NOU 2005: 06

Samspill og tillit

3.1.7 Politikkens rettsliggjøring, og rettsliggjøring av politikken

Maktutredningen mener rettighetsdemokratiet (eller tilleggsdemokratiet) vingeklipper det lokale selvstyre på to måter:

  1. flere politiske beslutninger enn før påvirkes og bindes opp av rettighetsbestemmelser istedenfor å være gjenstand for en fri offentlig debatt (politikkens rettsliggjøring), og

  2. innflytelse og makt flyttes fra folkevalgte organer til domstoler eller rettsliknende institusjoner (rettsliggjøring av politikken).

Tesen om politikken tilbaketrekning er omdiskutert. I en kommentarartikkel i Aftenposten har Eivind Smith (24.11.2003) stilt seg kritisk til måten utredningen behandler det han kaller moteordet rettsliggjøring. 1 Han er spesielt kritisk til påstanden om at individuelle rettigheter fører til at rettsorganene overtar for politikerne. Hans poeng er at rettighetsbestemmelser er uttrykk for en ønsket politisk utvikling. Demokrati er ikke rettighetslovgivningens mål, men det virke­middelet som brukes for å sikre ytelser til de som oppfattes å ha et særlig behov for vern. Hege Skjeie (2003) har samme budskap i sin dissens til maktutredningen. Rettig­hetspolitikk betraktes som et virkemiddel til individuell og kollektiv bemektigelse. Feiring (2004) har pekt på det samme og er opptatt av at Maktutredningen mangler en normativ begrunnelse for den konklusjonen som trekkes. Det ses bort fra at sosiale rettigheter kan betraktes som en betingelse for et velfungerende demokrati ved at svake løftes opp og gis de samme deltakelsesmulighetene som andre. Grunn­leggende helsetjenester bør garanteres alle, de gir rimelig sjanselikhet og setter individer i stand til å delta i kollektive lokalpolitiske beslutninger (ibid).

Smiths (2003) argument er at rettigheter ikke binder politikken til masten. Endrer Stortinget oppfatning kan rettigheter justeres eller oppheves når som helst. Velferdsytelser med et sterkt rettighetsvern er sentrale politiske stridsspørsmål, de gjemmes ikke unna i rettsapparatet. Flere sentrale velferdsrettigheter i trygdesystemet har blitt strammet inn på 1990-tallet og den politiske debatten i tilknytning til dette har vært sterk. Uførepensjon, attføringspenger, sykepenger og dagpenger ved arbeidsledighet har samtlige fått strengere adgangs­kriterier, reduserte ytelsesnivåer og kortere varighet (Kildal 2004) . At ytelser har et sterkt rettighetsvern er ikke ensbetydende med at disse utelukkes fra offentlige debatt og finner sin løsning i rettsapparatet. 2

Bidrar rettighetslovgivningen til at maktfordelingsprinsippet svekkes? Foretar rettsapparatet i stadig økende grad politiske og prinsipielle vurderinger? I følge Maktutredningen har rettighetslovene ”flyttet makt og beslutningskompetanse fra folkevalgte organer til domstoler og andre rettsinstanser. De har også flyttet klientinteresser fra velferdsprofesjoner til advokater” (Østerud m.fl. 2003:111, se også Fimreite 2003) .

Rettsanvendelse innebærer tolkning og rettslige skjønnsmessige vurderinger. Feiring m.fl. (2002) mener imidlertid at påstanden om rettens politisering krever en nærmere presisering av hva politisering faktisk betyr. Forfatterne gjennomgår flere dommer som viser at rettsorganer sjelden foretar politiske vurderinger. Domstolene skal være bevisst på problemet og er følgelig tilbakeholdne med å vurdere det konkrete innholdet i en rettighet eller grensene for hva som kan regnes som inngrep i etablerte rettigheter. Den såkalte Fusa-dommen benyttes ofte som eksempel på en domsavgjørelse som trekker opp grensen for hva som skal være minstestandarden for ytelser i henhold til sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven. En sterkt handikappet kvinne saksøkte hjemkommunen for brudd på retten til pleie og omsorg. Det domstolen prinsipielt sett tok stilling til var hvorvidt en kommune, ut fra økonomiske hensyn, kunne beskjære retten til sosiale tjenester. Dommen tolkes slik at enkeltmennesker har krav på et visst minimumsnivå av sosialhjelp uavhengig av den kommunale budsjettsituasjonen og at dette er et spørsmål som domstolene ikke bare kan, men skal overprøve. Når det gjelder kravets innhold, viste dommen til Høyesterett, som tidligere har ansett dette som et rent politisk spørsmål. I dommen understrekes det at spørsmålet om hvordan rettskravet på minstestandarden skal gjennomføres er opp til de politiske organer. Feiring m.fl. (ibid) mener Fusa-dommen viser at selv om det er en lovhjemmel i tilknytning til en velferdsrettighet så er det ikke gitt at domstolene foretar politiske avveininger. Hvis man mener at retten til en minstestandard av sosial trygghet er en forutsetning i en moderne velferdsstat, er avveiningen rettslig, ikke politisk (ibid: 65) .

Lundeberg (2004, Lundeberg og Solvang 2003) har sett på det økende antallet erstatningssøksmål mot skolen for mangelfull opplæring etter Opplæringsloven. Feltet preges av sterk profesjonsinnflytelse. En viktig grunn til det er nettopp at loven verken anviser hvilke barn (og dermed diagnoser) som har rett til spesialundervisning eller hvilke tiltak som eventuelt skal settes inn (ibid). Deres analyse av disse rettssakene viser:

  1. at sakene prøves fordi loven gir stort spillerom for skjønnsutøvelse,

  2. at bestemte syn på læringsavvik favoriseres i domstolene (lese- og skrivevansker) og at mer sammensatte problemer faller utenfor (AAHD),

  3. at det tradisjonelle fagstyre har inntatt retts­apparatet som meddommere i rettssalen

Juristene har ikke styrket sin posisjon på bekostning av den pedagogisk-psykologiske fagkompetansen i skolerettssakene. Den tradisjonelle fagkompetansen benyttes som rettens sakkyndige og med­dommere. Utfallet av sakene viser at rettsapparatet spiller en rolle i utformingen av skolepolitikken. Rettskravet spesifiseres til visse typer læringsavvik.

Smith (2003) mener spørsmålet om rettsliggjøring ikke kan gjøres til en kamp mellom jurister og lokalpolitikere. De reelle kamphanene er Stortinget og kommunestyret (Aftenposten 24.11.2003) . Problemet ligger ikke i jussen, men i de politiske kinderegg stortingsflertallet vedtar. Stortinget ønsker seg nasjonal likhet og lokalt selvstyre samtidig og disse ambisjonene trekker i ulike retninger. Kommunene blir sittende igjen med ansvaret for å honorere rettigheter som Stortinget har vedtatt. I følge Smith (ibid) er dette ”oppskriften på uklare ansvarsforhold”. Individuelle rettigheter kan vanskelig tolkes som et brudd med folkestyre som prinsipp, men som et klart uttrykk for et mer sentralisert folkestyre. Feiring m.fl. (2002) peker på at begreper som politikkens tilbaketrekning og politisering av rettsapparat bør brukes med større varsomhet. Det er ikke entydig at enkeltindividets krav er styrket, samtidig som domstolene har vist tilbakeholdenhet med å prøve velferdsrettighetene.

Økt rettsaktivisme bidrar utvilsomt til at utviklingen av velferdspolitikken ikke bare blir et politisk prosjekt, men også et rettslig. Flere rettssaker tyder både på at a) flere oppfatter velferd som en rettighet (ikke som et tilbud) og b) at domstolene kan bli en viktigere aktør i løsningen av sentrale samfunnsspørsmål. Porsdam (2004) mener utviklingen kan ha sammenheng med holdningsendringer innenfor den juridiske fagprofesjonen. Det gjelder ikke bare synet på forholdet mellom juss og politikk men også på hva jussen og domstolene skal (og bør) utrette. 3 Spørsmålet er hvordan dette skal tolkes. På den ene siden kan rettigheter og økt rettsaktivisme begrunnes demokratisk. Det kan øke sann­synligheten for at de vanskeligstilte høres i den demokratiske prosessen og at vilkårlig saksbehandling korrigeres (ibid, Lundeberg 2004) . På den annen side reiser økt rettsaktivisme viktige prinsipielle spørsmål: Er politikerne eller domstolene best egnet til å sikre innbyggernes fundamentale behov? Hvor mye makt skal politikerne overføre til jussen?

1

Smith er imidlertid kritisk til EØS-avtalens konsekvenser for demokratiet. Begrunnelsen er at det er langt vanskeligere å korrigere en traktat enn bestemmelser i Grunnlov og lov. Han mener at ’utenforskapet i Europa er en konstitusjonell katastrofe’ (ibid).

2

Debatten i kjølvannet av pensjonskommisjonens innstilling er en god illustrasjon på dette. En skal lete lenger etter en utvalgsinnstilling som har mobilisert et tilsvarende politisk engasjement (se NOU 2004:1).

3

Porsdam (2004:20) viser til en dansk sak der en arbeidsledig har tatt ut stevning mot staten med bakgrunn i en oppfattelse om at det er grunnlovstridig at staten har fratatt vedkommende arbeidsledighetstrygden fordi vedkommende ikke vil aktiveres.