NOU 2001: 03

Velgere, valgordning, valgte

9.2.5 Regelverket internasjonalt: Nasjonale folkeavstemninger/folkeinitiativ

Sverige har siden 1922 hatt en generell paragraf om rådgivende folkeavstemninger i regeringsformen (8:4§):

«Föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela riket och om förfarandet vid folkomröstning i grundlagsfråga meddelas genom lag».

Regelen ble benyttet samme år i spørsmålet om alkoholforbud. Siden har Sverige hatt fire nasjonale rådgivende folkeavstemninger (se appendiks tabell 9.2).

I 1980 innførte Sverige en regel om folkeavstemninger i grunnlovsspørsmål (8:15§):

«Folkomröstning om vilande grundlagsförslag skall anordnas, om yrkande därom framställes av minst en tiondel av riksdagsledamöter och minst en tredjedel av ledamöterna röstar för bifall till yrkandet. Sådant yrkande skall framställas inom femton dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande. Yrkandet skall ej beredas i utskott. Folkomröstningen skall hållas samtidigt med det val till riksdagen som avses i första stycket. Vid omröstningen får de som har rösträtt vid valet förklara huruvida de godtar det vilande grundlagsförslaget eller ej. Förslaget är förkastat, om de flesta av dem dom deltagar i omröstningen röstar mot förslaget och de till antalet är flere än hälften av dem som har avgivit godkända röster vid riksdagsvalet. I annat fall upptager riksdagen förslaget till slutlig prövning».

Regelen har ikke blitt benyttet så langt. Avstemmingen er ikke obligatorisk, men kan tvinges frem av en tredel av riksdagsrepresentantene. Riksdagen trenger ikke gjennomføre en grunnlovsendring selv om et flertall av velgerne skulle stemme for. Et flertall av de som deltar kan derimot stoppe et endringsforslag ved å stemme nei. Regelen er således negativt rettet.

Danmark er et av de land som i moderne tid har avholdt flest folkeavstemninger. Siden 1915 er det gjennomført 19 nasjonale folkeavstemninger – tre om endring av Grunnloven (1920, 1939, 1953) – 5 om nedsettelse av alderen for stemmerett (1953, 1961, 1969, 1971, 1978) – 6 om tilslutning og utbygging av EF/EU (1972, 1986, 1992, 1993, 1998, 2000) – 4 om jordloven (1963) – og en avstemming om salg av de Vestindiske Øyer (1916) (Koch og Togeby 1999, Svensson 1996, se appendiks tabell 9.2). I Europa er det kun Sveits, Italia og Frankrike som har avholdt flere folkeavstemninger enn Danmark. Frekvensen er i tillegg økende, 16 av 19 nasjonale folkeavstemninger er holdt i perioden etter 1953. Det er fem innfallsporter til folkeavstemning i Damark, fire er eksplisitt nevnt i grunnloven. I hvert enkelt tilfelle er resultatet bindende.

Danmark introduserte i 1951 en regel om obligatoriske folkeavstemninger i grunnlovsspørsmål (§ 88):

«Vedtager Folketinget et forslag til en ny grundlovsbestemmelse og regeringen vil fremme sagen, udskrives nyvalg til Folketinget. Vedtages forslaget i uændret skikkelse af det efter valget følgende Folketing, bliver det inden et halvt år efter den endelige vedtagelse at forelægge folketingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse ved direkte afstemning. De nærmere regler for denne afstemning fastsættes ved lov. Har et flertall af de i afstemningen deltagende og mindst 40 pct. af samtlige stemmeberettigede afgivet deres stemme for Folketingets beslutning, og stadfæstes denne af kongen, er den grundlov».

Få grunnlover er så vanskelige å endre som den danske. Endringsforslag krever to like beslutninger i folketinget med et mellomliggende valg, en godkjenning fra regjeringen, og en folkeavstemning der flertallet av de som stemmer godkjenner forslaget. Dette flertallet må utgjøre minst 40 prosent av de stemmeberettigede. Kravet om kvalifisert flertall er ikke vanlig i andre land (Bogdanor 1994). De største partiene har dermed «vetorett» i konstitusjonelle spørsmål, opptrer de passivt, kan de effektivt sette slike forslag til side. Det er blitt reist spørsmål om ikke § 88 fungerer som en blokkering for folkeviljen (Koch og Togeby 1999). Særlig er det blitt diskutert om en skal senke kravet til størrelsen på det flertall som kreves for å vedta en grunnlovsendring ved folkeavstemning (ibid). Bakgrunnen for dette er at velgerne har vist liten interesse for konstitusjonelle spørsmål, det har vært vanskelig å få tilstrekkelig mange til å stemme ja selv om forslagene har samlet et stort flertall i Folketinget.

Fakultativ folkeavstemning ble introdusert i Danmark i 1953. 11 europeiske land har tilsvarende folkeavstemninger, der temaet er ratifisering av ordinær lovgivning (Bogdanor 1994). Den danske regelen er utformet slik (§ 42):

«Stk. 1 Når et lovforslag er vedtaget af Folketinget, kan en tredjedel af Folketingets medlemmer inden for en frist af tre søgnedage fra forslagets endelige vedtagelse over for formanden begære folkeafstemning om lovforslaget. Begæringen skal være skriftlig og underskrevet af de deltagende medlemmer.

Stk. 2. Et lovforslag, som kan undergives folkeafstemning, jf. stk. 6, kan kun i det i stk. 7 omhandlede tilfælde stadfæstes af kongen inden udløbet af den i stk. 1 nævnte frist, eller inden begæret folkeafstemning har fundet sted.

Stk. 3. Når der er begæret folkeafstemning om et lovforslag, kan Folketinget inden for en frist af fem søgnedage fra forslagets endelige vedtagelse beslutte, at forslaget skal bortfalde.

Stk. 4. Træffer Folketinget ikke beslutning i henhold til stk. 3, skal meddelelse om, at lovforslaget skal prøves ved folkeafstemning, snarest tilstilles statsministeren, der derefter lader lovforslaget bekendtgøre med meddelelse om, at folkeafstemning vil finde sted. Folkeafstemningen iværksættes efter statsministerens nærmere bestemmelse tidligst tolv og senest atten søgnedage efter bekendtgørelsen.

Stk. 5. Ved folkeafstemning stemmes for og imod lovforslaget. Til lovforslagets bortfald kræves, at et flertall af de i afstemningen deltagende folketingsvælgere, dog mindst 30 procent af samtlige stemmeberettigede, har stemt imod lovforslaget.

Stk. 6. Forslag til finanslove, tillægsbevillingslove, midlertidige bevillingslove, statslånslove, normeringslove, lønnings- og pensionslove, love om meddelelse af indfødsret, love om ekspropriation, love om direkte og indirekte skatter samt love til gennemførelse af bestående traktatmæssige forpligtelser kan ikke undergives folkeafstemning. Det samme gælder forslag til de i §§ 8, 9, 10 og 11 omhandlede love såvel som de i § 19 nævnte beslutninger, der måtte være i lovsform, medmindre det for disse sidste ved særlig lov bestemmes, at sådan afstemning skal finde sted. For grundlovsændringer gælder reglerne i § 88.

Stk. 7. I særdeles påtrængende tilfælde kan et lovforslag, som kan undergives folkeafstemning, stadfæstes af kongen straks efter dets vedtagelse, når forslaget indeholder bestemmelse herom. Såfremt en tredjedel af Folketingets medlemmer efter de i stk. 1 omhandlede regler begærer folkeafstemning om lovforslaget eller den stadfæstede lov, afholdes sådan folkeafstemning efter foranstående regler. Forkastes loven ved folkeafstemningen, kundgøres dette af statsministeren uden unødigt ophold og senest fjorten dage efter folkeafstemningens afholdelse. Fra kundgørelsesdagen er loven bortfaldet.

Stk. 8. Nærmere regler om folkeafstemning, herunder i hvilket omfang folkeafstemning skal finde sted på Færøerne og i Grønland, fastsættes ved lov.»

60 representanter i Folketinget kan altså presse frem at et lovforslag legges ut til velgerne. En rekke lover er, som det fremgår, unntatt. Hensikten med ordningen er at opposisjonen i Folketinget skal gis anledning til å hindre at en vedtatt lov iverksettes. Tolkingen av utfallet er entydig og bindende. Regelen er kun benyttet en gang, i 1963, da den borgerlige opposisjonen lyktes i å samle tilstrekkelig mange velgere til å hindre regjeringens forslag til ny jordlov. En grunn til at regelen sjelden brukes, er at et stort parlamentariske mindretall må slutte opp om kravet for å utløse en folkeavstemning. Det er blitt foreslått å fjerne de begrensninger som ligger i paragrafens stk. 6 (Koch og Togeby 1999). Argumentet er at det ikke er sterke prinsipielle argumenter for å unndra finans- og skattelover. Det henvises i debatten til at det i mange amerikanske delstater, på grunnlag av folkeinitiativ, er blitt gjennomført folkeavstemninger om å senke skattene. I USA er disse forslagene noen ganger blitt vedtatt, andre ganger forkastet, men det hevdes at avstemmingene har bidratt til en større økonomisk ansvarlighet (ibid). Varianter av den danske regelen er foreslått fire ganger i Norge (1956, 1959, 1964, 1968). Samtlige forslag har gått på at en tredel av stortingsrepresentantene skulle få anledning til å kreve at et stortingsvedtak kunne ankes til folket. Et likende forslag ble drøftet i 1983, men fikk liten oppslutning

I de fire første tilfellene stemte Arbeiderpartiet mot, mens de borgerlige partiene (Høyre, KrF, Sp, og Venstre), samt partiene til venstre for Arbeiderpartiet stemte for.

.

Den danske grunnloven har også en regel om folkeavstemning når det gjelder endring av alderen for stemmeretten (§ 29):

«Stk. 1. Valgret til Folketinget har enhver, som har dansk indfødsret, fast bopæl i riget og har nået den i stk. 2 omhandlede valgretsalder, medmindre vedkommende er umyndiggjort. Det bestemmes ved lov, i hvilket omfang straf og understøttelse, der i lovgivningen betragtes som fattighjælp, medfører tab af valgret.

Stk. 2. Valgretsalderen er den, som har opnået flertall ved folkeafstemning i overensstemmelse med lov af 25. marts 1953. Ændring af den til enhver tid gældende valgretsalder kan ske ved lov. Et af Folketinget vedtaget forslag til en sådan lov kan først stadfæstes af kongen, når bestemmelsen om ændring af valgretsalderen i overensstemmelse med § 42, stk. 5, har været undergivet en folkeafstemning, der ikke har medført bestemmelsens bortfald.»

Regelen har utløst fem folkeavstemninger. Valgdeltakelsen har vært svært lav (se appendiks tabell 9.A).

Den siste regelen om folkeavstemninger i den danske grunnloven går på overføring av makt til internasjonale samarbeidsorganer (§ 20):

«Stk. 1. Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde.

Stk. 2. Til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertall på fem sjettedele af Folketingets medlemmer. Opnås et sådant flertall ikke, men dog det til vedtagelse af almindelige lovforslag nødvendige flertall, og opretholder regeringen forslaget, forelægges det folketingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse efter de for folkeafstemninger i § 42 fastsatte regler.»

Hvis et forslag om å overføre myndighet til et mellomstatlig organ ikke samler et kvalifisert flertall bestående av fem sjettedeler i Folketinget, kan dette utløse en folkeavstemning. Det sentrale temaet for folkeavstemninger i nyere tid har vært europaspørsmålet

Danskene stemte først nei til Maastricht-avtalen i 1992 – så ja til en revidert utgave av den samme traktaten i 1993, – ja til Amsterdam-traktaten i mai 1998 – og endelig nei til medlemskap i den økonomiske og Monetære Union i 2000.

. Av totalt 6 EF/EU avstemninger kommer tre inn under § 20 (EF medlemskap i 1972, Maastricht i 1992, og medlemskap i den Økonomiske og Monetære Union i 2000). Formelt var ikke avstemningen i 1972 nødvendig, tilslutningen til EF hadde 5/6 flertall i folketinget. Avstemningen om Enhetsakten i 1986 var en frivillig, rådgivende folkeavstemning, det samme var avstemningene om Edinburgh – avtalen 1993, og Amsterdam – traktaten 1998. Formelt har disse en rådgivende status, men i realiteten er de politisk bindende. Det såkalte «nasjonale kompromiss», som ble forhandlet frem mellom de danske politiske partiene etter at velgerne stemte nei til Maastricht-traktaten i 1992, slår klart fast at eventuelle fremtidige endringer i Danmarks forhold til EU skal avgjøres ved folkeavstemning.

Finland har også en paragraf om rådgivende folkeavstemninger i sin forfatning, men slike folkeavstemninger er sjeldne. På Island krever forfatningen folkeavstemning i tre tilfeller: om lovforslag som presidenten vegrer seg for å sanksjonere – om beslutninger der Alltinget vedtar å avsette presidenten – og om eventuell endring av statsreligion. Ingen av disse tre reglene er benyttet så langt.

Nasjonale folkeinitiativ

Ingen nordiske land har regler som åpner for at velgerne kan initiere folkeavstemninger på nasjonalt nivå. Finland har drøftet et forslag om å introdusere en ordning med nasjonale folkeinitiativ der 100 000 innbyggere skulle kunne kreve en folkeavstemning. Et tilsvarande forslag er utformet, men ikke vedtatt, i Tyskland. I Danmark har en diskutert en mulighet for at en parallelt med regelen om at 60 medlemmer av folketinget kan kreve et vedtatt lovforslag til folkeavstemning, skal en viss andel av innbyggerne – 50 000, 100 000 eller 200 000 – kunne stille krav om at en allerede vedtatt lov skal gjøres gjeldende for folkeavstemning (Koch og Togeby 1999). En må til Sveits og Italia for å finne regler om direkte og indirekte nasjonale folkeinitiativ.

Formålet med direkte initiativ er å få initiert ny lovgivning, mens et indirekte initiativ er rettet mot å etterprøve de folkevalgtes utforming av politikken. Direkte initiativ på nasjonalt nivå finner en utelukkende i Sveits. Av en befolkning på 6,5 millioner er underskriftskravet satt til 100 000 (Setäla 1999). Det er videre en tidsfrist på 18 måneder fra et initiativ innleveres til underskriftene skal være på plass (Kobach 1994). For indirekte initiativ er kravet lavere. Sveits krever 50 000 underskrifter, kombinert med en frist på 90 dager til å samle inn et tilstrekkelig antall underskrifter. I praksis resulterer ordningen sjelden i konkrete folkeavstemninger. Et initiativ benyttes ofte som et strategisk virkemiddel for å provosere frem lovgivning på et bestemt område.

Skal nye saker først bli gjenstand for en folkeavstemning gjennom et initiativ, for så å bli gjenstand for lovgivning i Stortinget, krever det nok at et organ, for eksempel Høyesterett, må avgjøre om et slikt krav er i strid med Grunnloven eller internasjonale konvensjoner.