Eksamenssekretariatet, mens fylkeskommunene nå skal henvende seg til statens utdanningskontor. Fra fylkeskommunalt hold er det gitt uttrykk for at man opplever statens utdanningskontor som et unødig mellomledd. Det pekes på at dette totalt sett gir merarbeid for det offentlige, fordi statens utdanningskontor ofte må konferere med sekretariatet. Det vises også til at statens utdanningskontor og fylkeskommunen i praksis er avhengig av de samme lærerkrefter både når det gjelder oppgaveutarbeidelse og sensur, og at det er koblinger mellom muntlig (lokalt gitt) og skriftlig (sentralt gitt) eksamen i enkelte fag. Resultatet av dagens oppdeling av ansvaret for eksamensavvikling er derfor i følge enkelte fylkeskommuner koordineringsproblemer og unødig dobbeltarbeid.

Forholdet mellom fylkesmannen og statens utdanningskontor

Fylkesmannen og statens utdanningskontor har flere ansvarsområder som berører hverandre:

  • samarbeid mellom fylkesmannen og statens utdanningskontor om spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder, jf. § 5-7 i opplæringsloven

  • kontakt mellom statens utdanningskontor og fylkesmannen i forbindelse med fylkesmannens kontroll av kommunale budsjetter

  • samarbeid mellom statens utdanningskontor og fylkesmannen om beredskapsplaner i skoleverket

  • delt tilsynsansvar for barneverninstitusjoner

  • behovet for å se ulike regionale statsetaters tilsyn med virksomheten i kommunesektoren i sammenheng.

Videre følger det av fylkesmannens ansvar for samordning av statlig virksomhet, at det må være et samarbeid mellom fylkesmannen og statens utdanningskontor.

Både statens utdanningskontorer og fylkesmennene ser behovet for å sikre en bedre samordning av de to etatene enn hva som er tilfellet i dag. Kommunesektoren har også i sine innspill til utvalget gitt uttrykk for at det hadde vært ønskelig med en bedre samordning. I St.meld. nr. 35 (1991-92) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk og St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane gikk man av hensyn til å få en best mulig samordning av statlige styringsoppgaver overfor kommunene, inn for at når statlige styringsoppgaver blir delegert, skal de som hovedprinsipp organisatorisk knyttes til fylkesmannen. Statens utdanningskontorer har imidlertid overfor utvalget gitt uttrykk for at de ikke ser det som ønskelig at hensynet til bedre samordning ivaretas gjennom organisatoriske endringer. Etter deres vurdering bør samordningen sikres gjennom bedre samarbeid. Fylkesmennene har derimot i sitt innspill gitt uttrykk for at det vil være en fordel for både kommunene og innbyggerne, bl.a. på det rettssikkerhetsmessige området, om hovedprinsippet som er trukket opp i de to nevnte stortingsmeldingene blir fulgt for organiseringen av utdanningsområdet. En samling av statlige kontroll-, tilsyns- og klageoppgaver i en etat vil kunne styrke rettssikkerheten ved at det legger bedre til rette for helhetlig behandling og vurdering.

Tidlig på 1990-tallet ble det gjennomført forsøk med å samordne fylkesmann, skoledirektør og fylkeslege i tre fylker. I forsøket fikk fylkesmannen større myndighet til å ta beslutninger på områder som tilsyn, veiledning og ankebehandling. Videre ønsket man en gjensidig tilpasning av de enkelte virksomhetsplanene. I tillegg til bedre statlig samordning, ønsket man å legge grunnlaget for en koordinert styring overfor kommunene og gjøre det enklere for publikum, næringsliv og kommuner å orientere seg i den regionale statsforvaltningen. Norsk institutt for by- og regionforskning evaluerte samordningsforsøket (Bratt, Nenseth, Kjølholdt og Næss 1994). Hovedkonklusjonen i evalueringen var at forsøket ikke hadde de tilsiktede virkningene. Det ble bare funnet svake tendenser mot mer samordning i forsøksfylkene. Norsk institutt for by- og regionforskning mente imidlertid at erfaringene fra forsøket var for ufullstendige til at man kunne avvise at samordning generelt sett kunne gi en ønsket effekt.

Opplæring for barn, unge og voksne med særskilte behov

Det er i dag mange instanser og aktører som har oppgaver og ansvar overfor barn, unge og voksne med særskilte behov. Både kommunesektoren og staten mener at arbeidsdeling og spesialisering mellom ulike aktører er et problem i forhold til å gi disse gruppene helhetlige tjenester.

Problemene knyttet til kompleksitet og manglende samordning av spesialpedagogiske tiltak mot andre sektorer (f.eks. helse- og sosialsektoren, barnevern og arbeidsmarkedsetat) ble drøftet i St. meld. nr. 23 (1997-98) Om opplæring for barn, unge og vaksne med særskilde behov.I meldingen beskrives ulike tiltak for å samordne tjenestene internt i opplæringssektoren bedre. Samtidig slås det fast at det vil stå igjen enkelte gråsoner mellom ulike tjenester, f.eks. mellom habiliteringstjenesten i fylkeskommunene og spesialpedagogiske kompetansesenter for sammensatte lærevansker. Det varsles at departementet vil arbeide videre med slike gråsoneproblemer i samarbeid med aktuelle departementer. Det blir videre vist til tiltak som foreslås i St.meld. nr. 21 (1998-99) Ansvar og meistring. Mot ein heilskapleg rehabiliteringspolitikkfor å bedre samordningen på tvers av sektorer.

Innspillene utvalget har mottatt viser at det er behov for å arbeide videre for å sikre en bedre samordning mellom de spesialpedagogiske tjenestene og hjelpetjenester i andre sektorer. Innenfor de tids- og ressursrammer utvalget har hatt til rådighet har imidlertid ikke utvalget sett seg i stand til å komme med konkrete forslag til endringer.

Utvalgets vurdering

Det å ha en god grunnskoleopplæring og videregående opplæring her i landet er av stor betydning for det enkelte individ og for den videre samfunnsutvikling, jf. drøftingen av utviklingstrekk i kapittel 6. Etter utvalgets vurdering er muligheten for å videreutvikle og styrke opplæringen størst dersom kommunene og det regionale folkevalgte nivået får et større ansvar for kvaliteten og utviklingen på tilbudet enn de har i dag.

Ett viktig argument for å legge ansvaret for grunnskole og videregående opplæring til kommunesektoren er å legge til rette for en tilpasning av tjenestetilbudet som er i tråd med innbyggernes ønsker og den enkelte kommunes og regions behov, jf. retningslinje 2 for oppgavefordeling. I dag er imidlertid grunnskolen og den videregående opplæringen meget sterkt regulert gjennom sentrale lover, læreplaner, andre forskrifter og avtaleverk. Dette gir den enkelte kommune og region liten handlefrihet for lokale og regionale tilpasninger. Utvalget mener at den statlige styringen av sektoren er sterkere enn det målet om likeverdig opplæring forankret i enhetsskoleprinsippet burde tilsi, og at den sterke statlige styringen svekker begrunnelsen for at kommunene og det regionale folkevalgte nivået skal være ansvarlig for opplæringen. Utvalget mener at kommunesektoren fortsatt bør være ansvarlig for disse oppgavene, men mener kommunene og regionene må få betydelig større handlefrihet til å utforme sin utdanningspolitikk innenfor nasjonale rammer. Utvalget mener det må nedsettes et utvalg som får i mandat å fremme forslag til tiltak som begrenser statens styring og gir flere handlingsalternativer for kommunene og det regionale folkevalgte nivået innenfor nasjonalt fastsatte rammer.

Ut fra det finansielle ansvarsprinsipp og prinsippet om at den som får tildelt en oppgave, i dette tilfellet ansvaret for grunnskolen og videregående opplæring, skal få et reelt drifts- og utviklingsansvar mener utvalget at kommunesektoren bør ha forhandlingsansvaret for undervisningspersonell. Utvalget kan ikke se at det er så spesielle forhold knyttet til undervisningssektoren at ikke arbeidsgiverne, som er fylkeskommunene og kommunene, skal ha et partsforhold til sine ansatte på dette området, som de har til de ansatte i øvrige fylkeskommunale og kommunale sektorer.

Utvalget mener at det er viktig å understreke at kommunene og fylkeskommunene som skoleeiere, har både et drifts- og utviklingsansvar for henholdsvis grunnskole og videregående opplæring. Ut fra hensynet til å ha en klar ansvars- og rolledeling mener utvalget at statens utdanningskontorer ikke bør tillegges oppgaver som utydeliggjør skoleeiernes utviklingsansvar innenfor områder som ledelsesutvikling, og opplæring og etterutdanning av pedagogisk personale.

Utvalget deler kommunesektorens vurdering av at arbeidsdelingen mellom Nasjonalt senter for læring og utvikling og statens utdanningskontorer i forhold til kommunesektoren fremstår som uklar i St.meld. nr. 28 (1998-99) og St.prp. nr. 38 (1999-2000). Etter utvalgets vurdering virker det lite hensiktsmessig at to statlige organer skal ha oppgaver overfor lærebedrifter, skoler, kommuner og fylkeskommuner innenfor de samme områdene. Opprettelsen av Nasjonalt senter for læring og utvikling tilsier etter utvalgets mening at oppgavene til statens utdanningskontorer begrenses til kontroll, tilsyn, klagebehandling, veiledning i forhold til lov- og regelverk og informasjon om nasjonale målsettinger.

Når det gjelder generelle vurderinger av klageordninger henvises det til kapittel 7. Utvalget vil imidlertid påpeke at klageordningen når det gjelder videregående opplæring synes kompleks og lite brukervennlig, og mener forenklinger bør vurderes.

Det er flere berøringspunkter mellom fylkesmannen og statens utdanningskontor. I all hovedsak viser de innspillene utvalget har mottatt at samarbeidet mellom de to instansene fungerer godt, men hensynet til brukervennlighet, rettssikkerhet og samordnet og enhetlig behandling av kommunene kan likevel tilsi organisatoriske endringer. Etter flertallets mening (alle utenom Leschbrandt) bør man for å få en best mulig samordning av statlige styringsoppgaver overfor kommuneforvaltningen følge hovedprinsippet som er trukket opp i både St.meld. nr. 23 (1991-92) og St.meld. nr. 35 (1992-93), og knytte statens utdanningskontor til fylkesmannen. Flertallet mener at det over tid må være samordningsgevinster å hente ut av en slik organisering i forhold til tilsyn, kontroll, klagebehandling og administrative funksjoner, selv om samordningsforsøkene på begynnelsen av 1990-tallet ikke viste seg å ha de tilsiktede virkningene. For en generell drøfting av forholdet mellom de regionale statsetatene vises det til kapittel 7.

Medlemmet Leschbrandt kan ikke se at det er synliggjort gevinster ved å samordne statens utdanningskontorer med fylkesmennene. Så lenge det ikke er synliggjort slike samordningsgevinster, vil Leschbrandt gå i mot en slik samordning.

Beskrivelsene i St.meld. nr. 23 (1998-99) Om opplæring for barn, unge og vaksne med særskilde behov viser at det er behov for bedre samordning innenfor den spesialpedagogiske tiltakstjenesten så vel som tverretatlig. Utvalget legger til grunn at de tiltak som er behandlet i nevnte stortingsmelding og Innst. S. nr. 228 (1997-98) gjennomføres slik at samordningen bedres og omfanget av gråsoner reduseres. Utvalget mener det i forhold til barn, unge og voksne med særskilte behov er vanskelig å legge opp til en helt presis ansvars- og oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåer og etater fra sentralt hold. Det konkrete samarbeidet vil måtte variere avhengig av individuelle behov og lokale forutsetninger. Hovedansvaret for å finne frem til samhandlingsmønstre som sikrer sammenhengende tjenestekjeder på tvers av forvaltningsnivåene, må derfor ligge hos dem som er ansvarlig for å sørge for tjenestene.

9.8.2 Skolefritidsordningen og musikk- og kulturskoletilbud

Kommunene er i henhold til opplæringsloven pliktig til å ha et tilbud om skolefritidsordning og et musikk- og kulturskoletilbud til barn og unge. Statens utdanningskontor er pålagt tilsynsansvar i forhold til kommunenes arbeid. I tillegg til at begge områdene er lovregulert, samt at regler for skolefritidsordningen er fastsatt i forskrift til opplæringsloven, benytter staten øremerkede tilskudd til å styre kommunenes virksomhet på disse to områdene.

Utvalgets vurdering

Etter utvalgets vurdering er skolefritidsordningen og musikk- og kulturskoletilbudet eksempler på områder hvor det er grunn til å stille spørsmål ved statens bruk av styringsvirkemidler. Gitt at kommunene i henhold til opplæringsloven har et ansvar for å ha en skolefritidsordning og et musikk- og kulturskoletilbud, mener utvalget at de øremerkede tilskuddsordningene bør innlemmes i inntektssystemet.

9.8.3 Ansvar for skyss etter opplæringsloven

I samråd med kommunene har fylkeskommunen hovedansvaret for å organisere skoleskyssen, jf. lov om grunnskolen og den videregående opplæringen. Når elevene får skyss til grunnskolen på grunn av farlig skoleveg, skal kommunen organisere skyssen og er finansielt ansvarlig. For funksjonshemmede elever skal fylkeskommunen uansett veglengde sørge for skyss og finansiere den fullt ut. Kommunene betaler refusjon etter persontakst til fylkeskommunene. Fylkeskommunen dekker skyssutgiftene utover gjeldende persontakst.

Ansvaret for grunnskoleskyssen ble lagt til fylkeskommunene i forbindelse med overgangen til nytt inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner, jf. Ot.prp. nr. 48 (1984-85) Om endringer i lover vedrørende inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene. Andre løsninger for skoleskyssen ble også vurdert i forbindelse med utformingen av inntektssystemet. Et opplegg hvor kommunene fortsatt fikk ansvaret for skyssen, ville legge forholdene til rette for en felles tilpasning av undervisningsopplegg og skyss. Når en likevel valgte å gå til en ansvarsomlegging var det først og fremst på grunn av de gevinster som kunne oppnås i det samlede transporttilbud når skoleskyss så langt som mulig integreres i det ordinære ruteopplegget.

Med dagens ansvarsdeling for grunnskoleskyss kan kommunene og fylkeskommunene i enkelte situasjoner ha motstridende interesser. Eksempelvis kan kommunene redusere sine skolebudsjetter ved å slå sammen småskoler til større sentrale skoler. Men slik omlegging betyr som oftest at flere elever får mer enn 4 km skoleveg, slik at behovet for skyss øker. Dagens ordninger gir altså mulighet for å velte utgifter over fra kommunene til fylkeskommunen på en slik måte at det samlede opplegg ikke nødvendigvis blir økonomisk og samfunnsmessig optimalt.

Ved utformingen av den nye opplæringsloven valgte man å fastholde ansvarsdelingen for grunnskoleskyss mellom kommunene og fylkeskommunene. Utvalget har ikke fått inn synspunkter på at dagens ordning for grunnskoleskyss bør endres, og har derfor valgt ikke å se nærmere på ordningen selv om det i følge utvalget som utarbeidet forslag til ny opplæringslov (NOU 1995:18 Ny lovgivning om opplæring "... og for øvrig kan man gjøre som man vil") nok finnes ordninger som vil kunne være bedre enn dagens.

Utvalget har derimot fått inn synspunkter på at ansvaret for skyss av barn under skolepliktig alder bør overføres fra fylkeskommunen til kommunene. I henhold til § 7-6 i opplæringsloven har barn under opplæringspliktig alder, som har særlig behov for spesialpedagogisk hjelp, rett til skyss når det på grunnlag av særlige hensyn er nødvendig for å kunne ta i mot denne hjelpen. Argumentet for å la fylkeskommunen ha ansvaret for denne skyssen er at det vil sikre en best mulig samordning av det samlede transporttilbud, og at det er lite ønskelig å ha andre økonomiske ansvarsforhold for denne gruppen enn for andre grupper som har rett til skyss etter opplæringsloven. Problemet med dagens ordning er imidlertid at fylkeskommunenes skyssutgifter kan variere sterkt bl.a. ut fra hvordan kommunene organiserer sine barnehager og i hvilken grad de velger å integrere spesialpedagogiske tjenester i forskjellige barnehager. Som for grunnskolen har ikke kommunene økonomiske incitamenter til å se alle utgiftene knyttet til skyss og spesialpedagogisk hjelp under ett. Utover at kommunene må dekke gjeldende persontakst for transport trenger de bare å ta hensyn til egne utgifter til spesialpedagogisk hjelp. Dagens ansvarsforhold når det gjelder skyss av førskolebarn må dermed sies å bryte det finansielle ansvarsprinsipp. Fra fylkeskommunalt hold argumenteres det videre for at skyss av førskolebarn i svært begrenset grad kan samordnes med øvrige transporttilbud. De manglende samordningsmulighetene gjør at skyss av førskolebarn skiller seg fra skyss av barn, ungdom og voksne til grunn- og videregående opplæring. Fylkeskommunenes oppfatning er på den bakgrunn at kommunene trolig har bedre forutsetninger enn fylkeskommunene til å samordne og tilrettelegge denne type transport, som i all hovedsak foregår med privatbil, drosje eller spesialbil for funksjonshemmede.

Utvalgets vurdering

Hensynet til å behandle alle grupper som har rett til skyss etter opplæringsloven likt tilsier et fortsatt fylkeskommunalt ansvar for skyss av barn under skolepliktig alder. Erfaring har imidlertid vist at skyss av førskolebarn i svært begrenset grad kan samordnes med øvrige transporttilbud. De manglende samordningsmulighetene gjør at skyssen av førskolebarn skiller seg fra skyssen av barn, ungdom og voksne til grunn- og videregående opplæring.

I dag er kommunenes organisering av den spesialpedagogiske tjenesten for førskolebarn avgjørende for fylkeskommunenes skyssutgifter. Slik sett bryter dagens oppgavefordelingen med retningslinje 7 om at den instans som er tillagt de praktiske avgjørelser og som dermed har herredømme over utgiftene, også bør ha det økonomiske ansvaret.

Sett i lys av at skyssen av førskolebarn i svært begrenset grad kan samordnes med øvrige transporttilbud og at dagens oppgavefordeling bryter med det finansielle ansvarsprinsipp, anbefaler utvalget at ansvaret for skyss av førskolebarn etter opplæringsloven overføres fra fylkeskommunene til kommunene.

9.8.4 Kompetansereformen

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet la våren 1998 frem St.meld. nr. 42 (1997-98) Kompetansereformen, som bygger på Buer-utvalgets innstilling (NOU 1997:25 Ny kompetanse) og høringsuttalelsene til denne. Det overordnede målet for kompetansereformen er at den skal bidra til å dekke samfunnets, arbeidslivets og den enkeltes behov for kompetanse. Kunnskap og kompetanse er et viktig grunnlag både for næringsutvikling, økt sysselsetting, verdiskapning, videreutvikling av velferdsstaten og aktiv demokratisk deltakelse.

Kompetansereformen omhandler bl.a. følgende strategier og tiltak:

  • grunnskole- og videregående opplæring for voksne

  • dokumentasjon av realkompetanse

  • rett til utdanningspermisjon

  • finansiering av livsopphold og skatteforhold under utdanning

  • kompetanseutviklingsprogram

  • omstilling av det offentlige utdanningssystemet

  • motivasjons- og informasjonstiltak

  • etablering av Forum for kompetanseutvikling 9

Regjeringen understreket i St.meld. nr. 42 (1997-98) at dersom kompetansereformen skal bli vellykket, er det nødvendig med et helhetlig system hvor alle parter trekker i samme retning. Samtidig er det behov for å dele ansvar. Regjeringen mente at ansvarsdelingen mellom det offentlige, arbeidslivets parter og andre aktører i hovedsak bør være i samsvar med gjeldende ansvarsdeling. Regjeringen la vekt på at det offentlige utdanningssystemet skal spille en sentral rolle når det gjelder å tilby opplæring som imøtekommer kompetansebehovene i samfunns- og arbeidslivet.

Stortinget sluttet seg til regjeringens synspunkt om at kompetansereformen som helhet bør forankres innenfor det eksisterende offentlige systemet, og at hovedansvaret legges til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Det ble samtidig understreket at oppfølgingen av kompetansereformen må skje i nært samarbeid med partene i arbeidslivet, private og offentlige tilbydere, og andre relevante myndigheter. Når det gjelder informasjon om reformen er det forutsatt at departementet skal utarbeide en informasjonsplan for reformen som helhet. Videre skal en sentral instans få ansvar for å legge til rette for at informasjon om utdanningstilbud gjøres lett tilgjengelig for alle utdanningssøkende.

Kompetanseutviklingsprogrammets formål er å delfinansiere utviklingsprosjekter som bidrar til nyskaping og utvikling av markedet for etter- og videreutdanning. Operatøransvaret for programmet er lagt til Norsk Fjernundervisning. Videreutvikling av samarbeid og utvikling av etter- og videreutdanningstilbud som er tilpasset behov i arbeidslivet står sentralt.

Det er videre utarbeidet en handlingsplan for kompetansereformen i samarbeid med de samme organisasjoner og institusjoner som sitter i Forum for kompetanseutvikling.

Fylkesrådmannskollegiet uttaler i sitt innspill til utvalget at en kraftfull regional utviklingspolitikk forutsetter en best mulig samordning av utdannings- og kompetansepolitikken i fylket. For å få sammenheng og kraft i etter- og videreutdanningsreformen, vil fylkeskommunene etter fylkesrådmannskollegiets vurdering måtte ta et stort ansvar for gjennomføringen av reformen.

Fylkesrådmannskollegiet mener videre at etter- og videreutdanningsreformen gjør det viktigere enn før å trekke høgskolene sterkere med i det regionale utviklingsarbeidet. Også fra andre aktører er det gitt uttrykk for at man mener de høgre utdanningsinstitusjonene i dag er for lite engasjert i utviklingen innenfor sine regioner, og at kontakten med samfunnet for øvrig er for liten.

I sin høringsuttalelse til NOU 1997:25 ga Kommunenes Sentralforbund uttrykk for at man ønsker en fokusforskyvning i det videre arbeidet med reformen; fra etter- og videreutdanningsreform til verdiskapningsreform. Denne forskyvningen er etter KS’ syn nødvendig for å sikre mangfold i tilnærming og valg av tiltak. KS støttet forslaget om at ansvaret for å tilrettelegge tilbud til voksne som har behov for grunnskole og videregående opplæring legges til kommuner og fylkeskommuner, og at staten finansierer dette. Videre påpekte KS at samarbeid mellom lokale/regionale utdanningsinstitusjoner/kompetansesentre og høgskolene/universitetene er nødvendig for å kunne dekke de behov som følger av reformen.

Utvalget har mottatt synspunkter på at det på enkelte områder innen kompetansereformen er behov for å klargjøre ansvarsforhold eller ta forutsatt oppgavefordeling opp til vurdering. Utvalgets drøfting av reformen tar utgangspunkt i de innspillene utvalget har mottatt. Det innebærer at det fra utvalgets side ikke er lagt opp til å drøfte kompetansereformen i sin fulle bredde. Følgende områder drøftes nærmere:

  • grunnskole- og videregående opplæring for voksne

  • forholdet mellom arbeidsmarkedsetatens og fylkeskommunens opplæringsansvar

  • forholdet mellom fylkeskommunen som ansvarlig for regional utvikling og videregående opplæring, og de statlige høgskolene

Grunnskole- og videregående opplæring for voksne

Kommunene har etter opplæringsloven ansvaret for grunnskoleopplæring for voksne, mens fylkeskommunen har ansvaret for videregående opplæring for voksne. Gjennomføringen av opplæringen kan overlates til godkjente studieforbund, dersom man ikke kan dekke behovet for opplæring gjennom egne tilbud. På tross av at kommunene og fylkeskommunene er pålagt et ansvar etter loven har flere aktører i sine innspill til utvalget gitt uttrykk for at de ser det som uklart hvor langt kommunenes og fylkeskommunenes ansvar rekker.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet skriver i St.prp. nr. 1 (1999-2000) at kommunene mener at behovet for eksamensrettet grunnskoleopplæring for voksne i all hovedsak er dekket, mens statens utdanningskontorer antar at flere ville melde seg dersom det forelå relevante tilbud. Når det gjelder videregående opplæring for voksne vises det til at det er store forskjeller mellom fylkeskommunene.

Bortsett fra visse grupper har voksne i dag ikke en generell rett til grunnskoleopplæring. Da Stortinget behandlet St.meld. nr. 42 (1997-98) Kompetansereformen, fattet imidlertid Stortinget vedtak om å be regjeringen fremme lovforslag om individuell rett for voksne til grunnskoleopplæring. Lovforslaget ble lagt frem i Ot.prp. nr. 44 (1999-2000). Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen ga sin tilslutning til forslaget i Innst. O. nr. 89 (1999-2000). For at kommunene skal være i stand til å ivareta en slik ny rettighet, må kommunene gis økonomisk kompensasjon for merutgiftene ved reformen.

Voksne har etter gjeldende lovverk ikke en individuell rett til videregående opplæring. Et mål med kompetansereformen er å gi den enkelte voksne bedre anledning til opplæring og kompetanseheving. På den bakgrunn foreslo regjeringen i statsbudsjettet for 2000 å innføre en rett til videregående opplæring for voksne. Flertallet i Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen støttet forslaget, og regjeringen fremmet lovforslag i Ot.prp. nr. 44 (1999-2000). Flertallet i Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen ga sin tilslutning til forslaget i Innst. O. nr. 89 (1999-2000). Også her må rettighetsfestingen følges opp med kompensasjon for utgifter som det ikke tidligere er tatt høyde for ved fastsettelse av de fylkeskommunale inntektsrammene.

Parallelt med at voksne får en individuell rett til voksenopplæring, er det behov for å gjennomføre et omfattende utviklingsarbeid i kommuner og fylkeskommuner med sikte på å tilpasse tilbudene til voksne brukeres og samfunns- og arbeidslivets behov. Det innebærer behov for fleksible tilbud som utfordrer dagens struktur og innhold både i grunnskolen og videregående opplæring. Arbeidsplassen som læringsarena blir viktig. Tilbud tilrettelagt for voksne i det omfang reformen legger opp til, vil kreve et nært samarbeid mellom arbeidslivet, offentlige og private tilbydere. I det videre utviklingsarbeidet blir det bl.a. viktig å trekke veksler på den erfaring og kompetanse de godkjente studieforbundene har med å tilrettelegge opplæring for voksne.

I Ot.prp. nr. 44 (1999-2000) foreslår departementet at opplæringsloven skal åpne for at kommunene og fylkeskommunene kan benytte studieforbund og fjernundervisningsinstitusjoner for å oppfylle sin plikt, men samtidig la kommunene og fylkeskommunene ha ansvaret for kvaliteten på tilbudet. Videre er det en forutsetning at opplæringen skal være gratis for eleven, slik som ordinær grunnskole og videregående opplæring. Flertallet i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen støtter i Innst. O. nr. 89 (1999-2000) forslaget om at kommunesektoren kan benytte studieforbund og fjernundervisningsinstitusjoner til å oppfylle sin plikt, men mener at de også må kunne benytte andre som gir tilbud om grunnskoleopplæring og videregående opplæring.

I de tilfeller hvor utdanningstilbudet er tilrettelagt med grunnlag i læreplanene for videregående opplæring, men skreddersydd for å dekke etterspørselen fra en eller flere virksomheter, mente Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen i Innst. S. nr. 78 (1998-99) at det kan tas som oppdragsundervisning der kostnadene bæres av virksomhetene. Mange fylkeskommuner har også før kompetansereformen satset aktivt på oppdragsundervisning. Hensikten har vært å utnytte utdanningssystemets ressurser for å imøtekomme behov for kompetanseutvikling i nærings- og samfunnsliv. For å ivareta oppdragsundervisningen har mange fylkeskommuner etablert ressurs- eller kompetansesentre.

Ut fra de innspill utvalget har mottatt synes det klart at staten og fylkeskommunene har ulike oppfatninger om hvilken rolle fylkeskommunene bør spille i gjennomføringen av kompetansereformen.

Fylkeskommunene og Kommunenes Sentralforbund ser ressurssentervirksomheten innenfor videregående opplæring som sentral i arbeidet med etter- og videreutdanningsreformen. Etter deres vurdering bør ressurssentrene tillegges koordinerende oppgaver i arbeidet med etter- og videreutdanning. Bakgrunnen for dette er at fylkeskommunene mener det er viktig å sette opplæring og kompetanseheving i offentlig og privat sektor i sammenheng med regionalpolitikk og næringspolitikk. En slik kobling er nødvendig for at kompetansereformen skal bli en verdiskapningsreform og ikke en opplæringsreform. I høringsuttalelsen til NOU 1997:25 Ny kompetanse skriver Kommunenes Sentralforbund at ressurssentrene bør videreutvikles til kompetansesentra for reformen, og til å være pådriver i nettverksbygging mellom aktørene i arbeidet med reformen.

For å sikre at det offentlige utdanningssystemet blir en drivkraft i kompetanseutviklingen av voksne mener fylkeskommunene at en offentlig instans i fylket må gis en slik koordinerende funksjon. Fylkeskommunene tror det vil bli vanskelig å se kompetanseutvikling i offentlig og privat sektor i sammenheng med regional- og næringspolitikk, dersom fylkeskommunene ikke tillegges den koordinerende rollen. Fylkeskommunene påpeker også behovet den enkelte voksne har for å kunne henvende seg til en instans for bl.a. å få informasjon og veiledning om opplæringstilbudet i fylket.

Behovet for at den enkelte skal kunne henvende seg ett sted for å informasjon, vil imidlertid også kunne dekkes av at aktørene etablerer felles informasjonskontorer i tråd med tenkningen om offentlige servicekontorer. I stortingsmeldingen om kompetansereformen er det imidlertid ikke forutsatt at det skal være én instans som har et slikt koordinerende ansvar i det enkelte fylke. Det legges til grunn at de ulike aktørene ivaretar eget ansvar og samarbeider med hverandre for at den enkelte skal ha mulighet til etter- og videreutdanning og det regionale nærings- og arbeidslivet skal tilføres relevant kompetanse.

Forholdet mellom Arbeidsmarkedsetatens opplæringsansvar og fylkeskommunens opplæringsansvar

Både utdanningspolitikken og arbeidsmarkedspolitikken er i dag viktige elementer i satsingen på kompetanseheving i norsk arbeidsliv. For å sikre god koordinering av den samlede opplæringsinnsatsen og en effektiv samlet ressursbruk er det derfor behov for et godt samspill mellom de to politikkområdene.

Utdanningspolitikken og arbeidsmarkedspolitikken har til dels forskjellige mål, målgrupper og styringssystemer, men de betydelige og til dels økende grenseflatene mellom dem, gjør at det over lang tid har pågått en diskusjon om dagens arbeidsdeling på fylkesnivå er den mest hensiktsmessige. Det har også vært gjennomført frifylkeforsøk hvor en annen oppgavefordelingen har vært prøvd ut.

Arbeidsmarkedspolitikken har grenseflater mot alle nivåer innenfor utdanningssystemet. Fokus her vil imidlertid være forholdet mellom fylkeskommunenes og arbeidsmarkedsetatens ansvar for opplæring.

Med dagens oppgavefordeling har fylkeskommunene ansvar for videregående opplæring. Videre er fylkeskommunene etter opplæringsloven pålagt å etablere en oppfølgingstjeneste for ungdom som har rett til videregående opplæring, men som ikke er i opplæring eller arbeid. Oppfølgingstjenesten samarbeider bl.a. med arbeidsmarkedsetaten. Arbeidsmarkedsmyndighetene på sin side har ansvar for å sikre tilbud om opplæring som en del av de arbeidsmarkedspolitiske tiltak. Utgangspunktet for arbeidsmarkedsetaten er at opplæringen må ses som ledd i formidling av ledige inn i jobber. Videre skal arbeidsmarkedsopplæringen redusere mistilpasningen mellom arbeidslivets og arbeidssøkernes behov ved at arbeidsledige kan tilbys kurs slik at de kvalifiserer for ordinært arbeid. Arbeidsmarkedsopplæringen dekker et vidt spekter av kurs. Kursene er hovedsakelig på videregående opplærings nivå, men for deltakere med mangelfull grunnutdanning tilbys det også kurs som tar sikte på å fullføre grunnskolen. Andre kurs tar ikke sikte på en formell kompetanse, men er rettet direkte inn mot behov i arbeidsmarkedet. Kursene blir kjøpt av fylkesarbeidskontoret etter innstilling fra de lokale arbeidskontorene. Leverandørene er videregående skoler og andre offentlige og private kursarrangører.

I stortingsmeldingen om kompetansereformen uttaler regjeringen at den legger opp til å videreføre de grenseoppgangene som tidligere er trukket opp mellom arbeidsmarkedspolitikken og utdanningspolitikken. Dette innebærer at ledige som mottar dagpenger eller kursstønad fra arbeidsmarkedsetaten, skal være tilgjengelige for formidling til arbeid. De kan derfor ikke, innenfor arbeidsmarkedspolitikkens rammer, delta i utdanningstilbud av lengre varighet. Regjeringen forutsetter imidlertid at arbeidssøkere må kunne delta i kompetansereformen på linje med ansatte og andre som er utenfor arbeidsstyrken.

Fylkeskommunene har lenge argumentert for at de bør overta opplæringsvirksomheten til fylkesarbeidskontoret. Sundsbø-utvalget (KOU 1-98) fulgte opp dette ved å foreslå at fylkesarbeidskontoret skulle gå inn i enhetsforvaltningen for staten og fylkeskommunen i fylket. Forslaget om enhetsforvaltning fikk som kjent ikke særlig oppslutning, men styret i Kommunenes Sentralforbund støttet ved behandlingen av KOU 1-98 forslaget om å overføre noen av oppgavene fylkesarbeidskontoret har i dag til fylkeskommunen. Fylkesrådmannskollegiet uttaler i sitt innspill til utvalget at man mener kompetansereformen styrker argumentasjonen for å overføre opplæringsvirksomheten til arbeidsmarkedsetaten til fylkeskommunen.

Arbeidsmarkedsmyndighetene mener imidlertid at dagens oppgavefordeling er den mest hensiktsmessige. Etter deres vurdering må behovet for koordinering og samordning mellom arbeidsmarkedsetaten og fylkeskommunen ivaretas gjennom forpliktende samarbeid på fylkesnivå.

I perioden 1990 til 1995 ble det gjennomført frifylkeforsøk i Aust-Agder og Nordland. Kjernen i forsøket var å få til en bedre utvikling i fylkene gjennom samordning av politikk og virkemidler på tvers av sektorer. Opplæring av arbeidssøkende (AMO) var en av de store aktivitetene som var omfattet av forsøket. Ved utformingen av forsøket var det store interessemotsetninger knyttet til om fylkeskommunene skulle få hånd om arbeidsmarkedsmidler. I følge Amdam (1996) hadde Kommunal- og arbeidsdepartementet (etter hvert Arbeids- og administrasjonsdepartementet) og Finansdepartementet sterke innvendinger mot å inkludere arbeidsmarkedspolitiske virkemidler, fordi de ikke ønsket forsøket som en permanent løsning. Det ble vist til at de arbeidsmarkedspolitiske virkemidlene er en viktig del av den nasjonale makroøkonomiske styringen innen sysselsettings- og konjunkturpolitikken. Videre var det en bekymring at fylkeskommunene skulle bruke forsøkssituasjonen til å finansiere sin egen produksjon av utdanningstjenester ved hjelp av arbeidsmarkedsopplæringsmidler.

Resultatet ble at frifylkeskommunene måtte akseptere at den nasjonale styringen fortsatt skulle kunne utøves. Det innebar at frifylkene måtte gjennomføre arbeidsmarkedsopplæringen i samsvar med sentralt regelverk. Innen bedriftsintern opplæring (BIO) fikk frifylkene anledning til å utvikle egne regelverk i samarbeid med arbeidsmarkedsetaten. Brukerundersøkelsen for AMO i 1994 viser at de to frifylkene fikk meget god brukervurdering som produsenter av arbeidsmarkedsopplæring. Det var signifikante positive forskjeller mellom frifylkene og sammenlikningsfylkene knyttet til erfaringer med samarbeid innen næringsutvikling, utdanning og kompetanseheving og arbeidsmarkedspolitikk.

Fylkeskommunene mener at en overføring av ansvaret for arbeidsmarkedsopplæringen til fylkeskommunene vil sikre en bedre koordinering mellom de ordinære opplæringstilbudene og arbeidsmarkedsopplæringen. Etter fylkeskommunenes vurdering vil et fylkeskommunalt ansvar for arbeidsmarkedsopplæringen gjøre det mulig i større grad å formalisere de arbeidslediges kompetanse. Etter deres oppfatning er det i dag bygd opp to systemer for opplæring som delvis arbeider med de samme målgruppene og de samme tilbudene. Denne parallelliteten vil etter fylkeskommunenes mening forsterkes som følge av kompetansereformen. Fylkeskommunal ivaretakelse av arbeidsmarkedsopplæringen vil etter fylkeskommunenes vurdering også gjøre det lettere å se denne opplæringen i sammenheng med regional- og næringspolitikk.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet sier i innspill til utvalget at man ser arbeidsmarkedsopplæringen som en viktig del av den makroøkonomiske styringen. Desentralisering av virkemidlene kan vanskelig tenkes uten tap av statlige styringsmuligheter. Videre viser departementet til at man i Norge har valgt å gi arbeidsmarkedsetaten et bredt ansvarsområde der formidling, kvalifisering, yrkesrettet attføring og ytelsesforvaltning inngår, jf. drøfting i avsnitt 9.6. Integreringen mellom tiltaksfunksjonen (opplæring) og formidlingsfunksjonen skal bidra til god tilpasning mellom arbeidsgivers behov for kvalifikasjoner og arbeidstakers kvalifikasjoner. Det vises til at arbeidsmarkedsetaten gjennom sin kontakt med arbeidsmarkedet har god kjennskap til arbeidsmarkedets behov, samtidig som etaten har god oversikt og innsikt i tiltaksapparatet. Arbeidsmarkedsmyndighetene mener at fylkeskommunene ikke har god nok kunnskap om hva arbeidsgiverne og arbeidsmarkedet krever til å utforme arbeidsmarkedsopplæringen i tråd med faktiske behov i markedet.

Som omtalt under avsnittet om sosial, arbeid og trygd var også Orskaug-utvalget (NOU 1993:6 Aktiv arbeidsmarkedspolitikk) opptatt av målkonfliktene som kan ligge mellom arbeidsmarkedspolitikken og andre politikkområder, f.eks. utdanningsområdet. Orskaug-utvalget vektla koblingen til den nasjonaløkonomiske politikken og behovet for en nasjonal styring av arbeidsmarkedspolitikken. Utvalget mente at den nasjonale styringen av arbeidsmarkedspolitikken bør ligge fast.

Gjennomgangen av henholdsvis fylkeskommunenes argumenter for at ansvaret for arbeidsmarkedsopplæringen bør bli fylkeskommunalt og Arbeids- og administrasjonsdepartementets argumenter for at ansvaret fortsatt bør være statlig, viser tydelig at fylkeskommunene og staten diskuterer spørsmålet om ansvarsplassering med utgangspunkt i hvert sitt ståsted. Den viser videre at det kan fremføres gode argumenter både for et fylkeskommunalt og et statlig ansvar for arbeidsmarkedsopplæringen. Hvilken konklusjon som trekkes avhenger bl.a. av hvordan man avveier behovet for nasjonal styring i forhold til fylkeskommunenes ønske om å få et helhetlig ansvar for regional utvikling.

Dersom man legger vekt på at arbeidsmarkedsopplæringen må ses i sammenheng med opplærings- og kompetanseutviklingsområdet for øvrig, kan det tale for at fylkeskommunene overtar ansvaret, gitt at hoveddelen av arbeidsmarkedsopplæringen er på videregående opplærings nivå. Å samle ansvaret for både videregående opplæring og arbeidsmarkedsopplæring hos fylkeskommunene vil kunne gjøre det lettere å få til en bedre kjeding av tiltak og flere overganger fra arbeidsmarkedsopplæring mot det ordinære utdanningssystemet. Det vil også kunne gjøre det mulig i større grad å formalisere de arbeidslediges kompetanse. Gjennom arbeidet med etter- og videreutdanningsreformen vil fylkeskommunene utvide sitt samarbeid med offentlige og private arbeidsgivere, og derigjennom skaffe seg bedre kunnskap og forutsetninger for å utforme arbeidsmarkedsopplæringen i tråd med arbeidsmarkedets behov. En overføring av ansvaret til fylkeskommunene kan også redusere de eventuelle samordningsproblemer som kan oppstå når kompetansereformen gjennomføres og grenseflatene mellom arbeidsmarkedsetatens og fylkeskommunenes opplæringsvirksomhet øker. Fylkeskommunalt ansvar vil også legge til rette for at arbeidsmarkedsopplæringen ses i sammenheng med regional- og næringspolitikken.

Ett av hovedproblemene knyttet til å gi fylkeskommunene ansvaret er arbeidsmarkedsopplæringens nære tilknytning til den makroøkonomiske styringen. Man kan vanskelig tenke seg at ansvaret for arbeidsmarkedsopplæringen kan overføres til fylkeskommunene uten at statens styringsmuligheter reduseres. Selv om statens styringsmuligheter blir redusert, vil arbeidsmarkedsopplæringen fortsatt være en viktig del av den makroøkonomiske styringen. Omfanget av arbeidsmarkedsopplæringen vil derfor fortsatt variere betydelig over tid og gjøre langsiktig planlegging vanskelig. Overføringen av ansvaret til fylkeskommunene vil kunne svekke mulighetene for løpende å styre opplæringsmidlene dit behovet er størst. Arbeidsmarkedsmyndighetene mener ellers at et fylkeskommunalt ansvar raskt kan føre til at arbeidsmarkedsopplæringen oppfattes å være et utdanningspolitisk virkemiddel. Det kan etter deres vurdering svekke mulighetene for å nå målene i arbeidsmarkedspolitikken.

Uansett hvor ansvaret for arbeidsmarkedsopplæringen plasseres vil det være behov for et forpliktende samarbeid mellom fylkeskommunen og arbeidsmarkedsetaten for å sikre god koordinering av den samlede opplæringsinnsatsen og en effektiv samlet ressursbruk.

Forholdet mellom fylkeskommunen og de statlige høgskolene og universitetene

Fra både fylkeskommunalt og statlig hold er det gitt uttrykk for at de høgre utdanningsinstitusjonene er for lite engasjert i utviklingen innenfor sine regioner, og at kontakten mellom utdanningsinstitusjonene og samfunnet for øvrig er for begrenset. For en nærmere drøfting av utdanningsinstitusjonenes betydning for regionene vises det til NOU 2000:14 Frihet med ansvar: Om høgre utdanning og forskning i Norge(Mjøs-utvalget). Norsk institutt for by- og regionforskning har på oppdrag av Mjøs-utvalget foretatt en analyse av høgskolenes regionale betydning (Arbo, Mønnesland, Sæter og Sørlie, 1999).

Ut fra behovet for å se de statlige høgskolene i nærmere sammenheng med fylkeskommunenes regionale utviklingspolitikk, og ut fra behovet for å utvikle en samlet utdannings- og kompetansepolitikk for regionen, mener fylkeskommunene at det bør knyttes tettere bånd mellom høgskolene og fylkeskommunene. Kompetansereformen har, etter fylkeskommunenes oppfatning, forsterket behovet for samarbeid mellom høgskolene og fylkeskommunene. For å kunne realisere voksnes opplæringsbehov og dekke kunnskaps- og kompetansebehovet til samfunns- og arbeidslivet i regionen kan det være aktuelt å utforme opplæringstilbud/-pakker i samarbeid mellom videregående skoler, bedrifter og høgre utdanningsinstitusjoner. Videre vil fylkeskommunenes evne og mulighet til å gi god informasjon og veiledning til den opplæringssøkende forutsette at ressurssentrene/kompetansesentrene innenfor videregående opplæring har kunnskap om og oversikt over de tilbud som finnes i fylkeskommunen totalt, både på videregående opplæringsnivå og høgskolenivået.

Kompetansereformen vil føre nye grupper studenter til universiteter og høgskoler. I St.prp. nr. 1 (1999-2000) for Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, forutsettes det at universitetene og høgskolene utvikler et omfattende samarbeid med arbeids- og næringsliv om etter- og videreutdanning og andre former for kompetanseutviklingstilbud. Departementet har i St.meld. nr. 36 (1998-99) Om prinsipper for dimensjonering av høgre utdanning gitt uttrykk for at dersom institusjonene raskt skal kunne tilpasse seg endringer i kompetansebehov og søkermønstre, må den sterke sentrale reguleringen av etablering og nedlegging av fag og utdanninger reduseres. Den enkelte institusjons styre må få frihet til å prioritere og foreta faglige valg innenfor rammen av politiske prioriteringer og institusjonenes plass i Norgesnettet. Mjøs-utvalget har vurdert behovet for endringer i universitets- og høgskolesektoren etter 2000 som følge av nye krav fra samfunns- og næringsliv og fra studentene.

Overfor Oppgavefordelingsutvalget har ingen fylkeskommuner gitt uttrykk for at de ønsker å overta ansvaret for de høgre utdanningsinstitusjonene. De alternativer som har vært nevnt for å styrke samarbeidet mellom institusjonene og fylkeskommunene har vært større fylkeskommunal representasjon i institusjonenes styrer og utvikling av et sterkere og mer forpliktende samarbeidet gjennom f.eks. intensjonsavtaler for å dekke opplæringsbehov i regionen.

Frem til høgskolereformen i 1994 hadde det felles styre for høgskolene i hver region (det regionale høgskolestyret) et styreflertall oppnevnt etter forslag fra fylkesutvalget. Regjeringen uttalte i St.meld. nr. 40 (1990-91) Fra visjon til virke at fylkespolitikerne utgjorde et verdifullt innslag i styringen av høgre utdanning i regionene, men at erfaringen hadde vist at et slikt flertall i enkelte sammenhenger la større vekt på regionalpolitiske hensyn enn nasjonale, utdanningsmessige vurderinger, eller at regionale primærinteresser ble ivaretatt fremfor statens.

Etter at ny lov om universiteter og høgskoler trådde i kraft 1. januar 1996 består flertallet i styret ved de høgre utdanningsinstitusjoner av tilsatte i undervisnings- og forskningsstillinger. De eksterne styremedlemmene innstilles med samme antall fra institusjonens råd og fra fylkestinget i det fylket hvor institusjonen ligger, mens departementet har ansvaret for oppnevning. Loven er ikke i tråd med synspunktene fra kommunesektoren når det gjelder styresammensetning. Både Kommunenes Sentralforbund og et stort flertallet av de fylkeskommunene som avga høringsuttalelse til NOU 1993:24 Lov om universiteter og høgskoler,mente det burde være flertall av eksterne medlemmer i de statlige høgskolenes styrer, og at disse burde oppnevnes eller foreslås av fylkestinget/fylkesutvalget.

Ut fra de synspunkter utvalget har fått inn synes fylkeskommunenes behov for samarbeid med de statlige utdanningsinstitusjonene i begrenset grad å bli ivaretatt gjennom »fylkestingets representant(er)» i institusjonenes styrer. Spørsmålet er om en utvidet fylkeskommunal styrerepresentasjon vil gjøre at samarbeidet blir mer omfattende. På prinsipielt grunnlag kan det imidlertid argumenteres for at det er uryddig at fylkeskommunene og ikke staten skal være ansvarlig for å innstille på styremedlemmer til styret for statlige institusjoner.

Dersom den enkelte institusjon fremover skal få en friere stilling må det vurderes om det skal få konsekvenser for den interne organiseringen og ledelsen av institusjonene. Spørsmål knyttet til styring og ledelse av de høgre utdanningsinstitusjonene er drøftet av Mjøs-utvalget. Etter Oppgavefordelingsutvalgets vurdering ligger det utenfor utvalgets mandat å gå inn på de problemstillinger som reiser seg knyttet til styring og ledelse av de høgre utdanningsinstitusjonene ved en eventuell fristilling. Etter utvalgets vurdering er det ikke mulig eller riktig å se spørsmålet om fylkeskommunal representasjon i institusjonenes styrer som en isolert problemstilling. Utvalget har derfor valgt ikke å drøfte dette nærmere, men ber om at denne problemstillingen vurderes nærmere av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet som en del av oppfølgingen av Mjøs-utvalget. Det forventes at departementet etter en høringsrunde høsten 2000 følger opp med forslag til Stortinget i løpet av 2001. Når det gjelder styresammensetning har Mjøs-utvalget foreslått en hovedmodell for styring av høgre utdanningsinstitusjoner der et flertall av styrets representanter utpekes av departementet. Hovedargumentet for dette er å dra nytte av det regionale nærings- og samfunnsliv i kontakten med og utviklingen av institusjonene.

Uansett sammensetning av styret ved de høgre utdanningsinstitusjonene bør det være mulig og ønskelig å utvide samarbeidet mellom de statlige høgskolene og det regionale folkevalget nvået. Satsing på utdanning for alle deler av befolkningen er viktig både fra et nasjonalt og regionalt perspektiv, og kompetanseutvikling må være del av en regional utviklingspolitikk. Hvilken form samarbeidet skal ha kan variere mellom regionene fordi behovene er forskjellige. Det kan også være behov for å samarbeide på tvers av regionsgrenser. Det er imidlertid viktig for å sikre et godt resultat at både det regionalt folkevalgte nivået og de statlige utdanningsinstitusjonene går inn i et forpliktende samarbeid. Det er grunn til anta at det er behov for samarbeid på flere plan mellom regionene og de høgre utdanningsinstitusjonene. For det første er det knyttet til det regionale utviklingsarbeidet, og behovet for å utvikle en samlet utdannings- og kompetansepolitikk for regionen for å imøtekomme de opplæringsbehov som samfunns- og arbeidslivet i regionen har. Videre kan det være behov for at det regionalt folkevalgte nivået og en eller flere høgre utdanningsinstitusjoner utarbeider felles opplæringstilbud tilpasset arbeidslivet og den enkeltes behov.

Utvalgets vurdering

Kompetanse er en av de viktigste enkeltfaktorene for den videre utvikling av nærings- og arbeidslivet i Norge, og dermed også for utviklingen av velferdssamfunnet. Opplæring og kompetanseutvikling er viktig for det enkelte individ, den enkelte virksomhet og for en positiv utvikling i samfunns- og arbeidslivet generelt, jf. drøftingen av ulike utviklingstrekk i kapittel 6. Satsing på kompetanse er derfor også et viktig element i den brede regionalpolitikken. Den offentlige forvaltning, herunder det offentlige utdanningssystemet, må organiseres slik at den har handlekraft til å møte de nye utfordringene som de økte krav til kompetanse setter.

Slik situasjonen er i dag opplever mange at kommunenes og fylkeskommunenes ansvar for henholdsvis grunnskole- og videregående opplæring for voksne er uklart. De vedtatte endringene i opplæringsloven angående voksnes rett til grunnskole- og videregående opplæring (jf. Ot.prp. nr. 44 (1999-2000) og Innst. O. nr. 89 (1999-2000)), vil etter utvalgets vurdering fjerne de eventuelle ansvarsuklarheter som i dag måtte være knyttet til kommunesektorens opplæringsansvar for voksne.

I tråd med St.meld. nr. 42 (1997-98) Kompetansereformen forutsetter utvalget at det gjøres et utviklingsarbeid med sikte på å tilpasse opplæringen til voksnes og samfunns- og arbeidslivets behov. Det forutsetter etter utvalgets vurdering et omfattende og forpliktende samarbeid mellom nærings- og arbeidslivet, det regionale folkevalgte nivået, høgskoler, statlige etater og organisasjoner. Utvalget ønsker å understreke at det ser det som helt avgjørende for at reformen skal bli vellykket at utformingen av de ulike opplæringstilbud, enten det er i tilknytning til arbeidsplassen eller ved en utdanningsinstitusjon, tar utgangspunkt i behovene til samfunns- og arbeidslivet i den enkelte region. Utvalget ser også et behov for å understreke at kommunenes og det regionale folkevalgte nivås drifts- og utviklingsansvar for voksenopplæring på grunnskolens og videregående opplærings nivå ikke må bli utydeliggjort. En klar ansvars- og rollefordeling tilsier at statens utdanningskontorer i det videre arbeidet med å tilpasse opplæringen til voksnes og arbeidslivets behov, ikke bør tillegges oppgaver som utydeliggjør kommunesektorens utviklingsansvar.

Fylkeskommunene og staten har ulike oppfatninger av hvilken rolle det regionale folkevalgte nivået bør spille i gjennomføringen av kompetansereformen. Fylkeskommunene mener det er behov for å ha en koordinerende enhet i hvert enkelt fylke, og at de bør ivareta denne funksjonen på bakgrunn av sitt ansvar for videregående opplæring og regional utvikling. Fra statlig hold er det ikke forutsatt at noen instans skal ha en slik koordinerende funksjon. Utvalget har ikke hatt anledning til å vurdere dette grundig nok til å kunne komme med en klar anbefaling, men i utgangspunktet ser det for utvalget ut til å være hensiktsmessig, både av hensyn til den enkelte voksne og av hensyn til de mange aktørene, at en instans har en koordinerende funksjon på regionalt nivå. Utvalget vil be om at Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vurderer dette spørsmålet nærmere.

Medlemmene Austeng, Fluge og Sundsbø ser kompetanse som en av de viktigste enkeltfaktorer for regional utvikling. Disse medlemmene mener at det organet som både har ansvar for den videregående opplæringen og for det regionale utviklingsarbeidet også må ha et koordineringsansvar for kompetansereformen på regionalt nivå. Dette koordineringsansvaret må legges til det regionale folkevalgte nivå.

Utvalget ser at det kan fremsettes argumenter både for et regionalt og et statlig ansvar for arbeidsmarkedsopplæringen. Behovet for å se arbeidsmarkedsopplæringen i sammenheng med utdannings- og kompetanseområdet for øvrig og regional- og næringspolitikken, kan tilsi en overføring av ansvaret til det regionale folkevalgte nivået. Mens arbeidsmarkedsopplæringens nære tilknytning til den makroøkonomiske styringen og en vektlegging av at arbeidsmarkedsopplæring er et arbeidsmarkedspolitisk virkemiddel, kan tilsi fortsatt statlig ansvar. På lokalt nivå anbefaler utvalget at ansvars- og oppgavefordelingen mellom arbeidsmarkedsetaten, sosialetaten og trygdeetaten ikke endres. En overføring av ansvaret for arbeidsmarkedsopplæringen fra staten til det regionale folkevalgte nivået vil derfor innebære at dagens enhetlige styringssystem brytes. På bakgrunn av de sterke nasjonale føringene som er lagt for arbeidsmarkedspolitikken anbefaler flertallet i utvalget (medlemmene Dalane, Fjell, Hagen, Heløe, Leschbrandt, Mørum, Wilhelmsen, Aalbu og Aasland) etter en helhetlig vurdering at staten fortsatt bør ha ansvaret for arbeidsmarkedsopplæringen. Et mindretall (medlemmene Austeng, Fluge og Sundsbø) mener at opplæringen for arbeidssøkere må legges til det regionale folkevalgte organet, analogt forslaget om at den bedriftsinterne opplæringen (BIO) foreslås lagt under SND.

Innenfor en modell med langt færre regionale enheter mener utvalget at det må vurderes om det regionale nivå kan gis et handlingsrom innenfor arbeidsmarkedspolitikken som gjør det aktuelt å overføre ansvaret for hele eller store deler av arbeidsmarkedsetaten fra staten til landsdelsregionene.

Utvalget mener det er behov for å trekke de statlige høgskolen mer aktivt inn i det regionale utviklingsarbeidet. Behovet for samarbeid mellom de statlige høgskolene og det regionale folkevalgte nivået forsterkes av kompetansereformen. For å dra nytte av det regionale nærings- og samfunnsliv i kontakten med og utviklingen av institusjonene foreslo Mjøs-utvalget at et flertall i styrene til de høgre utdanningsinstitusjonene skal være eksterne representanter som utpekes av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Utvalget ber om at Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet i oppfølgingen av Mjøs-utvalget vurderer spørsmålet om representasjon fra det regionale folkevalgte nivået i institusjonenes styrer. Uavhengig av styrerepresentasjon vil utvalget understreke viktigheten av at de statlige høgskolene og det regionale folkevalgte nivå finner frem til forpliktende samarbeidsformer for sammen å dekke de opplæringsbehov som måtte være i samfunns- og arbeidslivet i regionen.

9.9 Justissektoren

9.9.1 Den sivile rettspleien på grunnplanet

Med den sivile rettspleie på grunnplanet menes nivået under herreds- og byrettene: i første rekke forliksrådene, namsmannsfunksjonen og hovedstevnevitnefunksjonen.

Kommunene har i dag følgende oppgaver innen den sivile rettspleie:

  • Kommunene har det administrative og økonomiske ansvaret for forliksrådene, som i sivile tvister som hovedregel er 1. instans innen rettsapparatet.

  • 20 kommuner er ved lov pålagt å engasjere stevnevitner.

  • 4 kommuner ivaretar namsmannsfunksjonen.

Oppgavene for øvrig innenfor den sivile rettspleien på grunnplanet ivaretas av staten. For en nærmere omtale av dagens oppgavefordeling vises det til kapittel 14.

Fra flere hold er det påpekt at den kommunale ivaretakelsen av oppgaver innen den sivile rettspleien på grunnplanet bryter prinsippet om at det er et nasjonalt ansvar å sørge for rettssikkerhet og trygghet for innbyggerne, gjennom politivesenet, rettsapparatet og domstolen, og at slik oppgaver derfor bør ivaretas av staten, jf. utvalgets retningslinje 3 for oppgavefordeling.

Forliksrådenes tilknytning til stat og kommune ble drøftet av justiskomiteen i 1990 på bakgrunn av en henvendelse fra Kommunenes Sentralforbund der Kommunenes Sentralforbund gikk inn for at det administrative og økonomiske ansvaret for forliksrådene ble overført til staten. Justiskomiteen uttalte i Innst. O. nr. 62 (1989-90) at:

»Dette flertall finner ikke grunn til å reise spørsmål ved dagens organisering av forliksrådet. Det vises til at den foreslåtte økningen i rettsgebyret vil gi kommunene full dekning for utgiftene ved driften av forliksrådene, og at dagens ordning fremstår som en hensiktsmessig ordning.»

Under arbeidet med konfliktrådsloven sa imidlertid justiskomiteen, jf. Innst. O. nr. 21 (1990-91) at det kunne være naturlig også å vurdere forliksrådenes tilknytning i forbindelse med at ordningen med kommunale konfliktråd evalueres.

Lovrådgiver Knut Helge Reinskou ble i mai 1996 gitt i oppdrag av Justisdepartementet å utrede en plan 10 for fremtidig organisering av den sivile rettspleie på grunnplanet. Han avga innstilling i februar 1997. Domstolkommisjonen uttalte i NOU 1999:19 Domstolene i samfunnet følgende i tilknytning til forslagene i Reinskou-utredningen:

»Å sørge for at landet har velfungerende domstoler, er en nasjonal oppgave og bør derfor være et statlig ansvar. Når Reinskou-utredningen uttaler at administrasjonen av forliksrådene – som er en av de alminnelige, statlige domstoler – fullt ut bør være et statlig ansvar, er dette i tråd med etablerte prinsipper for funksjons- og utgiftsfordelingen mellom staten, fylkeskommunene og kommunene. En fullstendig statliggjøring vil skape klarere ansvarsforhold og legge et bedre grunnlag for en videreutvikling av forliksrådsordningen gjennom bl.a. opplæring, bedre saksbehandlingsrutiner og en nødvendig styrking av sekretariatsfunksjonen for det enkelte forliksråd. Med dette som bakgrunn vil kommisjonen gi sin støtte til forslaget i Reinskou-utredningen om at staten overtar det hele og fulle ansvar for administrasjonen av forliksrådene. Etter kommisjonens oppfatning bør dette gjelde uavhengig av om forslagene i NOU 1992:35 11 blir gjennomført.»

Spørsmålet om kommunale namsmenn ble berørt i forbindelse med den nye tvangsfullbyrdelsesloven av 1992. Både Justisdepartementet og Stortingets justiskomite var av den oppfatning at det var prinsipielt uheldig at en statsoppgave som namsmannsfunksjonen ble ivaretatt av kommunalt ansatte, jf. Ot.prp. nr. 65 (1990-91) der departementet bl.a. uttalte at:

»kommunale underfogder har på mange måter fungert tilfredsstillende, men det er i denne forbindelse prinsipielt uheldig at statsoppgaver ivaretas av kommunalt ansatte".

Tilsvarende fremholdt justiskomiteen i Innst. O. nr. 72 (1991-92) at den var :

»enig i at det er prinsipielt uheldig at namsmannsfunksjonen, som en del av rettsvesenet og en statlig oppgave, er ivaretatt av kommunalt ansatte».

Et annet forhold som er påpekt er at hensynet til likebehandling av kommunene og til en mer ensartet organisering av namsmannsfunksjonen tilsier at de gjenværende fire kommunale namsmannsordningene blir avviklet.

Den nye tvangsfullbyrdelsesloven av 1992 medførte at de kommunale stevnevitnene ble fritatt for en vesentlig del av forkynnelsesoppdragene. Det var imidlertid forkynnelser som det ble betalt gebyr for, slik at stevnevitnefunksjonen isolert sett nå er en økonomisk belastning for mange av de 20 kommunene som har kommunale stevnevitner. Lovrådgiver Reinskou skriver i sin utredning at det vil være i godt samsvar med alminnelige prinsipper for oppgavefordeling mellom stat og kommune og dessuten føre til likebehandling av samtlige kommuner, om de kommunale stevnevitneordningene ble avviklet.

Utvalgets vurdering

Utvalget mener at i tråd med prinsippet om at det er et nasjonalt ansvar å sørge for rettssikkerhet og trygghet for innbyggerne, gjennom politivesenet, rettsapparatet og forsvaret bør staten overta det økonomiske og administrative ansvaret for den sivile rettspleien på grunnplanet i sin helhet, jf. utvalgets retningslinje 3 for oppgavefordeling. Dette innebærer at staten må overta ansvaret for forliksrådene og dessuten ansvaret for hovedstevnevitnefunksjonene og namsmannsfunksjonene de stedene der disse funksjonene i dag ivaretas av kommunen.

9.9.2 Konfliktrådsordningen

Alle kommuner skal ha et konfliktråd, som har til oppgave å megle i tvister som oppstår på grunn av at en eller flere personer har påført andre en skade, et tap eller en annen krenkelse. For en nærmere omtale av konfliktrådsordningen vises det til kapittel 14.

Etter Justisdepartementets mening fungerer dagens oppgavefordeling etter forutsetningene relativt bra, men det eksisterer noen gråsoner i ansvarsplasseringen mellom kommunene og staten bl.a. knyttet til at staten på den ene side har det økonomiske ansvaret, mens kommunene på den andre side er ansvarlig for å opprette og drive konfliktrådene. Fra flere hold er det påpekt at den fremtidige organiseringen av konfliktrådsordningen må ses i sammenheng med organiseringen av den sivile rettspleien på grunnplanet for øvrig.

Spørsmålet om hvilket forvaltningsnivå som burde ha ansvaret for konfliktrådsordningen ble vurdert i forbindelse med utarbeidelsen av Ot.prp. nr. 56 (1989-90) og Stortingets behandling av denne i Innst. O. nr. 21 (1990-91).

Kommunenes Sentralforbund gikk i mot at kommunene skulle få ansvaret for konfliktrådsordningen ut fra prinsippet om at kommunale organer ikke skal utføre statlige oppgaver, som rettspleie, eller bli tillagt økonomisk eller administrativt ansvar for virksomheten i statlige organer. På grunnlag av innspill fra Kommunenes Sentralforbund tok justiskomiteen spørsmålet om organisering av konfliktrådene opp med Justisdepartementet, som i sitt svar til komiteen av 30. mai 1990 viste til at det var en grunnleggende idé ved ordningen at den skal bidra til å bringe konflikter tilbake til lokalsamfunnet, og at det derfor er viktig at ordningen legges til kommunene, ikke til staten.

I sin innstilling slo justiskomiteens flertall fast at konfliktrådene er en del av rettspleien og en statlig oppgave. Flertallet gikk inn for at staten skal ta de økonomiske forpliktelsen i samband med konfliktrådene, men at den enkelte kommune bør ha det daglige ansvaret for konfliktrådsarbeidet slik det ble foreslått i odelstingsproposisjonen. Komiteen uttalte videre:

»Komiteen finner det naturlig at ordningen med konfliktråd evalueres etter en tid slik at man får kontroll med om en kommunal organisering fungerer effektivt, eller om andre organiseringsformer bør foretrekkes. I den forbindelse bør også muligheten for å opprette en statlig »konfliktløsningsenhet» på lokalplanet vurderes. Det kan i så tilfelle være naturlig også å vurdere forliksrådenes tilknytning.»

I 1996 evaluerte Statskonsult på oppdrag av Justisdepartementet konfliktrådsordningen (rapport 1996:20). I følge evalueringsrapporten var det på det tidspunkt hvor evaluering ble gjennomført betydelige variasjoner fra konfliktråd til konfliktråd når det gjaldt henvisningsinstanser og alvorlighetsgrad i saker som ble henvist, konfliktrådsleders informasjonsprofil utad, antall saker meglet, type saker meglet, organisering og saksbehandlingstider. Statskonsult skrev i den forbindelse at:

»Det er grunn til å se med bekymring på ulikheten mellom konfliktrådene – tatt i betraktning at de er en del av strafferettspleien. I et slikt perspektiv bør større likhet mellom konfliktrådenes utforming og praksis tilstrebes. På samme tid er det naturlig at konfliktrådenes praksis – når det gjelder håndtering av sivile konflikter – kan og må variere, avhengig av lokal kultur, tradisjon osv.. Dette illustrerer den vanskelige avveiningen konfliktrådsordningen står overfor i håndteringen av sin sivile og strafferettslige oppgave.»

Justisdepartementet skriver i et brev til utvalget av 10. februar 2000 at man mener ulikhetene mellom konfliktrådene har tiltatt i løpet av det siste året.

En grunnleggende ide ved konfliktrådsordningen er å styrke lokalsamfunnets evne til å håndtere konflikter i sin alminnelighet. Statskonsult stilte imidlertid spørsmål ved om dette er en realitet når kun seks prosent av sakene konfliktrådene behandlet i 1995 var rene sivile saker. Etter deres vurdering kan også det faktum at flertallet av konfliktrådene er interkommunale, stå i motstrid til målet om å styrke lokalsamfunnets evne til å løse konflikter. Avstanden som oppstår til konfliktrådet kan gjøre at det ikke blir et naturlig sted å henvende seg med konflikter.

Statskonsult mente evalueringen viser at man står overfor uklarheter knyttet til hvilken rolle konfliktrådene skal ha som en del av den sivile rettspleien på grunnplanet. Etter deres vurdering syntes hovedspørsmålene ved videreføringen av ordningen å dreie seg om

  • konfliktrådene primært skal være alternativ til de strafferettslige reaksjonsformer

  • de primært skal være bidrag til at konfliktene bringes tilbake til folk i lokalsamfunnet

  • konfliktrådene skal håndtere sivile saker, straffesaker eller begge deler

Evalueringen viste i følge Statskonsult at selv om ordningen i prinsippet er kommunal, har de aller fleste kommunene lite eierforhold til ordningen. Etter deres vurdering skyldes det i stor grad at organiseringen er interkommunal, samt ansvarsdelingen mellom kommune og fylkesmann. Statskonsult anbefalte i rapporten at en videreutvikling av konfliktrådsordningen blir sett i sammenheng med vurderingen av organiseringen av namsmannen og forliksrådet.

Spørsmålet om konfliktrådenes fremtidige organisering ble også behandlet i NOU 1999:22 Domstolene i første instans, Førsteinstansdomstolenes arbeidsoppgaver og struktur. Om megling på grunnplanet heter det i innstillingen:

»I tillegg til at rettsmeglingen må samordnes med den megling som foretas på grunnplanet, må det foretas en samordning av den megling som foretas i forliksrådene, og den megling som foretas i konfliktrådene. Selv om forliksrådene og konfliktrådene har forskjellig bakgrunn, og meglingskulturen i disse rådene er nokså forskjellig, bør det etter utvalgets oppfatning vurderes om det er muligheter for å koordinere virksomheten ved disse rådene. Blant annet bør det vurderes om virksomheten ved forliksrådene og konfliktrådene kan slås sammen på den måte at det - etter mønster fra den nåværende organisasjonsmodell for konfliktrådene - blir opprettet ett meglingskontor på grunnplanet, og at det til dette meglingskontoret blir tilknyttet flere lokale meglere med forskjellig kompetanse. På denne måte vil man både kunne ivareta det beste ved forliksrådstradisjonen og videreutvikle den kompetanse som er bygd opp ved konfliktrådene. Ved å opprette et eget meglingskontor vil dette kunne fremstå som et nøytralt organ - uavhengig av domstolene og uavhengig av tvangsfullbyrdelses- og politimyndighetene.»

Utvalgets vurdering

En grunnleggende idé ved konfliktrådsordningen er at den skal bidra til å bringe ansvaret for å løse konflikter tilbake til lokalsamfunnet. Etter utvalgets vurdering er det imidlertid på bakgrunn av den evalueringen som er foretatt av konfliktrådsordningen, grunn til å stille spørsmål ved i hvilken grad den kommunale organiseringen har bidratt til å styrke lokalsamfunnets mulighet til å ta seg av lettere lovbrudd.

Evalueringen av ordningen viser at ansvarsfordelingen mellom staten og kommunene i dag oppleves som utydelig, og det er dokumentert store forskjeller mellom virksomheten til konfliktrådene i ulike kommuner. Etter utvalgets vurdering er det grunn til å se med bekymring på ulikhetene tatt i betraktning at konfliktrådene er en del av strafferettspleien.

I tråd med prinsippet om at det er et nasjonalt ansvar å sørge for rettssikkerhet og trygghet for innbyggerne, gjennom politivesenet, rettsapparatet og forsvaret, jf. utvalgets retningslinje 3 for oppgavefordeling, mener utvalget at staten bør overta ansvaret for konfliktrådene i sin helhet. Utvalget vil samtidig understreke at virksomheten må organiseres slik at nærheten til innbyggerne ivaretas. Dette kan f.eks. skje ved at kommunene velger ut personer til å sitte i konfliktrådene.

Utvalget støtter Strukturutvalgets vurderinger i NOU 1999:22 om at det må foretas en samordning av megling som foretas i forliksrådene, og den megling som foretas i konfliktrådene.

9.9.3 Overformynderiet

Kommunene er ansvarlig for opprettelse og administrasjon av overformynderiet, jf. lov om vergemål for umyndige. Overformynderiets utgifter dekkes av henholdsvis de vergetrengende selv eller kommunen.

Justisdepartementet tar sikte på å nedsette et lovutvalg i 2000 for en revisjon av reglene om umyndiggjørelse (lov om umyndiggjørelse 28. november 1898) og reglene om vergemål (lov om vergemål for umyndige 22. april 1927 nr. 3). Bakgrunnen er at Justisdepartementet mener det er behov for en grunnleggende gjennomgang og modernisering av lovverket på dette området. I følge departementet er det de senere årene kommet mange signaler om at dagens lovgivning ikke fungerer tilfredsstillende. Rådet for funksjonshemmede, Kommunenes Sentralforbund og Stortingets ombudsmann for forvaltningen har alle i brev til Justisdepartementet etterlyst igangsettelse av arbeidet med en revisjon av vergemålslovgivningen. I tillegg har en rekke overformyndere overfor Justisdepartementet gitt uttrykk for at loven ikke fungerer tilfredsstillende. Lovutvalgets oppgave vil være å utarbeide et utkast til en ny lov til avløsning av vergemålsloven og umyndiggjørelsesloven. Utvalget skal etter planen avgi sin innstilling to år etter oppnevning.

Fra gammelt av har det i følge Justisdepartementet vært et ønske fra kommunalt hold at overformynderiet skulle være et kommunalt organ, slik at kommunen kunne få fordelen av å disponere de umyndiges midler. Etter departementets vurdering kan det i dag derimot synes som om kommunene anser ansvaret for overformynderiet som en belastning. Overfor utvalget er ikke spørsmålet om ansvaret for overformynderiet kommentert fra kommunenes side.

Utvalgets vurdering

På bakgrunn av at et eget utvalg vil få i mandat å revidere lovgivningen om vergemål og umyndige har utvalget ikke gått langt inn i å vurdere spørsmålet om organiseringen av overformynderiet. Utvalget vil imidlertid bemerke at de oppgaver som overformynderiet i dag utfører, er av en slik karakter at utvalgets retningslinje 3 om at oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokale oppfatninger og lokale forhold, i utgangspunktet bør være et statlig ansvar, tilsier en overføring av ansvaret fra kommunene til staten. En forutsetningen for en slik ansvarsendring vil være at man etter en nærmere vurdering kommer til at staten har et egnet apparat til å ivareta oppgavene.

9.10 Kultursektoren

Kulturområdet er i liten grad lovregulert, og virkemidlene i statens kulturpolitikk er i stor grad økonomi og informasjon. Ansvars- og oppgavefordelingen på kulturområdet er, foruten ulike tilskuddsordninger, først og fremst knyttet til fordelingen av det finansielle ansvar for, og styring og forvaltning av, ulike kulturinstitusjoner.

Fra kommunesektoren, og spesielt fra fylkeskommunene, er det gitt uttrykk for at dagens statlige kulturpolitikk kan virke sentraliserende, og at dagens kulturpolitikk, ikke gir gode rammebetingelser for å nå hovedmålet om å gjøre kunst og kultur av høy kvalitet tilgjengelig for flest mulig. Kommunesektoren mener at oppgaver som i dag løses sentralt og nasjonalt kunne vært bedre ivaretatt lokalt og regionalt. Spesielt nevnes formidling og produksjon av kunst og kultur, og det settes særskilt søkelys på rollen til Riksteatret, Rikskonsertene og Riksutstillinger. Videre vises det til at kulturområdet er preget av mange tilskuddsordninger og tiltak, og at disse er for detaljstyrte av staten. Statens retningslinjer for fordeling av spillemidler til idretts- og friluftsanlegg og tilskudd til lokale og regionale kulturbygg trekkes frem som eksempler på at statlige føringer gir lite handlingsrom regionalt og lokalt. Det pekes også på som uheldig at mange kulturinstitusjoner eller -tiltak mottar støtte fra mer enn ett forvaltningsnivå. Prinsipielt mener man at ansvaret for å gi offentlig støtte bør ligge til ett organ, for å unngå at tilskuddsmottakeren må forholde seg til flere tilskuddsorgan, med dertil medførende ekstraarbeid og ressursinnsats både for mottakeren og det offentlige.

Mer overordnet vises det til at endrede drivkrefter i samfunnsutviklingen internasjonalt og nasjonalt stiller nye krav til det kulturpolitiske arbeidet i kommuner og fylkeskommuner. Etter kommunesektorens vurdering krever det endringer i det politiske innholdet og arbeidsmåtene i det lokale og regionale kulturarbeidet i årene fremover. Det understrekes at satsing på et bredt spekter av tiltak innenfor kulturområdet er viktig for utvikling av regionale og lokale sentra, som kan bidra til nyskapning i næringslivet og den offentlige sektor. På det grunnlag fremheves betydningen av at fylkeskommunen – i samarbeid med kommunene, frivillige organisasjoner og statlige institusjoner – har et betydelig politisk handlingsrom for å drive aktivt kulturpolitisk arbeid så vel innenfor kultursektoren, som innenfor rammen av et tverrsektorielt utviklingsarbeid i fylket. Etter fylkeskommunenes oppfatning forutsetter det bl.a. at fylkeskommunene overlates et større ansvar for forvaltning av økonomiske virkemidler til regionale kulturtiltak.

Kulturdepartementet har i innspill til utvalget ikke gitt uttrykk for at det ser konkrete behov for større endringer i oppgave- og ansvarsdelingen på kulturområdet. Departementet skriver imidlertid at det generelt er opptatt av løpende å vurdere desentralisering og delegering av oppgaver på kulturområdet.

Formidling og produksjon av kunst og kultur – Rikskonsertene, Riksutstillinger og Riksteatret

En del fylkeskommuner opplever det som et problem at kunst- og kulturformidlingen i eget fylke er for dårlig organisert og planlagt, og at den av den grunn er lite effektiv. Etter deres mening er det behov for å styrke koordineringen i formidlingsarbeidet, og dette er i følge fylkeskommunene i ferd med å skje i flere fylker. Fylkeskommunene mener koordineringsfunksjonen for kunst- og kulturformidling må ivaretas på regionalt nivå, fordi de nasjonale institusjonene ikke besitter nok regional og lokal kunnskap, eller har den nødvendige nærhet til de ulike aktørene til å kunne ivareta disse oppgavene på en hensiktsmessig måte.

Samtidig gir en del av fylkeskommunene uttrykk for at riksinstitusjonene slik de fungerer i dag, spiller en beskjeden rolle for kulturlivet i fylkene. Unntaket som nevnes er Rikskonsertenes skolekonserter. Etter fylkeskommunenes vurdering skyldes den manglende oppslutningen om riksinstitusjonenes tilbud bl.a. at:

  • tilbudet fra riksinstitusjonene er lite tilpasset de regionale behov både i innhold og organisering

  • mye av planleggingen skjer uten nødvendig kontakt med målgruppene for tilbudene

  • avstanden mellom det sentrale og det lokale nivået medfører at det lokale nivå ikke får et eierforhold til tilbudet.

Fylkeskommunene mener det er grunn til å stille spørsmål ved om ikke deler av de økonomiske midlene som de tre riksinstitusjonene rår over i dag, ville bli brukt på en mer effektiv måte dersom ansvaret for ressurser til turnéformidling ble overført til regionale produksjonsledd. Etter fylkeskommunenes vurdering vil resultatet av en slik omlegging være at tyngdepunktet i kulturformidlingen i Norge blir flyttet fra et nasjonalt nivå til et regionalt nivå. Etter deres oppfatning vil det styrke regionale produksjons- og formidlingsinstitusjoner og øke mulighetene for kunstnere til å ha arbeids- og bosted utenfor Oslo-området. Videre mener man at det vil gi grunnlag for å øke antall forestillinger.

Fylkeskommunene ønsker imidlertid fortsatt å opprettholde riksinstitusjonene, fordi flere av oppgavene som i dag er tillagt disse etter fylkeskommunenes vurdering ikke vil kunne ivaretas tilfredsstillende innenfor det enkelte fylke. Mer konkret mener man det er ønskelig å utrede behovet for et nasjonalt kulturelt kompetansesenter der nettverksbygging, forsøks- og utviklingsarbeid og internasjonalt samarbeid er blant de mest sentrale oppgavene.

Kulturdepartementet skrev i St.prp. nr. 1 (1999-2000) at man er klar over at det fra flere hold, ikke minst fra deler av kommunesektoren, er stilt spørsmål ved måten riksinstitusjonene fungerer på i dag. Etter departementets vurdering har imidlertid riksinstitusjonene selv arbeidet med disse utfordringene på en konstruktiv måte, bl.a. gjennom sitt strategiarbeid. Kulturdepartementet mener de tre riksinstitusjonenes funksjon, identitet og kompetanse fremover bør konsentreres om primæroppgaven som produsent og formidler av musikk-, teater-, dans- og bildekunst av høy kvalitet. Det er bakgrunnen for at Rikskonsertenes og Riksteatrets ansvar som tilskuddsforvalter i sin helhet er besluttet overført til Norsk Kulturråd. Departementet ser et behov for også i årene fremover å benytte de tre riksinstitusjonene som kulturpolitiske virkemidler for å oppnå den overordnede målsettingen for kulturpolitikken om å gjøre kunst og kultur av høy kvalitet tilgjengelig for flest mulig. Riksinstitusjonene skal supplere det lokale kunst- og kulturtilbudet rundt i landet og utjevne uønskede geografiske forskjeller med hensyn til tilgang til et profesjonelt musikk-, dans-, teater- og billedkunsttilbud. Departementet varsler at det vil følge nøye med på hvordan de omlegginger som gjøres slår ut i forhold til det som er de tre riksinstitusjonenes primære oppgave, og drøfte videre med riksinstitusjonene hvordan virksomhetene kan videreutvikles med hensyn til kunstnerisk nivå og kontinuitet i tilbudet, god lokal forankring og hensiktsmessige samarbeidsmønstre.

Spørsmålet om arbeidsdelingen mellom Rikskonsertene og fylkeskommunene for skolekonsertordningen, har vært vurdert spesielt. En arbeidsgruppe med medlemmer fra Kommunenes Sentralforbund, statens utdanningskontorer, Rikskonsertene og Kulturdepartementet la i 1999 frem en utredning som enstemmig konkluderte med et opplegg som innebar en styrket regional forankring, ved at Rikskonsertene og fylkeskommunene hver skulle ha ansvaret for halvparten av de turneene som inngår i skolekonsertordningen på årsbasis. Kulturdepartementet omtalte saken i tråd med arbeidsgruppens anbefalte opplegg i St.prp. nr. 69 (1998-99) Om kommuneøkonomien 2000 mv.. Stortinget gikk i mot forslaget om å omorganisere skolekonsertordningen på det tidspunkt, og ba regjeringen komme tilbake til saken i forbindelse med en avklaring av de ulike rollene Rikskonsertene skal spille fremover. Saken ble på nytt omtalt i budsjettproposisjonen til Kulturdepartementet for 2000. Kulturdepartementet gir der uttrykk for at man er opptatt av å styrke skolekonsertordningens regionale forankring, samtidig som Rikskonsertene fortsatt må ha en sentral funksjon med hensyn til musikkfaglig kompetanse og kvalitet i skolekonserttilbudet, og ha ansvaret for at skolekonsertordningen forblir en helhetlig nasjonal ordning. Kulturdepartementet mener derfor at det samlede ansvaret for skolekonsertordningen ikke kan overføres til fylkeskommunene nå.

Riksutstillinger behandles i St.meld. nr. 22 (1999-2000) Kjelder til kunnskap og oppleving. Kulturdepartementet anbefaler i meldingen at Nasjonalgalleriet, Museet for samtidskunst, Riksutstillinger, Kunstindustrimuseet i Oslo, Norsk Arkitekturmuseum og Henie-Onstad kunstsenter slås sammen organisatorisk for på den måte å skape en mer slagkraftig enhet innenfor museumsarbeid på kunstområdet. Integreringen av Riksutstillinger i en ny, samlet institusjon, blir spesielt kommentert. Som integrert del av et samlet kunstmuseum kan kompetansen i Riksutstillinger etter Kulturdepartementets vurdering utnyttes til å vitalisere formidlingsarbeidet både innenfor institusjonen og i forhold til utstillingssteder ellers i landet. Den samordnende turneringsdimensjonen i nåværende virksomheter skal i følge meldingen være en viktig del av arbeidsoppgavene innenfor den nye institusjonen.

Når det gjelder Riksteatret vil dets virksomhet i følge Kulturdepartementet bli omtalt i den kommende stortingsmeldingen om scenekunst.

– Kunstpolitikk

Enkelte fylkeskommuner har gitt uttrykk for at det i dag er et problem at fagmiljøet for kunstnere i stor grad er konsentrert i Oslo, og at det blir gjort for lite fra statlig hold for å stimulere kunstnere til å trekke mot distriktene.

Etableringen av regionale formidlingsordninger i fylkene kan bidra til at flere kunstnere etablerer seg utenfor hovedstaden, men fylkeskommunene som har uttalt seg, tror at større endringer først vil kunne oppnås dersom både forholdene og de økonomiske rammevilkårene legges bedre til rette. Det krever etter deres vurdering at det utvikles en regional kunstnerpolitikk og at den statlige stipendordningen og prosjektstøtten legges om slik at midlene fordeles på regionalt nivå. Fylkeskommunene legger til grunn at en slik omlegging må skje i nært samarbeid med kunstnerorganisasjonene.

I dag tildeles statens stipend og garantiinntekter for kunstnere av Utvalget for statens stipend og garantiinntekter for kunstnere etter innstilling fra sakkyndige komiteer oppnevnt av kunstnerorganisasjonene. Departementet fastsetter, etter samråd med Utvalget for statens stipend og garantiinntekter for kunstnere, og forhandlingsberettigede organisasjoner, fordelingen av midlene mellom de ulike kunstnergruppene. I henhold til forskrift om statens stipend og garantiinntekter for kunstnere fastsatt 16. september 1998 skal det ved tildeling av stipend og garantiinntekter bare legges vekt på kunstnerisk aktivitet og kvalitet.

– Funksjonsfordelingsinstitusjoner

Ordningen med nasjonale institusjoner, region-/landsdelsinstitusjoner og knutepunktinstitusjoner, jf. kapittel 14, har eksistert siden 1995. Det er institusjoner innenfor områdene scenekunst, musikk, museum og billedkunst som inngår i funksjonsfordelingssystemet.

Som nevnt innledningsvis er det kommet inn enkelte synspunkter på at dagens delte finansieringsansvar mellom forvaltningsnivåene for funksjonsfordelingsinstitusjonene og enkelte andre kulturtiltak, prinsipielt er uheldig. På bakgrunn av at få aktører oppfatter dagens finansieringsordninger som problematisk på prinsipielt grunnlag, vil imidlertid ikke utvalget forfølge den problemstillingen videre. Andre forhold enn prinsipielle sider ved finansieringsordningen kan imidlertid tale for endringer i forvaltningsansvaret for funksjonsfordelingsinstitusjonene. Eksempelvis vil full finansiering fra kommunesektorens side kunne gi fylkeskommunene og kommunene større handlefrihet til å tilpasse strukturen og organiseringen til lokale og regionale forhold.

Regjeringen foreslo i St.prp. nr. 60 (1997-98) Om kommuneøkonomien 1999 mv. at de respektive fylkeskommuner bør ivareta forvaltningsansvaret for region-/landsdelsinstitusjonene på teatersektoren. I følge regjeringen vil ansvaret bl.a. kunne innebære tilskuddsutbetaling, styreoppnevning, innhenting og rapportering av økonomisk informasjon og øvrig oppfølging av institusjonene. Forslaget ble imidlertid avvist av Stortinget. Flertall i kommunalkomiteen ga i Innst. S. nr. 250 (1997-98) uttrykk for at de mente at en slik kursendring for regions-/landsdelsinstitusjonene må være basert på en grundig evaluering av ordningen, der de berørte teatrene blir tatt med på råd om den fremtidige organiseringen. Flertallet viste til at det var stor enighet om funksjonsfordelingen da Stortinget behandlet saken i 1993, og ba om at regjeringen må komme tilbake med en melding til Stortinget, dersom den har ønsker om en omlegging.

I St.meld. nr. 22 (1999-2000) Kjelder til kunnskap og opplevinggir Kulturdepartementet uttrykk for at nåværende inndeling av institusjoner ikke fungerer tilfredsstillende for museene. Departementet ønsker å avløse dagens ordning for museene med et system der alle museum som får tilskudd over det statlige kulturbudsjettet, inngår i et nasjonalt nettverk med Norsk museumsutvikling som overvåker, samordner og informasjons- og budsjettknutepunkt. Prinsipielt blir det lagt til grunn i meldingen at det bare rent unntaksvis er naturlig at staten skal ha det samlede drifts- og tilskuddsansvaret for et museum. Det vises til at museet som kunnskapsformidler og kulturinstitusjon i bredere mening vil være viktigere for nærområdet og regionene enn for folk ellers i landet, og at fylkeskommunene og kommunene derfor må medvirke.

Enkelte fylkeskommuner har overfor utvalget gitt uttrykk for at de i utgangspunktet er positive til meldingens signaler om at fylkeskommunene skal ha en sentral rolle i forhold til oppbygging av et museumsnettverk i fylket. Gitt at meldingen legger opp til et kvalitetsmessig løft for museene forutsetter fylkeskommunene at det innebærer økt ressurstilførsel. Meldingen oppleves imidlertid som svært uklar når det gjelder hvilke krav som vil stilles til oppfølging av statlige bevilgninger og hvor fritt fylkeskommunene vil stå til å forvalte sin del av tilskuddet. Fylkeskommunene understreker at de må ha stor råderett over hvordan tilskudd til museene i fylket skal fordeles, og at den enkelte fylkeskommune selv må få avgjøre hvordan den vil organisere sitt museumsvesen for å få mest mulig ut av de ressursene som tildeles fagområdet.

Fordeling av spillemidler til anleggsformål og tilskudd til lokale og regionale kulturbygg

Fylkeskommunene er bemyndiget til å foreta detaljfordeling av de spillemidler som hvert år stilles til disposisjon for det enkelte fylke for utbygging av anlegg for idrett og friluftsliv. Disse midlene kan etter gjeldende regelverk ikke nyttes til aktivitet. Tilsvarende har fylkeskommunene ansvaret for fordeling av den tildelte rammen til lokale og regionale kulturbygg.

Fylkeskommunene reagerer på at de prosedyrer og krav for behandling av søknader som Kulturdepartementet har fastsatt, gir det enkelte fylke lite handlingsrom for lokale tilpasninger. Det vises til at flere fylkeskommuner i dag lager planer for idretts- og friluftsliv som er like mye aktivitetsrettet som anleggsrettet, fordi man har erkjent at anlegg ikke er nok for å skape aktivitet. For å kunne gi et best mulig tilbud innenfor idretts- og friluftsliv til befolkningen mener derfor fylkeskommunene at de selv må få avgjøre om spillemidlene skal gå til anlegg eller aktivitet. Ved en slik råderett over spillemidlene inklusive renteinntektene kan det regionale nivået utforme sin egen idretts- og friluftspolitikk. I tillegg mener fylkeskommunene at de bør overta ansvaret for midlene til friluftsrettede tiltak som i dag forvaltes av fylkesmannens miljøvernavdeling. Det vil etter fylkeskommunenes vurdering gjøre det mulig i større grad å se disse midlene i sammenheng med bruken av spillemidler til friluftsanlegg, og legge grunnlaget for en regional idretts- og friluftslivspolitikk.

Departementet på sin side peker på at de fastsatte prosedyrene og fordelingsreglene skal sikre at detaljfordelingen følger overordnede målsettinger på området. Kulturdepartementet mener at dagens regelverk innebærer at fylkeskommunene har stor frihet innenfor regelverket, men viser til at fylkeskommunene i varierende grad utnytter sine muligheter til å drive anleggspolitikk. I innspill til utvalget gir Kulturdepartementet uttrykk for at delegeringen av detaljfordelingen og forhåndsgodkjenningen i kommunene etter deres vurdering fungerer tilfredsstillende.

Utvalgets vurdering

I løpet av de 10 siste årene har det skjedd betydelige endringer innenfor kulturområdet. Ikke minst har kompetansen og profesjonaliteten innenfor kultursektoren økt betraktelig lokalt og regionalt. Den lokale og regionale kulturen er styrket, og mangfoldet er blitt større. Kulturens betydning for lokal og regional utvikling har blitt viet stadig større oppmerksomhet. Både kommuner og fylkeskommuner har sett behovet for å drive aktivt kulturpolitisk arbeid innenfor rammen av et tverrsektorielt utviklingsarbeid. Utvalget ønsker å understreke kulturpolitikkens sektorovergripende betydning, og mener at den fremtidige oppgave- og ansvarsfordelingen på kulturområdet må legge til rette for at kommunesektoren kan se sin satsing på kultur i sammenheng med sitt lokale og regionale utviklingsarbeid.

For at kommunene og det regionale folkevalgte nivå skal være i stand til å sette sin satsing på kultur inn i en større helhet og foreta ønskede lokale og regionale tilpasninger, kreves det etter utvalgets vurdering større lokalt og regionalt handlingsrom enn det kommunesektoren har i dag. Selv om området i dag er lite lovregulert innebærer utformingen av de økonomiske virkemidlene at staten legger sterke føringer på kommunesektorens arbeid. Et eksempel er spillemidler til idrettsanlegg i kommunene. Videre mener utvalget at mange av tilskuddsordningene som i dag er øremerkede bør innlemmes i inntektssystemet. Det gjelder f.eks. tilskudd til lokale og regionale kulturbygg, tilskudd til fylkeskommunale kulturoppgaver og tilskuddsordning for museer. Utvalget kan vanskelig se at nasjonale hensyn kan tilsi en så sterk statlig styring som det man har i dag av de økonomiske virkemidlene. Utvalget vil be om at man i forbindelse med den varslede stortingsmeldingen om kulturpolitikken foretar en bred gjennomgang av tilskuddsordningene på kulturområdet med sikte på å forenkle og redusere den statlige styringen betraktelig, og gi det lokale og regionale nivå større handlingsrom ved å overlate et større ansvar for forvaltning av økonomiske virkemidler til kommunesektoren.

Nasjonal koordinering av begrensede ressurser på kulturområdet har vært vurdert som viktig for å sikre at ressursene utnyttes best mulig og unngå at innsatsen blir for fragmentert. Nasjonal styring har også vært sett på som viktig i forhold til å legge til rette for nyskaping og formidling av profesjonell kunst innen ulike kunstformer. Etter utvalgets vurdering avhenger behovet for nasjonal koordinering av hvordan det regionale nivået organiseres. Dersom antall regionale enheter reduseres og regionene får et større ansvar for regionale utviklingsoppgaver, som kultursektoren er en viktig del av, vil behovet for nasjonal koordinering minske.

Flertallet i utvalget (alle unntatt Leschbrandt) mener det er naturlig at regionene får et større ansvar for region-/landsdelsinstitusjoner og knutepunktinstitusjoner innenfor områdene scenekunst, musikk, museum og billedkunst. Det vil legge til rette for at regionene kan drive et aktivt kulturpolitisk arbeid innenfor et større tverrsektorielt utviklingsarbeid. Utvalget antar at oppgave- og ansvarsdelingen for funksjonsfordelingsinstitusjonene vil bli nærmere drøftet i de kommende stortingsmeldingene om kultur og scenekunst, og ønsker å understreke betydningen av at det regionale folkevalgte nivået fremover gis et reelt ansvar i forhold til disse institusjonene.

Videre mener flertallet i utvalget (medlemmene Austeng, Dalane, Fjell, Fluge, Hagen, Mørum, Sundsbø, Wilhelmsen og Aalbu) at de sterke signalene fra fylkeskommunene om at det er behov for å redefinere riksinstitusjonenes rolle må følges opp. Utvalget er kjent med at riksinstitusjonene, bl.a. gjennom sitt strategiarbeid, har vurdert egen virksomhet og funksjoner. Ut fra de innspillene utvalget har mottatt mener imidlertid flertallet i utvalget at det er behov for en større gjennomgang av riksinstitusjonenes rolle fremover. Flertallet mener bl.a. det bør vurderes om ikke deler av de økonomiske midlene som de tre riksinstitusjonene rår over i dag, bør overføres til det regionale nivå, slik at det regionale folkevalgte nivå blir ansvarlig for å bestille profesjonelle kulturtilbud ut fra regionale prioriteringer og behov. På bakgrunn av at det regionale folkevalgte nivå er en sentral samarbeidspartner for riksinstitusjonene forutsetter flertallet at regionene trekkes inn i dette arbeidet.

Mindretallet (medlemmene Heløe, Leschbrandt og Aasland) vil peke på den viktige rolle kunstinstitusjonene spiller for å sikre kvalitet og profesjonalitet i kunsten. De skal ivareta nasjonale og allmenne verdier og dessuten fornye og vie plass til nye verdier og verdisyn. De skal gjenskape og formidle kulturarven og bidra til nasjonal og språklig identitet. De skal presentere norsk kultur i det internasjonale samfunn og derigjennom fremme landets omdømme i utlandet. De skal sørge for at internasjonale impulser får innpass og formidles til et norsk publikum. De profesjonelle teatre, operaer og orkestrene er ryggraden i landets kulturelle infrastruktur. Det er fra dem mediebedriftene, den kommersielle underholdningsindustrien og nye kunstinstitusjoner oftest rekrutterer sine utøvere og ledere. Riksinstitusjonene, de regionale teatrene og orkestrene, sammen med de frie teatergruppene, er gjensidig avhengige av hverandre som premissleverandører og samarbeidspartnere om landsdekkende formidling. Sammen er de viktige diskusjonspartnere i den evige kulturpolitiske dialog mellom sentrum og distrikt. Et felles mål er å gjøre kunst tilgjengelig for alle. Særlig viktig er det å nå grupper som i liten grad har fått tilgang til kunst. Basis for all virksomhet skal være kvalitet, originalitet og perfeksjon. Dette er verdier som et hvert samfunn er avhengig av for å nå videre, finne nye veier, nye ideer og innfallsvinkler. En eventuell styrking av den regionale kulturinnsatsen på bekostning av de nasjonale kunstinstitusjonene vil etter mindretallets vurdering svekke den skjøre balansen som er mellom kunstarter og virkeformer. Medlemmene Heløe og Aasland mener at midler til en eventuell sterkere regional satsing enten må hentes gjennom økte overføringer og/eller lokale omprioriteringer.

9.11 Barne- og familieforvaltningen

9.11.1 Barnevern

Ansvar for lovpålagte barnevernoppgaver er lagt til staten, fylkeskommunen og kommunen. Fylkesmannen har et tilsynsansvar og er klageinstans for enkelte vedtak truffet av barneverntjenesten. Fylkesnemnda, som er et uavhengig statlig forvaltningsorgan, har ansvar for å treffe vedtak om en rekke tiltak etter loven (først og fremst i såkalte tvangssaker). Fylkeskommunen har ansvaret for etablering og drift av institusjoner for barn og ungdom som omfattes av barnevernloven, og for å bistå kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet. Kommunen har ansvaret for alle de oppgavene som er omhandlet i barnevernloven som ikke er lagt til fylkeskommunen eller et statlig organ. Dette innebærer at det vesentligste av barnevernoppgavene er et kommunalt ansvar. For å ansvarliggjøre kommunene økonomisk i forhold til bruk av fylkeskommunale tiltak, er det innført en ordning med kommunal delbetaling. For en nærmere omtale av ansvars- og oppgavefordelingen vises det til kapittel 14.

De innspillene utvalget har mottatt kan tyde på at barnevernområdet er et av de områdene hvor det er behov for å se på oppgave- og ansvarsfordelingen mellom kommunen og fylkeskommunen, bl.a. ser det ut til at den kommunale delbetalingen kan bidra til å skape konflikter mellom forvaltningsnivåene.

I januar 1999 ble det satt ned et offentlig utvalg (Befring-utvalget) som fikk i mandat å foreta en helhetlig gjennomgang og vurdering av barnevernets forutsetninger, virkemåter, resultater og reformbehov. Som et av punktene i mandatet var utvalget bedt om å se på ansvarsforhold og samarbeid, bl.a. mellom forvaltningsnivåene. Utvalget avga sin utredning 2. mai 2000. Oppgavefordelingsutvalget vil i sin drøfting av problemene innenfor barnevernområdet i stor grad bygge på denne utredningen.

Befring-utvalget skriver i sin utredning at det synes å være en del misnøye knyttet til samarbeidet mellom barneverntjenesten i kommunene og fylkesbarnevernet. Mye tid og ressurser brukes på å avklare økonomi (hvem som skal betale) og ansvar (hvem som har ansvar for tiltak og oppfølging etter at plassering er foretatt). I følge utvalget knytter problemene seg særlig til valg av tiltak og kostnader for ungdom med atferdsproblemer.

Barnevernet har en ansvars- og myndighetsfordeling mellom kommune og fylkeskommune som skiller seg fra andre områder innenfor helse- og sosialsektoren (unntatt rusmiddelomsorgen). Mens fylkeskommunen på de øvrige områdene har ansvar for spesialisthelsetjenester, har den i barnevernet et omfattende ansvar for omsorgstjenester. Denne særpregede ansvarsfordelingen er i forarbeidene til barnevernloven begrunnet med at antallet institusjonsplasserte barn og ungdom totalt sett er lite, at drift av barneverninstitusjoner er en spesialisert virksomhet som krever høy faglig kompetanse og at den enkelte kommune vil ha vanskeligheter med å bygge opp et tilstrekkelig omfattende og differensiert nok institusjonstilbud.

Etter Befring-utvalgets vurdering henger problemene knyttet til betalingsordninger og ansvarsdeling sammen med at det er det kommunale barnevernet som bestemmer hvilket tiltak som er best egnet, og hvilken lovparagraf som skal benyttes som beslutningsunderlag. Fylkesnemnda bestemmer etter innstilling fra kommunen hvem som skal plasseres i de tiltak fylkeskommunen driver eller har ansvar for å finansiere. Ordningen med at fylkesnemnda og kommunene kan forplikte fylkeskommunen økonomisk bryter med det finansielle ansvarsprinsipp. I barnevernlovens forarbeider ble det begrunnet med at alle barn som har behov for tiltak fra barnevernet skal få rett hjelp til rett tid.

Nivået på den kommunale delbetalingen innebærer at det ofte er økonomisk lønnsomt for kommunene å satse på plassering i fylkeskommunale tiltak heller enn lokal tiltaksutvikling. Fylkeskommunene har på sin side ikke bygget ut det antall plasser som etterspørres, noe som har ført til et stort uregulert privat institusjonsmarked som barneverntjenesten har liten styring med, både økonomisk og faglig. Befring-utvalgets vurdering er at den kommunale delbetalingen i dag ikke i tilstrekkelig grad oppmuntrer til faglig god innsats og tiltaksutvikling på kommunalt nivå. På den annen side vil en for høy kommunal egenandel kunne bidra til at kommunen av økonomiske årsaker velger ikke å flytte et barn fra hjemmet.

For øvrig peker Befring-utvalget på følgende utilsiktede virkninger av dagens ansvarsdeling:

  • Forholdet til grunnskolen: Fylkeskommunen har ansvaret for barn som er plassert i sosiale eller medisinske institusjoner, mens kommunen har ansvaret for barn som bor hjemme og som er i hjelpetiltak eller i ulike former for fosterhjem. Av økonomiske årsaker kan kommunene derfor foretrekke en institusjonsplassering, mens fylkeskommunen ønsker plassering i fosterhjem.

  • Fosterbarn med funksjonshemninger: Kommune og fylkeskommune kan være uenige om hvilke forsterkningsbehov for fosterbarn som skyldes funksjonshemning og hvilke som skyldes omsorgssvikt. Dersom funksjonshemningen skyldes omsorgssvikten, er fylkeskommunen refusjonspliktig overfor kommune. Et spesielt problem er ansvaret for fosterbarn med funksjonshemninger som bor i andre kommuner enn omsorgskommunen.

  • Overlapping mellom barne- og ungdomspsykiatrien og barnevernet: Ved plassering i et fylkeskommunalt barne- og ungdomshjem betaler kommunen egenandel, men ved plassering i et barne- og ungdomspsykiatriskhjem betaler den ingen ting.

  • Fosterhjem: Delt ansvar for fosterhjemmene mellom forvaltningsnivåene, fører etter Befring-utvalgets vurdering til enkelte konflikter, dobbeltarbeid og kan oppleves som slitsomt fra fosterhjemmenes side.

  • Familiebaserte tiltak som alternativ til institusjonsplassering: Disse tiltakene er i stor grad utviklet av det fylkeskommunale barnevernet. I lovens forstand er disse tiltakene fosterhjem, men kommunene har ansvaret for bl.a. grunnskoleundervisning. Kommunenes befatning med tiltakene synes stort sett å være ved plassering av barn.

  • Multisystemisk terapi (MST): Som følge av at MST skal hjemles i barnevernloven er det kommunen som må fatte vedtak om at det skal iverksettes i den enkelte familie, men ansvaret for tiltaket er lagt til fylkeskommunen. Det er også fylkeskommunen som bestemmer hvem som skal få tilbud om MST og hvem som skal henvises til andre tilbud, eventuelt avvises. I følge Befring-utvalget er det her innført en fylkeskommunal styringsmulighet over inntak som ikke gjelder for øvrig. Også når det gjelder økonomisk ansvarsfordeling skiller MST seg fra de vanlige bestemmelsene.

  • Private tiltak i forhold til ungdom som plasseres med hjemmel i »atferdsbestemmelsene» i barnevernloven: Det er gitt muligheter for etablering og bruk av slike tiltak uten at disse tiltakene har driftsavtale med fylkeskommunen. Også ved bruk av disse tiltakene er det imidlertid barneverntjenesten i kommunen eller fylkesnemnda som fatter vedtak om plassering og plasseringens lengde, mens størsteparten av utgiftene faller på fylkeskommunen.

Generelt mener Befring-utvalget at det har vist seg at spesielt de små kommunene har problemer med å få etablert, vedlikeholdt og videreutviklet kompetansen i barnevernet. Videre viser utvalgets utredning at det ikke bare er vanskelig å få til gode samarbeidsforhold mellom forvaltningsnivåene. Mange problemer skyldes også manglende koordinering internt i kommunen og fylkeskommunen.

For å redusere problemene som er beskrevet over har Befring-utvalget foreslått følgende tiltak av særlig relevans i forhold til Oppgavefordelingsutvalgets mandat:

  • Det bør iverksettes en utredning med tanke på forenkling, både av lov- og regelverk og av forvaltningsmessige sider av barnevernet.

  • Det bør vurderes om ansvaret for beslutninger om barn og unge skal få tilgang til fylkeskommunale plasseringstilbud, og som ikke avgjøres av fylkesnemnda, bør flyttes fra det kommunale til det fylkeskommunale barnevernet. I den sammenheng bør det også vurderes hvem som skal ha ansvaret for akuttplasseringer.

  • Tilskudds- og refusjonsordninger bør tilrettelegges slik at de oppmuntrer til bruk av familie- og nærmiljøbaserte tiltak fremfor plasseringstiltak, og at en unngår »fjernplasseringer» over fylkesgrenser. Etter utvalgets vurdering forutsetter det en heving av den nåværende satsen for kommunal egenbetaling ved bruk av fylkeskommunale barneverntjenester. Det bør innføres statlige stimuleringstilskudd for adekvate lokale initiativ.

  • Det bør iverksettes forsøk med fylkeskommunal bistand til kommuner i tvangssaker og andre kompliserte saker.

  • Det er generelt sett behov for å øke fylkeskommunenes veilednings- og konsultasjonskapasitet til kommunene.

  • Oppfølging av fosterforeldre flyttes til fylkeskommunen.

  • Det åpnes for at fylkeskommunen kan avgjøre spørsmålet om å sette inn forsterkningstiltak der det er uenighet mellom kommune og fosterforeldre.

  • Forholdene for fosterbarn med funksjonshemninger bør utredes.

Generelt ønsker Befring-utvalget at barn og ungdoms rett til barneverntjenester lovfestes.

Utvalgets vurdering

Utvalget mener Befring-utvalgets utredning viser at det med dagens kommuneinndeling vil være vanskelig å overføre hele ansvaret for barnevernet til kommunene. Utvalget anser det heller ikke som aktuelt at kommunene skal fratas et hovedansvar for barnevernet siden dette er en tjeneste hvor nærhet til brukerne er svært viktig, og ansvaret for tjenesten derfor bør legges til laveste effektive nivå, jf. retningslinje 1 for oppgavefordeling. Gitt at ansvaret for barneverntjenesten også fremover skal deles mellom forvaltningsnivåene er det etter utvalgets vurdering nødvendig å iverksette tiltak for å redusere de utilsiktede virkningene man i dag ser av oppgave- og ansvarsdeling, bl.a. som følge av at det finansielle ansvarsprinsippet er brutt.

Utvalget mener at det viktigste tiltaket som kan iverksettes for å redusere utilsiktede virkninger av oppgave- og ansvarsdelingen, er å foreta endringer i den kommunale delbetalingsordningen og heve satsene vesentlig, slik at kommunene i størst mulig grad vurderer hjelpetilbudene på grunnlag av tilbudenes faktiske kostnader. Dette vil være et egnet tiltak for å redusere ansvarsuklarheter og fjerne utilsiktede virkninger av oppgavefordelingen uansett om det er det regionale folkevalgte nivået eller staten som har ansvaret for 2. linjetjenestene innenfor barnevernet. Slik delbetalingsordningen fungerer i dag kan den gi kommunene incitamenter til å velge/anbefale tiltak ut fra økonomiske motiv.

Utvalget ser at de mindre kommunene kan ha problemer med å tilegne seg tilstrekkelig faglig kompetanse på barnevernområde. På den bakgrunn støtter utvalget Befring-utvalgets forslag om at det bør iverksettes forsøk med bistand til kommuner fra det regionale folkevalgte nivået i tvangssaker og andre komplisert saker, og at det folkevalgte nivåets veilednings- og konsultasjonskapasitet til kommunene generelt bør økes.

I tråd med utvalgets generelle holdning mener utvalget at fylkesmannens oppgaver på barnevernområdet bør avgrenses til tilsyn, kontroll og klage, samt veiledning overfor kommunesektoren knyttet til lov- og regelverk og informasjon om nasjonale målsettinger.

9.11.2 Barnehager

Barnehageloven legger det overordnede ansvaret for utbygging og drift av barnehager på kommunene. I tillegg har kommunene myndighetsansvar for kommunal og ikke-kommunale barnehager. Det er kommunene som godkjenner barnehager, fører tilsyn med driften og gir rettledning. Fylkesmannen er klageinstans for kommunens vedtak. Videre har fylkesmannen et veiledningsansvar overfor kommuner og eiere av virksomheter etter barnehageloven. Fylkesmannen kan også på eget initiativ føre tilsvarende tilsyn med barnehager som kommunen. Forvaltningen av de statlige tilskuddene til de kommunale og private barnehagene er delt mellom fylkesmannen og kommunen. For en nærmere omtale vises det til kapittel 14.

Ingen av de instansene som har kommet med innspill til utvalget har ment at det er behov for større endringer i dagens oppgavefordeling innenfor barnehagesektoren. Generelt er inntrykket at dagens oppgavefordeling fungerer godt. Fra kommunesektorens side er det imidlertid gitt uttrykk for at det kan være behov for å gjennomgå dagens oppgavefordeling med sikte på å fjerne det man oppfatter som dobbeltarbeid mellom staten og kommunene, samt å tydeliggjøre ansvarsforholdene mellom de to forvaltningsnivåene på enkelte områder. I andre sammenhenger enn i sine innspill til utvalget har kommunesektoren gitt uttrykk for at driftstilskudd til barnehager bør innlemmes i inntektssystemet.

Konkret nevner kommunene forvaltningen av statlige tilskudd som et område hvor det etter deres vurdering utføres unødig dobbeltarbeid, bl.a. i forhold til å kontrollere opplysninger knyttet til stønadsgrunnlaget for private barnehager.

I St.meld. nr. 27 (1999-2000) Barnehage til beste for barn og foreldre drøftes tilskuddsordningene til barnehageformål. Regjeringen uttaler i meldingen at den ønsker å legge det ordinære driftstilskuddet inn som en del av rammeoverføringene til kommunene fra det tidspunkt en har oppnådd full behovsdekning. Når det gjelder øvrige statlige tilskudd til barnehager (f.eks. tilskudd til tiltak for funksjonshemmede og tilskudd til tospråklige assistenter) mener regjeringen det er ønskelig å utrede nærmere hvilke konsekvenser en innlemming vil ha. Selv om Barne- og familiedepartementet overfor utvalget har gitt uttrykk for at dagens regelverk for det ordinære driftstilskuddet er svært detaljert og arbeidskrevende, er det i meldingen ikke foreslått forenklinger i forhold til dagens praksis i perioden frem til en eventuell innlemming i rammetilskuddet finner sted. I Innst. S. nr. 270 (1999-2000) uttaler et flertall i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen at det ikke ønsker å vurdere finansieringen av barnehager nå, men ber regjeringen komme tilbake til dette spørsmålet når full behovsdekning er en realitet.

Når det gjelder behovet for å tydeliggjøre dagens ansvarsforhold mellom kommunen og fylkesmannen, er det tre forhold som er trukket frem. Det første gjelder kontroll med det statlige driftstilskuddet til barnehager. Barnehageloven sier ikke noe om dette, men departementet ber årlig kommunene innhente årsregnskap for ikke-kommunale barnehager og kontrollere disse. For kommunene fremstår det imidlertid som uklart hvilket ansvar de har for eventuelt å gripe inn overfor private barnehager. På bakgrunn av at det ikke finnes en klar hjemmel for tilsyn med statlige driftstilskudd fremmet Barne- og familiedepartementet i Ot.prp. nr. 35 (1996-97) forslag om å gi kommunene denne oppgaven gjennom endring av § 10 i barnehageloven. Forslaget fra regjeringen fikk ikke flertall i Stortinget. Stortinget vedtok isteden å legge denne kontrolloppgaven til fylkesmennene. Flertallets begrunnelse var at fylkesmannen som uavhengig instans kunne sørge for lik kontroll med kommunale og ikke-kommunale barnehager. Barne- og familiedepartementet har imidlertid ikke sanksjonert dette vedtaket, fordi lovteksten etter stortingsvedtaket i følge St.meld. nr. 27 (1999-2000) virker noe uklar i forhold til de oppgavene og den rollen fylkesmannen har. I følge departementet har man også ønsket å se dette i et helhetlig barnehagepolitisk perspektiv. Det vises videre til at dersom forslaget om å innlemme driftstilskuddet til barnehager i inntektssystemet får tilslutning, kommer ordningen med øremerket tilskudd bare til å eksistere i noen få år til, og at det derfor kan synes lite hensiktsmessig å legge nye kontrolloppgaver til fylkesmannen nå. Regjeringen varsler i nevnte stortingsmelding at den vil fremme en odelstingsproposisjon om denne saken.

Det andre området hvor kommunene oppfatter at ansvarsforholdene er uklare, gjelder tilsyn med barnehager. Kommunen har etter § 10 første ledd i barnehageloven ansvar for å føre det lokale tilsyn. Andre ledd i samme paragraf gir imidlertid fylkesmannen den samme tilsynskompetansen som kommunene. Fra kommunesiden er det gitt uttrykk for at det er behov for å klargjøre hvilken rolle fylkesmannens tilsyn skal ha i forhold til kommunens tilsynsvirksomhet. Problemstillingen er så vidt berørt i St.meld. nr. 27 (1999-2000) hvor det heter at tilsyn fra fylkesmannen i praksis er mest aktuelt der kommunen er eier av barnehagen. Noe nærmere drøfting av forhold mellom tilsyn fra henholdsvis kommunen og fylkesmannen er imidlertid ikke foretatt. I forhold til kommunenes ansvar understreker regjeringen i meldingen at kommunene må fortsette arbeidet med å styrke sin myndighetsrolle, bl.a. i forhold til tilsyn og rettledning, og ansvaret for planlegging og dimensjonering av en helhetlig barnehagesektor.

Det tredje området gjelder utviklingsoppgaver innenfor barnehagesektoren. Fylkesmennene har hatt en sentral rolle i utviklingen og utbyggingen av sektoren. I Barne- og familiedepartementets St.prp. nr. 1 (1999-2000) heter det at fylkesmennene også i 2000 skal følge opp kommunene med sikte på å utvikle et helhetlig barnehagetilbud. Fylkesmennene skal bl.a. legge til rette for fortsatt kvalitetsutvikling i barnehagene, og være pådriver for å få gjennomført behovs- og brukerundersøkelser. Videre skal fylkesmennene bidra til å tilrettelegge tilbud for barn med særskilte behov. Fylkesmennenes ansvar for utviklingsoppgaver innenfor barnehagesektoren oppleves av enkelte kommuner som problematisk, både i forhold til fylkesmannens rolle som klage- og tilsynsinstans og i forhold til at det kan bidra til å utydeliggjøre kommunenes utviklingsansvar som barnehageeier og veileder overfor private barnehager. På den bakgrunn mener man at fylkesmennenes ansvar innenfor barnehagesektoren bør begrenses og rollene mellom forvaltningsnivåene tydeliggjøres.

I St.meld. nr. 27 (1999-2000) varsler regjeringen at den vil komme med forslag om å lovfeste en plikt for kommunene til å tilby barnehageplass til alle familier som ønsker det, når sektoren er fullt utbygd. Det varsles videre at regjeringen også vil komme med forslag om en lovfestet plikt for kommunene til å inngå samarbeid med private barnehager som er med i planene for barnehagesektoren i kommunen. Regjeringen legger i meldingen til grunn at de private barnehagene som inngår en samarbeidsavtale med kommunen, må få økonomisk støtte og annen oppfølging tilsvarende de oppgavene og pliktene de tar på seg på lik linje med de kommunale barnehagene. Dersom kommunene blir pålagt å inngå samarbeid med private barnehager, og kommunene forutsettes å støtte de private barnehagene økonomisk og på annen måte på lik linje med sine egne barnehager, innebærer det nye, statlige føringer for hvordan kommunene skal oppfylle målsettingene for barnehagesektoren (eventuelt sin lovmessige plikt om å tilby barnehageplass). Disse kravene kan begrense kommunenes handlingsrom og muligheter for lokale tilpasninger, og slik sett stå i motstrid til et ønske om å styrke det kommunale selvstyret og gi kommunene et reelt ansvar for de oppgaver de er tillagt. I Innst. S. nr. 270 (1999-2000) ber et flertall i komiteen om at regjeringen snarest mulig legger frem en sak om plikt for kommunene til å tilby barnehageplass til alle som ønsker det. Et flertall i komiteen er i utgangspunktet positiv til å pålegge kommunene å inngå samarbeidsavtaler med private barnehager, men ser dette og et eventuelt krav om å likebehandle kommunale og private barnehager som en så omfattende endring at det ber regjeringen komme tilbake til saken. Et annet flertall går i mot lovfestet pålegg for kommunene om å inngå samarbeid med private barnehager, men støtter målet om at kommunene skal dekke 30 prosent av utgiftene til både offentlige og private barnehager, og ber regjeringen vurdere ulike virkemidler for å nå dette målet.

Utvalgets vurdering

Ut fra de synspunkter utvalget har fått inn ser ikke utvalget behov for større endringer i dagens oppgavefordeling innenfor barnehagesektoren. Utvalget mener imidlertid at de innspillene utvalget har mottatt viser at det er behov for å tydeliggjøre ansvarsforholdene mellom kommunene og staten på enkelte områder. Det gjelder bl.a. kommunenes rolle som kontrollorgan for ikke-kommunale barnehager og forholdet mellom kommunenes og fylkesmennenes tilsynsvirksomhet.

Utvalget mener at fylkesmannen bør være ansvarlig for å føre kontroll og tilsyn med alle barnehager, gi veiledning i forhold til lov- og regelverk og informasjon om nasjonale målsettinger. Utvalget vil i den forbindelse påpeke at dersom kommunene har en godt utviklet internkontroll i forhold til egne barnehager, kan det redusere behovet for statlig tilsyn og kontroll med disse barnehagene. I tråd med utvalgets generelle synspunkt om at det er behov for å redusere statens styring, mener utvalget at det også på barnehagesektoren bør vurderes om lov- og regelverk kan forenkles.

Kommunene bør være ansvarlig for å gi faglig veiledning til både private og kommunale barnehager. Av hensyn til å legge til rette for en klar rolledeling mellom kommunen og fylkesmannen, mener utvalget at fylkesmannen ikke bør tillegges oppgaver som utydeliggjør kommunenes utviklingsansvar for barnehagesektoren.

Av hensyn til det lokale selvstyre mener utvalget at det ikke bør lovfestes en plikt for kommunene til å tilby barnehageplasser. Av samme grunn mener utvalget at dersom kommunene får en lovmessig plikt til å tilby barnehageplasser, må de stå fritt til å bestemme hvordan de skal oppfylle denne plikten. Utvalget ser det derfor ikke som ønskelig at kommunene pålegges en plikt til å inngå samarbeidsavtaler med private barnehager, eller at det gis formelt pålegg til kommunene om å likebehandle ikke-kommunale og kommunale barnehager.

Flertallet i utvalget (alle utenom Leschbrandt) mener at driftstilskuddet til barnehager bør innlemmes i inntektssystemet så raskt som mulig, og at det ikke kan være grunn til å vente til det tidspunkt en har oppnådd full behovsdekning. Dersom innlemming først skjer noe frem i tid mener flertallet at tilskuddsordningen bør gjennomgås med sikte på å forenkle forvaltningen. Slik ordningen nå er utformet er den meget arbeidskrevende, og den kan medføre dobbeltarbeid mellom kommunene og staten.

Medlemmet Leschbrandt mener de offentlige støtteordningene til barnehagene bør legges om slik at statstilskuddet og den kommunale støtten samles i en statlig stykkpris som følger barnet til den barnehagen foreldrene velger, uavhengig av om denne er offentlig eller privat. En slik løsning vil legge til rette for mangfold og valgfrihet i barnehagesektoren, legge til rette for økt utbygging av plasser og likestille private og kommunale barnehager i forhold til økonomisk støtte. Hun viser til at Stortinget gjennom behandlingen av barnehagemeldingen har vedtatt å trappe opp statstilskuddet fra 40 til 50 prosent i løpet av de neste fem årene.

9.12 Innkreving av skatt og avgifter

Kreditorer for de samlede skatteforpliktelser er staten, fylkeskommunene, kommunene og folketrygden. Overfor skattedebitor er det imidlertid i skattelovgivningen etablert en felles representant for skattekreditorene. I henhold til skattebetalingsloven er det en kommunal skatteoppkrever som på vegne av alle skattekreditorene utfører innkrevingsoppgavene og har kontrollfunksjoner overfor arbeidsgiverne. Den kommunale skatteoppkreveren er faglig underlagt Finansdepartementet, Skattedirektoratet og skattefogden. Det administrative ansvaret ligger i den enkelte kommune. For en nærmere omtale av oppgavefordelingen vises det til kapittel 14.

Det overordnede faglige ansvaret og det administrative ansvaret for fellesinnkrevingen er altså delt. Den manglende sammenheng mellom fordeling av oppgaver, muligheter for å stille krav til oppgaveutførelse, og sanksjonsmuligheter dersom oppgavene ikke løses tilfredsstillende, blir fremhevet som et problem i forhold til en så spesialisert og faglig basert oppgave som skatteinnkrevingen. Et annet forhold som oppleves problematisk gitt dagens ansvarsforhold, er at skatteutjevningen i inntektssystemet gir kommunene svært begrensede økonomisk incitamenter til å prioritere skatteinnkreving.

Spørsmålet om fortsatt kommunalt ansvar for fellesinnkrevingen ble drøftet både i NOU 1993:1 Reorganisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen, St.prp. nr. 44 (1993-94) En felles skatte-, avgifts- og tolletat og St.prp. nr. 41 (1995-96) Om organiseringen av den statlige innbetalings- og innfordringsfunksjonen for skatter og avgifter mv..

Et hovedargument for fortsatt kommunalt ansvar har vært at kommunene på den måten får et nært forhold til sitt eget inntektsgrunnlag og har muligheter til å påvirke skatteinngangen. Dette argumentet svekkes imidlertid av at inntektssystemet gjennom inntektsutjevnende tilskudd kompenserer minsteinntektskommunene for sviktende skatteinngang. Det er ulike oppfatninger av hvorvidt omleggingen i det inntektsutjevnende tilskuddet på slutten av 1990-tallet har bidratt til å svekke kommunenes økonomiske incitament ytterligere. Ved innføringen av inntektssystemet i 1986 falt 320 kommuner i kategorien »minsteinntektskommuner». Disse kommunene fikk 100 prosent kompensasjon for skatteinngang lavere enn 89,7 prosent av landsgjennomsnittet. Etter omleggingen i 1997, hvor referansenivået (skatteinntekter under et gitt nivå i forhold til landsgjennomsnittet) ble hevet, faller flere kommuner enn tidligere i kategorien minsteinntektskommuner 12. På den andre side kompenseres ikke minsteinntektskommunene lenger fullt ut for forskjellen mellom sin egen skatt og referansenivået, hvilket bidrar til å styrke minsteinntektskommunenes økonomiske incitament til å forestå en effektiv innfordring. I år 2001 vil kommuner med skatteinntekt lavere enn 110 prosent av landsgjennomsnittet få kompensert 90 prosent av forskjellen mellom dette referansenivået og egen skatteinntekt pr. innbygger. En annen endring som kan ha betydning for kommunenes økonomiske incitament til å forestå en effektiv skatteinnkreving er at kommunene fra og med 1999 ikke lenger får noen andel av selskapsskatten. Om disse endringene har hatt noen effekt totalt sett på kommunenes vilje til å prioritere skatteinnkreving er usikkert.

I tillegg til at kommunal fellesinnkreving gir kommunene et nært forhold til eget inntektsgrunnlag har det vært vist til at følgende hensyn kan tilsi en fortsatt kommunal oppgaveløsning:

  • De mindre kommunene gis mulighet til å opprettholde bredden i administrasjonens økonomikompetanse.

  • De mindre kommunene kan sikre seg at skatte- og avgiftsadministrasjonen blir representert i egen kommune, bl.a. med tanke på å beholde arbeidsplasser i kommunen.

  • Det vil fortsatt være behov for innfordringskapasitet og –kompetanse for kommunale avgifter.

Det har også vært trukket frem at kommunalt ansvar sikrer geografisk nærhet til skatte- og avgiftssubjektene. Geografisk nærhet kan gjøre innfordringsenhetenes arbeid mer formålseffektivt ved å gi større innsikt i de lokale forholdene: God kjennskap til det lokale næringslivet, arbeidsgiverne og skattyternes økonomiske forhold og holdninger har betydning for riktig valg av innfordringstaktikk, for en hensiktsmessig dimensjonering av virkemidler, og for en fornuftig bruk av betalingsavtaler. Kontroll og innfordring er imidlertid sterkt regelstyrte oppgaver, og det er snevre grenser for hvilke hensyn som kan være relevante for en lokal innfordringsstrategi. Lokal tilpasning må derfor begrense seg til det som kan bidra til økt måloppnåelse for innfordringen. Dette svekker samtidig det argumentet for kommunal tilknytning som gjelder effektivitet og lokal tilpasning. Det er også klart at geografisk nærhet og god innsikt i lokale forhold kan sikres gjennom en statlig oppgaveivaretakelse, dersom staten oppretter lokale enheter. I NOU 1993:1 ble det forutsatt at det lokale innfordringsnivået ikke vil forsvinne ved en eventuell statlig overtakelse av innbetalings- og innfordringsfunksjonen av skatt- og arbeidsgiveravgift.

Både i NOU 1993:1 og St.prp. nr. 44 (1993-94) ble det satt som en viktig forutsetning for fortsatt kommunal oppgaveløsning innenfor virksomhetsområdet Innbetaling/Innfordring, at den faglige styringen fra statens side styrkes. Selv med et utstrakt og godt samarbeid mellom de ulike etatene, er det imidlertid klart at spredningen av oppgaver og ansvar på ulike organisatoriske enheter nødvendiggjør god koordinering, og fremdeles vil legge visse begrensninger på effektiv gjennomføring av oppgavene.

Argumentene for en statliggjøring er først og fremst at økonomisk motiv, ansvar og myndighet bør knyttes sammen, slik at staten selv får myndighet over oppgaver som den tillegges resultatansvaret for, og som den selv har sterkest motivasjon for å løse. Statliggjøring vil løse dagens problem med at det overordnede faglige ansvaret og det administrative ansvaret for fellesinnkrevingen er delt. En statliggjøring av fellesinnkrevingen vil i følge NOU 1993:1 være kjennetegnet ved at:

  • Enhetlige styringslinjer kan gi god styrbarhet når det gjelder prioritering og ressursbruk. Dette er spesielt aktuelt for å kunne gi høyere prioritet til arbeidsgiverkontroll for å heve kvaliteten på grunnlagsdataene.

  • Det legges organisatorisk til rette for sterkere styring og oppfølging bl.a. med sikte på mer ensartet praksis.

  • Det legges organisatorisk til rette for å få til løpende samordning på tvers av funksjonene, bl.a. slik at avdekkede unndragelser raskt følges opp med nye fastsettelser.

  • Forholdene legges til rette for å få til samordnet planlegging og iverksetting av utviklingstiltak med sikte på felles utnytting av informasjonsteknologi.

  • Den lokale innfordringsenheten kan knyttes nært til et større innfordringsfaglig miljø regionalt med de muligheter det gir for bl.a. bedre kompetanseutvikling og kvalitetssikring.

  • Med en felles administrativ ledelse legges det til rette for å få til samlokalisering på lokalt nivå, slik at publikums behov kan ivaretas på en mer helhetlig måte.

Konklusjonen i NOU 1993:1, St.prp. nr. 44 (1993-94) og St.prp. nr. 41 (1996-97) var at ansvaret for fellesinnkreving fortsatt bør ligge til kommunene. Samtidig ble det fremhevet at en styrking av statens faglige styring er en viktig forutsetning for fortsatt kommunal oppgaveløsning. Det ble vist til at dette kan oppnås gjennom regelutforming, ledelse og instruksjon, og statlig overtakelse av visse vanskelige saker.

Utvalgets vurdering

For å kunne drive formålseffektiv kontroll og innfordring kreves god kjennskap til det lokale næringslivet, arbeidsgiverne og skatteyternes økonomiske forhold. Behovet for nærhet til lokale forhold krever etter utvalgets vurdering at fellesinnkreving ivaretas på lokalt nivå, jf. utvalgets retningslinje 1 om at oppgaver bør legges på det lavest mulige effektive nivå. På lokalt nivå kan oppgaven enten ivaretas av kommunene eller av lokale statlige kontorer. Den lokale kunnskapen som innkrevingsorganet forutsettes å ha om de lokale skatte- og avgiftsdebitorene er etter utvalgets vurdering ikke avhengig av hvilket forvaltningsnivå som har ansvaret, men av den fysiske tilstedeværelsen.

Dagens deling av det overordnede faglige ansvaret og det administrative ansvaret for fellesinnkrevingen er problematisk på et område hvor det er lite spillerom for lokalpolitiske tilpasninger. I henhold til utvalgets retningslinje 3 om at oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokale oppfatninger og lokale forhold i utgangspunkt bør være et statlig ansvar, tilsier det at ansvaret for fellesinnkrevingen overføres fra kommunene til staten. Handlingsrommet for lokale tilpasninger er blitt ytterligere redusert på 1990-tallet som følge av at behovet for å styrke statens styring av fellesinnkrevingen er vektlagt. Det er også et faktum at det inntektsutjevnende tilskuddet gjør at kommunenes reelle muligheter til å påvirke eget inntektsgrunnlag gjennom å prioritere innfordring er begrenset.

Etter en samlet vurdering anbefaler derfor utvalget at ansvaret for fellesinnkrevingen overføres fra kommunene til staten. I tillegg til at oppgavens karakter etter utvalgets oppfatning tilsier et statlig ansvar, mener utvalget at en statliggjøring vil legge bedre til rette for å utnytte de muligheter som informasjonsteknologien gir for en mer effektiv fellesinnkreving. Utvalget forutsetter at det også etter en statlig overtakelse skal være et lokalt innfordringsnivå for å ivareta hensynet til nærhet. Det trenger imidlertid ikke innebære at det skal være en innfordringsenhet i hver kommune. Hensynet til nærhet må veies opp mot hensynet til å utnytte eventuelle stordriftsfordeler i innkrevingen.

Medlemmet Leschbrandt støtter utvalgets syn på bakgrunn av dagens ordning, der kommunene ikke har tilstrekkelig incitament for jobben som gjøres med innkrevingen. Hvis kommunene derimot får mer igjen for arbeidet som utføres, mener Leschbrandt at skatteinnkrevingen bør videreføres som kommunalt ansvarsområde.

1

SNDs regionale forvaltningsapparat - rapport fra arbeidsgruppen (Steineutvalget (1995)). Steineutvalget bestod av representanter fra Administrasjonsdepartementet, Finansdepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, SND og Troms fylkeskommune.

2

Nasjonalt utfordringsdokument om kollektivtrafikk, KS 1999. Trendbrudd for kollektivtrafikken. Fra utfordring til handling, KS 1999 og Forslag til Nasjonal transportplan 2002-2011, Jernbaneverket, Kystverket, Luftfartsverket og Statens vegvesen 1999 ( statens transportetater).

3

Brev av 23. november 1998 fra Samferdselsdepartementet.

4

Den Norske Turistforening, Norges Naturvernforbund, Norges Jeger- og Fiskeforbund og WWF Verdens Naturfond.

5

Fylkeslandbruksstyret er et statlig styre med syv medlemmer valgt av fylkestinget, jf. jordloven § 5. Landbruksnæringen regionalt har rett til å legge frem forslag til kandidater til styret.

6

Luftfartsverket, Jernbaneverket, Kystverket og Statens vegvesen. Forslag til Nasjonal transportplan 2002–2011.

7

De rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging er omtalt nærmere i avsnittet om samferdsel.

8

Planlovutvalget ble opprettet 23. oktober 1998. Det skal ha en funksjonstid på fire år og skal avlevere to delinnstillinger, den første etter to år.

9

Følgende er representert i forumet: KUF, NHD, AAD, FIN, LD, FID, SHD, FD, MD, KRD, NHO, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, KS, LO, AF, YS, Norsk lærerlag, Akademikerne, Universitetsrådet, Høgskolerådet, Voksenopplæringsforbundet og Norsk Forbund for fjernundervisning.

10

Utredningens tittel er: Utkast til fremtidig organisering av den sivile rettspleie på grunnplanet.

11

11 NOU 1992:35 Effektivisering av betalingsinnfordring mv.

12

Referansenivået i 1986 og 1997 er ikke direkte sammenlignbare pga. at det også er gjort andre endringer i det inntektsutjevnende tilskuddet.