NOU 2000: 22

Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune

9.3 Samferdsel

9.3.1 Lokal og regional samferdsel

I dette avsnittet drøftes oppgave- og ansvarsfordelingen på samferdselsområdet. Drøftingen har særlig fokus på regional samferdsel. Det vises til kapittel 14 og 17 for en mer utfyllende beskrivelse av oppgavefordelingen og endringer i oppgavefordelingen på samferdselsområdet, og til kapittel 8 for evaluering av fylkeskommunens regionalpolitiske rolle.

9.3.1.1 Offentlige aktører og virkemidler

Samferdselsdepartementet

Ved siden av å ha det overordnete ansvaret for samferdselssektoren og transportplanleggingen, har departementet bl.a. ansvaret for bestilling og finansiering av regionale flyruter (kortbanerutenettet), ansvaret for jernbanetransport og løyver til rutedrift over fylkesgrensene.

Fiskeridepartementet

Fiskeridepartementet har det overordnete ansvaret for bl.a. farleder og havner. Dersom en havn har vesentlig betydning utenfor egen kommune eller er av vesentlig beredskapsmessig betydning, er Fiskeridepartementet gitt myndighet å oppnevne og sette sammen styre for havnen.

Statens vegvesen

Samferdselsdepartementet har delegert myndighet for vegspørsmål til Statens vegvesen. Vegdirektoratet utgjør den sentrale administrasjonen og har det overordnete ansvaret innenfor hele den statlige del av etatens ansvarsområde. Direktoratet har planleggingsansvaret når det gjelder den delen av riksvegnettet som defineres som stamveger. Overordnete forslag på stamvegnettet fremmes i stortingsmeldingene om nasjonal transportplan. Vegkontorene i hvert fylke er utøvende ledd i vegetaten, og har ansvar for utbygging, drift og vedlikehold av både riks- og fylkesvegnettet. Vegkontorene i hvert fylke er med andre ord underlagt to myndigheter. I saker som gjelder generelle veg- og vegtrafikkspørsmål og riksvegsaker er vegkontorene underlagt Vegdirektoratet, mens i fylkesvegsaker er vegkontorene underlagt fylkeskommunen. Vegkontorene har planleggingsansvaret når det gjelder riksvegene utenom stamvegnettet.

Jernbaneverket og Jernbanetilsynet

Jernbaneverket er infrastrukturforvalter for det statlige jernbanenettet. Ved siden av ett sentralt kontor, har Jernbaneverket fire regionkontorer. Jernbanetilsynet gir tillatelse og fører tilsyn med jernbanevirksomhet.

Luftfartsverket og Luftfartstilsynet

Luftfartsverket administrerer det statlige lufthavnnettet som består av 45 lufthavner. Av disse er 17 stamlufthavner. I tillegg er 6 ikke-statlige lufthavner åpne for lufttrafikk. Luftfartsverket har 10 regionkontorer. Luftfartstilsynet fører tilsyn med luftfartsvirksomheten.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen har det politiske og økonomiske ansvaret for fylkeskommunale veger. De fylkesvise statlige vegkontorene ivaretar de praktiske veioppgavene for fylkeskommunen. Fylkeskommunen har det overordnete ansvar for lokal kollektivtransport og har tilskuddsansvar for den lokale kollektivtransporten med unntak av jernbanetjenester, hurtigruten og riksvegferger. I de tilfeller hvor fylkeskommunen yter tilskudd til lokal jernbane innen et fylke, har den imidlertid myndighet til å godkjenne ruteplaner og takster. Fylkeskommunen har ansvaret for spesialtransporten for funksjonshemmede (omtalt særskilt). Fylkeskommunen gir løyver til gods- og persontransport innad i fylket. Fylkeskommunen har ansvaret for fylkesplanen og har en viktig rolle ved prioritering og planlegging av nye riksveganlegg. Med unntak av øremerkede tilskudd til fylkesvegene og kompensasjon for dieselavgift for bussruter som inngår i det fylkeskommunale tilskuddsansvaret, finansieres fylkeskommunenes utgifter på transportsektoren primært over inntektssystemet. Ved behandlingen av St. prp. nr. 62 (1999-2000 ) Om kommuneøkonomien 2001 mv. vedtok Stortinget å innlemme disse tilskuddene i inntektssystemet fra og med 2001.

Kommunen

Kommunen har i utgangspunktet ansvaret for planlegging, utbygging og drift av offentlige havner, og det er den enkelte kommune som står som eier av havnen, jf. havne- og farvannsloven. Sammen med kommuneloven regulerer havne- og farvannsloven offentlig havnevirksomhet. Kommunen har ansvaret for kommunale veger og hovedansvaret for arealplanlegging og utvikling i kommunen.

Generelt

Ansvaret for utbygging av gang- og sykkelveger, trafikksikkerhetstiltak og miljøtiltak som støyskjerming, er i hovedsak tillagt vegeier. Kollektivtiltak ivaretas av flere instanser. Ansvaret for kollektivtiltak som er knyttet til vegene (kollektivfelt, busslommer, terminaler etc.) er i hovedsak tillagt vegeier. Ulike kollektivtiltak i større byområder finansieres også av bompengepakker og statlige tilskudd til kollektivtiltak. Helhetlige løsninger for et integrert og samlet kollektivtilbud i forhold til de reisende forutsetter samarbeide på tvers av myndighetsområder, sektorer og virksomheter.

Når det gjelder havner er det i utgangspunktet opp til den enkelte kommune å vurdere behovet for f.eks. særskilt havnestyre. Dersom en havn er av vesentlig betydning, er Fiskeridepartementet gitt myndighet å oppnevne styre for havnen. Begrunnelsen er å sikre at statens samferdselsmessige og beredskapsmessige interesser blir ivaretatt i havner som har en slik betydning. For havnevesenet i havner med statlig oppnevnt havnestyre, er havnestyret nærmeste overordnete politisk organ. Kommunene kan ikke bestemme å nedlegge et havnestyre som er opprettet etter Fiskeridepartementets bestemmelser, men kommunestyret kan skifte ut flertallet av medlemmene i havnestyret dersom havnestyret ikke handler slik som kommunestyret ønsker. Havnevirksomheten skal være selvfinansierende gjennom havneavgifter som skal fastsettes slik at brukerne i prinsippet betaler avgifter i henhold til de kostnader deres bruk påfører havnen. Dette gjelder uavhengig om havnen har statlig oppnevnt styre eller ikke. Havnekassens midler kan ikke benyttes til annet enn havneformål og er adskilt fra kommunens øvrige økonomi.

9.3.1.2 Innkomne synspunkter

Kommunenes Sentralforbund (KS) viser til egne rapporter og understreker nødvendigheten av et trendbrudd i samferdselssektoren 1. KS mener det er en hovedutfordring å utnytte potensialet for økt kollektivtrafikk, spesielt i byer og tettsteder, samt transportkorridorene mellom disse. KS uttaler videre at det regionale forvaltningsnivået må overta ansvaret for all regional samferdsel på veg, sjø, bane og i luften for å oppnå en koordinert og effektiv kollektivtransportpolitikk. Ansvaret må organiseres i en oppgradert regional transportetat som ser vegbygging og drift av vegnettet i sammenheng med investeringer og tilbudsutforming for regional kollektivtransport. I følge KS må en slik organisasjon, som skal forvalte betydelige ressurser på vegne av fellesskapet og gjøre vedtak som i stor grad griper inn i folks hverdag, underlegges folkevalgt kontroll. KS mener staten bør beholde ansvaret for stamveger, jernbanens infrastruktur og annen infrastruktur av nasjonal betydning. Den regionale transportetaten forutsettes å arbeide nært sammen med øvrige planmyndigheter på det regionale nivå for å samordne næringsutvikling, arealbruk og transport.

I forbindelse med høring av en rapport fra Møreforskning om regionale flyruter (omtalt senere i dette avsnittet), uttaler KS at ansvaret for kjøp av regionale flyrutetjenester bør ligge på fylkeskommunalt nivå og være underlagt regional folkevalgt styring, tilsvarende nåværende ansvar for den regionale kollektivtrafikken. Etter KS’ vurdering må det være en forutsetning at en slik ansvarsoverføring ikke medfører reduserte budsjettrammer til formålet, samt at fylkeskommunene selv får beholde eventuelle oppnådde rasjonaliseringsgevinster.

Finnmark fylkeskommune er ikke enig i KS’ standpunkt når det gjelder de regionale flyrutene. Finnmark fylkeskommune mener at dersom tilskuddet til flyruter blir en del av rammetilskuddet til fylkeskommunene, vil det kunne øke usikkerheten rundt finansieringen. Videre kan en i følge fylkeskommunen, gå glipp av eventuelle stordriftsfordeler hvis ikke anbudsprosessene blir gjennomført på samme tidspunkt i alle de regionale enhetene, og det kan oppstå uenighet om kvalitet og finansiering av fylkesoverskridende flyrutedrift. Også Sogn og Fjordane fylkeskommune er negativ til overføring, bl.a. fordi man frykter at rutetilbudet vil forringes ved fylkeskommunal overtakelse.

I Oslo kommunes innspill heter det at dagens oppgavefordeling i hovedsak er hensiktsmessig i Oslo-området. Imidlertid påpeker Oslo kommune uklarheter om styringsmyndighet knyttet til havnevirksomhet. Etter kommunens oppfatning bør særreguleringen av havnevirksomheten (etter havne- og farvannsloven) oppheves, slik at eiendommer og inntekter knyttet til havnevirksomhet inngår som en del av kommunens økonomiske avveininger og disponeringer.

Statens vegvesen foreslår i egen merknad til forslaget til Nasjonal transportplan 2002-2011, at det bør vurderes å overføre samferdselsoppgavene i fylkeskommunen til vegkontorene, for å forbedre den faglige samordningen mellom infrastrukturtiltak og drift av kollektivtrafikken. En slik organisering tilsvarer organiseringen for fylkesvegene. Statens vegvesen foreslår at ordningen med å overføre fylkenes samferdselsavdelinger til vegkontorene prøves i ett eller flere fylker.

Videre heter det i merknaden fra Statens vegvesen at en variant av en slik løsning kan være at staten overtar også det økonomiske, og dermed det politiske ansvaret, ved at kollektivtrafikktilskuddet budsjetteres over vegbudsjettet. En kan da få en helhetlig vurdering og prioritering innen samferdselssektoren, uten å ha en regional prioritering mot andre offentlige utgiftsområder.

Statens vegvesen uttaler videre at dersom problemene følger kommunegrensene, kan et godt alternativ være å overføre ansvaret for kollektivtransporten fra fylkeskommunen til bykommunen. Dette kan gi bedre mulighet for en samordnet areal- og transportpolitikk, som er svært viktig for å kunne utvikle et godt og effektivt kollektivtrafikksystem. Statens vegvesen anbefaler ikke et alternativ der fylkeskommunene overtar vegvesenets oppgaver og ansvar. Vegvesenet mener dette vil gi en mindre effektiv vegforvaltning.

De statlige transportetatene i fellesskap uttaler at det er behov for en mer samordnet areal- og transportplanlegging. I følge etatene er det hittil ikke utviklet planinstrumenter som sikrer helhetlige og regionale løsninger på tvers av kommunegrensene. Etatene mener derfor at plan- og bygningsloven må bli et sterkere styringsinstrument.

Også i St.prp. nr. 1 (1999-2000) fra Samferdselsdepartementet heter det at ansvaret for kollektivtransporten er fordelt på for mange instanser. Dette hemmer i følge departementet fremdriften i utviklingen av kollektivtrafikken.

Fylkesmennene skriver i sitt innspill at en reduksjon i antallet statlige etater, samt klarere grenseoppgang mellom de ulike etatenes ansvarsområde er tiltak som kan lette det statlige samordningsrollen på regionalt nivå. Det heter også at det er mulig å understreke fylkesmannens samordningsrolle sterkere.

Transportbedriftenes landsforbund peker på at dagens organisering for kollektivtrafikken ikke gir tilstrekkelig slagkraft når det gjelder å vinne nye markedsandeler. Den fylkeskommunale organiseringen man har i dag, koblet med en presset fylkeskommunal økonomi, har etter foreningens syn fungert slik at man verken har fått utviklet tilbudene i distriktene eller utviklet en miljøbegrunnet kollektivtrafikk i byer og tettsteder. Landsforbundet mener samferdselsetatene i fylkeskommunene med fordel kan overføres til Statens vegvesen. I byområdene bør det vurderes om ikke kollektivansvaret bør ligge til den enkelte bykommune. Landsforbundet mener også at transportsystemet må ses på som en helhet, slik at det blir mulig å foreta reelle prioriteringer og samhandling mellom vegutbygging, baneutbygging og drift av ulike kollektivtransportsystemer.

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) mener at fylkeskommunene ikke har prioritert midler til sine fylkesveger. Dette har i følge NHO resultert i at fylkesvegene har blitt et fordyrende ledd for næringslivet. NHO mener det ligger store besparelser i å konkurranseutsette deler av kollektivtrafikken, men at enkelte fylkeskommuner hindrer dette av ideologiske årsaker. NHOs konklusjonen er at dagens fylkeskommune ikke representerer beste enhet til å forvalte de oppgaver den er tillagt innen kollektiv og samferdsel. NHO skisserer ikke alternative organisasjonsformer for samferdselssektoren.

Oppsummering:Stikkordsmessig blir følgende forhold ofte påpekt som problematiske ved dagens oppgavefordeling:

  • Flere aktører og uklare ansvarsforhold i forhold til både planlegging, drift og investeringer knyttet til kollektivtrafikken.

  • Konkurrerende plansystemer: Fylkesplanleggingen - nasjonale/statlige transportplaner - kommunenes (areal)planer. Det gis uttrykk for at det er behov for en mer samordnet areal- og transportplanlegging regionalt.

  • Forholdet mellom fylkeskommunene og vegkontorene.

  • Oppsplittet ansvar mellom veg og kollektivtrafikk.

  • Svært ulik finansiering av de ulike transportområdene som inngår i sektoren.

  • Behov for en mer helhetlig transportpolitikk regionalt hvor transporten på vei, sjø, bane og i luften ses i sammenheng.

9.3.1.3 Tidligere vurderinger av oppgavefordelingen på sektoren

Regjeringen vurderte tredelingen i ansvarsfordelingen for vegnettet i St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen uten å foreslå endringer. Stortinget sluttet seg til regjeringens vurdering i Innst. S. nr. 225 (1995-96).

Spørsmålet om endret klassifisering av vegnettet hadde vært tatt opp ved flere anledninger. Stortinget hadde vist til betydelige problemer grunnet lav standard på store deler av fylkesvegnettet og pekt på den klare tendensen til at fylkene reduserte sin innsats i fylkesvegnettet. Også regjeringen påpekte det uheldige i fylkeskommunenes reduserte innsats på vegsektoren og forskjellene i standard mellom fylkesvegene og riksvegene. Dette kunne i følge regjeringen skyldes manglende prioritering i fylkeskommunene, men også forskjeller i økonomisk evne mellom staten og fylkeskommunene.

I følge meldingen vil en todeling av vegnettet sannsynligvis bidra til administrativ og politisk forenkling på vegsektoren, lette vegplanleggingen og bidra til mer enhetlig vegstandard. Imidlertid mente regjeringen at problemstillingene også må vurderes ut fra kommunenes og fylkeskommunenes rolle mer generelt. Regjeringen samlede vurdering var:

»En todeling av det offentlige vegnettet vil redusere fylkeskommunens mulighet til å foreta samlede politiske avveininger innen sine totale ansvarsområder, og bl.a. medføre at fylkeskommunen vil miste virkemidler som er viktige i forhold til lokal kollektivtransport. En todeling av vegnettet vil trolig forutsette vesentlig større kommuner til å forestå vedlikehold og investeringer for de omklassifiserte fylkesvegene, enn det ellers legges opp til i denne meldingen. En inndelingsreform som gir bedre avgrensing av fylkene i forhold til dagens bosetting og kommunikasjoner, vil kunne styrke forutsetningene for at fylkeskommunene ivaretar ansvaret for investeringer og vedlikehold av fylkesvegnettet. Regjeringen finner det på denne bakgrunn ikke hensiktsmessig å arbeide videre med en eventuell todeling av vegnettet.»

Stortingets flertall sa seg enig med regjeringen i at en helhetsvurdering tilsier en fortsatt tredeling av vegnettet. I denne vurderingen veide hensynet til små kommuner tungt .En todeling av vegsystemet mellom staten og kommunene ville i følge Stortingets flertall medføre et uforholdsmessig stort press på de minste kommunene (Innst. S. nr. 225 (1995-96)).

9.3.1.4 Forskning og utredning om oppgavefordelingen på samferdselssektoren

Veger og kollektivtransport

Regjeringen tar sikte på å legge frem forslag til en samlet Nasjonal transportplan (NTP) for 2002-2011 høsten 2000. Transportplanen erstatter de tidligere sektorvise transportplanene for luftfart, jernbane, sjø og veg.

Det har vært lagt opp til en bred prosess i forkant av fremleggelsen av planen. Høsten 1999 la de fire transportetatene; Statens vegvesen, Luftfartsverket, Kystverket og Jernbaneverket, frem et felles forslag til nasjonal transportplan som ble sendt på bred høring. I forkant av etatenes fremleggelse av utkastet til plan, har regjeringens siktemål vært bred medvirkning regionalt. Det har vært understreket at fylkeskommunene rolle og medvirkning i planprosessene skulle styrkes. Statens vegvesen har koordinert arbeidet. Det har vært utarbeidet fylkesvise og nasjonale utfordringsdokumenter til transportplanen der ulike bruker- og interesseorganisasjoner og offentlige aktører har gitt innspill. De fylkesvise dokumentene har vært gjenstand for fylkespolitisk behandling.

Hensikten med NTP er å samle transportplanleggingen i et helhetlig plansystem. NTP erstatter de tidligere etatsvise langtidsplanene. NTP er ment å legge til rette for helhetlige politiske prioriteringer, effektiv virkemiddelbruk innenfor sektoren og styrking av samspillet mellom transportformene for å bidra til effektive, tryggere og mer miljøvennlige transportløsninger.

I et arbeidsnotat peker Transportøkonomisk institutt (TØI 2000) på ulike forhold knyttet til oppgavefordelingen i forbindelse med selve planprosessen. Videre trekker TØI frem enkelte transportpolitiske synspunkter som fremkom i planarbeidet:

  • Kontrollen over viktige virkemidler for å utvikle helhetlig politikk ligger utenfor samferdselssektoren.

  • De statlige etatene er organisert etter forskjellige regionale modeller. Bare Statens vegvesen har en fylkesorganisering som er tilpasset en samordnet planprosess på fylkesnivå.

  • Det er enighet blant etatene om at en mangler gode faglige verktøy for å gjøre helhetlige avveininger på tvers av transportmidlene på regionalt nivå.

  • Fylkeskommunens og fylkesmannens rolle i transportplanleggingen var uklar. De to etatene ble ofte trukket tettere inn i planleggingen enn forutsatt fra sentralt nivå. Dette skapte uklarhet om deres formelle rolle i arbeidet - var de likeverdige deltakere med etatene eller bare observatører?

  • Flere fylker oppfattet NTP som delvis konkurrerende med fylkesplanleggingen. NTP var delvis overlappende med fylkesplanleggingen og bidro til mange parallelle prosesser, noe som til en viss grad bidro til en form for planleggingstretthet.

I evalueringen av arbeidet med fylkenes utfordringsdokument til nasjonal transportplan, kom det i følge TØI, en rekke forslag til institusjonelle endringer for å styrke samordningsevnen:

  • Alle transportetatene burde samles under Samferdselsdepartementet - enten som separate etater eller som del av en større trafikk-/transportetat.

  • Flere av etatene mener samferdselsplanleggingen bør heves over fylkesnivå. Fylkesnivået er for begrenset til drive helhetlig overordnet planlegging.

  • Forholdet mellom NTP og fylkesplanleggingen bør avklares.

  • Økt fylkeskommunalt ansvar for samferdsel gjennom at ansvar for øvrige riksveger og offentlig innkjøp av transporttjenester legges til fylkesnivået.

Både kommunene, fylkeskommunen, fylkesmannen, statens vegvesen og andre statlige aktører regionalt og sentralt har roller og oppgaver i areal- og transportplanleggingen. Aktørene har oppgaver både i kraft av å være planleggings- og arealmyndigheter og ansvarlige for transportaktivitet og transportinfrastruktur, jf. kapittel 8 om evaluering av fylkeskommunen, kapittel 14 med beskrivelse av oppgavefordelingen og avsnitt 9.5 med drøfting av arealplanlegging. For å bedre samordningen innen areal- og transportplanleggingen, har regjeringen gitt rikspolitiske retningslinjer for en samordnet areal- og transportplanlegging (Rundskriv T-5/93 Miljøverndepartementet). Retningslinjene skal klargjøre prinsipper for hva som skal tillegges vekt i areal- og transportplanleggingen.

St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk påpeker behovet for en mer strategisk innrettet areal- og transportplanlegging i byområdene, dvs. å vektlegge planleggingen på overordnet nivå før mer detaljerte beslutninger om arealbruk og enkeltprosjekter innen transportsektoren fattes. Stortingsmeldingen påpeker også at oppgavefordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommune medfører begrensninger i forhold til å vurdere arealbruk og transportsystem i sammenheng i byområdene. Det heter at det for arealbruken har vært spesielt vanskelig å få nedfelt forpliktende regionale løsninger på tvers av kommunegrensene, mens det innen transportsektoren har vært vanskelig å få til reelle avveininger mellom ulike investerings- og driftstiltak i transportsystemet som helhet.

På oppdrag for Miljøverndepartementet har Statens forurensningstilsyn i samråd med Direktoratet for naturforvaltning og Riksantikvaren, vurdert behovet for revidering av de rikspolitiske retningslinjene for areal- og transportplanleggingen. Etter miljødirektoratenes mening, har viljen til samordning av areal- og transportplanleggingen økt etter at de rikspolitiske retningslinjene ble vedtatt. Etter deres syn, er det likevel behov for å revidere de rikspolitiske retningslinjene, særlig for å tydeliggjøre hvilke utfordringer en står ovenfor. Det foreslås bl.a. å konkretisere forhold som skal vurderes i fylkes- og kommuneplanleggingen samt å tydeliggjøre fylkeskommunens ansvar som samordner.

Miljødirektoratene peker også på andre forhold som det bør arbeides videre med for å bedre samordningen. Det foreslås bl.a. å vurdere nye måter å organisere og finansiere kollektivtransporten på som i større grad gjøre det mulig å se utbygging av infrastruktur og drift av kollektivtransport i sammenheng, og på den måten legge til rette for en mer effektiv og miljøvennlig kollektivtrafikk.

En synteserapport fra forskningsprogrammet om lokal transport og arealpolitikk (LOKTRA (1994-1999)) gir en oversikt over foreliggende kunnskap om institusjonelle og organisatoriske forholds betydning for den lokale transport- og arealpolitikken (Norges forskningsråd 2000). Målet for forskningsprogrammet er å bidra til å etablere et kunnskapsgrunnlag for utformingen av lokal transportpolitikk i by- og tettstedsregioner.

Rapporten konstaterer at den lokale areal- og transportpolitikken er sterkt preget av at den utformes av et stort antall aktører med mange forskjellige primærinteresser. I følge rapporten viser forskningen at dagens transport- og arealpolitikk i byområdene verken er samordnet, effektiv eller miljørettet. Den er heller ikke bærekraftig. Det er et gap mellom mål og handling. Det heter at ansvaret for de ulike transportformene og virkemidlene innenfor arealpolitikken, transportpolitikken, parkeringspolitikken og miljøpolitikken er oppdelt på for mange ulike aktører. I følge rapporten er vegsektoren den dominerende aktøren i transportpolitikken, mens kollektivtransportinteressene er svakt organisert og utsatt for en sterkere prioriteringskonkurranse innad i fylkeskommunene.

Rapporten oppsummerer en rekke forslag til organisasjonsreformer som kan bidra til en mer effektiv gjennomføring av målene for areal- og transportpolitikken:

  • Sterk folkevalgt styring gjennom valgte representanter for befolkningen i de enkelte byområder, dvs. fra berørte kommuner og fylkeskommuner.

  • Overordnede arealplaner på fylkes- og kommunenivå bør styre mer av byutviklingsmønsteret og lokaliseringene. Fylkesdelplaner for areal- og transportstrukturen kan bli et viktig styringsinstrument dersom større tiltak bare kan gjennomføres med grunnlag i en slik plan.

  • Forholdet mellom nasjonal infrastrukturplanlegging som Nasjonal transportplan og fylkesplanleggingen bør avklares, primært ved at planleggingen etter plan- og bygningsloven legger premisser for infrastrukturplanene.

  • Ansvaret for veg og kollektivtrafikk, investering og drift, overordnet parkeringspolitikk, takster i kollektivtrafikken, samt vegprising, bør samles til ett organ, som også har kontroll med disponeringen av de offentlige midler på disse områdene.

  • Forholdet til nasjonale interesser som f.eks. stamveger, jernbane og ulike miljø- og vernehensyn må avklares i de enkelte byområder, både gjennom bruk av rikspolitiske retningslinjer, fortsatt statlig økonomisk ansvar for deler av infrastrukturen, og gjennom konkrete samarbeidsavtaler og -prosjekter mellom regionale (kommunale og fylkeskommunale) og statlige myndigheter.

  • På nasjonalt nivå bør myndighetene vurdere å samle ansvaret for alle transportmidlene, dvs. også Kystverket og havnesektoren, under Samferdselsdepartementet.

I et arbeidsnotatet fra Transportøkonomisk institutt om oppgavefordelingen på samferdselsområdet, er også oppmerksomheten spesielt rettet mot transport i byområdene (TØI 2000). Problemer knyttet til miljø og fremkommelighet er særlig synlig i byområdene. I notatet peker TØI på ulike forhold knyttet opp mot oppgavefordelingen av betydning for gjennomføringen av samferdselspolitikken.

Når det gjelder veger heter det i notatet at en vesentlig styrke ved vegsektoren er den klare ansvarsfordelingen. Statens vegvesen har i følge TØI en betydelig plan- og gjennomføringskapasitet og har høy politisk legitimitet. Forhold som i følge TØI kan karakteriseres som problematiske innen vegsektoren er:

  • Innenfor fylkeskommunenes økonomiske rammer taper fylkesvegene i kampen om ressursene. Fylkeskommunene kan ha incentiv til å søke å omklassifisere fylkesvegene.

  • Tendensen til at investeringer i nye statlige veganlegg prioriteres fremfor tiltak for drift og vedlikehold.

De rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging fremhever behovet for alternativ bruk av riksvegmidler til f.eks. kollektivtrafikk, når det kan godtgjøres at dette samlet gir bedre transportløsninger. I følge TØI kan årsakene til at denne muligheten i liten grad nyttes være knyttet til bl.a.:

  • Det er vanskelig å godtgjøre at alternative tiltak vil gi samme nytte som vegtiltak. I praksis har mye av bevisbyrden falt på den som ønsker alternativer til veg.

  • Avveiningene mellom satsing på veg eller kollektiv infrastruktur gjøres formelt på statlig nivå, ikke i de lokale/regionale organene som formelt også er samferdselsmyndighet på området.

Om regioninndelingen for transportpolitikken heter det at ideelt sett bør planlegging og drift av transport skje i enheter som samsvarer med funksjonelle regioner definert som bysentra med pendlingsomland. Rapporten oppsummerer med at det kun er i Oslo-området at trafikkmønsteret har en slik utstrekning at fylkesinndelingen er et større problem. Her inngår kommuner fra 6 fylker i pendlingsomlandet. I landet for øvrig er det kun overlapp i enkelttilfeller hvor byer ligger nær fylkesgrensene. Ellers er problemet motsatt. Fylkene er langt større enn det funksjonelle byområdet. Dette kan i følge TØI medføre at kollektivtransporten for byområdene ikke prioriteres av fylkeskommunen, rett og slett fordi bykommunene er i mindretall og at det tross alt er et trafikkgrunnlag som kan finansiere et visst kollektivtilbud i byene. TØI-rapporten oppsummerer med at trafikken og dens problemer i hovedsak er av lokal karakter.

Transportpolitikken og virkemidlene er i dag spredt på mange aktører. Kunnskap om optimale samfunnsøkonomiske løsninger tilsier etter TØIs vurdering at ulike virkemidlene i større grad bør ses i sammenheng. Svakheter ved den institusjonelle struktur kan i følge rapporten avhjelpes ved prosedyrer. Forsøk med samordnet areal- og transportplanlegging har imidlertid vist at det er begrenset hvor langt det er mulig å konkretisere arealdelen i planene uten at kommunene reagerer.

Transport er et viktig element for regional utvikling og bør i følge TØI ses i sammenheng med andre tiltak for regional utvikling. Det heter i rapporten at hensynet til distriktene har vært viktig som begrunnelse for innretningen av samferdselsressursene, særlig på vegsektoren og ut fra hensynet til likeverdig transportilbud i alle deler av landet.

Avslutningsvis understreker TØI at en nødvendig kursendring mot mer miljøvennlig bytransport innebærer betydelige belastninger for de lokale politikere som eventuelt skal gjennomføre politikken. Utfordringen er å skape lokale incentiver for endringer. Ett av argumentene for økt lokalt ansvar, ved siden av at viktige virkemidler da kan ses i sammenheng, er å redusere de lokale politiske omkostningene ved å gjennomføre upopulære tiltak. Lokale myndigheter må ikke bare bli ansvarlige for reparasjon, men også kunne styre de positive virkemidlene (investeringene) og samtidig være trygge for at omfanget av midler ikke reduseres.

Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap ved Universitetet i Bergen har på oppdrag av Samferdselsdepartementet avgitt to rapporter om kollektivtransportens forvaltningsorganisasjon (Osland og Kråkenes 1998 og 1999).

Den første rapporten tar utgangspunkt i behovet for en særegen transportpolitikk i de større byområdene som ivaretar miljø- og samfunnshensyn. Rapporten fremhever at en sentral forklaring på at man i liten grad har klart å nå miljø- og transportmålsettingene, er den etablerte organisasjonsstrukturen på området. Både finansierings- og incentivstruktur, så vel som den fragmenterte ansvarsdelingen, gjør det i følge rapporten rasjonelt for de ulike aktørene på feltet å fremme en politikk som i sum legger til rette for personbilbaserte løsninger.

I følge rapporten bør oppgavefordelingen gi politiske myndigheter både ansvar og muligheter til å foreta avveininger mellom kollektivtransport og personbiltransport. Forfatternes vurdering av eksisterende organisasjonsstruktur summeres opp i følgende spissformulering:

«Den etablerte organisasjonsstrukturen er formålstjenlig dersom en ønsker en videre økning i personbilbruken i større byområder, og samtidig finner det formålstjenlig at ingen klart kan stilles til ansvar for denne utviklingen»

(Osland og Kråkenes 1999).

Rapporten skisserer en idealmodell som skal dekke behov og funksjoner knyttet til kollektivtransporten i byregioner. Det fremheves at en slik idealorganisasjon må ha byområdet som sitt myndighetsområde, den må dekke det området som er nødvendig for å realisere en samordnet areal- og transportpolitikk og den må videre kunne formulere målene innen dette området og ha herredømme over de styringsinstrumenter som trengs for å nå disse målene. Dette innebærer at den må ha myndighet over og vil måtte foreta prioriteringer av de økonomiske ressurser som skal benyttes til infrastruktur (både veg og kollektiv) og til drift av kollektivtransport. Videre må organisasjonen ha myndighet over trafikkregulerende tiltak. Siden en slik organisasjon skal forvalte så vidt betydelige ressurser på vegne av fellesskapet og gjøre vedtak som i stor grad griper inn i folks hverdag, mener utrederne organisasjonen må underlegges kontroll fra folkevalgte representanter.

I følge rapporten representerer denne modellen et brudd med den enhetlige oppgavefordelingen vi har i Norge. Rapporten utredet derfor tre ulike organisasjonsalternativer: Et fylkeskommunalt alternativ, et bykommunalt alternativ, et statlig samarbeidsalternativ. I tillegg ble et interkommunalt samarbeidsalternativ utredet. Den første rapporten fra Universitetet i Bergen ble sendt på høring til en rekke berørte parter av Samferdselsdepartementet høsten 1998. Oppsummert viste høringen at det var:

  • Enighet om hva som er problemene.

  • Enighet om at det er et misforhold mellom problemer og dagens oppgavefordeling.

  • Aksept for behovet for endringer i oppgavefordelingen.

  • Svært ulike oppfatninger om hvilken oppgavefordeling som er best egnet til å løse problemene.

Uenigheten om løsningsmodellene fulgte det mønster at en gikk inn for å tilføre økt ansvar (og dermed ressurser) til den type organisasjon en selv representerte.

I sine foreløpige kommentarer til rapporten sa Samferdselsdepartementet seg enig i behovet for å se satsing på kollektivtransport i sammenheng med rammebetingelsene for personbilbruk i områder med kapasitets- og lokale miljøproblemer. Videre uttalte Samferdselsdepartementet:

«En organisering som legger opp til at ett organ i større grad har ansvaret for et sammenhengende transportområde, der både drift av ulike transportmidler og infrastrukturtiltak kan ses i sammenheng, vil kunne forbedre muligheten for å styrke kollektivtransportens stilling i forhold til f.eks. bruk av privatbil. I en slik sammenheng vil det være nødvendig å etablere et organ som har ansvaret for å skaffe totaloversikt, klarlegge mål, skissere strategier og prioritere bruk av økonomiske, legale, fysiske og pedagogiske virkemidler innen området» 2.

Oppfølgingsrapporten fra Universitetet i Bergen tar utgangspunkt i den ovennevnte problemstrukturen og diskuterer ulike løsninger på oppgavefordelingen i lys av denne.

Oppfølgingsrapporten utdyper tre alternative organisasjonsløsninger (Disse bygger videre på de modellene skissert i den første rapporten.):

  1. Det bykommunale alternativet som er relevant for byområder hvor problemstrukturen i stor grad samsvarer med bykommunens territorium (Tromsø er i denne kategorien). Alternativet innebærer overføring av ansvaret for drift av kollektivtransporten fra fylkeskommunen til bykommunen, samt overføring av en større del av vegnettet til bykommunen.

  2. Det fylkeskommunale alternativet har sin særlige relevans for byområder med interkommunal problemstruktur, dvs. områder der problemstrukturen overskrider kommunegrensene, men er avgrenset innen et fylke (Nord-Jæren/Stavanger er i denne kategorien). Alternativet innebærer bl.a. å overføre deler av ansvaret for riksvegnettet til fylkeskommunen og en styrking av fylkeskommunene på bekostning av kommunen i arealpolitikken.

  3. Rapporten behandler oppgavefordelingen når det gjelder Oslo-området særskilt. Oslo-området er kjennetegnet av at problemstrukturen overskrider både kommune- og fylkesgrensene, jf. NOU 1997:12 Grenser til besvær. Rapporten peker på to alternative løsninger for hovedstadsområdet:

    a) Endring av fylkes-/kommunegrenser, f.eks. ved etablering av et hovedstadsfylke, kombinert med en overføring av riksvegene til den nye fylkeskommunen.

    b) Etablering av et nytt og statlig organ for transport i regionen med klar myndighet. Et slikt statlig forvaltningsorgan gis en utforming som også sikrer lokalpolitisk forankring og representasjon.

I tillegg drøfter rapporten utvikling av mer forpliktende samarbeid mellom aktørene for en mer samordnet lokal transportpolitikk.

Avslutningsvis konkluderes det med at det er behov for et klarere skille mellom den delen av kollektivtransporten som primært har en velferdsbegrunnelse (distriktene) og den delen som også har en miljø- og kapasitetsbegrunnelse (byområdene). Det heter at alle de skisserte alternativene har det til felles at de representerer en forbedring sammenlignet med dagens oppgavefordeling. Rapporten foreslår å prøve ut de ulike modellene i byområdene der problemene er størst. Konkret foreslår rapporten at Tromsø og Bergen bør prøve ut det bykommunale alternativet, Trondheims-området og Nord-Jæren/Stavanger bør prøve ut det fylkeskommunale alternativet og hovedstadsområdet bør prøve ut det statlige samarbeidsalternativet.

Hovedstadsutvalget vurderte hvordan inndeling og oppgavefordeling påvirker transportløsningene i hovedstadsområdet, og i hvilken grad det er behov for å samordne transportpolitikken i området bedre (NOU 1997:12). I utvalgets konklusjoner oppsummeres det med at rammebetingelsene som følge av inndelingen og oppgavefordelingen i hovedstadsområdet ser ut til å innebære begrensninger for muligheten til å utforme en helhetlig transportpolitikk som kan sikre fremkommelighet, effektiv utnyttelse av transportapparatet, samordnet kollektivtransport og ivareta miljøhensyn innenfor området som helhet. Det pekes konkret på behovet for en mer samordnet politikk for infrastrukturinvesteringer. Investeringer i bane og veg blir i følge utvalget, ikke fullt ut avveid i forhold til hverandre. Det eksisterer få mekanismer som sikrer en felles parkeringspolitikk. Utvalget mente at spørsmålet om å nedklassifisere riksvegene som ikke er stamveger, burde utredes. Det heter at en eventuell nedklassifisering, vil styrke fylkeskommunens styring av den regionale samferdselspolitikken og gjøre det lettere å vurdere kollektivtrafikk og vegpolitikk i sammenheng. Videre påpekes at oppgavefordelingen med et kommunalt ansvar for arealbruk til boliger og næringsformål, et fylkeskommunalt og statlig ansvar for transportløsningene og en havnepolitikk med utgangspunkt i det enkelte havnedistrikt, ikke legger godt nok til rette for å sikre utbyggingsmønstre med gode transportløsninger. Til slutt understreker utvalget viktigheten av at investeringer i infrastruktur og drift og innkjøp av materiell i kollektivtransporten ses sammenheng. Utvalget peker også på at spørsmålet om å overføre ansvaret for kjøp av lokale jernbanetjenester fra staten til fylkeskommunen burde utredes med sikte på en mer samordnet kollektivtransport.

I Gallups årlige bruker- og befolkningsundersøkelse stilles spørsmål om brukernes tilfredshet med kollektivtilbudet, jf. omtale i kapittel 8. Brukerne ble bedt om å vurdere det kollektive transporttilbudet innen og ut av bostedskommunen. Gallups brukerundersøkelse viser at om lag halvparten av brukerne av kollektivtransport er misfornøyde med det kollektive transporttilbudet innen kommunen, mens i overkant av 35 prosent av brukerne er misfornøyd med tilbudet ut av kommunen. Imidlertid sier ikke undersøkelsen noe om hva brukerne er misfornøyd med og heller ikke hvilke av brukerne (hyppige eller ikke) som er minst tilfredse. Ut fra en slik enkel undersøkelse er det derfor vanskelig å identifisere om det er trafikkselskapene, oppgavefordelingen på samferdselsområdet eller fylkeskommunen som må ta hovedansvaret for brukernes utilfredshet.

På oppdrag av Norsk forskningsråd har Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) gjort en undersøkelse med fokus på hvordan de fylkeskommunale samferdselsetatene forholder seg til den endringen som har funnet sted i samfunnets prioriteringer når det gjelder velferds- og miljøpolitikk (Røe og Stigen 1995). Det som kalles velferdsargumentet har vært den tradisjonelle begrunnelsen for kollektivtrafikken. I tillegg til velferdsargumentet må fylkeskommunene nå forholde seg til miljøargumentet for kollektivtrafikken. Studien fokuserer på to hovedspørsmål:

  • Hva karakteriserer samferdselsetatenes politikkutforming – er de i ferd med å utvide eller endre sitt politikkområde?

  • Hvilke faktorer legger til rette for, og hvilke faktorer kan bremse utviklingen i retning av et bredere samfunnspolitisk virkefelt for samferdselsetatene?

Studien viser at samferdselsetatenes politikkutforming synes å være preget av forutsigbarhet og standardiserte rutiner knyttet til de lovpålagte forvaltningsoppgavene. Det er disse oppgavene som legger beslag på det meste av tid og ressurser. Strategisk planlegging og utviklingsarbeid vies mindre oppmerksomhet. Det er få avveininger mellom velferdsmålsettingene og miljømålsettingene i overordnete plandokumenter (samferdselsplaner og fylkesplaner). Et annet trekk er at planene er lite konkrete på mål, konsekvensvurderinger og forslag til ansvarsdeling. Dermed gir planene svakt grunnlag for politiske beslutninger. Planer som omhandler avgrensede tema vier derimot større plass til konkrete målsettinger og virkemiddeldiskusjoner, men i flere fylker er det få slike planer.

Når det gjelder betydningen av forhold som kan fremme eller hindre utviklingen av samferdselsetatens samfunnspolitiske virkefelt, peker rapporten på bl.a. disse faktorene:

  • Delt ansvar mellom samferdselsetatene i fylkene og de regionale statlige vegkontorene, og ulike økonomiske rammebetingelser for kollektivtrafikken og riksveger hindrer utvikling.

  • Lav planleggingsaktivitet på området i fylkeskommunene.

  • De fylkeskommunale samferdselsetatene har liten innflytelse på andre viktige aktører.

Rapporten konkluderer med at de fylkeskommunale samferdselsetatene mangler kontroll og innflytelse over viktige virkemidler og ressurser som skal til for at etaten skal kunne prioritere og iverksette nye og utvidete politiske målsettinger. De institusjonelle og økonomiske rammebetingelsene bidrar til å gjøre det vanskelig for etaten å utvide sitt ansvarsområde fra primært å være velferdsproduksjon til å være en del av den strategiske miljøpolitikken. De fylkeskommunale samferdselsetater er etter forfatternes syn pålagt et større symbolsk ansvar enn de er i stand til å bære kapasitetsmessig og rent økonomisk.

Nasjonale og regionale havner

I en utredning fra Universitetet i Bergen (Myklebust 1999) problematiseres forholdet mellom de statlig opprettede havnestyrene og havnekassen på den ene siden og det kommunale selvstyret og retningslinjer for statens styring med kommunesektoren på den andre. I følge utredningen, er det nærliggende å vurdere på nytt behovet for å øremerke midlene i havnekassen. Øremerkingen strider mot de generelle prinsippene for finansiering av kommunesektoren og reduserer kommunenes handlefrihet. Dersom øremerkingen oppheves, vil kommunen fortsatt ha det øverste ansvaret for drift og investeringer i havnen. Når det gjelder havnestyrene som er opprettet av Fiskeridepartementet med til dels autonom kompetanse i medhold av havneloven, er ikke disse i samsvar med kommunelovens forutsetning om statlig styring gjennom kommunestyrene. I forhold til disponering av havnenes arealer kan dagens myndighetsforhold mellom statlige havnestyrer og kommunene bidra til uklarhet og være problematisk. For å rydde opp i kompetansevanskene som forholdet mellom havnestyret og kommunestyret reiser, kan det finnes en ordning der de nasjonale havnene bedre tilpasses den ordinære kommunalforvaltningen. Nasjonale og regionale interesser bør i følge rapporten ivaretas gjennom andre og mer egnede styringsformer.

I en utredning utgitt av Sjørettsfondet (Hagberg 1999) drøftes ulike forhold knyttet til styring og økonomiforvaltning i norske havner. I utredningens avsluttende kommentarer heter det at det trengs presiseringer i forholdet mellom havneloven og kommuneloven. Videre spør utredningen om det er hensiktsmessig å opprettholde ordningen med myndighet direkte tillagt havnestyret. Satt på spissen blir spørsmålet i følge utredningen, om de tilsynelatende fordelene man oppnår oppveier for uklarheten knyttet til kommunestyrenes myndighet i ulike situasjoner. Videre heter det at det også er grunn til å vurdere hensiktsmessigheten av havnekassen og bruken av denne. Dersom havnekassen skal opprettholdes, bør det i følge utredningen foretas en presisering av begrepene havnekasse og havneformål.

Havner og infrastruktur for sjøtransport

I St.meld. nr. 46 (1996-97) gjør regjeringen nærmere rede for havnekassens finansielle stilling. I meldingen varsler regjeringen at den vil vurdere problemene knyttet til havnekassens midler og hva som ligger i begrepet havneformål i enn egen utredning om organiseringen og styreformen i norske havner.

Regional luftfart

Møreforskning Molde har på oppdrag fra Samferdselsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet laget en rapport om finansieringen av regional luftfart (Hervik, Bråthen og Ohr 1999). Rapporten drøfter ulike sider ved å overføre ansvaret for kjøp av regionale flyruter fra Samferdselsdepartementet til fylkeskommunene. Det er i hovedsak fire fylker som har et visst omfang av regionale flyruter (Sogn og Fjordane og de tre nordligste fylkene) og ruteopplegget er relativt klart inndelt i disse. Rapporten tar utgangspunkt i to overordnete spørsmål:

  • På hvilket forvaltningsnivå kan man forvente best resultater gjennom en anbuds- og driftsoppfølgingsfase når budsjettrammene for offentlige kjøp av flyrutetjenester er fastlagt?

  • På hvilket forvaltningsnivå kan man forvente at de samlede ressurser til offentlige kjøp av flyrutetjenester får den beste avveining mot andre offentlige formål?

Rapporten ser en desentralisering av ansvaret for regionale flyruter til fylkeskommunene som et troverdig virkemiddel for å skjerpe konkurransen i det regionale flyrutenettet. Dette kan være rasjonelt ut fra at en da kan få en avveining regionalt mellom ulike transportformer. I tillegg heter det at fylkeskommunene i dagens system kjemper for å opprettholde egne flyplasser, fordi fylkeskommunene selv ikke bærer kostnadsansvaret. Det heter videre at en desentralisering kan styrke mulighetene for å svekke monopolmakten. Dette kan skje ved at tilbyder som ønsker å drive store deler av rutenettet må kommunisere med flere fylkeskommuner som er underlagt en gitt ramme i direkte konkurranse med andre deler av samferdselssektoren, regionalpolitiske virkemidler og tjenesteytingsoppgaver. Når det gjelder finansieringen av fylkeskommunenes kostnader foreslås det i rapporten primært en løsning der tilskuddet til flytransport innlemmes i rammetilskuddet til fylkeskommunene og at det utvikles objektive kriterier for fordeling av midler til kortbanenettet.

Avslutningsvis pekes det på flere konsekvenser av å desentralisere ansvaret til fylkesnivået. Bl.a. nevnes:

  • Ekstrakostnader for fylkeskommunene og operatørene (anslått til mellom en og tre millioner kroner per år).

  • Eventuelle koordineringssvikt mellom fylkene kan gjøre det vanskelig å realisere stordriftsfordeler.

  • Gitt at midler innlemmes i den generelle rammefinansieringen av fylkeskommunene, kan tilskuddet til kortbanerutenettet tape prioriteringskonkurransen mot andre oppgaver (helse, skole).

I en artikkelen i tidsskriftet Samferdsel nr. 10/1999 oppsummerer forfatterne slik:

»Desentraliser finansieringen av kortbanerutenettet og legg ansvaret for kostnader og beslutninger der hvor behovene blir definert. Et slikt grep vil legge grunnlaget for økt konkurranse ved at kravene til flyplasser, flytyper og rutetilbud bedre vil tilpasses behovene».

ECON har på oppdrag av flyselskapet Widerøe også utarbeidet en rapport om regionalisering av flyruter (ECON 2000a). Rapporten tar utgangspunkt i den ovennevnte rapporten fra Møreforskning og drøfter mulige konsekvenser av Møreforsknings forslag.

Etter ECONs vurdering er ikke Møreforsknings forslag tilfredstillende begrunnet. De mulige positive virkningene er etter ECONs vurdering for små til å oppveie de negative effektene av forslaget.

I rapporten heter det for det første at en overføring av ansvaret for anbudskonkurransene til fylkeskommunen neppe vil øke konkurransen flyselskapene i mellom om de offentlige overføringene til flytrafikken. For det andre heter det i ECONs rapport at en regionalisering av ansvaret vil øke faren for at eventuelle stordriftsfordeler i flytrafikken ikke realiseres. Sammenlignet med dagens organisering innebærer regionaliseringen at en ikke har muligheten til å lyse ut anbud under ett. Dette vil i følge ECON også redusere mulighetene for å organisere det regionale rutenettet på en effektiv måte. Videre utfordrer ECON Møreforsknings argument om at en overføring av ansvaret for de regionale flyrutene til fylkeskommunene vil bidra til en mer effektiv bruk av offentlige midler fordi det blir større samsvar mellom vurderinger av behov og kostnadsansvar. ECON motargumenterer bl.a. med at:

  • Fylkeskommunenes vurderinger av transportbehovet vil i for liten grad ta hensyn til nytten av trafikk som går over fylkesgrensene og/eller primært foregår i kombinasjon med stamrutetrafikk og internasjonal flytrafikk.

  • Fylkeskommunenes evne til å stå i mot kommunale krav om et godt tilbud på egne flyplasser er ikke nødvendigvis større enn statens evne til å stå i mot kommunale og fylkeskommunale krav.

  • Effektiv bruk av offentlige midler på fylkesnivå forutsetter fordeling av bevilgningene gjennom objektive kriterier i inntektssystemet. ECON er skeptiske til muligheten for å etablere gode kriterier for den regionale flytrafikken.

  • ECON tviler på at fylkeskommunale beslutninger i større grad enn statlige bidrar til effektiv avveining i bruken av midler. I den forbindelse viser ECON til at fylkeskommunens utgifter i stor grad er konsentrert rundt helse- og utdanningssektoren, og at dette bidrar til knapphet på midler til andre sektorer.

  • ECON mener Møreforskning har undervurdert de administrative kostnadene for fylkeskommunene ved en regionalisering.

Når det gjelder argumentet til Møreforskning om at fylkeskommunene vil ha gode forutsetninger for å samordne regional lufttrafikk med annen regional transport, viser ECON også til St.meld. nr. 15 (1994-95) Om statens engasjement i regional luftfart. I meldingen heter det bl.a. at de regionale flyrutene har karakter av å være ruter som binder distriktene opp mot naturlige regionale sentra og trafikknutepunkter med forbindelse videre med langdistanseruter. I følge meldingen har denne type flyruter bare i begrenset grad har en lokal funksjon og vil ofte gå over fylkes- og kommunegrensene.

9.3.1.5 Drøfting av oppgavefordelingen

Oppdelt oppgavefordeling?

I retningslinje 5 og 6 slo utvalget fast at oppgaver som naturlig henger sammen med andre oppgaver og som krever stor grad av samordning for å nå overordnete målsettinger bør legges til samme forvaltningsorgan. I kapittel 6 ble betydningen av fysisk kommunikasjon for samfunnsutviklingen trukket frem. En vel fungerende samferdselssektor legger viktige rammebetingelser for distriktene, byene, regionene og landets økonomiske og miljømessige utvikling fremover.

I hvilken grad innebærer så dagens organisering og planlegging på transportsektoren en unaturlig oppsplitting av oppgaver og problemer for oppgaveløsningen? Bidrar dagens oppgavefordeling til dobbeltarbeid, dobbeltadministrasjon og/eller dobbeltkompetanse på samferdselsområdet? Skaper dagens organisering gråsoneproblemer for brukerne og/eller forvaltningen selv? Ivaretar dagens oppgavefordelingen hensynet til de overordnete politiske målsettinger for samferdselssektoren?

Vegene: Utvalget ser ikke at det finnes belegg for at dagens oppgavefordeling på vegsektoren direkte fører til dobbeltarbeid i den forstand at identiske oppgaver blir utført av flere aktører.

Oppdelingen av ansvaret for vegene kan imidlertid innebære at det er bygd opp dobbeltkompetanse og dobbeltadministrasjon i vegsektoren. I varierende grad og med varierende tyngde skal både vegvesenet, fylkeskommunen og kommunen ha kompetanse på veger. Problematikken er nok særlig aktuell når det gjelder fylkesvegene der fylkeskommunen har det politiske og økonomiske ansvaret, mens vegkontorene har det faglige og praktiske ansvaret. Oppgavefordelingen for fylkesvegene kan derfor medvirke til dobbeltkompetanse og dobbeltadministrasjon mellom fylkeskommunene og vegkontorene. Videre kan dagens deling av ansvar for fylkesvegene, bidra til en utydeliggjøring av ansvarsforholdene for innbyggerne. Det er i dag Statens vegvesen som er den tydelig aktøren på vegsektoren også når det gjelder fylkesvegene. Et tilleggsmoment kan være at vegkontorene i dag er underlagt både Vegdirektoratet og fylkeskommunen, noe som kan medføre uklarhet og prioriteringskonflikter.

Drift kollektivtransport: Dagens oppgavefordeling kan sies å være uhensiktsmessig oppdelt i forhold til retningslinje 6 om at oppgaver som krever samordning overfor brukerne legges til samme forvaltningsorgan. Dette gjelder særlig det statlige bestilleransvar for lokale og regionale jernbanetjenester som er en del av det lokale og regionale kollektivtrafikktilbudet.

Kollektiv infrastruktur: Ansvaret for kollektivtiltak i tilknytning til vegene (busslommer, kollektivfelt, terminaler etc.) følger det normale tredelte vegholderansvaret. Over statsbudsjettet gis særskilte tilskudd til investeringer for kollektivtransport i byområdene. Det legges vekt på å vurdere tiltak på tvers av forvaltningsnivåenes ansvarsområder. Midlene kan gå til investeringer for kollektivtransport på riks-, fylkes- og kommunale veger og til lokale trikk- og banestrekninger. Både statlige riksvegmidler og bompenger kan brukes til investeringer i infrastruktur for kollektivtrafikk dersom det kan godtgjøres at dette samlet gir en bedre transportløsning enn ved å bruke midlene til vegutbygging. Parkeringsanlegg i tilknytning til kollektivtrafikkterminaler utgjør også en del av den kollektive infrastrukturen. Vegkontorene, fylkeskommunene, NSB og kommunene må samarbeide om etablering av slike parkeringsanlegg. Når det gjelder infrastrukturen knyttet til jernbanen har Jernbaneverket ansvaret for dette.

I og med at kollektiv infrastruktur i tilknytning til vegene følger samme oppgavefordeling som for vegsektoren, er forholdene her kjennetegnet av tilsvarende problematikk som for vegsektoren. Det finnes ikke belegg for at oppgavefordelingen fører til dobbeltarbeid, men oppdelingen kan innebære at det er bygd opp dobbeltkompetanse og dobbeltadministrasjon knyttet til investeringer i kollektivtrafikktiltak på vegsektoren. Når det gjelder parkeringsanlegg i tilknytning til kollektivterminaler er oppgavefordelingen uklar. Verken Statens vegvesen, Jernbaneverket, fylkeskommunen eller kommunen har et definert ansvar for etablering av slike anlegg. Løsninger og finansiering må derfor finne sted i samarbeid mellom berørte parter i større spleiselag.

Areal- og transportplanleggingen: Hittil er det ikke utviklet planinstrumenter som sikrer helhetlige, regionale løsninger på tvers av kommunegrensene. Areal- og transportplanleggingen kjennetegnes av mange aktører med ulike roller og virkemidler. Kommunene er den primære arealmyndighet. Fylkeskommunene har ansvaret for fylkesplanleggingen som også skal samordne statens og kommunenes virksomhet i fylkene. Men fylkeskommunen mangler virkemidler til å håndheve intensjonene gitt i loven, jf. kapittel 8 og avsnitt 9.5. Statlige etater har etter plan- og bygningsloven mulighet til å iverksette statlig plan dersom det er interessekonflikter mellom stat, fylkeskommune og kommune og viktige nasjonale interesser er berørt. Statens vegvesen kan også gjøre krav om særskilt og rask planbehandling i kommunen og fylkeskommunen, og kan også fremme vegplaner uten særskilt bemyndigelse fra kommunen eller fylkeskommunen. Videre legges viktige premisser for utviklingen i samferdselssektoren i nasjonale transportplaner som er uttrykk for Stortingets og regjeringens langsiktige prioriteringer for transportpolitikken. For å bøte på samordningsproblematikken har regjeringen gitt rikspolitiske retningslinjer for en samordnet areal- og transportplanlegging. Retningslinjene skal bidra til at kommunene, fylkeskommunen og staten i en tidlig fase kobles, som et grunnlag for å oppfylle intensjonene om en samordnet areal- og transportutvikling. En slik samordning kan bl.a. omfatte vegene, bane, bolig, nærings- og friluftsformål.

Areal- og transportplanleggingen skal legge til rette for en helhetlig transportpolitikk og et godt samferdselstilbud. Imidlertid er planleggingen og samordningen kjennetegnet av en rekke aktører, ulike roller og plansystemer. Slik det er i dag, synes oppgavefordelingen på transport- og arealområdet å være preget av uklare ansvarsforhold, dobbeltarbeid, dobbeltkompetanse og uheldige gråsoner både for forvaltningen selv og for brukergruppene. Samferdselssektoren regionalt, ikke minst i de befolkningstette områder der utfordringene er størst, krever enn helhetlig og samordnet planlegging, og oppgavefordelingen synes å bryte med retningslinje 5 og 6 om samordning av oppgaver som naturlig hører sammen.

Oppsummering: Oppsummert kan følgende forhold sies å bryte med retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen om at beslektede oppgaver primært bør legges til samme forvaltningsorgan av hensyn til både brukerne og forvaltningen selv:

  • Ansvaret for drift og investeringer i kollektivtrafikken er delt.

  • Ansvaret for vegene med tilhørende kollektivinvesteringer er delt.

  • Ansvaret for areal- og transportplanlegging er delt.

  • Ingen aktører har et ansvar for en helhetlig transportpolitikk regionalt.

Som følge av den komplekse oppgavefordelingen er det vanskelig å se vegpolitikk og kollektivtransport i fullgod sammenheng. Dette gjelder både i forhold til infrastruktur og drift. Det kan også påpekes at den statlige sektorinnsatsen på veg påvirker konkurranseforholdet til og driftsbetingelsene for kollektivtransporten.

Oppgavefordelingen vanskeliggjør å se samferdselssektoren i sammenheng med areal- og byutvikling, boligutbygging og næringsutvikling. Dette hemmer mulighetene for å oppnå målsettingene for samferdselssektoren med hensyn til bl.a. miljø og fremkommelighet.

Det kan se ut som om oppgavefordelingen medvirker til suboptimale løsninger, dvs. at aktørene handler ut fra delmål og har vanskelig for å gjøre helhetlige vurderinger og beslutninger til beste for transportsektoren totalt.

Gjennomgangen viser at oppgavefordelingen er kompleks og preget av en rekke aktører, ofte med relativt like oppgaver, men også ulike interesser. Det er en sterk sammenheng mellom de ulike oppgavene innad i sektoren. Samferdselsområdet er også nært knyttet til de fleste andre politikkområder som er avhengig av en velfungerende transportpolitikk. Gjennomgangen synliggjør et behov for å samle ansvaret for den regionale samferdselen.

Nivåplassering

Det er ikke stilt spørsmål ved behovet for sentral ansvarsplassering av samferdselsoppgaver som er av nasjonal karakter slik som stamvegene, større flyplasser og nasjonale jernbanelinjer. Tilsvarende stilles det ikke spørsmål ved behovet for et regionalt nivå for transportsektoren. Landets regioner er forskjellige med hensyn til geografi, transportetterspørsel, bosettings- og næringsstruktur og dette krever nærhet, lokal kunnskap og regionalt tilpassede transportløsninger. Diskusjonen går på om det er de fylkesvise vegkontorene, fylkeskommunen eller eventuelt begge i fellesskap som skal ha det regionale ansvaret - ikke om en skal ha et regionalt ansvar. Når det gjelder det lokale (kommunale) ansvaret for vegene og kollektivinfrastruktur langs disse, debatteres heller ikke dette. Generelt sett synes det også å være samstemmighet om at lokalnivået bør være primærmyndigheten i arealspørsmål. Så langt synes nivåplasseringen generelt å være i tråd med retningslinje 1 om at oppgaver bør legges til det lavest mulige effektive nivå.

Imidlertid påpeker både stat, kommunesektoren og ulike utredninger behov for en mer samordnet areal- og transportpolitikk regionalt. Fylkesplanen mangler i dag virkemidler til å ivareta samordningen på en tilfredsstillende måte, og det kan diskuteres om regionnivåets manglende arealansvar er hensiktsmessig i transportsaker som er av regional karakter, jf. avsnitt 9.5.

Når det gjelder finansiering av regionale flyruter er dette et ansvar som er tillagt staten sentralt. Det kan diskuteres om sentralnivået er det mest hensiktsmessige nivå for å ivareta denne oppgaven. Det at kortbanenettet er av nasjonal betydning og interesse er et argument for fortsatt sentralt ansvar for kjøp av regionale flyrutetjenester. Et annet argument er betydningen av å kunne se de regionale flyrutene i sammenheng med annen flytrafikk i langdistanserutenettet. Også hensynet til effektivitet, forhandlingsstyrke og -kompetanse og at en del av flyrutene går på tvers av fylkesgrensene er argumenter for fortsatt sentralt ansvar.

Samtidig kan det fremsettes argumenter for at det regionale nivå vil være det mest hensiktsmessige for kjøp av regionale flyrutetjenester. For det første kan det være samfunnsøkonomiske gevinster ved å legge ansvaret for finansieringen av flyrutene til regionalt nivå. For det andre er dagens kortbanerutenett i hovedsak forankret til fire fylker. For det tredje vil en ved å legge ansvaret for regional luftfart til regionalt nivå kunne se regional flytransport i sammenheng med andre samferdselstilbud i regionen.

Staten sentralt har i dag bestilleransvaret for jernbanetjenester. Det sentrale bestilleransvaret har en distriktspolitisk begrunnelse, samt at det er knyttet til et ønske om en viss transportstandard. Innenfor jernbanesektoren kan det imidlertid være naturlig å dele bestilleransvaret mellom staten og det regionale nivå ut fra transporttilbudets nedslagsfelt, slik at det regionale nivået ivaretar bestilleransvaret for tjenester som er lokale eller regionale i sin karakter. Togtilbudet regionalt og lokalt har i stor grad samme funksjon som lokale buss- og båtruter, hvor regionnivået i dag har bestilleransvaret.

De viktigste utfordringene når det gjelder fremkommelighet, miljøbelastninger og arealbruk er det byområdene som står ovenfor. Dette slås fast både av fagmiljøene og andre berørte parter. I enkelte byområder faller miljø- og fremkommelighetsproblemene sammen med bykommunenes territorium - oppgavene og utfordringene knyttet til transportsektoren er intrakommunale. Det kan derfor argumenteres for å overføre ansvaret for f.eks. kollektivtrafikken og veger til lokalnivået der dette er en bykommune og der problemstrukturen i stor grad samsvarer med kommunegrensene. En slik overføring av oppgaver med en lokal karakter kan være hensiktsmessig og i tråd med retningslinje 1 for oppgavefordelingen. Imidlertid ville en slik overføring av oppgaver til enkelte bykommuner bryte prinsippet om en enhetlig oppgavefordeling.

Politisk eller administrativ behandling?

Utvalget forutsetter at ansvaret for samferdsel av nasjonal karakter fortsatt skal ligge til sentralt nivå. Tilsvarende forutsettes at kommunen har ansvaret for lokale samferdselsoppgaver.

Som drøftet foran kan dagens fragmenterte oppgavefordeling på regionalt nivå virke uhensiktsmessig. Dersom en ønsker å møte dette gjennom å gi ett forvaltningsnivå et helhetlig ansvar for transportsektoren, blir spørsmålet om dette ansvaret bør være forankret til et folkevalgt eller et administrativt statlig regionalt organ. Krever oppgavene innen regional transport lokalt politisk skjønn og lokal tilrettelegging og prioritering, eller er de kjennetegnet av nasjonale hensyn og standardisering? Utvalget slo i retningslinje 2 fast at oppgaver som krever lokalt politisk skjønn og vurdering bør legges til folkevalgte organer, mens oppgaver som er kjennetegnet av standardisering eller forutsetter et nasjonalt helhetsgrep (retningslinje 3 og 4), bør være et statlig ansvar.

Argumenter for en statlig forankring er behovet for nasjonal styring og koordinering og hensynet til et relativt enhetlig og standardisert transport- og vegtilbud som går på tvers av regiongrensene. Også hensynet til at samferdselssektoren ikke skal utsettes for regional prioritering opp mot andre fylkeskommunale oppgaver, har vært påpekt i denne sammenheng.

På den andre siden er prioriteringer mellom transportområdene en oppgave som krever lokalt politisk skjønn og lokal politisk avveining og prioritering med et mandat fra regionens befolkning. Samferdsel hører videre hjemme i et regionalt utviklingsperspektiv der transportutvikling er et viktig element for regional utvikling. Et aktivt folkevalgt engasjement vil være nødvendig for at den regionale samferdselspolitikken skal understøtte nasjonale mål som trafikksikkerhet, miljø, fremkommelighet og velferd.

Den regionale folkevalgte tilpasningen kan også understøtte de nasjonale målsettingene for samferdselspolitikken. I tillegg innebærer oppgaven forvaltning av betydelige ressurser på vegne av fellesskapet, noe som har vært et argument for folkevalgt kontroll. Avslutningsvis kan det kort fastslås at arbeidet i samferdselssektoren ikke er knyttet til regelanvendelse eller kontroll. Det handler ikke om å utøve myndighet eller å ivareta enkeltindividets rettssikkerhet som tradisjonelt er funksjoner som er tillagt statsorganer.

Dersom det helhetlig ansvaret for regional transport og samferdselsinfrastruktur skal legges til det regionale folkevalgte nivå, krever dette et visst regionalt handlingsrom. Uten handlingsrom faller mye av selve begrunnelsen for å desentralisere ansvar til kommunalforvaltningen bort, jf. kapittel 5. En modell kan være at det regionale folkevalgte nivå prioriterer og forvalter virkemidlene innenfor statlig gitte fylkesvise rammer for transport. En annen modell kan være at det regionale folkevalgte nivå primært finansieres over inntektssystemet og får frihet til å prioritere virkemidlene opp mot andre formål innenfor rammene av overordnete statlige føringer, slik fylkeskommunene også i dag finansieres.

Inndeling

Et annet spørsmål er hvorvidt endringer i fylkesinndelingen kan ha betydning for samferdselssektoren og oppgavefordelingen. En vel fungerende samferdselspolitikk er betinget av funksjonelle og slagkraftige regioner som omfatter naturlige bosettings-, sysselsettings- og transportområder. Hovedstadsområdet er et eksempel på en funksjonell transportregion hvor problemstrukturen overskrider både kommune- og fylkesgrenser. Det har lenge vært relativt bred enighet om at fylkesinndelingen i hovedstadsområdet er problematisk på samferdselsområdet. St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingenoppsummerer Christiansenutvalgets vurderinger om fylkesinndelingen der det heter at problemene knyttet til geografisk samordning ikke først og fremst er knyttet til fylkenes størrelse, men til at fylkesgrensene deler sammenhørende områder på en slik måte at den regionale samordningen blir mangelfull.

Større regioner kan svekke de tradisjonelle argumentene for en statlig forankring av oppgaver. Hensynet til nasjonal styring, koordinering og helhetlig planlegging, samt et relativt enhetlig og standardisert transport- og vegtilbud, vil antagelig lettere kunne ivaretas av større regioner. Større regioner vil også kunne gi stordriftsfordeler og samordningsgevinster i forhold til dagens fylkesinndeling. På den annen side er mye av problematikken på samferdselsområdet knyttet til lokale forhold i byområdene, og det er vanskelig å se hvordan større regioner skal kunne ha bedre forutsetninger for å bøte på dette.

Utvalgets vurdering

Både beslutninger om arealbruk, investeringer i infrastruktur og beslutninger som påvirker utnyttelsen av det eksisterende transportsystemet, inngår i en helhetlig regional samferdselspolitikk. I dag er ansvaret regionalt fordelt på en rekke organer og ulike forvaltningsnivåer, til tross for at det er en sterk sammenheng mellom oppgavene innen sektoren og en sterk kobling opp mot forvaltning av arealer.

Det synes å være oppfatningen blant samtlige offentlige aktører, fagmiljøer og brukerorganisasjoner at dagens oppsplittede oppgavefordeling på området reduserer mulighetene for å nå målsettingene for samferdelspolitikken. Oppgavefordelingen begrenser mulighetene for å utforme en helhetlig regional samferdselspolitikk som bidrar til effektiv utnyttelse av transportapparatet, bedre trafikksikkerhet, økt fremkommelighet, reduserte miljøproblemer og gode forutsetningene for regional utvikling. På den bakgrunn slår utvalget fast at det er behov for å samle ansvaret for regional samferdsel til ett organ som kan samordne og se regionale transportpolitiske utfordringer i sammenheng, og som kan redusere gråsoner, dobbeltarbeid og dobbeltkompetanse innenfor sektoren.

Etter utvalgets vurdering bør ansvaret for det regionale samferdselstilbudet samles til et regionalt folkevalgt organ som kan foreta helhetlige prioriteringer innenfor samferdselspolitikken og samordne i forhold til regional planlegging, utvikling og arealpolitikk. Regional folkevalgt prioritering og tilpasning av transporttilbudet understøtter etter utvalgets vurdering de nasjonale målsettingene for samferdelspolitikken og er en viktig forutsetning for regional utvikling.

På den bakgrunn er det utvalgets tilråding å overføre ansvaret for de fylkesvise vegkontorene til det regionale politiske nivået og omklassifisere riksvegene som ikke er stamveger til regionale veger. Utvalget tilrår også å overføre tilskuddsansvaret for lokale og regionale jernbanetjenester til det regionale folkevalgte organet. Det regionale folkevalgte organet vil dermed få et totalansvar for land- og sjøbasert transport av regional karakter og vil kunne vurdere transportområdene i en regional sammenheng.

En regional folkevalgt løsning forutsetter regionalt handlingsrom. Uten handlingsrom faller mye av selve begrunnelsen for å desentralisere ansvar bort, jf. kapittel 5. De nasjonale mål og den statlige styringen av regional samferdsel må utformes på en måte som tillater regional skjønnsutøvelse og tilpasning i oppgaveløsningen. Utvalget tilrår at det regionale politiske nivåets transportoppgaver finansieres over inntektssystemet.

Ut fra en helhetlig vurdering tilrår utvalget at staten sentralt fortsatt bør ha finansieringsansvaret for de regionale flyrutene. Også ansvaret for stamvegene og annen nasjonal transport bør etter utvalgets syn ivaretas på sentralt statlig nivå.

Etter utvalgets vurdering er et vel fungerende samferdselstilbud betinget av funksjonelle og slagkraftige regioner hvor det er naturlig å se næringsliv, bosettingsmønster og transportstruktur i sammenheng. Utvalget ser behov for endringer i fylkesinndelingen i retning av færre og større enheter. Særlig vil utvalget påpeke at den administrative inndelingen i hovedstadsområdet er lite hensiktsmessig i forhold til områdets transportmessige utfordringer.

I enkelte byområder er transportproblemene i stor grad lokale og innenfor bykommunens grenser. Utvalget foreslår derfor at en prøver ut en modell med kommunal overtakelse av tilskuddsansvaret for kollektivtrafikken og veger som ikke er stamveger. Dette er spesielt aktuelt i større bykommuner hvor transportutfordringene i stor grad sammenfaller med kommunegrensene.

Dagens system med statlig oppnevnte havnestyrer i større havner og øremerking av havnekassens midler, strider mot viktige prinsipper for den statlige styringen av kommunesektoren. Havnene med statlige oppnevnte styrer er i dag å betrakte som særkommuner, og ordningen bør etter flertallets (alle unntatt Leschbrandt) vurdering opphøre. Etter flertallets vurdering bør legitime statlige og regionale interesser i stedet formidles gjennom bl.a. regionale planer. Også ordningen med adskilte havnekasser bør etter flertallets vurdering opphøre. Havnekassens midler bør inngå i kommunenes øvrige økonomi og underlegges direkte folkevalgt kontroll.

Medlemmet Leschbrandt har sympati med flertallets standpunkt, men viser til at det er vedtatt satt ned et statlig utvalg for å få en bred gjennomgang av havneloven. Leschbrandt mener man bør avvente denne utredningen, før man tar endelig stilling til øremerking av havnekassens midler og statlige oppnevnte havnestyrer.

9.3.2 Transportordninger for funksjonshemmede

Det eksisterer to ordninger med tilbud om transport for funksjonshemmede:

  1. Trygdeetaten formidler stønad til bil og/eller grunnstønad til transport til funksjonshemmede som har særskilte transportproblemer. Stønaden er rettighetsbasert og finansieres over folketrygden. De lokale trygdekontorene informerer og utreder søknader om bilstønad med innstilling til fylkestrygdekontoret, som avgjør søknaden.

  2. Fylkeskommunene har det administrative og økonomiske ansvaret for særskilte transportordninger for funksjonshemmede (tt-tjenesten). I motsetning til folketrygdens stønadsordninger er tt-tjenesten ikke rettighetsbasert. Kommunene har ansvaret for utvelgelse av brukere som kan delta i tt-ordningen.

Utvalget vurderer ikke nærmere oppgavefordelingen når det gjelder trygdeetatens stønadsordninger til bil/grunnstønad til transport til funksjonshemmede. Tilbudet er en lovfestet individuell rettighet som er hjemlet i folketrygdloven, og utvalget ser det som naturlig at trygdeetaten har ansvaret ut fra nasjonale likhetsmål.

Regjeringen foreslo i St.meld. nr. 92 (1984-85) Om transport for funksjonshemmede å legge ansvaret for spesialtransport for funksjonshemmede til kommunene. Etter drøftelser mellom departementene og Kommunenes Sentralforbund ble også en fylkeskommunal løsning vurdert. Imidlertid hadde kommunene til da tatt på seg ansvaret for etablering og drift av spesialtransporten for funksjonshemmede, og en fant det mest hensiktsmessig å bygge videre på eksisterende ordninger. Dette innebar at det skulle være opp til den enkelte kommune å avgjøre om det skulle etableres en spesialtransportordning. Etter regjeringens syn ville en kommunal løsning ivareta prinsippet om at transporttilbud for funksjonshemmede bør være integrert i samfunnets øvrige transportsystem, fordi transportmidlene ville være basert på de samme transportmidler som stilles til disposisjon for den øvrige befolkningen. Regjeringen fant det verken nødvendig eller hensiktsmessig å lovfeste tilbudet (St.meld. nr. 92 (1984-85)).

I den påfølgende stortingsbehandlingen gikk imidlertid flertallet i Stortingets samferdselskomite inn for at ansvaret for transport av funksjonshemmede burde legges til fylkeskommunen. Etter flertallets vurdering burde spesialtransporten legges til det forvaltningsorganet som har ansvaret for kollektivtransporten til befolkningen for øvrig (Innst. S. nr. 106 (1985-86)). Flertallet i komiteen forutsatte at eksisterende kommunale ordninger kunne inngå som en del av den fylkeskommunale spesialtransportordningen. Flertallet mente videre at en fylkeskommunal løsning ville gjøre det lettere å få til et mer likeverdig og et mer samordnet transporttilbud på tvers av kommunegrensene.

Ordningen med fylkeskommunal spesialtransport for funksjonshemmede trådte i kraft fra 1988. For de fleste fylkers vedkommende innebærer ordningen i praksis refusjon av transportkostnader ved bruk av drosje eller spesialbiler, og den er i liten grad del av det ordinære kollektivtilbudet. Brukernes egenandel tilsvarer ordinær kollektivbillett.

Samferdselsdepartementet la i 1997 frem en handlingsplan for funksjonshemmede på samferdselssektoren. Det heter i planen at hovedprinsippet for samferdselspolitikken er at funksjonshemmede skal integreres i den generelle aktiviteten i samferdselssektoren. Når det gjelder spesialtransporten for funksjonshemmede viser departementet til en statusundersøkelse om transport for funksjonshemmede utført av Agderforskning i 1994 (Simensen, M. og Aase, T. 1994). Rapporten viser bl.a. at over 80 prosent av tt-brukerne er 60 år eller eldre. Samferdselsdepartementet viser til statusrapporten og gir bl.a. følgende vurderinger:

»Det er store variasjoner mellom fylkene når det gjelder utforming av transporttilbudet for funksjonshemmede. Variasjonene i tilbudet kan være et uttrykk for ulike behov fylkene i mellom og dette er fylkeskommunene nærmest til å vurdere både for spesialtransport og kollektivtransport. Samferdselsdepartementet mener derfor at det er viktig å videreføre ordningen med et samlet fylkeskommunalt ansvar for spesialtransport og kollektivtransport ellers.» (Samferdselsdepartementet 1997).

Departementet gir veiledende retningslinjer om kriterier for brukergodkjenning, tilbudets innhold og saksbehandling for den fylkeskommunale spesialtransporten. Retningslinjene berører også kommunene. Det heter bl.a. at godkjenningen av brukere bør skje i helse- og sosialsektoren på kommunenivået. Videre heter det at det er viktig med god kommunikasjon mellom sosialetaten og fylkeskommunens samferdselsetat slik at kommunen best mulig kan forvalte sitt ansvar. Godkjenningen av brukerne til spesialtransporttjenesten er å betrakte som enkeltvedtak etter forvaltningslovens definisjoner og søkere som får avslag vil dermed ha adgang til å klage på vedtaket. Som en hovedregel er fylkeskommunen klageinstans. Til sist heter det at kommuner som gjennom egen finansiering og egne ordninger har særskilte kriterier for brukerstatus, selv kan være klageinstans.

Utvalget har mottatt innspill fra enkelte kommuner, fylkeskommuner og Sosial- og helsedepartementet om behov for å vurdere oppgavefordelingen for spesialtransporten for funksjonshemmede. Innspillene berører særlig to forhold. Det ene går på oppgavefordelingen mellom kommunene og fylkeskommunene. Det oppleves problematisk at fylkeskommunene har ansvaret for tilbudet, mens kommunene har ansvaret for å godkjenne brukerne. Det andre forholdet som påpekes er at det rettighetsbaserte tilbudet fra trygdeetaten til stønad til bil/grunnstønad til transport for funksjonshemmede delvis overlapper med fylkeskommunenes tt-tjeneste. Brukere kan få et tilbud om transport både fra trygdeetaten og fylkeskommunene/kommunene.

Utvalget har også mottatt Funksjonshemmedes fellesorganisasjons (FFO) uttalelse til Stortingets samferdseskomite i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2000. I uttalelsen heter det bl.a. at transport for funksjonshemmede har lav prioritet i fylkeskommunene og at det er store fylkesvise forskjeller i tilbudene som gis. FFO mener det er på tide at dette problemet tas på alvor, og at det utarbeides nasjonale retningslinjer for organisering av tt-tilbudet. Etter FFOs syn kan fylkeskommunen fortsatt stå som administrator av ordningen.

Det er flere argumenter for fylkeskommunalt ansvar for tt-tjenesten. For det første har et viktig prinsipp for all politikk for funksjonshemmede vært prinsippet om sektorintegrering. Slik har det også vært innenfor samferdselspolitikken. Videre har et viktig argument for fylkeskommunalt ansvar vært at spesialtransporten skal inngå som en del av det totale fylkeskommunale ansvar for kollektivtransport. Fylkeskommunen skal ha mulighet til å se funksjonshemmedes behov i sammenheng med tilbudet til resten av kollektivbrukere og dermed kunne gi et helhetlig kollektivtilbud til samtlige grupper. Fylkeskommunen skal dermed kunne påvirke behovet for spesialtransport ved å forbedre det ordinære kollektivtransportsystemet. For funksjonshemmede letter dette tilgangen til kollektiv transport. For fylkeskommunene dreier dette seg om å tilby et transporttilbud som kan fange opp passasjerer med varierende forutsetninger. Et tredje argument har vært at et fylkeskommunalt ansvar vil gjøre det lettere å få til transportordninger på tvers av kommunegrensene, et mer likeverdig transporttilbud mellom kommunene i samme fylke og en ønskelig samordning på landsbasis.

På den annen side kan det også fremføres flere argumenter for å overføre ansvaret for tt-tjenesten til kommunene. Et viktig argument for et kommunalt ansvar er at kommunene har hovedansvaret for tjeneste- og omsorgstilbudet til eldre og funksjonshemmede. Individuelle transportbehov påvirkes av tiltak og prioriteringer også på andre sektorer innen kommunen. Tilbudet om spesialtransport for funksjonshemmede kan i denne sammenheng ses på som en naturlig del av kommunenes totale omsorgstilbud og tilpasses dette. Et annet viktig argument for overføring av ansvaret til kommunene, er at kommunene i dag har ansvaret for godkjenning av brukere til tt-tjenesten, uten at de er ansvarlig for tilbudet. For det første kan det sies å bryte med det finansielle ansvarsprinsipp, jf retningslinje 7 for oppgavefordelingen. For det andre kan ansvarsforholdene i en todelingsmodell virke uoversiktlig for innbyggerne. I praksis kan dette bety at kommunene opplever å ha et politisk ansvar for tt-tjenesten fordi brukerne opplever kommunen som ansvarlig.

Når det gjelder tt-tjenestens nivåplassering kan ikke oppgaven sies å være en oppgave som krever regional forankring i forhold til målgruppen eller det økonomiske og faglige omfanget av oppgaven. Snarere er det gode argumenter for at lokalnivået er det mest effektive nivå for håndtering av tt-tjenesten, jf. retningslinje 1 for oppgavefordelingen.

Et tilleggsargument for et kommunalt ansvar for tt-tjenesten er muligheten for koordinering av tt-tilbudet og brukergodkjenning i forhold til rettighetene etter folketrygden. I dag er det ingen koordinering av de to tilbudene og mange funksjonshemmede er godkjent som brukere av tt-ordningen, samtidig som de får bilstønad og/eller grunnstønad til transport fra folketrygden. Kommunene kan gjennom nærheten til trygdekontorene ha gode forutsetninger for å koordinere sitt tt-tilbud og godkjenningspraksis med trygdekontorenes stønadstildeling. Dette vil kunne moderere dagens overlapping mellom de to virkemiddelordningene.

Utvalgets vurdering

Etter utvalgets vurdering bør ansvaret for spesialtransporten for funksjonshemmede fortsatt ligge til et folkevalgt nivå for å sikre best mulig lokale tilpasninger og lokalpolitisk behandling ved prioriteringer mellom ulike tjenestetilbud.

Prinsippet om sektorintegrering og fylkeskommunalt totalansvar for kollektivtrafikktilbudet er argumenter for et fortsatt regionalt politisk ansvar for tt-tjenesten. Imidlertid kan det regionale folkevalgte nivået vanskelig overta kommunens ansvar for brukergodkjenning. Dagens oppgaveløsning forutsetter god kommunikasjon mellom fylkeskommunen og kommunen og bryter med det finansielle ansvarsprinsipp. Etter utvalgets vurdering er spesialtransport for funksjonshemmede i en gråsone begrepsmessig. Tjenesten ligger på siden av det ordinære kollektivtilbudet. Tt-tjenesten er like mye del av det offentliges primære velferds- og omsorgstilbud.

Etter en samlet vurdering er det utvalgets syn at ansvaret for tt-tjenesten overføres til kommunene. En slik løsning vil bedre mulighetene for å se transporttjenestene i sammenheng med resten av kommunens velferds- og omsorgstilbud og vil kunne gi bedre forutsetninger for koordinering i forhold til trygdeetatens stønadsordninger for transport til funksjonshemmede.

1

Nasjonalt utfordringsdokument om kollektivtrafikk, KS 1999. Trendbrudd for kollektivtrafikken. Fra utfordring til handling, KS 1999 og Forslag til Nasjonal transportplan 2002-2011, Jernbaneverket, Kystverket, Luftfartsverket og Statens vegvesen 1999 ( statens transportetater).

2

Brev av 23. november 1998 fra Samferdselsdepartementet.